BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2020 PHẦN MỞ ĐẦU: Sự cần thiết việc nghiên cứu đề tài Phương thức tổ chức CQĐP nội dung hành – trị tất quốc gia Ở nhà nước, tùy vào điều kiện trị, dân cư, văn hóa, truyền thống pháp lý lựa chọn phương thức phù hợp điều chỉnh mối quan hệ quyền TƯ ĐP Cho đến nay, có hai trường phái/ nguyên tắc đối lập tập trung phi tập trung, vậy, khơng có nhà nước áp dụng ngun tắc tập trung phi tập trung mà ln có kết hợp hai nguyên tắc theo tỷ lệ định tùy vào nhu cầu trị mục tiêu quản lý giai đoạn khác Dù không mâu thuẫn, so với tập trung phi tập trung q trình phát triển, ln phương thức ưu tính hiệu giá trị dân chủ mà mang lại cho nhà nước Có nhiều hình thức phi tập trung, tùy vào mức độ, chia thành hình thức sau: tản quyền, phân quyền, ủy quyền, phân cấp quản lý, phân quyền hình thức phi tập trung triệt để nhất, nguyên tắc xuyên suốt chế độ TQĐP Muốn hội nhập phát triển quốc gia phải có ngun tắc phi tập trung phù hợp, có vị trí, vai trò nguyên tắc chủ đạo, điều tiết mối quan hệ TƯ ĐP Ở Việt Nam, có thời gian dài nước ta áp dụng chế độ phân cấp quản lý, mà quy định Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (viết tắt Luật Tổ chức CQĐP) “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” - mà khơng có thay đổi chất so với phân cấp quản lý trước Về chất, “phân cấp quản lý” hay “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” phương thức hình thành tảng nguyên tắc tập trung dân chủ, tập trung, tập quyền chủ đạo Về lý luận, rõ ràng, nguyên tắc phân định thẩm quyền cách gọi né tránh khơng hình thành sở lý thuyết khoa học minh định Từ mơ hình tổ chức CQĐP Việt Nam mơ hình lai tạo, khó lý giải, để lại nhiều bất cập từ pháp luật đến thực tiễn kinh tế, trị, xã hội, đặc biệt không phù hợp cho định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Từ sở lý luận, thực tiễn đó, việc nghiên cứu làm rõ nguyên tắc phi tập trung khác có cở sở khoa học rõ ràng nguyên tắc phân quyền để xây dựng, cải cách, phát triển mơ hình CQĐP nước ta cần thiết cấp bách Lý giải tính cấp thiết việc nghiên cứu lý luận, sở khoa học chế độ TQĐP ứng dụng mơ hình đổi CQĐP nước ta, tác giả tổng kết sau: Thứ nhất, tính tồn cầu tính ưu việt mơ hình TQĐP TQĐP ngày phát triển nhiều quốc gia, từ nước phát triển đến nước phát triển giá trị kinh tế, trị, nhân văn mà mang lại Việt Nam đường phát triển, mở rộng quan hệ kinh tế, văn hóa, ngoại giao, hướng đến xây dựng nhà nước pháp quyền… nên Việt Nam khơng thể nằm ngồi quỹ đạo chung đó, lẽ Việt Nam cam kết thực tế chủ động tích cực tham gia vào trình hội nhập khu vực quốc tế mà mẫu số chung phân chia quyền lực theo chiều dọc xu hướng TQĐP Thứ hai, hạn chế mơ hình CQĐP nước ta nhu cầu đổi theo hướng tiếp thu hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP Do đặc thù lịch sử nhiều nguyên nhân khác mà Việt Nam có thời gian dài áp dụng chế quản lý tập trung Trong điều kiện mới, việc chuyển đổi mơ hình quản lý từ tập trung sang phi tập trung thiết Dù vậy, sau nhiều lần cải cách, mơ hình tổ chức CQĐP Việt Nam loay hoay khái niệm “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” thiếu nghiên cứu đầy đủ, cơ, có tính hệ thống Xét trị, hạn chế thể chế CQĐP gây nên phản kháng từ phía người dân dân chủ ĐP bị xem nhẹ, nguy xâm phạm quyền người, quyền công dân Xét kinh tế xã hội, mơ hình cản trở phát triển kinh tế phát triển bền vững Những hệ hồn tồn khơng bảo đảm cho mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Lý luận TQĐP thực tiễn áp dụng mơ hình quốc gia cho thấy, mơ hình hóa giải thực trạng tổ chức CQĐP nước ta đặc biệt không xung đột với truyền thống pháp lý Việt Nam Từ cấp thiết nêu trên, cho rằng, việc nghiên cứu thấu đáo sở lý luận chế độ TQĐP giới để có sơ sở lý luận, thực tiễn cho việc đổi CQĐP Việt Nam theo xu hướng tiếp nhận hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP phù hợp với truyền thống trị - pháp lý nước ta điều cần thiết Do đó, tác giả chọn đề tài “Chế độ tự quản địa phương giới vấn đề áp dụng đổi tổ chức quyền địa phương Việt Nam” làm Luận án Tiến sĩ Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Nhằm lý giải tương thích, khơng mâu thuẫn lý luận TQĐP với mục tiêu đổi trị, kinh tế xã hội nước ta; Nhằm tìm giải pháp hợp lý lý luận thực tiễn cho việc đổi mơ hình tổ chức CQĐP, nâng cao hiệu hoạt động CQĐP, bảo đảm quyền người, quyền công dân bảo đảm mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Một là, làm rõ lý luận chế độ TQĐP giới chứng minh tính ưu việt so với ngun tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định nét đặc trưng chế độ TQĐP áp dụng việc đổi qyền ĐP Việt Nam Hai là, làm rõ tính cấp thiết việc đổi tổ chức CQĐP nước ta Ba là, chứng minh việc tiếp nhận nội dung hợp lý chế độ TQĐP việc đổi CQĐP phù hợp Bốn là, đề giải pháp cụ thể cho việc đổi tổ chức CQĐP Việt Nam theo hướng tiếp nhận nội dung hợp lý chế độ TQĐP Đối tượng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Nguồn gốc đời, chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung, mơ hình chế độ TQĐP Yếu tố tự trị lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam nay, sách Đảng, pháp luật nhà nước, thực tiễn tổ chức hoạt động CQĐP, định hướng cải cách hành chính, mục tiêu phát triển đất nước, xu hướng đổi mới, truyền thống pháp lý 3.2 Phạm vi nghiên cứu Về phạm vi khoa học: Luận án thuộc chuyên ngành Hành – Hiến pháp nên phạm vi nghiên cứu chủ yếu lý luận trị - pháp lý Về khơng gian: Luận án có phần lớn nghiên cứu hệ thống lý luận pháp lý chế độ TQĐP giới nên phạm vi nghiên cứu nước giới nói chung, tập trung vào quốc gia có truyền thống tự quản lâu đời như: Anh, Ấn Độ, Ý, Đức… Hay quốc gia có chế độ TQĐP phát triển mạnh như: nước EU, Mỹ, Singapore, Nhật Bản… Sau nghiên cứu nước ngoài, luận án tập trung nghiên cứu thực tiễn Việt Nam Cơ sở lý thuyết phương pháp nghiên cứu 4.1 Cơ sở lý thu ết Để đạt mục tiêu kết nghiên cứu, Đề tài dựa vào sở lý thuyết sau: Thứ nhất, quan điểm, học thuyết, lý luận TQĐP; Bao gồm: lý thuyết tập trung phi tập trung, trực tiếp lý thuyết phân quyền, tản quyền quan điểm phân cấp quản lý Việt Nam Những lý thuyết đóng vài trò luận giải sở lý luận xu hướng vận động chế độ TQĐP Thứ hai, quan điểm, lý thuyết dân chủ, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền người, quyền công dân Các lý thuyết sở cho việc nghiên cứu giá trị cốt lõi chế độ TQĐP tính quy luật chế độ này, đồng thời làm rõ mâu thuẫn mơ hình tổ chức CQĐP nước ta Thứ ba, nguyên tắc hiến định, lý thuyết pháp lý CQĐP Các nguyên tắc, lý