QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM: THỰC TRẠNG, VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP Thực trạng quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam Ở Việt Nam, quản lý rừng cộng đồng là thực tiễn có từ lâu đời và đang trở thành một phương thức quản lý rừng có hiệu quả được nhà nước quan tâm, khuyến khích phát triển. Phương thức quản lý rừng này rất sinh động, phong phú mang lại hiệu quả trong quản lý rừng và phát triển cộng đồng vùng cao. Tính đến 31 tháng 12 năm 2007 (1) cả nước có 10.006 cộng đồng dân cư thôn, chủ yếu là các cộng đồng các đồng bào dân tộc ít người, đang quản lý và sử dụng 2.792.946,3 ha rừng và đất trống đồi trọc (gọi chung là đất lâm nghiệp) để xây dựng và phát triển rừng, trong đó: 1.916.169,2 ha đất có rừng (chiếm 68,6%) và 876.777,1 ha đất trống đồi trọc (chiếm 31,4%). Diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý nêu trên chiếm 17,20% diện tích đất quy hoạch cho mục đích lâm nghiệp trên toàn quốc (16,24 triệu ha); diện tích đất lâm nghiệp có rừng do cộng đồng quản lý chiếm 15% tổng diện tích rừng của cả nước (12.873.815 ha). Trong diện tích đất lâm nghiệp có rừng do cộng đồng quản lý và sử dụng thì rừng tự nhiên chiếm tuyệt đai đa số lên đến 96%, rừng trồng chỉ chiếm có 4%. Cộng đồng quản lý chủ yếu rừng phòng hộ, đặc dụng (71%), rừng sản xuất chỉ chiếm 29%. Cộng đồng quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp nêu trên với 3 hình thức sau: - Thứ nhất, rừng và đất rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao cho cộng đồng quản lý, sử dụng ổn định lâu dài (có quyết định hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và rừng, sau đây gọi tắt là giao) với diện tích 1.643.251,2 ha tương đương 58,8% diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý và sử dụng. - Thứ hai, rừng và đất rừng do cộng đồng tự công nhận và quản lý từ lâu đời nhưng chưa được Nhà nước giao (chưa có bất kỳ một loại giấy tờ hợp pháp nào, gọi tắt là chưa giao) với diện tích 247.029,5 ha tương đương 8,9%. Đó là các khu rừng thiêng, rừng ma, rừng mó nước, những khu rừng cung cấp lâm sản truyền thống cho cộng đồng. - Thứ ba, rừng và đất rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp của các tổ chức nhà nước (Lâm trường, Ban quản lý rừng đặc dụng và rừng phòng hộ…) được các cộng đồng nhận khoán bảo vệ, khoanh nuôi và trồng mới theo hợp đồng khoán rừng lâu năm, 50 năm, gọi tắt là nhận khoán với diện tích 902.662,7 ha tương đương 32,3% - (1) Nguồn số liệu: Cục Lâm nghiệp -Tổng hợp báo cáo rừng cộng đồng của 37 tỉnh, thành phố- Tháng 3 năm 2008 Nếu xét về vùng địa lý, vùng Tây Bắc có tỷ lệ rừng cộng đồng cao nhất với 1.893.300,9 ha, chiếm 67,8% so với tổng diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý trên cả nước. Tiếp đến là các vùng Đông Bắc 760.131,1 ha, vùng Tây Nguyên 62.422,3 ha và Bắc Trung Bộ 58.541,7 ha. Các vùng còn lại diện tích đất lâm nghiệp giao cho cộng đồng chiếm một tỷ lệ nhỏ. Một số tỉnh không có diện tích rừng và đất rừng giao cho cộng đồng quản lý bảo vệ. Các loại rừng cộng đồng hình thành từ các nguồn gốc khác nhau nhưng đều được 3 chủ thể chính quản lý là cộng đồng dân cư thôn, dòng tộc và nhóm hộ hoặc nhóm sở thích. Đối với rừng do cộng đồng dân cư thôn và dòng tộc quản lý thường ở các vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số phù hợp với tập quán truyền thống, điều kiện sản xuất và thị trường kém phát triển, trình độ quản lý còn thấp. Rừng do nhóm hộ hoặc nhóm sở thích tự cùng nhau liên kết để quản lý thường ở các vùng sản xuất và thị trường phát triển, đang dần tiếp cận đến phương thức sản xuất hàng hóa, trình độ sản xuất của các hộ nông dân cao, khả năng đầu tư lớn. Chính từ cơ sở này mà quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam đang dần hình thành theo 2 xu hướng phù hợp với điều kiện cụ thể ở từng vùng, đó là quản lý rừng cộng đồng đáp ứng nhu cầu sinh kế và quản lý rừng cộng đồng cho sản xuất hàng hóa. Quản lý rừng cộng đồng đáp ứng nhu cầu sinh kế ở các vùng sâu, vùng xa vùng đồng bào dân tộc thiểu số phù hợp với tập quán truyền thống, điều kiện sản xuất và thị trường kém phát triển, trình độ quản lý còn thấp. Các sản phẩm từ rừng chủ yếu được sử dụng cho tiêu dùng trong cộng đồng như gỗ để làm nhà, củi đốt, khai thác lâm sản ngoài gỗ. Rừng được quản lý theo truyền thống được quy định trong hương ước của cộng đồng. Nhà nước và địa phương cần có chính sách riêng về quy chế khai thác và sử dụng lâm sản cũng như cung cấp các dịch vụ kỹ thuật, tổ chức và vốn để cộng đồng có thể quản lý rừng. Quản lý rừng cộng đồng cho sản xuất hàng hóa ở các vùng sản xuất và thị trường phát triển, đang dần tiếp cận đến sản xuất hàng hóa, trình độ sản xuất của các hộ nông dân cao, khả năng đầu tư lớn. Các hình thức quản lý rừng cộng đồng sẽ đa dang và phong phú và ở trình độ cao hơn như thành lập tổ chức kinh tế rừng cộng đồng có pháp nhân, có thể là hợp tác xã của cộng đồng, doanh nghiệp cộng đồng cho quản lý rừng và chế biến lâm sản, v.v. hoạt động theo luật doanh nghiệp. Trong trường hợp này, cộng đồng dân cư thôn sẽ tiến tới thực sự là chủ thể đầy đủ trong quản lý và sử dụng rừng. Khuôn khổ pháp lý và chính sách liên quan đến quản lý rừng cộng đồng Hiện nay, cộng đồng quản lý rừng là một thực tiễn. Thực tiễn này đang chỉ ra nhiều hình thái và cách thức cộng đồng tham gia quản lý rừng, trong khi các khía cạnh về mặt pháp lý và chính sách về cơ chế hưởng lợi cho đối tượng cộng đồng dân cư thôn quản lý rừng đáng được từng bước cải thiện nhưng vẫn còn nhiều điểm chưa rõ ràng. Khuôn khổ luật pháp và chính sách của Chính phủ dần được hình thành và tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phát triển. Sự tiến triển của chính sách quản lý rừng cộng đồng được mô tả khái quát trong Bảng Khái niệm "Cộng đồng dân cư" đã được Luật đất đai năm 2003 định nghĩa và quy định là một trong những Người sử dụng đất (Điều 9). Luật đất đai năm 2003 không quy định cộng đồng dân cư được giao đất rừng sản xuất (Điều 75), đất rừng phòng hộ (Điều 76) và đất rừng đặc dụng (Điều 77). Giai đoạn Diễn giải về phát triển chính sách Trước năm + Thừa nhận sự tồn tại của rừng cộng đồng 1954 Lâm nghiệp thuộc địa, phong kiến thừa nhận rừng cộng đồng truyền thống. Quản lý rừng cộng đồng dựa trên các hương ước và luật tục truyền thống. 1954-1975 + Không quan tâm đến rừng cộng đồng nhưng tôn trọng cộng đồng đang quản lý những khu rừng theo truyền thống Miền bắc, thực hiện chính sách cải cách ruộng đất và hợp tác hóa, tập trung phát triển lâm nghiệp quốc doanh (Lâm trường quốc doanh) và lâm nghiệp tập thể (Hợp tác xã nông - lâm nghiệp). Mặc dù không quan tâm lâm nghiệp hộ gia đình và LNCĐ, nhưng về cơ bản, Nhà nước vẫn tôn trọng cộng đồng vùng cao quản lý rừng theo phong tục truyền thống, lâm nghiệp hộ gia đình được xác định là kinh tế phụ. Trong khi đó, ở miền nam, giống thời kỳ trước năm 1954. 