- 1 - THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGUỒN QUỸ BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 2.1 Quá trình hình thành và tổ chức thực hiện BHXH từ khi thành lập BHXH Việt Nam 2.1.1 Những quy định về BHXH Việc cải cách BHXH thực sự đi vào thực tiễn khi hàng loạt các văn bản pháp qui được ban hành từ năm 1995: - Nghị định 12/CP ngày 26/01/1995 của Chính phủ về việc ban hành Điều lệ BHXH áp dụng đối với cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước và mọi người lao động theo loại hình bắt buộc để thực hiện thống nhất trong cả nước. Các chế độ trong Điều lệ này gồm: trợ cấp ốm đau, trợ cấp thai sản, TNLĐ – BNN, hưu trí và tử tuất. Đối tượng tham gia BHXH bắt buộc là người lao động làm việc ở những đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp nhà nước, các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh có sử dụng từ 10 lao động trở lên; người Việt Nam làm việc trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các tổ chức nước ngoài, tổ chức quốc tế tại Việt Nam, các tổ chức kinh doanh dịch vụ, doanh nghiệp thuộc các cơ quan hành chính sự nghiệp, đảng, đoàn thể, lực lượng vũ trang, các đơn vị hành chính sự nghiệp, đảng, đoàn thể, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội; - Nghị định số 19/CP ngày 16/02/1995 của Chính phủ về việc thành lập BHXH Việt Nam; - Quyết định số 606/ TTg ngày 26/09/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Qui chế tổ chức và hoạt động của BHXH Việt Nam; - Nghị định số 45/CP ngày 15/07/1995 của Chính phủ ban hành Điều lệ BHXH đối với sĩ quan. Quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân dân và công an nhân dân; - Nghị định 09/1998/NĐ-CP ngày 23/01/1998 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định 50/CP ngày 26/07/1995 của Chính phủ về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ phường, xã, thị trấn. Cán bộ cấp xã tham gia đóng BHXH và hưởng chế độ hưu trí và mai táng phí là những cán bộ làm công tác Đảng, chính quyền, trưởng các đoàn thể - 2 - và cán bộ thuộc bốn chức danh chuyên môn; - Nghị định 58/1998/NĐ-CP ngày 13/8/1998 của Chính phủ ban hành Điều lệ BHYT thay thế cho NĐ 299/HĐBT ngày 15/8/1992; - Quyết định số 37/2001/QĐ-TTg ngày 21/3/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc nghỉ dưỡng sức, phục hồi sức khỏe cho người lao động có thời gian tham gia BHXH từ đủ 3 năm trở lên bị suy giảm sức khỏe, sau điều trị ốm đau, TNLĐ-BNN mà chưa phục hồi sức khỏe hoặc lao động nữ yếu sức khỏe sau khi sinh; - Nghị định số 01/2003/NĐ-CP ngày 9/1/2003 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung Điều lệ BHXH quy định việc mở rộng đối tượng tham gia BHXH bắt buộc đối với lao động làm việc ở tất cả các đơn vị, tổ chức theo hợp đồng lao động không xác định thời hạn và có thời hạn từ 3 tháng trở lên( không còn điều kiện số lao động nữa); Lịch sử phát triển ngành BHXH Việt Nam được đánh dấu như một bước phát triển mới là vào ngày 29 tháng 6 năm 2006 Luật BHXH số 71/2006/QH11 ra đời. Về đối tượng tham gia BHXH bắt buộc theo Luật thì không thay đổi so với NĐ 01/2003/NĐ-CP, nhưng về các chế độ thì có thay đổi và bổ sung thêm loại hình BHXH tự nguyện thực hiện từ 01/01/2008 và bảo hiểm thất nghiệp thực hiện từ 01/01/2009; - Tiếp theo là Nghị định 152/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 12 năm 2006 hướng dẫn một số điều của Luật BHXH về BHXH bắt buộc. Tất