HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH    BÀI KIỂM TRA HỌC PHẦN: TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GVGD: PGS.TS. VÕ KIM SƠN ĐỀ BÀI: RÚT RA NHỮNG GÌ TỪ CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG, CHÍNH QUYỀN CẤP DƯỚI VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ĐỂ ĐỀ XUẤT VỚI NHÀ NƯỚC VIỆT NAM CÓ THỂ VẬN DỤNG, ÁP DỤNG Học viên: BÙI HOÀNG MINH Lớp: CHHCC16M Huế, tháng 8 năm 2012 Trang 2 1. Khái niệm cơ quan hành chính Nhà nước Việt Nam Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy Nhà nước do Nhà nước lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước có cơ cấu tổ chức riêng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình do pháp luật quy định, hoạt động trên một đơn vị hành chính lãnh thổ hay một lĩnh vực nhất định. Chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính Nhà nước do Hiến pháp, luật, pháp lệnh và những văn bản dưới luật quy định. Mặt khác, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính Nhà nước do vị trí, tính chất của nó trong hệ thống các cơ quan Nhà nước quyết định. Quyền hạn của cơ quan hành chính Nhà nước là phương tiện pháp lý cần thiết mà Nhà nước quy định để thực hiện nhiệm vụ, chức năng được giao. Cơ quan hành chính Nhà nước có hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương, đứng đầu hệ thống đó là Chính phủ - cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất. Các cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp) bầu ra, đó là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác. Cơ quan hành chính Nhà nước là một loại cơ quan Nhà nước, một bộ phận cấu thành bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, do vậy cơ quan hành chính Nhà nước mang đầy đủ các dấu hiệu chung của các cơ quan Nhà nước. Các dấu hiệu chung đó thể hiện ở những điểm sau: - Nhân danh Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật; - Được sử dụng quyền lực Nhà nước, có quyền ban hành các văn bản pháp luật (văn bản quy phạm, văn bản áp dụng .) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan. Cơ quan hành chính Nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính khi cần thiết. Ngoài các dấu hiệu chung của cơ quan Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước còn có những dấu hiệu như sau: Trang 3 - Có chức năng quản lý hành chính Nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành điều hành trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Từ lĩnh vực quản lý hành chính chính trị đến lĩnh vực quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội .; - Mỗi cơ quan hành chính Nhà nước có một thẩm quyền nhất định. Thẩm quyền ấy không phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của cơ quan hành chính Nhà nước và chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành; - Chỉ các cơ quan hành chính Nhà nước mới có hệ thống các đơn vị cơ sở trực thuộc. Các cơ sở trực thuộc này được thành lập và hoạt động ở các lĩnh vực khác nhau (quân đội, công an, nhà máy, công ty, bệnh viện, trường học .). Cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước theo 2 hướng cơ bản: Ban hành các văn bản pháp quy, văn bản quản lý, văn bản cá biệt trên cơ sở hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản đó, mặt khác trực tiếp chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước dưới quyền và các đơn vị cơ sở trực thuộc của mình. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cơ quan hành chính Nhà nước có địa vị pháp lý nhất định thể hiện ở những điểm sau: - Tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật; - Trong quá trình hoạt động có quyền ban hành các quyết định hành chính, thể hiện dưới hình thức là các văn bản pháp quy và các văn bản hành chính cá biệt; - Được thành lập theo quy định của hiến pháp, luật, pháp lệnh hoặc theo quyết định của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên. - Được đặt dưới sự kiểm tra giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước cùng cấp, chịu trách nhiệm và báo cáo trước cơ quan quyền lực Nhà nước cùng