1976-1985 + Tập trung và kế hoạch hóa cao độ lâm nghiệp quốc doanh và tập thể, rừng do cộng đồng quản lý bị thu hẹp Sau giải phóng miền nam, thống nhất đất nước, Chính phủ chỉ chú ý phát triển 2 thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể (hợp tác xã). Lâm nghiệp quốc doanh và lâm nghiệp tập thể phát triển ở quy mô lớn theo cơ chế kế hoạch hóa, tập trung cao độ. LNCĐ và lâm nghiệp hộ gia đình không được khuyến khích phát triển. Tuy nhiên, một số nơi ở vùng cao, vùng đồng bào dân tộc vẫn tồn tại các khu rừng do cộng đồng tự công nhận nhưng mức độ tự quản dần bị mai một và lỏng lẻo. Quyết định 184 của Hội đồng Bộ trưởng năm 1982 và Chỉ thị 29 của Ban bí thư năm 1983 về giao đất giao rừng cho các thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể, bắt đầu chú ý đến hợp đồng khoán rừng cho hộ gia đình. 1986-1992 + Lần đầu tiên đề cập làng bản là chủ rừng hợp pháp đối với rừng truyền thống của làng bản. Năm 1986, Chính phủ bắt đầu thực hiện công cuộc đổi mới bằng việc thừa nhận 5 thành phần kinh tế. Năm 1988 và năm 1991 lần đầu tiên ra đời Luật đất đai và Luật BV&PTR cho phép giao đất, giao rừng cho tổ chức, cá nhân và hộ gia đình. Lâm nghiệp hộ gia đình được thừa nhận. Ngày 17/1/1992 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) ra Nghị định số 17/HTBT về việc thi hành Luật BV&PTR xác nhận làng, bản có rừng trước ngày ban hành Luật BV&PTR là chủ rừng hợp pháp Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Thủ tướng Chính phủ về thi hành Luật đất đai quy định cộng đồng dân cư thôn được giao đất rừng phòng hộ với các quyền chung như hộ gia đình và cá nhân được giao đất lâm nghiệp nhưng cộng đồng dân cư thôn không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử đụng đất. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR) năm 2004 quy định cộng đồng dân cư thôn là một trong những chủ thể có quyền nhận rừng. Với tư cách trên thì cộng đồng dân cư thôn được nhà nước giao rừng hoặc công nhận quyền sử dụng rừng. Luật BV&PTR năm 2004 cũng định nghĩa rất rõ ràng về quyền sử dụng rừng và quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng cũng như việc công nhận các quyền đó đối với các chủ rừng. Theo Luật BV&PTR thì giao rừng là việc nhà nước ra quyết định hành chính để trao quyền sử dụng rừng cho chủ rừng. Chủ rừng là cộng đồng dân cư thôn cũng được nhà nước giao rừng không thu tiền đối với rừng sản xuất và rừng phòng hộ. Về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn cũng được quy định trong Luật BV&PTR, thể hiện ở một số điểm rõ ràng là: Ngoài các quyền và nghĩa vụ chung được quy định: Không được phân chia rừng cho các thành viên trong thôn; không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, giá trị quyền sử dụng rừng được giao. Như vậy, đến nay Việt Nam đã có khung pháp lý và chính sách cơ bản cho quản lý rừng cộng đồng, được thể hiện trong 2 bộ luật lớn, đó là Luật Đất đai năm 2003, Luật BV&PTR năm 2004 và các văn bản chính sách khác. Khung pháp lý và chính sách này thể hiện các điểm căn bản sau đây: - Thứ nhất, cộng đồng dân cư là chủ rừng, người sử dụng rừng có tư cách pháp nhân đầy đủ hoặc không đầy đủ tuỳ theo từng điều kiện của mỗi cộng đồng và đối tượng rừng được giao hay nhận khoán. - Thứ hai, cộng đồng được giao đất, giao rừng, nhận hợp đồng khoán rừng lâu dài khi đáp ứng các quy định của pháp luật và chính sách hiện hành như: Khu rừng hiện cộng đồng dân cư thôn đang quản lý sử dụng có hiệu quả; Khu rừng giữ nguồn nước phục vụ trực tiếp cho lợi ích chung của cộng đồng; Khu rừng giáp ranh giữa các thôn, xã, huyện không thể giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mà cần giao cho cộng đồng dân cư thôn để phục vụ lợi ích của cộng đồng Thứ ba, cộng đồng được hưởng các quyền khi tham gia quản lý rừng theo quy định của pháp luật như: Được công nhận quyền sử dụng rừng ổn định, lâu dài phù hợp với thời hạn giao rừng; Được khai thác, sử dụng lâm sản và các lợi ích khác của rừng vào mục đích công cộng và gia dụng cho thành viên trong cộng đồng; Được sản xuất lâm nghiệp- nông nghiệp, ngư nghiệp kết hợp; Được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên diện tích rừng được giao; Được hướng dẫn về kỹ thuật, hỗ trợ về vốn theo chính sách của nhà nước để bảo vệ và phát triển rừng và được hưởng lợi ích do các công trình công cộng bảo vệ, cải tạo rừng mang lại; Được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư để bảo vệ và phát triển rừng khi nhà nước có quyết định thu hồi rừng. - Thứ tư, cộng đồng thực hiện nghĩa vụ khi tham gia quản lý rừng theo quy định của pháp luật như: Xây dựng quy ước bảo vệ và phát triển rừng; Tổ chức bảo vệ và phát triển rừng, định kỳ báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền về diễn biến tài nguyên rừng và các hoạt động liên quan đến khu rừng; Thực hiện nghĩa vụ tài chính và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật; Giao lại rừng khi Nhà nước có quyết định thu hồi rừng hoặc khi hết thời hạn giao rừng; Không được phân chia rừng cho các thành viên trong cộng đồng dân cư thôn; Không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng được giao. Đối với chính sách giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn được khái quát theo Bảng : Cho đến nay các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư và tín dụng không quy định cộng đồng dân cư thôn và nhóm hộ là đối tượng được vay vốn đầu tư và hưởng ưu đãi theo Luật Khuyến khích đầu tư trong nước khi tham gia vào các hoạt động lâm nghiệp. Các chính sách về hưởng lợi đã được ít nhiều đề cập trong các văn bản liên quan đến giao đất giao rừng trước đây7 như Nghị định 02/CP ra ngày 15/1/1994, Nghị định 01/CP ra ngày 04/1/1995, Nghị định 163/1999/NĐ-CP ra ngày 16/11/1999, Quyết định 08/2001/QĐ-TTg ra ngày 11/1/2001. Tuy nhiên các văn bản chính sách này không quy định các quyền hưởng lợi cho cộng đồng quản lý rừng Giai đoạn Diễn giải về phát triển chính sách Trước năm 1954 + Thừa nhận sự tồn tại của rừng cộng đồng Lâm nghiệp thuộc địa, phong kiến thừa nhận rừng cộng đồng truyền thống. Quản lý rừng cộng đồng dựa trên các hương ước và luật tục truyền thống. 1954-1975 + Không quan tâm đến rừng cộng đồng nhưng tôn trọng cộng đồng đang quản lý những khu rừng theo truyền thống Miền bắc, thực hiện chính sách cải cách ruộng đất và hợp tác hóa, tập trung phát triển lâm nghiệp quốc doanh (Lâm trường quốc doanh) và lâm nghiệp tập thể (Hợp tác xã nông - lâm nghiệp). Mặc dù không quan tâm lâm nghiệp hộ gia đình và LNCĐ, nhưng về cơ bản, Nhà nước vẫn tôn trọng cộng đồng vùng cao quản lý rừng theo phong tục truyền thống, lâm nghiệp hộ gia đình được xác định là kinh tế phụ. Trong khi đó, ở miền nam, giống thời kỳ trước năm 1954. 1976-1985 + Tập trung và kế hoạch hóa cao độ lâm nghiệp quốc doanh và tập thể, rừng do cộng đồng quản lý bị thu hẹp Sau giải phóng miền nam, thống nhất đất nước, Chính phủ chỉ chú ý phát triển 2 thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể (hợp tác xã). Lâm nghiệp quốc doanh và lâm nghiệp tập thể phát triển ở quy mô lớn theo cơ chế kế hoạch hóa, tập trung cao độ. LNCĐ và lâm nghiệp hộ gia đình không được khuyến khích phát triển. Tuy nhiên, một số nơi ở vùng cao, vùng đồng bào dân tộc vẫn tồn tại các khu rừng do cộng đồng tự công nhận nhưng mức độ tự quản dần bị mai một và lỏng lẻo. Quyết định 184 của Hội đồng Bộ trưởng năm 1982 và Chỉ thị 29 của Ban bí thư năm 1983 về giao đất giao rừng cho các thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể, bắt đầu chú ý đến hợp đồng khoán rừng cho hộ gia đình. 1986-1992 + Lần đầu tiên đề cập làng bản là chủ rừng hợp pháp đối với rừng truyền thống của làng bản. Năm 1986, Chính phủ bắt đầu thực hiện công cuộc đổi mới bằng việc thừa nhận 5 thành phần kinh tế. Năm 1988 và năm 1991 lần đầu tiên ra đời Luật đất đai và Luật BV&PTR cho phép giao đất, giao rừng cho tổ chức, cá nhân và hộ gia đình. Lâm nghiệp hộ gia đình được thừa nhận. Ngày 17/1/1992 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) ra Nghị định số 17/HTBT về việc thi hành Luật BV&PTR xác nhận làng, bản có rừng trước ngày ban hành Luật BV&PTR là chủ rừng hợp pháp Hai văn bản quan trọng quy định chi tiết quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê và được nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp là Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 178/2001/QĐ-TTg ra ngày 12/11/2001 về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp (sau đây gọi là Quyết định 178) và Thông tư liên tịch số 80/2003/TTLT/BNN-BTC của Bộ NN&PTNT và Bộ Tài chính ra ngày 3/9/2003 về hướng dẫn thực hiện Quyết định 178/2001/QĐ-TTg (sau đây gọi là Thông tư 80). Những nội dung cơ bản liên quan đến nghĩa vụ, quyền hưởng lợi và các yêu cầu, điều kiện được tóm tắt trong bảng 02. Qua đó cho thấy rằng các văn bản này chỉ quy định quyền hưởng lợi và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. Cộng đồng dân cư thôn, nhóm hộ và các tổ chức trong cộng đồng không thuộc phạm vi điều chỉnh của 2 văn bản trên. Một số bài học kinh nghiệm từ thực tiễn Kết quả nghiên cứu, khảo sát tại Điện Biên, Hoà Bình và Thanh Hoá cho thấy 4 hình thức QLRCĐ có nguồn gốc hình thành khác nhau, đó là rừng cộng đồng truyền thống do cộng đồng tự công nhận từ lâu đời, rừng của thôn bản được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, rừng giao cho nhóm hộ đồng quản lý, rừng giao cho hộ nhưng các hộ tự liên kết cùng quản lý. Các hình thức QLRCĐ ở một số địa phương được tổng hợp trong Bảng STT Hình thức quản lý Nguồn gốc hình thành Hiên trạng và quy mô Mục đích quản lý, sử dụng 1 Bản Huổi Cáy, xã Mùn Chung, huyện Tuần Giáo, tỉnh Điện Biên - Cộng đồng đồng bào H’Mông Cộng đồng quản lý theo truyền thống Bản tự công nhận từ lâu đời. Rừng tự nhiên 81 ha Bảo vệ nguồn nước. lấy gỗ làm nhà, các lâm sản khác tiêu dùng hàng ngày. 2 Thôn Cài, xã Vũ Lâm, huyện Lạc Sơn, tỉnh Hoà Bình- Cộng đồng đồng bào Mường Nhóm hộ gia đình Xã hợp đồng sử dụng rừng Rừng tự nhiên, rừng trồng, 31 ha Phủ xanh đất trống, lấy gỗ, tre nứa bán ra thị trường 3 Thôn Páng, xã Phú Thanh, huyện Quan Hóa, tỉnh Thanh Hóa-Cộng đồng đồng bào Thái Cộng đồng quản lý Giao và hợp đồng khoán bảo vệ với khu bảo tồn Pù Hu Rừng tự nhiên, 200 ha, trong đó giao: 102 ha, hợp đồng khoán: 98 ha Bảo vệ nguồn nước, lấy gỗ làm nhà, các lâm sản khác tiêu dùng hàng ngày, thu nhập từ khoán bảo vệ 4 Nhóm hộ tự liên kết quản lý Giao cho hộ quản lý và sử dụng, các hộ tự liên kết 120 ha do 10 nhóm hộ tự liên kết quản lý. Trồng rừng sản xuất cung cấp Luồng cho thị trường. Những cộng đồng vùng sâu, vùng xa, nơi sản xuất và thị trường kém phát triển, người dân sống phụ thuộc vào rừng nhiều thì mô hình cộng đồng dân cư thôn (thôn bản) tự công nhận và cùng quản lý rừng là phổ biến. Đây là những mô hình QLRCĐ đáp ứng nhu cầu sinh kế của người dân thể hiện rất rõ trong trường hợp của các đồng bào H’Mông ở Mùn Chung (Điện Biên), Thái đen ở Mường Lựm (Yên Châu, Sơn La), Dao ở Cao Bằng. Ngược lại, những cộng đồng gần vùng phát triển, nơi kinh tế thị trường và sản xuất hàng hóa đang hình thành và phát triển thì có nhiều hình thức cộng đồng quản lý rừng khác nhau như lý rừng của cả thôn bản, nhóm hộ, dòng họ. Đây là những mô hình QLRCĐ đang tiếp cận tới sản xuất hàng hóa thể hiện khá rõ trong trường hợp của các đồng bào Mường ở Vũ Lâm (Hoà Bình), đồng bào Thái ở Phú Thanh (Thanh Hóa). Kết quả nghiên cứu, khảo sát đều cho thấy rằng, các mô hình quản lý rừng cộng đồng được tự hình thành và phát