thuyết pháp lý dùng để luận giải cho thực trạng tổ chức CQĐP nước ta, định hướng đổi từ việc áp dụng hệ lý luận TQĐP 4.2 Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận hư ng t p cận củ ề t ngh n cứu Tác giả sử dụng phương pháp luận vật biện chứng vật lịch sử chủ nghĩa Mác-LêNin Đề tài theo cách tiếp cận truyền thống từ lý luận chung đến thực tiễn, từ chung phạm vi rộng đến riêng phạm vi hẹp, từ vấn đề tảng đến vấn đề cụ thể chi tiết, từ vấn đề phổ quát đến vấn đề đặc thù, riêng biệt Về thời gian, đề tài theo cách nghiên cứu chung từ lịch sử đến đề xuất giải pháp cho tương lai - ác phương pháp ngh n cứu cụ thể Tác giả sử dụng kết hợp phương pháp nghiên cứu lý thuyết nghiên cứu thực tiễn Trong đó, phương pháp nghiên cứu lịch sử mơ hình hóa sử dụng chủ đạo, xuyên suốt luận án Tùy vào mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể chương, tác giả sử dụng kết hợp thêm phương pháp khác như: Chương 1: Để đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu, nghiên cứu cần phát triển thêm tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp, nghiên cứu so sánh Chương 2, 3: Sử dụng thêm phương pháp phân tích tổng hợp lý thuyết để tổng hợp nội dung lý luận chế độ TQĐP Bên cạnh đó, sử dụng phương pháp phân loại hệ thống hóa lý thuyết, tổng kết để làm rõ đặc trưng chế độ TQĐP nông thôn đô thị giới 4 Chương 4: Ngoài phương pháp tổng hợp lịch sử, sử dụng thêm phương pháp nghiên cứu thực tiễn, tổng kết để làm rõ thực trạng tổ chức CQĐP Việt Nam từ lịch sử đến tại, kết hợp phương pháp giả thuyết, kiểm chứng để đưa giải pháp cụ thể Cái đề tài luận án: Thứ nhất, phân tích, minh chứng, luận giải đầy đủ sở lý luận, sở khoa học thực tiễn chế độ TQĐP giới; theo đó, nội dung lý luận chuyên sâu chế độ TQĐP trình bày tồn diện; Thứ h , phác họa, giải mã, tổng kết lịch sử hình thành, phát triển xu hướng chế độ TQĐP giới.; Thứ b , xác lập lý thuyết thực tiễn đặc trưng mơ hình TQĐP vùng đô thị nông thôn, đặc biệt ứng dụng đổi CQĐP Việt Nam Thứ tư, phân tích đánh giá yếu tố tự trị lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam lịch sử kinh nghiệm tiếp thu Thứ b , lý giải rõ hòa hợp đặc trưng chế độ TQĐP với điều kiện trị, kinh tế xã hội đặc thù Việt Nam đặt vấn đề tiếp thu đặc trưng hợp lý chế độ TQĐP vào đổi tổ chức CQĐP Việt Nam vùng nông thôn thị Luận giải hiệu trị, kinh tế - xã hội đạt từ việc đổi CQĐP theo hướng tiếp thu hạt nhân chế độ TQĐP Cơ cấu nội dung luận án Luận án cấu thành chương với nội dung tóm tắt sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.1 Tình hình nghiên cứu nước ngồi liên quan đến đề tài Các tài liệu nước (tiếng Anh) viết chế độ TQĐP phổ biến, nội dung lý luận chế độ TQĐP nhiều tác giả nhiều quốc gia khác nghiên cứu Liên quan trực tiếp đến luận án, nội dung tác giả nước nghiên cứu khảo sát theo vấn đề nghiên cứu sau: Thứ nhất, khái niệm chế độ tự quản địa phương, có tác phẩm như: Một số nghiên cứu điển hình có nội dung như: (1) Durga Kanta Sarmah (1997), Political Science, new ages international limited publisher, Chương 18; (2) AL–Hossienie CA, Chowdhury MS Islam F (2012), Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union Parishad as a Local Selfgovernment Body, SUST Journal of Public Administration, 2(1) December 2009, published in August 2011, ISSN 2073-8293; Thứ hai, sở lý thuyết TQĐP, có tác phẩm: (1) Alper Ozmen (2014), Notes to the concept of decentralization, European Scientific Journal, edition vol.10, No.10; (2) Merilee S Grindle (2007), Going Local, decentralization democration, and the promise of good governance, Princeton University Press Published Thứ ba, lý thuyết quyền tự nhiên chế độ tự quản địa phương Có tác phẩm như: (1) Tasneem Sikander (2015), A Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities and Social Science, Vol 5, No 6(1); (2) Thomas Linzey, Daniel E Brannen Jr va Elizabeth Dunne (2015), The people’s r ght of loc l, commun ty self go ernment, The community Environmental Legal Defense Fund Thứ tư, tính phi nhà nước chế độ tự quản địa phương, đề cập trong: Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), Reforming Local Government in Europe_ Closing the Gap between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH Thứ năm, đặc trưng tự quản địa phương: (1) Rodney L Mott (1949), Home rule for Amer c ’s t es, American Municipal Associate; (2) Núria Bosch and José M Durán (2008), Fiscal Federalism and Political Decentralization: Lesson from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing Limited Thứ bảy, vai trò hạn chế chế độ tự quản địa phương: (1) Howard Elcock (2005), Local government - Policy and management in local authorities, published in the Taylor & Francis e-Library; (2) Keith L Miller (2002), Advantages and Disadvantages of local government decentralization, a presentation to the caribbean conference on local government and decentralization, Georgetown, Guyana Thứ tám, mơ hình quyền tự quản địa phương nơng thơn thị: có tác phẩm như: (1) M Warner & A Hefetz (2003), Rural and urban differences in privatization: limits to the competitive state, Environment and Planning C: Government and Policy, vol.2; (2) Merilee S Grindle (2007), Going Local, decentralization democration, and the promise of good governance, Princeton University Press Publis Thứ chín, nguyên tắc, nội dung, phạm vi chế độ tự quản địa phương: nghiên cứu trong: 1) Suvi Kuusi (2009), Aspects of Local Self-Government: Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland and Ghana, ISBN 978-952-213-520-9, The Association of Finnish Local and Regional Authorities Helsinki, Finland; (2) Michael Tkacik (2008), Characteristics of Forms of Autonomy, International Journal On Minority & Group Rights 15, no 2/3 (June 2008) Thứ mười, vấn đề bảo đảm, bảo chế kiểm soát tự quản địa phương: có tác phẩm: Eckart Hien (1993), The Judicial interpretation of local self government trình bày sách Conference on the European Charter of Local Self-Government, Council of European public; (2) Local Government Denmark (2009), The Danish self local government system, Produced by (LGDK) Tình hình nghiên cứu iệt am Với tài liệu nước, luận án tổng quan theo nội dung sau: Thứ nhất, vấn đề lý luận hình thức phi tập trung hóa giới chế độ tự quản địa phương, có tác phẩm như: 1) Nguyễn Đăng Dung (2003), B n ề cách quyền nh nư c ĐP, tạp chí NCLP số 9; (2) Nguyễn Cửu Việt (2010), Khá n ệm tập quyền, tản quyền phân quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26; (3) Bùi Xuân Đức (2007), TQĐP – ấn