cả là một chặng đường dài tất yếu của sự phát triển và từ năm 1995 đến nay mới thực sự có những cải cách về chính sách BHXH và đánh dấu thời kỳ phát triển mới về sự nghiệp BHXH. Những nội dung cụ thể đánh dấu bước cải cách về BHXH ở nước ta là: - Đối tượng tham gia BHXH bao gồm cả người lao động làm công ăn lương trong các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức thuộc mọi thành phần kinh tế. - Hình thành được quỹ BHXH trên cơ sở đóng góp của 3 bên: người sử dụng lao động, người lao động và sự bảo hộ của Nhà nước (người sử dụng lao động đóng 15%, người lao động đóng 5%). Quỹ BHXH hoạt động độc lập với NSNN. - Các chế độ BHXH gồm: ốm đau, thai sản, TNLĐ - BNN, hưu trí và tử tuất, sau đó - 3 - đã bổ sung thêm chế độ nghỉ dưỡng sức và phục hồi sức khỏe(Quyết định số 37/2001/QĐ – TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 21/03/2001). - Hệ thống BHXH Việt Nam được hình thành 3 cấp từ Trung ương đến địa phương - Một hệ thống thống nhất chuyên trách tổ chức thực hiện chính sách và quản lý quỹ BHXH. Từ năm 2002 đã chuyển BHYT Việt Nam sang BHXH Việt Nam. 2.1.2 Tổ chức bộ máy thực hiện BHXH BHXH Việt Nam được thành lập theo Nghị định 19/CP ngày 16/02/1995 của Chính Phủ và ngày 26/09/1995 Chính phủ ra Quyết định số 606/TTg ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của BHXH Việt Nam. Theo đó, BHXH Việt Nam là cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ, chịu sự quản lý nhà nước của Bộ LĐTB&XH về BHXH, của Bộ Y tế về BHYT, của Bộ Tài chính về chế độ tài chính đối với các quỹ BHXH, BHYT [13]. Bộ máy quản lý của BHXH Việt Nam cũng được tổ chức theo ba cấp: Bảo hiểm xã hội Việt Nam là đơn vị dự toán cấp 1; BHXH các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là BHXH tỉnh), văn phòng BHXH Việt Nam, Trung tâm nghiên cứu khoa học, Trung tâm đào tạo và bồi dưỡng nghiệp vụ BHXH, Trung tâm thông tin, Đại diện BHXH Việt Nam tại thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí BHXH, Báo BHXH là các đơn vị dự toán cấp 2; BHXH các quận huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi là BHXH huyện) là đơn vị dự toán cấp 3. Các đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2, cấp 3 có tư cách pháp nhân đầy đủ, thực hiện hạch toán kế toán, báo cáo quyết toán hoạt động tài chính của từng đơn vị đồng thời thực hiện hạch toán kế toán tập trung tại BHXH Việt Nam. Từ năm 1998 đến 2002 hệ thống BHYT Việt Nam cũng được tổ chức tương tự hệ thống BHXH Việt Nam. Thực hiện chủ trương sắp xếp lại hệ thống tổ chức BHXH Việt Nam Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định 20/2002/QĐ-TTG về việc chuyển BHYT Việt Nam sang BHXH Việt Nam. Ngày 6/12/2002, Chính phủ ban hành nghị định số 100/2002/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của BHXH Việt Nam. Thực hiện các quy định trong hai văn bản đó, ở nước ta đã hình thành một hệ thống tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương để thực - 4 - hiện quản lý tập trung thống nhất các chế độ, chính sách BHXH. Luật BHXH ra đời năm 2006 có bổ sung thêm một số loại hình BHXH nên mới đây Chính phủ đã ban hành Nghị định 94/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của BHXH Việt Nam thay thế Nghị định số 100/2002/NĐ-CP. Các quy định trong NĐ 94/2008/NĐ-CP căn bản không thay đổi nhiều so với NĐ 100/2002/NĐ-CP. Tuy nhiên có một số điểm bổ sung sau: + Về vị trí, chức năng: “ BHXH Việt Nam là cơ quan