triển, hình thức và nội dung quản lý chưa thống nhất mà thường dựa vào khả năng hiểu biết và tự quản của cộng đồng. Tuy nhiên, các mô hình hiện tại lại cho thấy hai nội dung quan trọng trong quản lý rừng cộng đồng là thiết lập một hệ thống tổ chức của cộng đồng cho quản lý rừng và xây dựng hương ước mà cộng đồng dựa vào đó để tự quản lý, điều tiết lợi ích. Nghĩa vụ và quyền hưởng lợi theo quy định hiện hành của nhà nước chưa được phổ biến rõ ràng và áp dụng vào đối tượng rừng cộng đồng. Cơ chế hưởng lợi theo Quyết định 178 chưa được người dân biết. Trách nhiệm và lợi ích đều do cộng đồng tự quy định và thực hiện. Vấn đề này rất rõ trong trường hợp của xã Mùn Chung - Điện Biên. ở hầu hết các cộng đồng đều có quy định riêng về hưởng lợi từ rừng cộng đồng. Những quy định này được cộng đồng xây dựng dựa vào lợi ích của cộng đồng và cá nhân trong cộng đồng. Thực tiễn từ các mô hình quản lý rừng cộng đồng đều cho thấy cộng đồng quản lý rừng bằng 3 công cụ quản lý cơ bản sau: (1) Hình thành tổ chức quản lý, điều hành của cộng đồng dựa trên nguyên tắc dân bầu và tín nhiệm của cộng đồng đối với già làng, trưởng bản; (2) Xây dựng quy ước quản lý rừng của cộng đồng dựa vào luật lệ của làng (hương uớc), nhu cầu hiện tại và phù hợp với quy định của pháp luật ; (3) Xây dựng cơ chế phân chia lợi ích căn cứ vào sự thống nhất chung của cộng đồng và quy định của nhà nước mà trước mắt là cụ thể hoá cơ chế hưởng lợi theo Quyết định 178 Mô hình tổ chức thực hiện QLRCĐ là sự phối hợp quản lý của các bên liên quan sau: - -Cộng đồng dân cư thôn là chủ thể chính bao gồm: trưởng, phó thôn, già làng trưởng bản, hộ gia đình và cá nhân, tổ quản lý và bảo vệ rừng, các đoàn thể và tổ chức quần chúng, nhóm hộ hay nhóm sở thích, khuyến nông lâm viên thôn bản; - Tổ chức lâm nghiệp xã tuyên truyền pháp luật và chính sách, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, hướng dẫn bảo vệ rừng và phòng chống cháy rừng, tham mưu và hỗ trợ UBND xã về giao đất giao rừng, quản lý rừng và ngăn chặn, xử lý vi phạm; Các cấp chính quyền tỉnh, huyện và xã thực hiện 8 nội dung quản lý nhà nước về lâm nghiệp theo Quyết định 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ; - Các cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp cấp tỉnh và huyện có vai trò hỗ trợ, hướng dẫn và thúc đẩy cộng đồng quản lý rừng; - Các tổ chức lâm nghiệp nhà nước chuyển giao công nghệ, tư vấn và hỗ trợ kỹ thuật, đầu tư vốn cho xây dựng và phát triển rừng. - Các tổ chức lâm nghiệp ngoài nhà nước cung cấp các dịch hỗ trợ, ký hợp đồng về đào tạo và chuyển giao kỹ thuật. Từ những kinh nghiệm quản lý rừng cộng đồng ở trên, một số bài học kinh nghiệm được rút ra là: - Cộng đồng quản lý rừng là một thực tiễn, dù được thể chế hóa hoặc không thừa nhận thì nó vẫn tồn tại, do đó việc thừa nhận cộng đồng là một chủ thể có pháp nhân luôn có lợi cho công tác quản lý rừng; - Khuyến khích và phát triển hai hình thức QLRCĐ phù hợp với đặc điểm KTXH và thị trường ở từng vùng, đó là QLRCĐ đáp ứng nhu cầu sinh kế và tiếp cận tới sản xuất hàng hóa; - Mô hình quản lý rừng cộng đồng theo các giai đoạn và các bước cụ thể được xác lập có thể vận dụng vào các điều kiện cụ thể của từng xã và cộng đồng nhưng phải đảm bảo 3 điều kiện cơ bản là: có cơ chế phối hợp của các nhóm chủ thể, thực hiện tốt 3 công cụ quản lý và triển khai các giải pháp hỗ trợ phát triển quản lý rừng cộng đồng. Một số vấn đề trong quản lý rừng cộng đồng Địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư thôn chưa thực sự rõ ràng Mặc dù Luật đất đai 2003, Luật BV&PTR 2004 và một số văn bản khác của Nhà nước quy định cộng đồng dân cư thôn thuộc đối tượng giao đất, giao rừng, có