ề nhận thức ận dụng V ệt N m h ện h ện n y, Tạp chí NN PL số Thứ hai, phân cấp, phân quyền Việt Nam; (1) Nguyễn Ngọc Chí (2010), Phân loạ tản quyền, phân cấp, phân quyền, tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học; (2) Phạm Hồng Thái (2011), Phân quyền phân cấp quản lý nh nư c – Một số khí cạnh lý luận, thực t ễn pháp lý, tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học Thứ ba, yếu tố tự quản, tự trị quyền địa phương Việt Nam trước 1945 Được nghiên cứu trong: (1) Vũ Quốc Thông (1973), Pháp ch sử V ệt N m, Tủ sách Đại học Sài Gòn; (2) Dương Kinh Quốc (1988), hính quyền thuộc ị V ệt N m trư c năm 1945, NXB Khoa học xã hội; (3) Nguyễn Minh Tuấn (2006), Tổ chức quyền thờ kỳ phong k n V ệt N m, NXB Tư pháp Thứ ba, yếu tố tự quản, tự trị quyền địa phương Việt Nam nay: (1) Trương Đắc Linh Nguyễn Cửu Việt (2011), Sử ổ H n pháp: nhìn từ ch n lược phân cấp quản lý, tạp chí Khoa học pháp lý số 3; (2) Nguyễn Văn Cương (2015), Về phân ịnh thẩm quyền g ữ quyền TƯ QĐP tạ V ệt N m h ện n y, NXB Chính trị Quốc gia Thứ tư, vấn đề phân chia đơn vị đơn vị hành chính-lãnh thổ - cở sở cho tổ chức quyền địa phương: (1) Nguyễn Cửu Việt (2010), Tổ chức ơn ị hành - lãnh thổ: sở cách h nh ĐP, Tạp chí Khoa học Pháp lý số 2; (2) Phạm Hồng Thái (2010), Một số vấn ề phân ch ơn ị hành – lãnh thổ, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, số 26; (3) Nguyễn Thị Phượng (chủ biên, 2013), Tổ chức ơn ị hành lãnh thổ Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia Thứ năm, vấn đề đổi quyền địa phương nước ta theo hướng tiếp thu hạt nhân hợp lý chế độ tự quản địa phương phù hợp với quan điểm trị truyền thống pháp lý Việt Nam: (1) Vũ Thư (2004), Về xu hư ng phát tr ển củ QĐP nư c t , Tạp chí Nhà nước Pháp luật số 9; (2) Bùi Xuân Đức (2007), Đổ m , ho n th ện máy nh nư c g oạn h ện n y, NXB Tư Pháp; (3) Trương Đắc Linh (2014), Những ểm m củ H n pháp 2013 mở ường cho ệc ổ m tổ chức QĐP, tạp chí Khoc học pháp lý số 1.3 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu Qua khảo sát tình hình nghiên cứu ngồi nước có liên quan trực tiếp đến nội dung nghiên cứu luận án, tác giả có nhận xét chung rằng: Thứ nhất, kết nghiên cứu tác giả nước mà luận án tiếp thu kế thừa lớn Với tài liệu nước ngồi Nhìn chung, nước nghiên cứu TQĐP phổ biến, nói, từ nhà nghiên cứu, học giả, giáo sư trường đại học tổ chức phi phủ tổ chức nghiên cứu phủ tham gia nghiên cứu có đánh giá, nhận định, phác thảo chế độ TQĐP Từ tổng quan mà tác giả khảo sát cho thấy cơng trình nghiên cứu nước ngồi đóng góp tảng lý luận quan trọng chế độ TQĐP, mảng kiến thức hạn hẹp Việt Nam Các nội dung lý luận chế độ TQĐP như: khái niệm, nguồn gốc, tính chất, vai trò, ngun tắc, mơ hình, nội dung, chế bảo vệ bảo đảm chế độ TQĐP… nhiều tác phẩm nước ngồi phân tích, đánh giá khía cạnh khác nhau, đóng góp lớn cho việc nghiên cứu hoàn chỉnh nội dung lý luận chế độ TQĐP luận án Có nội dung lý luận đắt giá chế độ TQĐP mà chí chưa nghiên cứu thức Việt Nam tác giả nước làm rõ như: sở lý thuyết chế độ TQĐP, sở cho đời chế độ TQĐP, khác thuật ngữ “TQĐP” “tự trị ĐP”, chế bảo đảm bảo vệ chế độ TQĐP, ngun tắc TQĐP hay mơ hình TQĐP theo tính chất lãnh thổ… Do đó, với cơng trình nghiên cứu nước tiếng Anh mà tác giả khảo sát, luận án tiếp thu nhiều quan điểm lý luận quan trọng nghiên cứu lý luận chế độ TQĐP Đặc biệt, quan điểm đổi CQĐP theo mơ hình tự quản tức đồng nghĩa với việc lựa chọn mơ hình CQĐP “phù hợp” với truyền thống trị, văn hóa, dân cư, lãnh thổ nhà nước, chí cải cách đặc thù mà tác giả nước thể có giá trị tham khảo lớn cho việc nghiên cứu nội dung đổi CQĐP Việt Nam theo hướng tiếp thu hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP luận án Khác với tài liệu nước ngồi chúng tơi khai thác sử dụng chủ yếu nội dung sở lý luận luận án, tài liệu nước ngồi cung cấp tri thức, lập luận, quan điểm khoa học có kết luận, chứng minh từ thực tiễn nên tổng thể, nguồn tài liệu nước có giá trị tham khảo tốt hai nội dung: lý luận thực tiễn Ở nội dung lý luận, số cơng trình có giá trị tham khảo tốt vấn đề như: vấn đề phi tập trung hóa chế độ TQĐP, khái niệm TQĐP, chất phân cấp quản lý Việt Nam, vấn đề phân chia đơn vị hành lãnh thổ với mơ hình tổ chức CQĐP, giá trị lịch sử, truyền thống chế độ tự trị xã thôn Việt Nam, sở lý luận, lịch sử cho việc đổi CQĐP Việt Nam theo hướng tự quản tiếp thu hạt nhân hợp lý chế độ tự quản Riêng nội dung thực tiễn pháp lý thực tiễn tổ chức hoạt động CQĐP Việt Nam tài liệu nước có giá trị tham khảo tốt với luận án Những kết luận, quan điểm, đánh giá nhiều tác giả xem kết luận quan trọng, xác đáng, như: kết luận chất phân cấp quản lý, thực trạng mơ hình tổ chức CQĐP nay, tác động mơ hình tổ chức CQĐP góc độ hành chính, trị Thứ hai, dù có giá trị tham khảo tốt nội dung lý luận luận án cơng trình nước ngồi có điểm cần phát triển thêm, bao gồm: (1) hệ thống lý luận sở khoa học chế độ TQĐP, thực tiễn thực giới xu hướng phát triển mơ hình này; (2) giá trị truyền thống pháp lý tích cực phát huy chế độ xã thơn tự trị Việt Nam thời phong kiến khả kế thừa cho việc đổi CQĐP; (3) vai trò phân chia đơn vị hành lãnh thổ với tổ chức CQĐP; (4) nhu cầu đổi tổ chức CQĐP theo hướng phân quyền, tự quản việc tiếp thu đặc trưng hợp lý chế độ TQĐP cho việc đổi CQĐP tại; (5) tiền đề cho việc áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP; (6) Lý giải hòa hợp hạt nhân chế độ TQĐP với truyền thống pháp lý thể chế trị Việt Nam Câu h i nghiên cứu gi thu ết nghiên cứu âu h ngh n cứu Để làm rõ vấn đề “Chế độ TQĐP giới vấn đề tiếp nhận việc đổi CQĐP Việt Nam”, đặt câu hỏi nghiên cứu sau: Thứ nhất, nội dung lý luận sở khoa học chế độ TQĐP gì? Thứ hai, vai trò hạn chế chế độ TQĐP? Thứ ba, nguồn gốc hình thành kiểu tổ chức TQĐP theo lãnh thổ? Thứ tư, thực trạng mơ hình tổ chức CQĐP Việt Nam nhu cầu đổi mới? Thứ năm, nên vận dụng mơ hình tổ chức CQĐP tự quản vào đổi CQĐP Việt Nam nay? Những phương hướng giải pháp cụ thể? ác g ả thuy t ngh n cứu Từ câu hỏi nghiên cứu, đưa giả thuyết nghiên cứu sau: Thứ nhất, chế độ TQĐP mơ hình tổ chức CQĐP hình thành từ lý thuyết phân quyền, có chất phát huy tối đa dân chủ, chủ quyền nhân dân ĐP, phát huy cao độ tính tự chủ tự chịu trách nhiệm CQĐP, có kỹ thuật tổ chức đa dạng hóa phương thức tổ chức CQĐP, có nguyên tắc tổ chức, có phạm vi tự quản nội dung mang tính mở, đa dạng, linh hoạt; phù hợp với hầu hết tính chất lãnh thổ, kiểu nhà nước phù hợp với thể chế trị khác Thứ hai, chế độ TQĐP dù chưa phải hồn hảo tuyệt đối mơ hình có nhiều ưu điểm bật so với