thuộc chính phủ, có chức năng tổ chức thực hiện chế độ, chính sách BHXH bắt buộc, BHXH tự nguyện, BHYT bắt buộc, BHYT tự nguyện; tổ chức thu, chi chế độ bảo hiểm thất nghiệp; quản lý và sử dụng quỹ BHXH bắt buộc, BHXH tự nguyện, bảo hiểm thất nghiệp (sau đây gọi chung là BHXH), BHYT bắt buộc, BHYT tự nguyện (sau đây gọi chung là BHYT) theo quy định của pháp luật. + Quy định cụ thể, rõ ràng hơn trách nhiệm của BHXH Việt Nam đối với các bộ liên quan: Bộ LĐTB&XH, Bộ Y tế, Bộ Tài Chính. + Các thành viên trong Hội đồng quản lý BHXH gồm: đại diện Bộ LĐTB&XH, Bộ Y tế, Bộ Tài Chính, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Tổng giám đốc BHXH Việt Nam (theo NĐ 100/2002/NĐ-CP); nay bổ sung thêm đại diện Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Liên minh hợp tác xã Việt Nam và Hội nông dân Việt Nam. + Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của Hội đồng quản lý và của Tổng giám đốc BHXH Việt Nam, trong đó đề cao vai trò của Hội đồng quản lý (NĐ 100/2002/NĐ- CP đề cao vai trò của Tổng giám đốc). 2.1.3 Hoạt động quản lý quỹ BHXH Từ khi BHXH Việt Nam được thành lập, có nhiều văn bản quy định nội dung thu chi BHXH như: Nghị định 12/CP ngày 26/01/1995 của Chính phủ về việc ban hành Điều lệ BHXH; Nghị định số 45/CP quy định về BHXH đối với quân sự (quân đội, công an). Trong 2 nghị định của Chính phủ có quy định về hình thành quỹ BHXH trên cơ sở thu BHXH bao gồm người sử dụng lao động đóng 15% quỹ tiền lương và - 5 - người lao động đóng 5% tiền lương hàng tháng. Quỹ này được sử dụng để chi cho các chế độ BHXH. Quỹ BHXH được bảo tồn, tăng trưởng và được Nhà nước bảo hộ. Nghị định số 09/1998/NĐ-CP ngày 23/01/1998 của chính phủ; Quyết định 37/2001/QĐ-TTg ngày 21/03/2001 của Thủ tướng chính phủ; Nghị định 01/2003/NĐ-CP ngày 09/01/2003 của Chính Phủ và gần đây nhất là Luật BHXH 71/2006/QH11. Nội dung thu, chi của quỹ theo Luật BHXH được quy định như sau: 2.1.3.1 Nguồn thu vào quỹ BHXH Thứ nhất, đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động Thực hiện hình thức thu BHXH bắt buộc đối với tất cả người lao động làm việc theo hợp đồng lao động từ đủ ba tháng trở lên không kể số lao động (trước 2003 chỉ thu BHXH ở những đơn vị có từ 10 lao động trở lên). - Mức đóng của người lao động là 5% cho quỹ hưu trí, tử tuất và từ năm 2010 cứ 2 năm tăng 1% cho đến khi đạt mức 8%. - Mức đóng và phương thức đóng của người lao động Việt Nam làm việc có thời hạn ở nước ngoài do Chính phủ quy định. - Mức đóng và phương thức đóng của người sử dụng lao động: Hằng tháng, người sử dụng lao động đóng trên quỹ tiền lương, tiền công đóng BHXH của người lao động như sau: + 3% vào quỹ ốm đau và thai sản; trong đó người sử dụng lao động giữ lại 2% để trả kịp thời cho người lao động đủ điều kiện hưởng chế độ ốm đau, thai sản và thực hiện quyết toán hằng quý với tổ chức bảo hiểm xã hội; + 1% vào quỹ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; + 11% vào quỹ hưu trí và tử tuất; từ năm 2010 trở đi, cứ hai năm một lần đóng thêm 1% cho đến khi đạt mức đóng là 14%. - Tiền lương làm căn cứ đóng bảo hiểm xã hội không có phụ cấp khu vực. - Quy định mức trần đóng, cao nhất bằng 20 lần mức lương tối thiểu chung. Thứ hai, hỗ trợ từ NSNN gồm kinh phí để chi trả cho các đối tượng hưởng các chế độ BHXH trước 01/01/1995 và nguồn hỗ trợ để đảm bảo thực hiện các chế độ BHXH đối với đối tượng tham gia và hưởng chế độ từ sau 01/01/1995. - 