quyền quản lý và sử dụng rừng nhưng địa vị pháp lý của cộng đồng vẫn chưa đầy đủ và rõ ràng. Bộ Luật dân sự 2005 quy định một tổ chức được công nhận là một pháp nhân khi có đủ các điều kiện sau: Được cơ quan có thẩm quyền thành lập hoặc công nhận; có cơ cấu tổ chức chặt chẽ; có tài sản; tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. Cộng đồng dân cư thôn chưa hội đủ các điều kiện trên nên không phải là một pháp nhân. Nếu giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn, khi có xẩy ra tranh chấp dân sự với chủ thể khác hoặc có vi phạm pháp luật thì cơ quan pháp luật không thể giải quyết được. Vấn đề ở đây là trong khi địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư thôn chưa rõ ràng cho giao đất, giao rừng và quản lý rừng nhưng lại thiếu những nghiên cứu bổ sung vào các luật có liên quan. Những điểm thiếu trong cơ chế chính sách Về cơ bản, Việt Nam có khung pháp lý cho thực thi phương thức quản lý rừng cộng đồng nhưng còn thiếu cơ chế chính sách liên quan đến quyền hưởng lợi rừng, đó là sự thiếu hụt những quy định hiện hành về hưởng lợi, nhất là hưởng lợi gỗ trong giao rừng tự nhiên cho cộng đồng và khi cộng đồng quản lý và khai thác gỗ thương mại 10. Những thiếu sót và chưa đầy đủ trong chính sách hiện hành luôn được hiện hữu trong thực tế, cụ thể như sau: - Quyết định 178 và Thông tư 80 không đề cập đến hưởng lợi của cộng đồng và nghĩa vụ của họ khi tham gia quản lý rừng. Các yêu cầu về kỹ thuật như xác định tiêu chuẩn rừng khai thác, tỷ lệ hưởng lợi là rất phức tạp và cộng đồng không có khả năng xác định. Những thủ tục hành chính về khai thác gỗ thương mại đối với rừng tự nhiên do cộng đồng quản lý chưa được quy định. - Quyết định số 40/2005/QĐ-BNN của Bộ NN&PTNT V/v ban hành Quy chế khai thác gỗ và lâm sản khác có nhiều điểm thiếu và không phù hợp với chủ rừng là cộng đồng. Các chỉ tiêu kỹ thuật dựa vào trữ lượng, cường độ và luân kỳ khai thác là rất phức tạp mà cộng đồng không có khả năng xác định và thực hiện. Theo quy định việc thiết kế khai thác là do đơn vị tư vấn thực hiện do vậy cộng đồng không biết cách quản lý rừng của mình. Thủ tục khai thác phức tạp, nhiều cấp làm cho cộng đồng rất khó tiếp cận. - Quyết định 106/2006/QĐ-BNN ngày 27/11/2006 của Bộ NN&PTNT V/v ban hành hướng dẫn quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn chỉ giới hạn cho Chương trình thí điểm Lâm nghiệp cộng đồng tại 40 xã của 10 tỉnh. Quyết định này cho phép cộng đồng khai thác gỗ gia dụng và khai thác thương mại theo 2 phương pháp trữ lượng hoặc số cây theo cấp kính. Phương pháp khai thác theo trữ lượng, cường độ khai thác làm cho cộng đồng khó tiếp cận. - Quyết định số 2324/BNN-LN ngày 21/8/2007 V/v hướng dẫn các chỉ tiêu khai thác và thủ tục khai thác rừng cộng đồng lại giới hạn cộng đồng khai thác gỗ cho gia dụng theo khối lượng. Như vậy, chính sách hiện nay chưa quy định riêng về cộng đồng hưởng lợi rừng, trên thực tế đang vận dụng những quy định về hưởng lợi và nghĩa vụ từ những quy định cho đối tượng là hộ gia đình, cá nhân và tổ chức; chưa có quy định rõ ràng về khai thác gỗ thương mại khi cộng đồng được giao và quản lý rừng tự nhiên; những quy định về thủ tục hành chính cũng chưa rõ; những quy định về tiêu chuẩn kỹ thuật khá phức tạp và cộng đồng khó có thể tiếp cận. Những thiếu hụt và chưa đầy đủ nêu trên đã và đang làm hạn chế cộng đồng tham gia quản lý rừng. Những vấn đề về kỹ thuật trong quản lý rừng cộng đồng Trong chu trình quản lý rừng cộng đồng, lập kế hoạch quản lý rừng 5 năm và hàng năm là bước tiếp theo sau giao đất, giao rừng. Đây là bước hết sức quan trọng, được xem là phương án kinh doanh rừng, thậm chí cần phải được thừa nhận