mơ hình tổ chức CQĐP tập quyền Thứ ba, chế độ TQĐP tổ chức tất loại lãnh thổ chia thành hai loại chế độ TQĐP vùng nông thôn chế độ TQĐP vùng đô thị Mỗi loại có đặc trưng riêng nguồn gốc, máy, chế độ tổ chức hoạt động Thứ tư, tổ chức CQĐP Việt Nam mơ hình tập quyền XHCN có yếu tố phi tập trung khơng đáng kể, hoạt động CQĐP nước ta không hiệu quả, ảnh hưởng tiêu cực đến quyền làm chủ nhân dân, không phù hợp với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Do đó, việc đổi tổ chức CQĐP Việt Nam cấp bách Thứ năm, xu hướng đổi CQĐP nước ta là: áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP Vì: là, chất, đặc trưng, giá trị chế độ TQĐP hoàn toàn phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, không xung đột với truyền thống pháp lý Việt Nam, quy luật đổi tất yếu hầu hết quốc gia theo xu chung; hai là, góc độ truyền thống lịch sử, lưu dấu chế độ xã thôn tự trị truyền thống, văn hóa nơng thơn thuận lợi; ba là, trị, xu hướng phát huy dân chủ, xu hướng đổi tổ chức hoạt động CQĐP nước ta nêu văn kiện Đại hội Đảng gần dù khơng rõ nét có biểu xu hướng TQĐP CHƯƠ G : LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢ ĐỊA PHƯƠ G 2.1 Khái niệm chế độ tự qu n địa phương 2.1.1 Định nghĩa tự quản địa phương TQĐP kiểu, nguyên tắc tổ chức CQĐP mà CQĐP máy dân cư địa phương thành lập theo quy định pháp luật kiểm soát trung ương nhằm thực chức hành – trị cấp quyền, tự chủ chịu trách nhiệm cao việc định quản lý địa phương phạm vi tự quản Cho đến nay, TQĐP xem chế độ phát huy cao quyền trị dân cư địa phương 2.1.2 Cơ sở chế độ tự quản địa phương 2.1.2.1 Phi tập trung hóa quản lý ị phương – xu hư ng toàn cầu So với tập trung, phi tập trung hóa trở thành xu hướng tồn cầu, xu nước phát triển phát triển xem phương thức tổ chức quyền lực nhà nước phù hợp cho quản trị tốt, hiệu dân chủ Tổng kết từ quan điểm lý thuyết thực tiễn, đa số chấp nhận hình thức khác phi tập trung quản lý gồm: tản quyền, ủy quyền phân quyền Hình thức phi tập trung hóa quản lý cao nhất, tức phân quyền sở lý luận chế độ TQĐP, kết hợp với hình thức phi tập trung khác thiết phải có diện mang tính sở lý thuyết phân quyền 2.1.2.2 Phân ch ơn ị h nh - lãnh thổ th nh ơn ị h nh - lãnh thổ tự nh n ơn ị h nh - lãnh thổ nhân tạo sở ề tổ chức ch ộ tự quản ị phương Xét điều kiện thực tế, việc hình thành chế độ TQĐP phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện tính chất lãnh thổ Chế độ TQĐP hình thành từ lãnh thổ tự nhiên Chế độ TQĐP hình thành lãnh thổ nhân tạo tự nhiên hóa khơng có lãnh thổ tự nhiên Dù vậy, tính tự nhiên sẵn có đơn vị hành lãnh thổ tự nhiên ưu lãnh thổ nhân tạo tự nhiên hóa sở cho việc xác lập chế độ TQĐP đầy đủ 2.1.3 Lý thuyết quyền tự nhiên tính phi nhà nước chế độ tự quản địa phương 2.1.3.1 Lý thuy t quyền tự nh n ch ộ tự quản ị phương Lý thuyết cho hình thành chế độ TQĐP chủ yếu tổng kết phát triển nước có truyền thống TQĐP Anh, Mỹ, Ý, Đức, Pháp Theo đó, lý thuyết quyền tự nhiên lý thuyết đặt móng cho việc hình thành, phát triển lý luận chung chế độ TQĐP Tính ph nh nư c ch ộ tự quản ị phương TQĐP có sở lý thuyết từ quyền tự nhiên, nên chế độ TQĐP có tính phi nhà nước Tuy nhiên, việc khẳng định tính quyền lực nhà nước chế độ TQĐP tranh cãi Theo đó, TQĐP mang tính phi nhà nước quản lý nhà nước 2.1.4 Đặc trưng chế độ tự quản địa phương Một là, ĐP có độc lập việc định vấn đề có tính chất ĐP Tập thể ĐP trực tiếp thông qua quan TQĐP có quyền tự giải vấn đề riêng ĐP, quyền TƯ khơng can thiệp hình thức trừ định có nguy ảnh hưởng xâm hại, cản trở quyền, lợi ích đáng cư dân ĐP Hai là, mối quan hệ quyền TQĐP quyền TƯ mối quan hệ độc lập, tương hỗ, có tính hành số trường hợp định Ba là, CQĐP tự quản thành lập với hai chức chức trị chức cơng cộng Chức trị đòi hỏi quyền TQĐP nơi thực quyền làm chủ nhân dân, chức công cộng đòi hỏi quyền TQĐP nơi cung ứng dịch vụ tốt cho người dân Bốn là, ĐP tự quản có máy riêng khơng nằm cấu tổ chức máy nhà nước Năm là, cộng đồng TQĐP có tài sản riêng, ngân sách riêng Sáu là, quyền TQĐP có tư cách phap nhân phải chịu trách nhiệm độc lập trước nhân dân ĐP định 2.2 Nguyên tắc, nội dung phạm vi tự qu n chế độ tự qu n địa phương 2.2.1 Nguyên tắc chế độ tự quản địa phương Hiến chương TQĐP quy định rằng: Nguyên tắc quyền TQĐP công nhận luật pháp nước, đâu thực hiến pháp Theo đó, nguyên tắc TQĐP nội dung pháp lý, quy định cụ thể quốc gia, hiến pháp 10 luật Theo đó, nguyên tắc TQĐP tổng kết gồm hai loại: (1) Nguyên tắc tự chủ thực thể: nguyên tắc có nguồn gốc từ quốc gia châu Âu – lục địa, bật Pháp Đức; (2) Nguyên tắc tự chủ chỗ: giới thiệu từ Anh Hoa Kỳ 2.2.2 Các nội dung tự quản chế độ tự quản địa phương Căn vào nội dung phân quyền, phần lớn tác giả đồng tình rằng, nội dung TQĐP bao gồm: tự quản trị, tự quản hành tự quản tài Đó ba nội dung mà quyền TƯ chuyển giao, thừa nhận, bảo đảm cho CQĐP áp dụng chế độ TQĐP Thực chất, CQĐP chế độ tập trung có ba nội dung cốt lõi này, khác mức độ tự chủ kém, đặc biệt tự chủ trị tài chính, tự chủ hành có hạn chế Tự chủ cao ba nội dung CQĐP xác định sau: mặt trị, vấn đề tổ chức máy quyền cho bản; mặt tài chính, họ nhấn mạnh quan ĐP có trách nhiệm quản lý ngân sách, tạo doanh thu chi tài khoản phù hợp; mặt hành chính, chủ yếu thể việc phân phối trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cộng trao cho CQĐP nhiệm vụ gia tăng sở hạ tầng vật chất xã hội 2.2.3 Phạm vi tự quản chế độ tự quản địa phương Phạm vi TQĐP phạm vi tự chủ CQĐP Phạm vi giải vấn đề ĐP tự chủ đến đâu, mức độ mà thể bên ngồi giới hạn thẩm quyền tự CQĐP Về lý luận, phạm vi tự quản xác lập phạm vi tự quản trị hành Về pháp lý thực tiễn phân quyền quốc gia thì, vấn đề cần làm rõ là: phạm vi nào, loại việc nào, quyền hạn nào, chức thuộc thẩm quyền định ĐP Phạm vi TQĐP có sở lý thuyết sở pháp lý riêng – nội dung lý thuyết TQĐP Việc xác định phạm vi TQĐP có sở lý thuyết pháp lý, phương pháp định: Một, sở lý thuy t phạm vi tự quản thuộc thẩm quyền ĐP lý thuyết quyền tự nhiên cộng đồng lãnh thổ; H , sở pháp lý phạm TQĐP: trước hết hiến pháp, sau luật CQĐP B , phương pháp ược áp dụng ể xác ịnh phạm vi thẩm quyền củ QĐP mối quan hệ v i quyền TƯ 2.3 B o đ m, b o vệ chế kiểm soát tự qu n địa phương 2.3.1 Bảo đảm, bảo vệ quyền tự quản địa phương Bảo đảm cho chế độ TQĐP điều kiện bên yếu tố tạo thành, có vai trò cam kết chế độ tự quản CQĐP Đây điều kiện đủ cho hình thành trì chế độ tự quản quyến ĐP Theo chúng tơi, để bảo đảm cho chế độ TQĐP, bảo đảm hiến pháp cần thiết nhất, tiếp đến bảo đảm tài Về vấn đề bảo vệ quyền tự quản CQĐP: Tòa án