cấp. - Có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp, điều hành theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng. Trang 4 Tóm lại, cơ quan hành chính Nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực Nhà nước một cách trực tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành và tham gia vào các quan hệ quản lý nhân danh quyền lực Nhà nước. 2. Thực trạng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc với 22 bộ, cơ quan ngang bộ và 8 cơ quan thuộc Chính phủ. Bộ máy hành chính ở cấp trung ương còn quá lớn, nhất là số lượng tổ chức bên trong các Bộ, ngành còn nhiều và có xu hướng phình ra. Việc thực hiện phân cấp về ngành và lĩnh vực giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương còn chậm, vẫn chưa có sự phân biệt rõ về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Chậm xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước vĩ mô của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước, nhất là ở cấp Chính phủ và các Bộ. Chính phủ làm gì và làm đến đâu trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tương tự như vậy là các Bộ và chính quyền các cấp, đây vẫn là vấn đề còn chưa hoàn toàn được làm sáng tỏ. Mặc dù hiện tại Chính phủ đã không còn “bắt tay chỉ việc” như trước đây, nhưng trong thực tế những việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải quyết vẫn quá nhiều chưa xứng tầm Chính phủ. Nhìn tổng thể thì mối quan hệ giữa nhà nước với thị trường, giữa nhà nước với doanh nghiệp, trong đó có doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa đủ rõ. Việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ vẫn chưa theo kịp sự phát triển của nền kinh tế thị trường, của sự tiến bộ khoa học kỹ thuật, còn chồng chéo nhiều khi cản trở lẫn nhau, dẫn đến hiệu lực và hiệu quả thấp. Ví dụ như cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật đã nảy sinh hình thức quảng cáo điện tử, theo quy định thì cấp phép quảng cáo thuộc chức năng của Bộ văn hoá, thể thao và du lịch, trong khi đáng lẽ ra chức năng cấp phép đối với quảng cáo điện tử cần phải chuyển cho Bộ thông tin và truyền thông (quản lý về điện Trang 5 tử viễn thông, công nghệ thông tin, xuất bản báo chí) sẽ phù hợp hơn, đảm bảo sự kiểm soát tốt hơn. Bộ máy hành chính quản lý Nhà nước và nền hành chính không xác định rõ và phân biệt sự kết hợp biện chứng giữa quản lý hành chính và quản lý kinh doanh. Có khuynh hướng muốn nhanh chóng xây dựng chủ nghĩa xã hội nên chỉ dựa chủ yếu vào hình thức sở hữu toàn dân, thành lập các đơn vị kinh doanh bên cạnh các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đưa đến việc không quản lý được các hoạt động sản xuất kinh doanh của các đơn vị đó và khi có va vấp thì khó xử lý. Mối quan hệ công việc giữa các Bộ, giữa các địa phương với nhau trong nhưng năm gần đây đã có cải thiện nhưng chưa chặt chẽ, chưa có sự phối hợp tốt. Ngoại trừ một số lĩnh vực Chính phủ có thành lập Ban chỉ đạo, còn lại một số văn bản do các Bộ ban hành vẫn còn mang tính chủ quan, nội bộ của từng ngành, chưa có sự thống nhất với các Bộ liên quan. Tương tự như vậy đối với chính quyền địa phương, mỗi địa phương còn “mạnh ai nấy làm” chưa nhắm đến sự liên kết vùng, miền, chưa tận dụng được những thế mạnh chung để cùng thúc đẩy nhau phát triển trên các lĩnh vực. Từ năm 2007, Quốc hội khoá XII đã thống nhất cơ cấu lại Chính phủ với việc sáp nhập một số Bộ để bộ máy quản lý gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả, nhưng trên thực tế việc sáp nhập này chỉ là sự sáp nhập về chức năng, nhiệm vụ, con người của các Bộ với nhau nên chưa đạt được mục đích hướng tới, đôi khi còn giảm đi tính chủ động của một số cơ quan. Chính quyền địa phương vẫn còn thiếu tính chủ động, sáng tạo trong việc điều hành giải quyết các công việc ở địa phương mình quản lý. Chính phủ chưa phân cấp hoàn toàn cho chính quyền địa phương tính chủ động trong việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương. Hiện tại, việc sáp nhập, thành lập mới, giải thể các cơ quan ở địa phương chủ yếu căn cứ theo cơ cấu tổ chức của Chính phủ, trong khi chính quyền địa phương mới là những người hiểu rõ nhất nhu cầu quản lý của mình cần có hay không có một cơ quan nào đó. Trang 6 Quy chế hoạt động của hệ thống hành chính một mặt không được ổn định chặt chẽ, mặt khác lại sa vào một hệ thống thủ tục rườm rà, phức tạp và phân tán. Một số quy trình giải quyết công việc chưa cụ thể, rõ ràng, hoặc đã có quy định cụ thể nhưng chưa triển khai quyết liệt, tạo kẽ hở cho tham nhũng, hối lộ. Đội ngũ công chức Nhà nước đông, nhưng có tới 60 - 70% chưa đạt đủ tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ hoặc trình độ chuyên môn không phù hợp với vị trí công tác, do đó việc bổ nhiệm, phân công công tác nhiều khi không dựa vào khả năng trình độ thực sự. Ngoài ra, nguồn nhân sách Nhà nước còn hạn chế, vì vậy chính sách tiền lương còn chưa theo kịp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Chính những yếu tố đó đã dấn đến tinh thần trách nhiệm trong công việc, hiệu suất công tác của cán bộ công chức chưa cao. 3. Giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay Trên cơ sở thực trạng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay và qua nghiên cứu cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương, của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương, đề xuất một số giải pháp có thể vận dụng, áp dụng để xây dựng hoàn thiện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam như sau: - Rà soát lại nhằm điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp để phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước trong tình hình mới, đó là: Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ tập trung thực hiện chức năng xây dựng, ban hành thể chế, kế hoạch, chính sách, quản lý vĩ mô đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, chỉ đạo và kiểm tra thực hiện; Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; trách nhiệm của tập thể và trách nhiệm cá nhân trong cơ quan hành chính các cấp; định rõ vai trò, chức năng và trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp phù hợp với yêu cầu đổi mới sự phân cấp quản lý hành chính giữa Trung ương và địa phương, gắn với các bước phát triển của Trang 7 cải cách kinh tế. Theo đó, từng bước điều chỉnh những công việc mà Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương đảm nhiệm để khắc phục những chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ. Tiếp tục đẩy mạnh xã hội hoá trong việc cung cấp các dịch vụ công nhằm giảm bớt gánh nặng cho nền hành chính. - Việc điều chỉnh lại chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ cần đảm bảo các nguyên tắc sau: + Không phân mảng: tất cả trách nhiệm về một chức năng phải được giao cho một đơn vị cụ thể; + Không chồng lấn công việc: không có hai cơ quan cùng có thẩm quyền như nhau để hành động trong những tình huống tương tự; + Tầm kiểm soát: nhóm các chức năng theo những quy mô tổ chức có thể quản lý được và thiết kế các công việc cho phù hợp với năng lực của từng Bộ; + Tính thuần nhất: không một đơn vị hành chính nào cần phải cố gắng thực hiện các chức năng thuần nhất hoặc phục vụ các mục đích cạnh tranh nhau. Với việc thực hiện theo các nguyên tắc trên sẽ giúp cho việc tái cơ cấu các Bộ đạt được mục tiêu: Giảm sự chồng chéo (đặc biệt là các chức năng không liên quan trong phạm vi các Bộ); Chuyển giao được những chức năng có mối liên hệ chặc chẽ với nhau ở các Bộ về một Bộ; Cải thiện được sự điều phối Trung ương đối với hoạt động của các Bộ và các ban do luật định. - Định lại số lượng và cơ cấu các Bộ, cơ quan ngang Bộ, làm cho bộ máy của Chính phủ gọn nhẹ, chức trách rõ ràng, làm việc khoa học, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Đổi tên một số bộ, cơ quan ngang bộ cho phù hợp với nội dung và phạm vi trách nhiệm quản lý nhà nước. Với Việt Nam là đất nước đang phát triển, ngân sách nhà nước còn hạn chế, vì vậy cơ cấu Chính phủ gồm khoảng 15 Bộ là hợp lý. Theo đó, việc sáp nhập các Bộ phải đảm bảo tiết kiệm được cho ngân sách, giảm bớt được đội ngũ cán bộ công chức và hợp lý hoá chức