6 - Thứ ba, các khoản tài trợ, viện trợ từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; tiền lãi từ hoạt động đầu tư nhằm bảo toàn và tăng trưởng quỹ. 2.1.3.2 Các khoản chi từ quỹ Quỹ BHXH dùng cho các khoản chi sau: - Chi trả các chế độ bảo hiểm xã hội cho người lao động gồm: ốm đau, thai sản, nghĩ dưỡng sức phục hồi sức khỏe, TNLĐ-BNN, hưu trí và tử tuất - Đóng bảo hiểm y tế cho người đang hưởng lương hưu hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp hằng tháng. - Chi phí quản lý cho hoạt động của hệ thống BHXH từ Trung ương xuống địa phương, gồm chi cho hoạt động thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ sở vật chất. - Chi khen thưởng. - Chi đầu tư để bảo toàn và tăng trưởng quỹ và chi khác theo quy định 2.2 Hoạt động bảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH 2.2.1 Nội dung và quy trình quản lý quỹ Hàng năm căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được giao các đơn vị dự toán đều phải xây dựng kế hoạch hoạt động gồm: số người tham gia và số thu; số người hưởng chế độ và số chi; chi hoạt động bộ máy; chi mua sắm trang thiết bị và đầu tư xây dựng cơ bản. Các đơn vị dự toán cấp trên kiểm tra, xét duyệt và giao chỉ tiêu kế hoạch cho các đơn vị dự toán cấp dưới. BHXH Việt Nam lập dự toán thu, chi BHXH, BHYT, chi quản lý bộ máy, chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi đầu tư tăng trưởng quỹ trình Hội đồng quản lý BHXH Việt Nam thẩm định, gửi Bộ Tài chính xem xét tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ. Căn cứ vào các quy định về quản lý và chế độ thu, chi BHXH, chi quản lý bộ máy, chi đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước và của BHXH Việt Nam quy định các đơn vị dự toán các cấp tổ chức thực hiện theo các chỉ tiêu, kế hoạch được giao. Tổ chức hạch toán kế toán, thống kê các nghiệp vụ kinh tế phát sinh kịp thời, đầy đủ vào trong hệ thống chứng từ, sổ sách kế toán. Định kỳ cuối quý, năm các đơn vị dự toán cấp dưới lập báo cáo gửi lên để đơn vị dự toán cấp trên kiểm tra. BHXH Việt Nam kiểm tra báo cáo của các đơn vị dự toán cấp dưới, tổng hợp báo cáo quyết toán ngành BHXH Việt (Quỹ BHXH) Ngân sách Nhà nước Đơn vị sử dụng lao động và người lao động Đơn vị sử dụng lao động và người lao động Người thụ hưởng chế độ BHXH BHXH quận, huyện Chính phủHội đồng quản lý BHXH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Đại lý chi trả phường, xã Nguồn quỹ tạm thời nhàn rỗi Bộ công an, Bộ Quốc phòng, Ban cơ yếu (1) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (10) (11) (12) - 7 - trình Hội đồng quản lý BHXH Việt Nam và Bộ Tài chính. Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức thực hiện BHXH - 8 - (1): Hàng tháng người sử dụng lao động thu 5% của người lao động đồng thời trích 15% so tổng quỹ tiền lương của đơn vị nộp vào tài khoản BHXH. Việc phân cấp thu BHXH được quy định như sau: BHXH huyện thu BHXH của các đơn vị có trụ sở chính đóng trên địa bàn mình, ngoại trừ những đơn vị do Trung ương quản lý, những đơn vị có yếu tố nước ngoài và những đơn vị có quy mô lớn do BHXH tỉnh thu. Ngoài ra BHXH huyện còn thu BHXH những đơn vị khác do BHXH tỉnh giao. Đơn vị sử dụng có trách nhiệm lập danh sách tăng, giảm lao động tham gia BHXH ngay khi có phát sinh để kịp thời đối chiếu số lao động, quỹ tiền lương nộp. (2)&(3): Tất cả tiền BHXH được nộp vào tài khoản chuyên thu của BHXH tại Kho bạc nhà nước