chủ thể có quyền can thiệp giải vấn đề phát sinh mối quan hệ quyền TƯ ĐP 2.3.2 Kiểm soát quan tự quản địa phương Các hình thức kiểm sốt nhà nước TƯ quyền TQĐP cụ thể là: Một là, quyền TQĐP phải nhà nước TƯ thừa nhận đạo luật như: hiến pháp, luật TQĐP hay luật CQĐP Hai là, quyền TƯ sử dụng chế giám hộ hành kiểm tra hành CQĐP; Ba là, giám sát hệ thống tài 11 phán Bốn là, giám sát chung Viện Kiểm sát hệ thống tra nhà nước; thông qua chế thẩm định văn quy phạm quyền TQĐP Năm là, hình thức giám sát người dân ĐP 2.4 Vai trò hạn chế chế độ tự qu n địa phương 2.4.1 Vai trò chế độ tự quản địa phương Thứ nhất, TQĐP đảm bảo thực nguyên tắc “quyền lực nhân dân” thực tế; Thứ hai, tự quản điạ phương phương thức tốt đáp ứng nhu cầu xây dựng nhà nước phục vụ; Thứ ba, tổ chức ĐP tự quản phương thức tổ chức quyền tốt để “giải phóng” người khỏi bóc lột cai trị quyền lực nhà nước Thứ tư, phân quyền TQĐP tạo hội môi trường cho hòa giải xung đột lợi ích, giải pháp cho tương đồng vượt qua khác biệt Thứ năm, tự quản điạ phương mơ hình quản lý nhà nước theo lãnh thổ hiệu 2.4.2 Những hạn chế chế độ tự quản địa phương Thứ nhất, dẫn đến bất bình đẵng ĐP, gây nên chênh lệch lớn mức sống vùng, miền gây nên hỗn loạn trị đặc biệt chênh lệch thấp lại nằm lãnh thổ người dân tộc thiểu số hay nhóm tơn giáo khác biệt Thứ hai, chế độ TQĐP có nguy hình thành nên tâm lý “tự quản” dẫn đến co cụm quan tự quản, tâm lý thờ dân cư ĐP trước vấn đề chung nước hay khó khăn ĐP khác Thứ ba, TQĐP tạo mâu thuẩn tạm thời lợi ích cục ĐP lợi ích quốc gia; Thứ tư, TQĐP gây nên tốn nhiều mặt chi phí việc cung ứng sản phẩm với số lượng lớn Chương 3: LỊCH SỬ TỰ QUẢ ĐỊA PHƯƠ G À ĐẶC TRƯ G TỰ QUẢ ĐỊA PHƯƠ G Ù G Ô G THÔ À ĐÔ THỊ TRÊN THẾ GIỚI 3.1 Nguồn gốc hình thành phát triển chế độ tự qu n địa phương Chúng tơi khái qt hình thành phát triển chế độ TQĐP theo mốc lịch sử theo nhóm nước đồng truyền thống pháp lý Theo đó, giai đoạn cổ, trung đại cho thấy: công xã gốc rễ TQĐP chế độ TQĐP thực thừa nhận thức từ nhà nước TƯ xác lập, trạng thái tự quản tự nhiên công xã thuộc quản lý xã hội túy, hình thức phát triển cao hình thức bầy đàn ngun thủy, chưa đủ để hình thành chế độ độc lập lịch sử trị - pháp lý giới Giai đoạn cận đại ngày nay: thời điểm quốc gia có truyền thống TQĐP ( Anh, Mỹ, Ý, Đức…) có giai đoạn tập trung hóa phải vượt qua Sau thời gian thụt lùi, nước sau tiến hành phân quyền mạnh, hồn thiện thể chế TQĐP Có thể nói, tập trung xu thời cổ, trung đại TQĐP xu lịch sử cận, đại Đó vận động khách quan, tự nhiên, song hành xu phát triển chung học thuyết trị - pháp lý giới như: học thuyết tổ chức quyền lực nhà nước kiểm soát quyền lực nhà nước, học thuyết quyền người, nhà nước pháp quyền Đặc trưng tự qu n địa phương vùng nông thôn đô thị giới 3.2.1 Đặc trưng tự quản địa phương vùng nông thơn 12 Thứ nhất, có kết hợp tản quyền phân quyền chế độ TQĐP vùng nông thôn Thứ hai, tổ chức máy, v mơ hình QĐP phân quyền máy quyền tự quản vùng nơng thơn theo mơ hình chung, gồm hai quan: quan tự quản quan hành Thứ ba, nguồn tài cho quyền tự quản vùng nông thôn bảo đảm trước hết tài tự có, TƯ hỗ trợ cần thiết cho việc triễn khai sách ĐP Thứ tư, diện Điều lệ tự quản cộng đồng xác lập, thường gọi “charter” “home rule” 3.2.2 Đơ thị hóa đặc trưng tự quản địa phương thị Đơ thị hóa đặc trưng đời sống đô thị yếu tố tác động tạo nên đặc trưng chế độ tự quản vùng đô thị So với chế độ TQĐP vùng nơng thơn, chế độ TQĐP vùng thị có đặc trưng bật sau: Thứ nhất, tên gọi vị trí, tổ chức đơn vị hành - lãnh thổ quyền thị đa dạng Thứ hai, đa dạng sở pháp lý thành lập điều chỉnh so với quyền nơng thơn Thứ ba, quyền thị có tính độc lập, tự chủ cao, nói cách khác có mức độ tự quản cao so với quyền nơng thơn Thứ tư, khơng giống mơ hình quyền nơng thôn, đô thị tự quản tập trung vào chức cơng cộng nhiều chức trị, Thứ năm, đô thị tự quản mà chủ yếu thành phố tự quản thường có quy tắc riêng áp dụng nội quy thành phố (home rule) hay gọi Hiến chương Thành phố (Municipal Charter / City Charter) tồn lâu đời Thứ sáu, thị tự quản có độc lập cao tài Những đặc trưng mơ hình TQĐP thị nơng thơn có tính ứng dụng cao việc nghiên cứu đổi tổ chức CQĐP nước theo hướng đa dạng hóa, phù hợp với tính chất lãnh thổ Chương 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠI CỦA MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀ ĐỊA PHƯƠ G VIỆT NAM VÀ VẤ ĐỀ ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ QUẢ ĐỊA PHƯƠ G TRO G ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀ ĐỊA PHƯƠ G HIỆN NAY 4.1 Những yếu tố tự trị tổ chức quyền địa phương iệt Nam thời phong kiến 4.1.1 Khái quát lịch sử chế độ tự trị làng xã Việt Nam Trước nước Việt Nam phong kiến đặt đô hộ thực dân Pháp, tổ chức CQĐP Việt Nam có hai đặc điểm bật sau: Thứ nhất, phương pháp TƯ tản quyền áp dụng nước ta từ sớm, chủ yếu nhằm bảo đảm cho công tác tổ chức cai trị nhà vua tốt hơn, điều kiện khách quan dân cư, lãnh thổ chưa mục đích dân chủ 13 Thứ hai, quyền lực nhà vua tuyệt đối “tập trung thống thuộc” muốn phát triển theo xu hướng chuyên chế bị hạn chế định chế độ xã thôn tự trị 4.1.2 Những yếu tố tự trị chế độ làng xã Việt Nam thời phong kiến Nét đặc sắc tổ chức CQĐP dân chủ thời phong kiến thừa nhận bảo đảm trạng thái cổ truyền chế độ xã thôn tự trị Điều thể qua dấu hiệu “tự quản” CQĐP đơn vị hành lúc làng xã: Một là, làng/ xã có ban quản trị gần biệt lập quan chức cấp trên: Ban quản trị gồm hai quan: quan nghị quan chấp hành; Hai là, xã có tài sản riêng có quyền tự sử dụng định đọat tài sản cách độc lập, chủ yếu ruộng đất Ba là, xã có pháp đình riêng dùng để giải tranh chấp dân hay vụ hình nhỏ xã, người có uy tín xã phụ trách, xã trưởng hay vị tiên (đệ kỳ mục) Bốn là, xã có quan tuần phòng riêng để phụ trách công việc bảo vệ an ninh xã ăm là, xã tự phong tục tập qn tín ngưỡng Sáu là, xã có phương thức đặc biệt mối quan hệ với quan chức cấp Với đặc trưng trên, đánh giá chung rằng: chế độ xã thôn tự trị Việt Nam trước thời Pháp thuộc có đầy đủ đặc điểm công xã nông thôn, tương tự kiểu thể chế TQĐP thịnh hành nước phương tây 4.1.3 Những giá trị lịch sử chế độ xã thôn tự trị Việt Nam hành – trị Việt Nam Thứ nhất, chế độ tự trị làng xã hạn chế phần tính cách chuyên chế chế độ quân chủ tuyệt đối thời phong kiến Thứ hai, chế độ xã thôn tự trị giúp nhà cầm quyền giải vấn đề quan trọng thiết lập máy hành cấp xã làm cho máy họat động nhịp nhàng, hiệu mà khơng nhiều cơng sức triều đình Thứ ba, với chế độ xã thôn tự trị, triều đình khơng phải lo lắng vấn đề an ninh, trật tự xã, khơng