Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết này tiếp cận vai trò của KTNN trên góc độ là một công cụ có hiệu lực của Nhà nước trong kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.
PHÁT HUY HIỆU LỰC CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI CHÍNH CÔNG, TÀI SẢN CÔNG T PGS,TS Đinh Trọng Hanh* heo thơng lệ quốc tế, Kiểm tốn nhà nước (KTNN) xác định “cơ quan kiểm toán tối cao” nhà nước, với nguyên tắc tổ chức hoạt động kiểm toán “độc lập tuân theo pháp luật” Luật KTNN quy định cụ thể hệ thống quy phạm pháp luật KTNN Việt Nam tạo lập địa vị pháp lý, xác định chức năng, nguyên tắc hoạt động, tổ chức máy để KTNN trở thành công cụ mạnh hệ thống cơng cụ kiểm sốt quyền lực Bài viết tiếp cận vai trò KTNN góc độ cơng cụ có hiệu lực Nhà nước kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Từ khóa: Kiểm tốn nhà nước, kiểm sốt quyền lực Promoting effeciency of the state audit of Vietnam in power control, management and use of public finance and property According to international practice, the State Audit is defined as the state’s “supreme audit body”, with the basic principle of organization and audit activity being “act independently and obey the law only” The State Audit Law and the specific provisions of the system of legal regulations on State Audit of Vietnam (SAV) have established legal status, defined functions, operational principles, organizational structure to become a strong tool in power control tools system This article approaches the role of SAV in terms of being an effective tool of the State in controlling the power of managing and using public finance and public property Keywords: State Audit, power control Kiểm toán nhà nước, cơng cụ kiểm sốt quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng 1.1 Khái niệm kiểm sốt quyền lực Từ góc độ quản lý, kiểm sốt chức quan trọng nhà quản lý nhằm thu thập thơng tin q trình, tượng diễn tổ chức để có biện pháp điều chỉnh phù hợp để thực mục tiêu hoạt động tổ chức Tính chất quan trọng kiểm soát thể hai mặt: Một mặt, kiểm sốt cơng cụ quan trọng để nhà quản lý phát sai sót có biện pháp điều chỉnh; mặt khác, thơng qua kiểm soát, phát hạn chế, yếu để có biện pháp khắc phục, hoạt động thực tốt Khi đề cập đến quyền lực có nghĩa nói đến việc phân giao quyền hạn trách nhiệm cho quan, tổ chức định Quyền hạn trách nhiệm giao cho quan, tổ chức phải có tương xứng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ quan, tổ chức Kiểm sốt quyền lực kiểm sốt chủ thể với khách thể trình thực thi nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhằm đảm bảo cho khách thể thực mục tiêu hoạt động Quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng phần quan trọng quyền lực kinh tế Nhà nước Quốc hội phân định quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản công cho hệ thống quan thuộc hệ thống hành pháp tổ chức sử dụng tài cơng, tài sản cơng Để đảm bảo hiệu lực chức kiểm soát hoạt động kinh tế ngày phức tạp, tổ chức, hệ thống cần tổ chức thực loại hoạt động kiểm soát nội kiểm ngoại kiểm Nội * Chuyên gia NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019 19 Kiểm toán nhà nước với nhiệm vụ phòng chống tham nhũng kiểm hoạt động kiểm soát chủ thể quản lý (là quan, tổ chức hệ thống