hoặc Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Định kỳ hàng tháng và ngày 31/12 hàng năm BHXH huyện phải nộp hết số tiền trong tài khoản về tài khoản chuyên thu của BHXH tỉnh, BHXH tỉnh nộp về tài khoản tiền gửi của BHXH Việt Nam. (4): Riêng Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Ban cơ yếu Chính phủ tổ chức thu BHXH đối với toàn bộ các đơn vị, cán bộ, công nhân viên, sĩ quan … do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Ban cơ yếu Chính phủ quản lý sau đó chuyển vào tài khoản chuyên thu của BHXH Việt Nam. (5): NSNN cấp kinh phí để chi trả cho các đối tượng hưởng các chế độ từ 01/01/1995 trở về trước và hỗ trợ chi trả các chế độ BHXH. (6)&(7): Hàng tháng dựa vào dự trù kinh phí chi mà BHXH Việt Nam cấp kinh phí để BHXH tỉnh thực hiện chi trả các chế độ BHXH cho người lao động do BHXH tỉnh trực tiếp quản lý và cấp kinh phí cho BHXH huyện để chi cho các đối tượng do BHXH huyện quản lý. BHXH tỉnh và BHXH huyện mở hai tài khoản chuyên chi, một tại kho bạc Nhà nước để nhận kinh phí chi cho các đối tượng hưởng các chế độ từ 01/01/1995 trở về trước(do NSNN đảm bảo), một tại Ngân hàng NN&PTNT để nhận kinh phí chi cho các đối tượng hưởng các chế độ do quỹ BHXH đảm bảo. (8)&(9): BHXH tỉnh, BHXH huyện thực hiện tiếp nhận hồ sơ các chế độ BHXH do người sử dụng lao động và người lao động gửi đến, thực hiện thẩm định - 9 - và chi trả cho đối tượng thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Riêng chế độ ốm đau, thai sản đơn vị chi trả trước cho người lao động sau đó quyết toán lại với cơ quan BHXH theo tháng, quý. (10)&(11): Các chế độ BHXH thường xuyên( hưu, mất sức, tuất…) được tổ chức chi trả theo địa bàn phường, xã hoặc BHXH huyện (nếu đối tượng đến nhận sau khi đại lý phường đã quyết toán với cơ quan BHXH). (12): Phần quỹ BHXH tạm thời nhàn rỗi sẽ được đầu tư để bảo toàn và tăng trưởng quỹ theo quy định của pháp luật, lợi nhuận từ đầu tư được bổ sung trở lại cho Quỹ BHXH. 2.2.2 Cân đối thu – chi quỹ BHXH Cân đối Quỹ BHXH bắt đầu từ việc cân đối giữa thu và chi. Thực trạng cân đối thu, chi quỹ HT&TC thể hiện qua bảng số liệu sau: Bảng 2.2 : THỰC TRẠNG CÂN ĐỐI QUỸ HT&TC TỪ 1995 ĐẾN 2007 Đơn vị tính: tỷ đồng 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1.Dư năm trước chuyển 0 746 2.969 5.742 8.887 12.241 16.285 21.690 26.507 33.231 42.821 2.Tổng số thu trong năm 788 2.629 3.495 4.132 4.675 5.881 8.030 7.777 10.983 15.605 20.026 2.1 Thu từ đóng BHXH 788 2.570 3.514 3.876 4.186 5.198 6.348 6.963 9.627 13.001 16.901 2.2 Thu từ lãi đầu tư tài chính và thu khác 0 59 -19 256 489 683 1.682 814 1.356 2.604 3.125 3. Tổng số chi trong năm 42 406 722 987 1.321 1.837 2.625 2.960 4.259 6.015 7.997 3.1 Trong đó chi trả BHXH 42 383 594 752 940 1.335 1.856 2.585 3.792 5.342 7.145 3.2 Chi Quản lý và chi 0 23 128 235 381 502 769 375 467 673 852 4. Chênh lệch thu - chi trong năm 746 2.223 2.773 3.145 3.354 4.044 5.405 4.817 6.724 9.590 12.029 - 10 - 5. Số dư cuối năm 746 2.969 5.742 8.887 12.241 16.285 21.690 26.507 33.231 42.821 54.850 Nguồn [1] . - 1 - THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGUỒN QUỸ BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 2.1 Quá trình hình thành và tổ chức thực hiện BHXH từ khi thành lập BHXH Việt Nam 2.1.1. tài chính đối với các quỹ BHXH, BHYT [13]. Bộ máy quản lý của BHXH Việt Nam cũng được tổ chức theo ba cấp: Bảo hiểm xã hội Việt Nam là đơn vị dự toán cấp