phải phái binh lính đến xã, tự xã tổ chức cách tốt vấn đề mà không cần đến can thiệp nhà vua, trừ trường hợp liên quan đến an ninh quốc gia 4.2 Yếu tố tự qu n mơ hình tổ chức quyền địa phương iệt Nam hệ qu 4.2.1 Yếu tố tự quản tổ chức quyền địa phương từ sau 1945 đến Luật Tổ chức quyền địa phương 2015 4.2.1.1 Y u tố tự quản tổ chức quyền ị phương từ s u 1945 n trư c Luật Tổ chức quyền ị phương 2015 Từ sau 1945 trước Luật Tổ chức CQĐP 2015 ban hành, trừ quy định hai Sắc lệnh 63 77 có tinh thần TQĐP rõ dù khơng nêu thức thể chế pháp lý CQĐP nước ta sau theo mơ hình tập quyền xô viết 4.2.1.2 Y u tố tự quản tổ chức quyền ị phương từ Luật Tổ chức quyền ịa phương 2015 Với quy định tiền đề có tính mở đường Hiến pháp 2013, chế định “chính quyền địa phương” Hiến pháp kỳ vọng đổi quy mơ tồn diện Luật Tổ 14 chức quyền địa phương 2015 (Gọi tắt Luật 2015) Theo đó, Luật 2015 ban hành với nhiều quy định so với Luật Tổ chức HĐND UBND 2003 mà theo đánh giá có chứa đựng hạt nhân tự quản dù phần nhiều hình thức Tuy nhiên, nội dung, ba nội dung cần đổi để làm thay đổi mơ hình tổ chức CQĐP là: nguyên tắc phân định thẩm quyền TƯ- ĐP, phân chia đơn vị hành – lãnh thổ thành đơn vị hành lãnh thổ tự nhiên lãnh thổ nhân tạo, phân định quyền nơng thơn quyền thị Luật 2015 khơng có nội dung mang tính định Cụ thể: Thứ nhất, nguyên tắc phân định thẩm quyền, chất nguyên tắc phân cấp quản lý áp dụng phân quyền, phân cấp hay ủy quyền mức độ, biểu khác phân cấp quản lý Thứ hai, tổ chức ơn ị hành - lãnh thổ: tổ chức đơn vị hành lãnh thổ nước ta thiết kế theo công thức: đơn vị hành lãnh thổ phân chia theo cấp hành chính, khơng phân biệt lãnh thổ tự nhiên nhân tạo Thứ ba, tổ chức máy nhiệm vụ quyền hạn CQĐP theo cách quy định cũ, CQĐP nơng thơn chọn địa bàn chuẩn so với đô thị việc tổ chức CQĐP; Như vậy, có vài tiến so với Hiến pháp 1992 Luật 2003 thể chế pháp lý hành tổ chức CQĐP nước ta chưa đủ thể chế phù hợp cho việc xây dựng CQĐP chủ động, sáng tạo, tự chủ cần thiết để phát triển hội nhập 4.2.2 Hệ yếu tố tự quản mơ hình tổ chức quyền địa phương Từ Luật Tổ chức HĐND UBND cấp 2003, Luật Tổ chức CQĐP 2015 thể chế pháp lý CQĐP chưa thực đứng phía ĐP, tính tự quản kém, chưa đáp ứng yêu cầu đổi CQĐP Từ đặc trưng tổ chức CQĐP nặng tình tập quyền, hệ pháp lý nhìn thấy rõ xuyên suốt tổ chức hoạt động CQĐP thời gian qua tình trạng xé rào, xin chế; hệ trị tất yếu xảy tình trạng lạm quyền, xa dân, xâm phạm quyền người, quyền công dân 4.3 Những hạt nhân hợp lý chế độ tự qu n địa phương tiếp nhận đổi quyền địa phương Việt Nam Từ tình hình thực tiễn tổ chức CQĐP nhiều quốc gia giới, xu hướng phát triển tồn quản lý nhà nước nước ta thời gian qua, vấn đề đổi tổ chức CQĐP đặt với nhiều định hướng, giải pháp khác nhau, đó, đáng ý giải pháp đổi CQĐP theo hướng áp dụng mơ hình TQĐP tiếp thu đặc điểm hợp lý chế độ TQĐP phù hợp với đặc điểm truyền thống pháp lý Việt Nam Theo đó, hạt nhân chế độ TQĐP tổng kết từ lý luận thực tiễn tổ chức CQĐP giới mà theo phù hợp với điều kiện Việt Nam, vận dụng đổi CQĐP nước ta gồm: (1) Về lý luận mơ hình tổ chức TQĐP thể lý thuyết nguyên tắc phân quyền chủ đạo, kết hợp với tập quyền, tản quyền trường hợp định; (2) Về kỹ thuật tổ chức, TQĐP đa dạng hóa tổ chức CQĐP theo lãnh thổ khơng khn mẫu thiết kế tổ chức mơ hình CQĐP; 15 (3) Về hiệu trị, kinh tế, xã hội chế độ TQĐP, cho thấy tương đồng với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN nước (4) Về tính phù hợp sẵn có chế độ TQĐP, ưu điểm lớn, mạnh để chế độ TQĐP vượt qua rào cản hòa nhập với truyền thống pháp lý Việt Nam Những giá trị trị, kinh tế xã hội mà hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP mang lại cho Việt Nam dự liệu đắt giá góc độ trị kinh tế - xã hội Về trị, TQĐP với chất phi nhà nước mơ hình thiết kế nhằm tôn trọng, phát huy cao quyền trị tự nhiên sẵn có cá nhân cộng đồng địa phương buộc CQĐP phải xây dựng cho thỏa mãn quyền trị dân cư Về h ệu k nh t - xã hộ , chế độ TQĐP với ưu điểm tính phù hợp tự thân, phù hợp với yếu tố lãnh thổ, dân cư, văn hóa, ngành nghề… phù hợp đòn bẩy nảy sinh thể chế quản lý địa phương hợp lý, khai thác mạnh nguồn lực vốn có địa phương 4.4 Những sở cho việc áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ tự qu n địa phương đổi quyền địa phương iệt Nam 4.4.1 Những tiền đề lịch sử, trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi tổ chức quyền địa phương nước ta theo hướng áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ tự quản địa phương Về trị, có nhiều chủ trương, đường lối Đảng quan điểm đa dạng hóa mơ hình tổ chức quyền địa phương bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương Về pháp lý, quy định pháp luật tinh thần tự quản địa phương, gồm: Thứ nhất, Hiến pháp 2013 với nhiều nội dung tiến bộ, có ý nghĩa mở đường, thúc đẩy đổi thể chế CQĐP theo hướng phân quyền Thứ hai, bên cạnh đó, Luật Tổ chức CQĐP 2015 có số điểm tiến nhiều thể tinh thần tự quản, đóng góp định cho xu hướng đổi chung Thứ ba, đa dạng hóa đơn vị hành lãnh thổ, đặc biệt Đơn vị hành kinh tế đặc biệt, thành phố thuộc thành phố Về lịch sử, truyền thống: Những kinh nghiệm chế độ tự trị làng xã Việt Nam thời phong kiến áp dụng cho cải cách quyền địa phương theo hướng tự quản Trong lịch sử phong kiến Việt Nam, chế độ xã thôn tự trị để lại giá trị thuộc kiến trúc thượng tầng, hình thành tảng tư duy/ quan niệm vừa có ý nghĩa lịch sử, vừa mang tính trị - xã hội rộng lớn thúc đẩy cải cách CQĐP theo hướng áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP 4.4.2 Thực tiễn cải cách quyền địa phương thực học kinh nghiệm Có thể nói, lịch sử CQĐP Việt Nam thời đại lịch sử đề án, kế hoạch, đề xuất đổi CQĐP Sẽ thiếu sót khơng có đánh giá đóng góp hạn chế đề án, mơ hình đổi CQĐP thời gian qua dù có đề án bàn giấy * Thứ nhất, Đề án Thí điểm bỏ HĐND quận, huyện, phường 16 Kinh nghiệm từ ề án: nội dung đề án hợp lý với xu hướng cải cách CQĐP gọn nhẹ, động Tuy nhiên, chưa kết hợp với việc tổ chức lại hợp lý đơn vị hành lãnh thổ nên đề án trở nên chủ quan, máy móc, thiếu khoa học * Thứ hai, Đề án Chính quyền thị Nội dung đề án chưa xuất phát từ nguyên tắc, tảng lý luận chung mơ hình quyền thị - kiểu quyền TQĐP khơng lý giải mối tương quan với truyền thống pháp lý, quan điểm CQĐP Việt Nam * Thứ ba, mơ hình chế đặc thù thị So với đề án quyền thị chế đặc thù cho đô thị lớn không quy mô nhằm giải điểm nghẽn tạm thời thể chế đô thị lớn Quan niệm chế đặc thù đô thị cách hiểu, cách làm nước ta khác biệt so với thông lệ chung quan niệm quốc tế chế đặc thù mà lý thiếu