tổ chức) khách thể quản lý phận hệ thống quản lý, giao quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng; nội kiểm hoạt động cần có, vốn có tổ chức Ngoại kiểm hoạt động kiểm soát từ chủ thể kiểm sốt độc lập, từ bên ngồi hệ thống quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; ngoại kiểm công cụ đảm bảo kiểm soát khách quan, giảm thiểu rủi ro kiểm sốt 1.2 Sự tha hóa quyền lực Khi phân giao quyền hạn trách nhiệm tồn khả quyền lực bị tha hóa Tha hóa quyền lực việc thực không đúng, không đầy đủ, không hết vượt quyền lực trao trình thực thi chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn Tha hóa quyền lực làm biến tướng chất, mục đích quyền lực; quyền lực khơng thực mục đích chung, lợi ích chung, lợi ích nhân dân, mà thực mục đích “nhóm lợi ích”, lợi ích cá nhân Trong quản lý tài cơng, tài sản cơng, tha hóa quyền lực gây hậu nghiêm trọng: Không thực mục tiêu tổ chức, lãng phí, tham nhũng… làm suy yếu quyền lực nhà nước hiệu lực quản lý Nhà nước Nhà nước sử dụng nhiều cơng cụ để kiểm sốt quyền lực quản 20 Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng, có cơng cụ KTNN 1.3 Cơ sở hoạt động kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Kiểm toán nhà nước Địa vị pháp lý KTNN KTNN quan độc lập Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập tuân theo pháp luật Đây thể phân quyền hệ thống quan nhà nước Để thực thẩm quyền mình, KTNN phải Nhà nước xác lập địa vị pháp lý thích hợp, có vị trí độc lập với hệ thống quan có thẩm quyền quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng; sở đó, KTNN độc lập tổ chức, tài chính, phương thức tổ chức hoạt động phương pháp nghiệp vụ để đảm bảo thực mục đích, nhiệm vụ vai trị kiểm sốt tài cơng, tài sản cơng KTNN thực kiểm sốt (theo phương pháp kiểm toán) theo nguyên tắc bản: i) Độc lập tuân theo pháp luật; ii) Trung thực, khách quan, công khai, minh bạch Chức phạm vi cơng cụ, phương pháp kiểm sốt KTNN KTNN thực chức là: Kiểm tra; Đánh giá xác nhận Tư vấn hoạt động quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Phạm vi hoạt động kiểm tốn KTNN không giới hạn: Đối với quan, tổ chức với hoạt động quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Để thực chức mình, KTNN phải sử dụng cơng cụ định, cơng cụ chủ yếu gồm: i) Pháp luật; ii) Tổ chức - nhân sự; iii) Quản lý (kế hoạch, tổ chức, điều hành; kiểm tra - kiểm soát kiểm toán); iv) Kiểm sốt độc lập Vai trị Kiểm tốn nhà nước kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng KTNN cơng cụ ngoại kiểm nhằm kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng quan, tổ chức Nhà nước Như vậy, phạm vi tác động, hoạt động kiểm toán KTNN tác động đến hoạt động quản lý tài cơng, tài sản công phạm vi vĩ mô vi mơ Vai trị kiểm sốt quyền lực chủ thể quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng thể nội dung sau đây: 2.1 Tác động đến đảm bảo hiệu lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản công Đảm bảo hiệu lực quản lý mục tiêu xuyên suốt quan trọng hoạt động kiểm tốn KTNN Thơng qua việc kiểm tra q trình quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản công quan, tổ chức, KTNN đánh giá tính hiệu lực việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính, tài sản cơng theo lĩnh vực, cấp quyền nhà