như phương án điều chế rừng cộng đồng đối với những khu rừng tự nhiên giao cho cộng đồng. Kinh nghiệm từ Chương trình thí điểm Lâm nghiệp cộng đồng tại 40 xã của 10 tỉnh, Dự án ETSP, Dự án Phát triển nông thôn ở Dak Lak (RDDL) và một số dự án khác cho thấy việc lập kế hoạch quản lý rừng 5 năm vấp phải hai vấn đề quan trọng sau: Một là, quy trình quy phạm lâm sinh hiện tại không phù hợp để áp dụng trong điều kiện cộng đồng dân tộc thiểu số: Có những sự khác biệt giữa kỹ thuật lâm sinh truyền thống và kỹ thuật lâm sinh áp dụng cho rừng cộng đồng. Kỹ thuật lâm sinh truyền thống thường áp dụng đối với các lâm trường quốc doanh, các công ty lâm nghiệp; trong khi đó kỹ thuật lâm sinh cho quản lý rừng cộng đồng thường áp dụng trên quy mô nhỏ ở trong phạm vi cộng đồng. Các dự án ETSP và RDDL đã tổ chức thử nghiệm và áp dụng giải pháp lâm sinh đơn giản trong thực hiện kế hoạch quản lý rừng cộng đồng ở các tỉnh Hòa Bình, Thừa Thiên Huế, Đắk Nông, Dak Lak đã đưa ra một so sánh để làm rõ sự khác biệt của hai phương thức quản lý rừng như ở Bảng I.4. Để áp dụng kỹ thuật lâm sinh vào rừng hiện nay, chủ yếu tuân theo quy phạm các giải pháp kỹ thuật lâm sinh áp dụng cho rừng sản xuất gỗ và tre nứa do Bộ Lâm nghiệp ban hành năm 199311. Quy phạm này trước đây được xây dựng phục vụ cho các đơn vị kinh doanh rừng có quy mô diện tích lớn, nay ứng dụng vào điều kiện quản lý rừng cộng đồng sẽ không phù hợp với nguồn lực địa phương và gặp phải một số trở ngại: Các chỉ tiêu so sánh Lâm nghiệp truyền thống Lâm nghiệp cộng đồng Khối lượng gỗ khai thác trong một lần Lớn (Dựa vào hiệu quả kinh tế của khai thác) Nhỏ (Chủ yếu cho nhu cầu hộ gia đình và một ít cho thương mại) Giải pháp lâm sinh áp dụng Khai thác chọn với cường độ lớn trong một lần (Khai thác hết lượng tăng trưởng trên 20– 30 năm của rừng) Chặt chọn từng cây theo cỡ kính, loài, cường độ nhỏ (Dựa vào mô hình rừng ổn định trong 5 năm, tiêu chuẩn lựa chọn cây chặt, cây chừa) Tần số, luân kỳ khai thác Không thường xuyên ("Chặt" và "Chờ"), trên 20 – 30 năm Thường xuyên hàng năm ở các địa điểm khác nhau và trở lại khai thác theo định kỳ 5 năm. Công nghệ sử dụng Dây chuyền khai thác, vận xuất, vận chuyển chủ yếu là máy móc cơ giới Sử dụng dụng cụ đơn giản của địa phương, chủ yếu vận xuất bằng thủ công, gia súc Tác động đến môi trường Tác động lớn đến đất, cây tái sinh và cây rừng khác do sử dụng máy móc và cường độ chặt lớn Tác động của khai thác đến đất, tái sinh, cây rừng khác là thấp do sử dụng dụng cụ đơn giản, cường độ chặt thấp. Nhu cầu nuôi dưỡng rừng sau khai thác Rất cao (Vì tác động lớn đến tài nguyên rừng) Thấp (Nhưng phụ thuộc vào kỹ thuật lựa chọn cây và chặt hạ) Cường độ khai thác lớn ứng với luân kỳ kinh doanh dài 20 – 30 năm sẽ không thích hợp, vì diện tích rừng giao cho cộng đồng không đủ lớn để tổ chức không gian và thời gian khép kín trong luân kỳ quá dài, cường độ khai thác lớn sẽ không thực tế với điều kiện đầu tư của cộng đồng. - Các quy định về đường kính khai thác chỉ phù hợp với kinh doanh gỗ chưa đề cập đến việc áp dụng các nhu cầu đa dạng sản phẩm từ rừng của cộng đồng. - Hướng dẫn nặng về kỹ thuật nhưng lại thiếu cụ thể hóa để có thể ứng dụng ở cộng đồng. - Chưa đề cập đến kết hợp kiến thức bản địa và điều kiện cộng đồng để lựa chọn giải . QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM: THỰC TRẠNG, VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP Thực trạng quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam Ở Việt Nam, quản lý rừng cộng đồng. cụ quản lý và triển khai các giải pháp hỗ trợ phát triển quản lý rừng cộng đồng. Một số vấn đề trong quản lý rừng cộng đồng Địa vị pháp lý của cộng đồng