hệ lý luận dẫn đường Do khơng tránh khỏi khuyết điểm, mà bế tắc chế, hình thành chạy đua xin chế, tham nhũng sách địa phương hệ tất yếu 4.5 Những gi i pháp đổi quyền địa phương Việt am theo hướng áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ tự qu n địa phương 4.5.1 Tổ chức phân chia lại đơn vị hành lãnh thổ Thứ nhất, việc phân chia đơn vị hành - lãnh thổ thành đơn vị hành lãnh thổ nhân tạo đơn vị hành lãnh thổ tự nhiên sở cho việc đổi CQĐP nước ta theo hướng áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP Cụ thể, tiền đề cho đa dạng hóa mơ hình tổ chức CQĐP theo lãnh thổ Thứ hai, tổ chức lại đơn vị hành lãnh thổ theo hướng giảm đầu mối quyền địa phương Theo đó, sáp nhập tỉnh phương án để tránh phân tán nguồn lực, lộ trình tiến tới mơ hình quản lý vùng, vừa bảo đảm phát huy tính tự chủ ĐP vừa bảo đảm tính tập trung, thống vĩ mô TƯ, giải câu chuyện sách TƯ tập trung cao độ địa phương lại manh mún, cục 4.5.2 Mơ hình quyền địa phương Việt Nam theo hướng áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ tự quản địa phương 4.5.2.1 Mơ hình chung Thứ nhất, lý luận, cần nghiên cứu dung nạp nguyên tắc phân quyền phân ịnh thẩm quyền TƯ ĐP kèm theo nội dung, kỹ thuật phân quyền khoa học Thứ hai, tổ chức, máy QĐP Cơ bản, CQĐP theo mơ hình chung thực thể có quyền tự chủ cao, tổ chức gọn nhẹ, giảm tối đa cấp trung gian khơng cần thiết thiết lập cấp trung gian cần thiết, có kiểm sốt, giám sát chịu trách nhiệm trước quan giám sát cư dân ĐP Theo đó, thể chế pháp lý, tổ chức CQĐP cần đổi sau: Trước hết, cần nghiên cứu áp dụng mơ hình quyền vùng/khu đổi tồn diện mơ hình tổ chức quyền địa phương Dưới cấp vùng CQĐP, phân hóa theo thị nông thôn 4.5.2.2 Những giả pháp ổi m i tổ chức quyền ị phương vùng nơng thơn 17 Ở lãnh thổ nơng thơn, áp dụng mơ hình tổ chức CQĐP có phần gọn nhẹ sau tổ chức lại đơn vị hành lãnh thổ Với máy CQĐP nơng thôn, cần nghiên cứu áp dụng nội dung Sắc lệnh số 63 năm 1945 tổ chức CQĐP nông thôn Cụ thể: (1) Cần tổ chức địa bàn nơng thơn ba cấp hành chính, có hai cấp quyền hồn chỉnh cấp tỉnh cấp xã (2) Với quyền huyện, nên tổ chức quan hành cấp trung gian để triển khai thực số sách quyền cấp tỉnh, đồng thời giúp người dân hạn chế lại xa xôi tiến hành giao dịch liên quan đến thủ tục hành (3) Nghiên cứu áp dụng chế độ TQĐP xã lãnh thổ tự nhiên vùng nông thôn 4.5.2.3 Những giả pháp ổi m i tổ chức quyền ị phương thị Thứ nhất, cần đề cao nguyên tắc phân quyền, phát huy tối đa quyền tự CQĐP, tản quyền hoặc/và tập quyền nên thứ yếu Thứ hai, tổ chức CQĐP thị CQĐP cấp quyền hai cấp hành chính, có tổ chức máy gọn nhẹ Theo đó, quyền thành phố trực thuộc TƯ, quyền thành phố thuộc thành phố cấp quyền hồn chỉnh, quận, huyện, thị xã phường, xã, thị trấn nên tổ chức quan hành chính, khơng tổ chức quan đại diện (1) UBND nên đổi tên thành Tòa thị chính, Thị trưởng đứng đầu, (2) V i quận nộ th nh phường: hoạt động theo chế độ thủ trưởng, Thị trưởng bổ nhiệm độc lập chịu trách nhiệm trước Thị trưởng (3) V i huyện ngoại thành phát triển lên từ huyện vùng ven xây dựng mơ hình quyền “bán đô thị”, ban đầu cần tổ chức cấp quyền hồn chỉnh tính chất tách biệt tương quyền thành phố, HĐND tập trung vào công tác giám sát đại diện cư dân khu đô thị (4) V i thị xã, thành phố thuộc tỉnh thành phố thuộc thành phố, áp dụng mơ hình quyền hồn chỉnh (5) Đối v i thị trấn, loại lãnh thổ tự nhiên nên cần xây dựng thị trấn thành cấp quyền hòan chỉnh, chịu trách nhiệm triễn khai sách quyền thành phố tỉnh hoạt động giám sát cấp quyền Về lâu dài, nâng cấp thị trấn thành thị hòan chỉnh trở thành thị vệ tinh trực thuộc quyền cấp thành phố (6) V i khu phố phường, tổ chức dân cư có vai trò tự quản cộng đồng lớn, cần mạnh dạn đẩy mạnh vai trò tự quản khu phố 4.5.2.4 Vấn ề ổi m Đảng lãnh ạo kiểm sốt quyền lực ối v i quyền ị phương ều kiện m i Thứ nhất, đổi vai trò lãnh đạo Đảng CSVN (1) tiến tới thể hóa chức danh lãnh đạo Đảng nhà nước Từ lý luận thực tiễn cho thấy, với thể chế trị nguyên, việc thể hóa cách hiệu để có trí cao sách Đảng pháp luật Nhà nước, xác định đầu mối trách nhiệm việc triển khai sách Đảng thơng qua trách nhiệm quản lý nhà nước, nâng cao vai trò trách nhiệm cá nhân người đứng đầu 18 (2) Cần đổi vai trò lãnh đạo Đảng hệ thống trị cho khơng làm lu mờ tính tự chủ CQĐP khơng làm hình thức hóa quyền lực trị cư dân ĐP Thứ hai, việc đổi CQĐP theo hướng áp dụng hạt nhân hợp lý lý luận TQĐP buộc phải hồn thiện chế kiểm sốt quyền lực CQĐP phần quan trọng cải cách Theo đó, cần nghiên cứu hoàn thiện chế bảo hiến, chế khiếu nại, tố cáo, kiểm tra, xử lý văn pháp luật, khởi kiện vụ án hành chính, bồi thường nhà nước, chế kiểm soát tổ chức xã hội bảo đảm chế đủ hiệu việc kiểm soát quyền lực nhà nước CQĐP, bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức, giải tranh chấp CQĐP, CQĐP với đại diện quyền trung ương Đặc biệt, giải pháp quan trọng cần tiến hành đồng thời chuyển từ mơ hình CQĐP theo cấp hành sang mơ hình CQĐP theo lãnh thổ Đó cần phải chuyển mơ hình tòa án theo cấp hành sang mơ hình tòa án theo khu vực 4.5.2.5 Giải pháp ch ộ bầu cử, trưng cầu ý dân, tổ chức nhân sự, kỹ thuật lập pháp kh ổi m i mô hình quyền ị phương theo hư ng áp dụng hạt nhân hợp lý ch ộ tự quản ị phương Thứ nhất, cần đổi chế độ bầu cử, chế vận hành hệ thống bầu cử, đề cử, ứng cử, vận động bầu cử chuyển sang chế cạnh tranh thực hữu hiệu Thứ hai, đổi pháp luật trưng cầu ý dân liên quan đến thẩm quyền định phạm vi trưng cầu ý dân theo hướng mở rộng phạm vi trưng cầu ý dân cấp ĐP quy định bổ sung thẩm quyền định trưng cầu ý dân cho CQĐP Thứ ba, cần có sách đổi nhân lực ĐP Cần nghiên cứu áp dụng chế độ thi tuyển công chức theo nhu cầu cấp CQĐP, không áp dụng chế độ tiêu biên chế Thứ tư, cần bảo đảm tính thống pháp luật chuyên ngành pháp luật CQĐP, tránh vơ hiệu hóa ngun tắc phân quyền pháp luật CQĐP KẾT LUẬN CỦA LUẬN ÁN: Trong lịch sử đa số quốc gia, phân quyền/ TQĐP bàn đến sáng kiến để tăng cường hiệu suất trị kinh tế Lịch sử nhiều nước đánh dấu tranh luận chí chiến tranh phân chia quyền lực TƯ ĐP Trước chấp nhận rộng rãi lý luận phân quyền TQĐP có khơng quan điểm cố gắng ủng hộ lý luận tập trung để chống lại phân tán lợi ích quốc gia Sau người ta tìm thấy lý cho việc tăng quyền tự cho CQĐP, tăng vai trò người dân việc tham gia lựa chọn quyền, tham gia việc ban hành định quản lý cách để giảm áp lực cho quyền TƯ giảm nguy độc tài Sau luận giải, minh chứng lý luận TQĐP vấn đề áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ vào đổi tổ chức CQĐP Việt Nam, luận án có đúc kết