nước, đơn vị; từ đó, đánh giá lực máy quản lý, đưa ý kiến tư vấn cho cấp quyền, đơn vị việc thực giải pháp nhằm đảm bảo thực mục tiêu hoạt động quan, tổ chức 2.2 Cung cấp thông tin quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng tin cậy, phục vụ cho quản lý Thông tin điều kiện để đảm bảo việc đưa định quản lý tài công, tài sản công quan, tổ chức Nhà nước cách đắn Thông tin kiểm tốn khơng số liệu tài chính, kế tốn mà cịn gồm (quan trọng hơn) thơng tin có sở (bằng chứng kiểm tốn) phân tích, đánh giá, tư vấn mang tính khách quan, chuyên nghiệp KTNN để đánh giá hoạt động tích cực, hiệu quả, hoạt động hạn chế, yếu để có biện pháp khắc phục kịp thời Thơng tin kiểm tốn KTNN đảm bảo tính khách quan, trung thực có tính chun nghiệp nên có giá trị tư vấn cao quản lý 2.3 Góp phần đảm bảo tuân thủ pháp luật quản lý tài cơng, tài sản cơng, chống tha hóa quyền lực Việc KTNN thơng qua hoạt động kiểm tốn tác động đến đảm bảo hiệu lực pháp luật quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng thể mặt: i) Qua kết kiểm toán, phát hiện, đề xuất giải pháp, biện pháp xử lý, ngăn chặn vi phạm pháp luật; ii) Qua phân tích, đánh giá hiệu lực việc áp dụng pháp luật, phát quy định khơng cịn hợp lý, thiếu hiệu lực thực tiễn để kiến nghị với Nhà nước có điều chỉnh, thay đổi; từ đó, góp phần tăng cường hiệu lực hệ thống pháp luật quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản công 2.4 Tác động đến đảm bảo quản lý, sử dụng tiết kiệm, hiệu nguồn lực tài cơng, tài sản cơng Qua hoạt động kiểm tốn, KTNN phát khu vực, phận có vấn đề quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng khơng đảm bảo tính tiết kiệm, hiệu quả; phân tích nguyên nhân; đánh giá hậu quả, đề xuất giải pháp khắc phục nâng cao tính tiết kiệm, hiệu quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Tuy nhiên, KTNN khơng có mục tiêu phát hạn chế, yếu quản lý đơn vị kiểm toán mà lựa chọn, phát hạn chế, yếu “trọng yếu” phổ biến để kiến nghị với quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng thực giải pháp khắc phục 2.5 Tư vấn cho quan, tổ chức hồn thiện hệ thống kiểm tốn nội để nâng cao hiệu lực quản lý Hoạt động kiểm toán KTNN không nhằm phát sai phạm, yếu quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản công NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN Số 138 - tháng 4/2019 21 Kiểm toán nhà nước với nhiệm vụ phòng chống tham nhũng quan, tổ chức Nhà nước, mà nữa, công việc có tầm quan trọng, lâu dài hơn, phát sai phạm, yếu kém, hạn chế hệ thống kiểm soát nội đơn vị để đưa ý kiến tư vấn cho đơn vị nhằm không ngừng hoàn thiện, nâng cao hiệu quả, hiệu lực hệ thống kiểm soát nội đơn vị; từ đó, nâng cao hiệu lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng đơn vị kiểm tốn Như vậy, tổng quan, KTNN cơng cụ Nhà nước để thực kiểm tra việc quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng; với vị trí quan kiểm tra độc lập, “ngoại kiểm”, tác động toàn diện, phạm vi quản lý tài cơng vĩ mơ vi mơ, KTNN công cụ quan trọng Nhà nước kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Những vấn đề giải pháp tăng cường hiệu lực Kiểm toán nhà nước kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Với gần 25 năm hình thành phát triển, KTNN dần khẳng định vai trị kiểm sốt quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Vị trí pháp lý KTNN ngày độc lập; pháp luật KTNN ngày phù hợp với yêu cầu hoạt động phát triển KTNN; lực tổ chức hoạt động KTNN ngày phát triển, chuyên nghiệp hóa Tuy nhiên, với phát triển quản lý kinh tế ngày phức tạp, yêu cầu hoạt động kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng ngày cao với hạn chế tiềm ẩn q trình phát triển, địi hỏi KTNN cần nhận diện rõ vấn đề hạn chế để có giải pháp cho phát triển 22 “khoảng trống” hoạt động KTNN Nguyên nhân hạn chế KTNN chưa thực phương thức “tiền kiểm” Việc chưa thực tiền kiểm hạn chế vai trò KTNN việc phân bổ nguồn lực tài cơng, tài sản công Vấn đề cần sớm giải với biện pháp: i) Hoàn thiện quy định pháp luật “tiền kiểm” sở pháp lý cho hoạt động kiểm toán việc phân bổ nguồn lực tài cơng, tài sản cơng; ii) Xây dựng mơ hình, phương thức, phương pháp “tiền kiểm” để đảm bảo chất lượng công tác “tiền kiểm” KTNN 3.2 Kiểm toán hiệu lực thực sách tài - tiền tệ sách liên quan đến tài - tiền tệ Nhà nước Một công cụ quan trọng Nhà nước quản lý tài cơng sách tài - tiền tệ Hiệu lực quản lý tài cơng, tài sản cơng chịu chi phối, định hiệu lực thực sách tài - tiền tệ; lĩnh vực có nhiều “vấn đề” (bội chi ngân sách nhà nước, nợ công, đầu tư cơng…) KTNN có quyền hạn trách nhiệm việc kiểm tốn, đánh giá hiệu lực thực sách tài - tiền tệ; song, khâu yếu hoạt động KTNN Những giải pháp cần thực để khắc phục hạn chế náy gồm: i) Đổi hoạt động quản trị kiểm toán theo kế hoạch kiểm toán trung hạn để phù hơp với “tầm” việc thực kiểm toán việc thực sách; ii) Hồn thiện mơ hình, phương thức tổ chức kiểm tốn theo “chương trình kiểm toán” phù hợp với hoạt động đánh giá hiệu lực thực sách 3.1 Kiểm tốn phân bổ nguồn lực tài cơng, tài sản cơng 3.3 Tăng cường hiệu lực việc thực kiến nghị kiểm toán Kiểm toán nhà nước Phân bổ nguồn lực chức bản, quan trọng tài cơng, đặc biệt quản lý tài vĩ mơ; song, thực tiễn, chức quản lý tài cơng cịn nhiều yếu Việc hướng đến đảm bảo phân bổ nguồn lực tài cơng, tài sản cơng tốt mục tiêu cần ưu tiên hoạt động kiểm toán KTNN Tuy nhiên, Việc đảm bảo hiệu lực thực kiến nghị kiểm toán KTNN phản ánh hiệu lực công cụ KTNN hoạt động quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Kiến nghị kiểm toán KTNN đơn vị kiểm toán thể loại: i) Kiến nghị xử lý sai phạm quản lý tài cơng, tài sản cơng; ii) Kiến nghị biện pháp khắc phục Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN hạn chế, yếu cơng tác quản lý tài cơng, tài sản cơng Thực tế, việc thực kiến nghị thuộc nhóm (i) có hiệu lực khá, song, cịn xa so với yêu cầu kiểm toán; việc thực kiến nghị thuộc nhóm (ii) hạn chế đơn vị chưa quan tâm đến việc thực Việc nâng cao hiệu lực thực kiến nghị kiểm toán cần giải vấn đề: i) Tăng cường pháp chế hoạt động kiểm tốn KTNN, đặc biệt, cần có công cụ “cưỡng chế” thực kiến nghị kiểm tốn thuộc nhóm (i) trên; ii) Nâng cao chất lượng kiến nghị kiểm tốn KTNN thơng qua “nâng tầm” lực Kiểm toán viên, đặc biệt kiến nghị quản lý tài cơng, tài sản cơng thuộc nhóm (ii) 3.4 Đổi mới, đại hóa cơng tác quản lý hoạt động kiểm tốn Kiểm tốn nhà nước Cơng tác quản lý kiểm toán KTNN đến bộc lộ hạn chế định, tác động đến chất lượng hoạt động kiểm toán; cụ thể hoạt động: i) Cơng tác quản lý kiểm tốn dựa kế hoạch kiểm tốn hàng năm hạn chế tầm nhìn, hiệu lực kiểm toán KTNN, đặc biệt kiểm tốn chương trình tồn ngành, kiểm toán hoạt động; ii) Việc phân cấp quản lý kiểm toán cấp Tổng KTNN cấp Kiểm toán trưởng mang nặng tính “tập quyền” làm hạn chế tiềm hoạt động kiểm toán KTNN khu vực, KTNN chuyên ngành, đặc biệt nội dung kiểm toán hoạt động động tổ chức, quản lý kiểm toán Việc khắc phục hạn chế công tác quản lý hoạt động kiểm toán cần coi nhiệm vụ “cấp thiết” cần giải để tạo bước phát triển quản lý kiểm toán; giải pháp chủ yếu gồm: i) Triển khai quản trị hoạt động kiểm toán theo Kế hoạch kiểm toán trung hạn, coi công cụ quản lý hoạt động kiểm toán KTNN; ii) Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý hoạt động kiểm toán cho cấp Kiểm toán trưởng, coi sở, đổi chế quản lý hoạt động kiểm toán KTNN phù hợp với yêu cầu thực tiễn thông lệ quốc tế 3.5 Tăng cường lực đại hóa hoạt động kiểm tốn Kiểm tốn nhà nước Năng lực kiểm tốn KTNN địi hỏi phát triển, đổi Trong giai đoạn nay, có vấn đề cần giải là: i) Phát triển kỹ kiểm toán Kiểm toán viên lĩnh vực kiểm toán mới: Hoạt động “tiền kiểm”; kiểm toán hiệu lực thực sách tài - tiền tệ sách có liên quan; kiểm tốn hoạt động; ii) Phát triển mạnh ứng dụng công nghệ thông tin hoạt động kiểm toán, đặc biệt việc xây dựng chương trình (phần mềm) hỗ trợ hoạt động kiểm tốn (đây lĩnh vực hoạt động mà KTNN cịn phát triển chậm) Hai lĩnh vực hoạt động kiểm toán vấn đề mà KTNN “lạc hậu” so với yêu cầu thực tiễn Những giải pháp chủ yếu tạo phát triển hoạt động kiểm toán lĩnh vực gồm: i) Tạo chuyển biến mạnh triển khai hoạt động kiểm toán thuộc lĩnh vực “mới” thông qua việc xây dựng quy trình, phương pháp kiểm tốn tương ứng; đồng thời, hình thành chương trình kiểm tốn “mới” kế hoạch kiểm tốn trung hạn để đảm bảo tính khả thi; ii) Thành lập tổ chức tập hợp nhiều chuyên gia giỏi lĩnh vực kiểm toán chuyên gia tin học KTNN để tập trung xây dựng bước đầu hệ thống chương trình tin học hỗ trợ hoạt động kiểm toán Đây sở, “cú hích” tạo đà cho phát triển “bền vững” việc ứng dụng công nghệ thông tin hoạt động kiểm toán KTNN Kết luận Nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng “sứ mệnh” KTNN; đồng thời, nhiệm vụ trị quan trọng KTNN thời kỳ hệ thống trị tập trung cao độ cho công “chống tham nhũng” Nhiệm vụ trị đặt cho KTNN trách nhiệm hội việc tạo bước đổi mạnh mẽ quản lý, phương thức tổ chức đại hóa hoạt động kiểm tốn KTNN TÀI LIỆU THAM KHẢO Luật Kiểm toán nhà nước 2015; Các văn quy định hành Kiểm tốn nhà nước NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN Số 138 - tháng 4/2019 23 ... hiệu lực Kiểm toán nhà nước kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Với gần 25 năm hình thành phát triển, KTNN dần khẳng định vai trị kiểm sốt quyền lực quản lý, sử dụng tài. .. cao hiệu lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng đơn vị kiểm toán Như vậy, tổng quan, KTNN công cụ Nhà nước để thực kiểm tra việc quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng; với vị trí quan kiểm. .. Vai trị kiểm sốt quyền lực chủ thể quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng thể nội dung sau đây: 2.1 Tác động đến đảm bảo hiệu lực quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng Đảm bảo hiệu lực quản lý