năng. Ngoài ra, để báo hiệu những ưu tiên chính sách mới, phù hợp với xu Trang 8 thế phát triển của thế giới, thu hút sự quan tâm của người dân, có thể thành lập nên những Bộ mới quản lý về vấn đề bảo vệ môi trường, về biển và hải đảo. - Việc điều chỉnh cơ cấu tổ chức bộ máy bên trong của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được nhấn mạnh như: Tách chức năng quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước với chức năng điều hành các tổ chức sự nghiệp công trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; theo đó, tách tổ chức hành chính với tổ chức sự nghiệp công để hoạt động theo các cơ chế riêng, phù hợp, có hiệu quả; cơ cấu lại tổ chức bộ máy bên trong của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, làm cho bộ máy tinh gọn, hợp lý, tương xứng với chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước của mỗi cơ quan; định rõ tính chất và các loại hình tổ chức trực thuộc để tham mưu và thực thi pháp luật. - Cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp trên cơ sở: Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia, tách nhiều; Giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc phân định lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sáp nhập một số tỉnh nhỏ có sự gắn kết chặt chẽ với nhau một cách hợp lý, việc sáp nhập phải trên cơ sở nghiên cứu thật kỹ điều kiện kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc để việc sáp nhập có tác dụng thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển và tiện lợi cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương. - Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trên cơ sở phân cấp rõ ràng và hợp lý giữa Trung ương và địa phương, tránh can thiệp vào công việc địa phương, trừ khi có sự vi phạm trong công tác quản lý địa phương hay công tác quản lý đang gặp nguy cơ lớn; tổ chức hợp lý HĐND và UBND ở từng cấp; Sắp xếp, tổ chức lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp theo hướng trách nhiệm rõ ràng, phân công rành mạch, bộ máy gọn nhẹ, tăng cường tính chuyên nghiệp, giải quyết nhanh công việc của cá nhân và tổ chức; Giao cho chính quyền địa phương cấp Trang 9 tỉnh chủ động quyết định số lượng các cơ quan chuyên môn đáp ứng nhu cầu quản lý của từng địa phương trên cơ sở có sự kiểm soát của Chính phủ. - Xây dựng quy định ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước có ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế – xã hội; Xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhà nước nhằm giảm thiểu tối đa các văn bản sau khi được ban hành khó áp dụng trên thực tế, gây lãng phí, mất lòng tin của nhân dân. Tạo điều kiện thuận lợi cho người dân được tham gia ý kiến đối với một số chính sách quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của nhân dân. - Tăng cường tính công khai, minh bạch các quy trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia giám sát của người dân, góp phần hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng cửa quyền, tham nhũng, hối lộ. - Xây dựng chế độ đãi ngộ thích đáng đối với công chức làm trong sạch bộ máy Nhà nước, phải có hệ thống thưởng phạt phù hợp với các biện pháp khuyến khích để các công chức làm việc tốt hơn, đi đôi với cải cách tiền lương, đảm bảo cuộc sống cho họ và gia đình họ. Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật hành chính nhằm quy định tổ chức và hoạt động của Bộ máy hành chính, thực hiện tốt chức năng của toà án hành chính. Trên cơ sở đó điều tiết các mối quan hệ trong hệ thống hành chính cũng như bộ máy hành chính, viên chức hành chính với công dân đảm bảo đáp ứng tốt yêu cầu của công dân và xã hội. Trang 10 . chính nhà nước Việt Nam hiện nay và qua nghiên cứu cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương, của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương, đề xuất. CHỨC CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG, CHÍNH QUYỀN CẤP DƯỚI VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ĐỂ ĐỀ XUẤT VỚI NHÀ NƯỚC VIỆT NAM CÓ THỂ VẬN DỤNG, ÁP DỤNG Học viên: BÙI HOÀNG