khái qt mang tính khoa học sau: Thứ nhất, chế độ TQĐP kiểu tổ chức CQĐP có nội dung tự chủ tự chịu trách nhiệm CQĐP, có kỹ thuật tổ chức đa dạng hóa mơ hình tổ chức CQĐP, có tính phù hợp cao với yếu tố lãnh thổ (dân cư, truyền thống, văn hóa) Là mơ hình tổ chức CQĐP 19 có nhiều giá trị việc phát huy cao dân chủ địa phương, bảo đảm tốt quyền người, quyền công dân phòng chống tham nhũng hiệu Theo đó, để bảo đảm tính tự chủ tự chịu trách nhiệm, chế độ TQĐP hình thành từ sở vững chắc, lý luận phi tập trung, theo đó, TQĐP hình từ hình thức phân quyền, ngồi ra, kết hợp với tập quyền, tản quyền, ủy quyền mức độ khác Cơ sở thực tiễn bảo đảm hình thành TQĐP phân chia đơn vị hành lãnh thổ quốc gia thành đơn vị hành lãnh thổ tự nhiên nhân tạo Bên cạnh đó, nội dung lý luận khác đặc trưng chế độ TQĐP minh chứng cho tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm chế độ Theo đó, tự quản trị, tự quản tài định so với tự quản hành chính, TQĐP có ngun tắc riêng, có phạm vi tự quản định phạm vi trao quyền TƯ lực CQĐP TQĐP mơ hình phản ánh đặc trưng mối quan hệ TƯ ĐP theo hướng phi tập trung nên bảo đảm, bảo vệ quyền tự quản ĐP vấn đề thiết mà ĐP quan tâm Cùng với đó, TƯ lại đặt ý đến chế độ kiểm sốt quyền TQĐP Đây hai nội dung vừa mang tính trị, vừa mang tính pháp lý kỹ thuật nhằm bảo đảm cân quan hệ hai bên Thứ hai, đa dạng hóa tổ chức TQĐP theo lãnh thổ nội dung mang tính kỹ thuật chế độ TQĐP Mơ hình nơng thơn hay thị mơ hình mẫu, điều cần thiết nắm quy luật kiểu tổ chức CQĐP theo lãnh thổ khơng bó hẹp mơ hình CQĐP nơng thơn hay thị Ở đây, cần rút nguyên lý rằng, tự quản CQĐP dù đô thị hay nông thôn hay lãnh thổ điểm chung bản, tổ chức tự quản tùy vào tính chất lãnh thổ mà có biến thể để phù hợp, cần chuyển hóa đặc trưng TQĐP nơng thơn thị vào hồn cảnh quốc gia để bảo đảm tính phù hợp, tính linh hoạt chế độ TQĐP Thứ ba, TQĐP giới đời từ công xã - hình thức sinh sống tự nhiên nhóm người, có mặt khắp nơi giới hàng nhiều kỷ trước nhà nước xác lập Sau lịch sử phân quyền thời trung đại, cận, đại ngày nay, tổng kết rằng: dù chế độ tập trung với thành tựu quân sự, trị, kinh tế để lại dấu ấn sâu sắc lịch sử, tạo nên nguy trỗi dậy lúc quốc gia hữu phân quyền, vượt qua rào cản đó, phân quyền TQĐP phát triển cách tự nhiên, trở thành xu đảo ngược Điều hợp lý TQĐP chứng minh hình thành từ lý thuyết quyền tự nhiên, hình thành phát triển chế độ có tính quy luật, thuộc lý lẽ tự nhiên Thứ tư, trước tính xu chế độ TQĐP, việc nghiên cứu thấu đáo lý luận phục vụ cho nhu cầu đổi tổ chức CQĐP nước ta điều thiết Với mơ hình tổ chức CQĐP nặng tính tập quyền từ sau năm 1945, dù có nhiều đổi khơng phải đổi Nguyên tắc phân định thẩm quyền TƯ ĐP nước ta nhiều năm qua thiếu minh bạch, né tránh, khơng hình thành từ lý thuyết minh định, ẩn thuật ngữ không rõ ràng “phân cấp, phân quyền, ủy quyền” Từ chỗ thiếu tảng lý luận dẫn dắt, mơ hình CQĐP Việt Nam có hình thức hướng địa phương nội dung tập quyền chủ đạo Hệ tất yếu tổ chức CQĐP nước ta 20 phải đối diện thực tế xảy vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc tập trung dân chủ, coi nhẹ trật tự kỷ cương quản lý nhà nước, xâm phạm quyền người, quyền công dân, tham nhũng ngày gia tăng khó kiểm sốt Từ tranh tổng thể tổ chức CQĐP nước ta thời gian qua, rõ ràng, lý luận tập quyền lý luận nhà nước pháp quyền XHCN lý luận không chiều chúng vận hành đối lập nhà nước XHCN Việt Nam Từ đó, đổi tổ chức CQĐP nước ta thiết Lý luận TQĐP cho thấy, mơ hình Việt Nam phải lựa chọn để hóa giải thực trạng Tuy nhiên, từ lý luận TQĐP cho thấy, việc bê ngun mơ hình khơng khả dụng, giải pháp có tính ưu việt áp dụng hạt nhân hợp lý chế độ TQĐP phù hợp với truyền thống pháp lý Việt Nam Theo đó, nội dung chìa khóa TQĐP lựa chọn ứng dụng đổi CQĐP Việt Nam bao gồm: (1) Về lý luận mơ hình tổ chức TQĐP thể lý thuyết nguyên tắc phân quyền chủ đạo, kết hợp với tập quyền, tản quyền trường hợp định; (2) Về kỹ thuật tổ chức, TQĐP đa dạng hóa tổ chức CQĐP theo lãnh thổ không khuôn mẫu thiết kế tổ chức mơ hình CQĐP; (3) Về hiệu trị, kinh tế, xã hội chế độ TQĐP, cho thấy tương đồng với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN nước (4) Về tính phù hợp sẵn có chế độ TQĐP, ưu điểm lớn, mạnh để chế độ TQĐP vượt qua rào cản hòa nhập với truyền thống pháp lý Việt Nam Phân quyền khơng mâu thuẫn hay đối lập với tính đơn nhà nước phân quyền nguyên tắc thuộc kỹ thuật tổ chức quyền lực nhà nước nhằm tránh lạm quyền bảo đảm việc triễn khai quyền lực nhà nước hiệu Quyền lực nhà nước vốn tập trung thuộc nhân dân, dù có áp dụng phương thức triển khai khơng thể thuộc người hay người khác, tập thể hay tập thể khác Phân quyền TQĐP sản phẩm nhân loại hành trình tìm kiếm phương thức thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả, bảo đảm cách tốt quyền người, quyền công dân Lý luận TQĐP, ý nghĩa trị, kinh tế, xã hội mà chế độ TQĐP mang lại hồn tồn có đồng với Nhà nước pháp quyền XHCN dân, dân, dân nhà nước ta hướng đến Khi vấn đề thượng tôn pháp luật bảo đảm quyền người, quyền công dân hai nhiều tiêu chuẩn đánh giá cốt lõi nhà nước pháp quyền XHCN hai giá trị bật chế độ TQĐP Nếu mục đích nhà nước ta xây dựng Việt Nam thành nhà nước dân, dân, dân, hướng đến bảo đảm quyền người, quyền cơng dân phát triển bền vững việc từ chối tinh thần TQĐP cải cách CQĐP điều nghịch lý Tập quyền nhà nước nói chung Việt Nam nói riêng hình thành lý chủ quyền, trị, kinh tế, xã hội Khi nhiệm vụ trị, kinh tế, xã hội thay đổi việc tiếp nhận hệ thống lý luận phù hợp điều tất yếu Do đến lúc cân nhắc tiếp thu có chọn lọc tư tưởng trị - pháp lý chủ nghĩa Mac – Lê Nin điều kiện vận dụng cách cứng nhắc Vì vậy, thừa nhận tồn diện pháp luật tự nhiên tơn trọng quy luật phát triển, cụ thể trường hợp tiếp nhận lý luận TQĐP áp dụng tinh thần cốt lõi chế độ Việt Nam nói riêng quốc gia chuyển đổi nói chung 21 ... Yếu tố tự qu n mơ hình tổ chức quyền địa phương iệt Nam hệ qu 4.2.1 Yếu tố tự quản tổ chức quyền địa phương từ sau 1945 đến Luật Tổ chức quyền địa phương 2015 4.2.1.1 Y u tố tự quản tổ chức quyền. .. CHÍNH QUYỀ ĐỊA PHƯƠ G VIỆT NAM VÀ VẤ ĐỀ ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ QUẢ ĐỊA PHƯƠ G TRO G ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀ ĐỊA PHƯƠ G HIỆN NAY 4.1 Những yếu tố tự trị tổ chức quyền địa phương iệt Nam thời phong kiến 4.1.1... pháp lý nước ta điều cần thiết Do đó, tác giả chọn đề tài Chế độ tự quản địa phương giới vấn đề áp dụng đổi tổ chức quyền địa phương Việt Nam làm Luận án Tiến sĩ Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu