Đang tải... (xem toàn văn)
Chi tiêu công là một trong các công cụ quan trọng nhất của chính phủ, sau hơn 20 năm thực hiện đường lối đổi mới (từ năm 1986), Việt Nam đang ở giai đoạn đẩy mạnh công cuộc xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự phát triển đó cũng đòi hỏi Nhà Nước cần phải đổi mới chính sách chi tiêu công để phân bổ và sử dụng các nguồn lực xã hội có hiệu quả. Chi tiêu công gắn liền với các chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý có hiệu quả chi tiêu công được đặt ra trong bối cảnh nguồn lực của mỗi quốc gia có sự giới hạn nhất định nhưng phải làm như thế nào để thỏa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết gắn liền với các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước là điều cấp bách hiện nay.
LỜI MỞ ĐẦU Đặt vấn đê Chi tiêu công công cụ quan trọng phủ, sau 20 năm thực đường lối đổi (từ năm 1986), Việt Nam giai đoạn đẩy mạnh cơng xây dựng hồn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Sự phát triển đòi hỏi Nhà Nước cần phải đổi sách chi tiêu cơng để phân bổ sử dụng nguồn lực xã hội có hiệu Chi tiêu cơng gắn liền với chức quản lý nhà nước có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, trị, xã hội Quản lý có hiệu chi tiêu cơng đặt bối cảnh nguồn lực quốc gia có giới hạn định phải làm để thỏa mãn tốt nhu cầu cần thiết gắn liền với mục tiêu quản lý kinh tế, trị, xã hội nhà nước điều cấp bách Chi tiêu công công cụ quan trọng phủ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đấu tranh giảm nghèo Bản chất chi tiêu công nhằm khắc phục thất bại thị trường Ngoài ra, Chi tiêu cơng cơng cụ để Chính phủ phân phối lại thu nhập, tạo công xã hội Thơng qua chi tiêu cơng, Chính phủ khuyến khích phát triển hàng hóa dịch vụ khuyến dụng kìm hãm, nghiêm cấm phát triển hàng hóa mà xã hội khơng mong muốn Trong thời gian qua, việc quản lý chi tiêu công Việt Nam đã đạt số thành tựu đáng kể Các xu ngân sách phát triển theo hướng tích cực, thu chi, đảm bảo cân đối cách vững Tuy nhiên, việc quản lý chi tiêu Việt Nam bộc lộ nhiều yếu Quy trình phân bổ nguồn lực tài Nhà nước thiếu mối liên kết chặt chẽ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực khuôn khổ kinh tế vĩ mơ dự báo, có nhiều khiếm khuyết hệ thống thông tin quản lý chi tiêu cơng Điều cho thấy việc phân tích nghiêm túc thực trạng quản lý chi tiêu công Việt Nam, làm rõ vấn đề nguyên nhân khiến cho hiệu chi tiêu cơng nhiều hạn chế, để từ giải pháp cải thiện tình hình đòi hỏi thực tiễn xúc Do đó, em chọn đề tài “Quản lý chi tiêu công Việt Nam Những thách thức đặt giải pháp khắc phục” Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý chi tiêu công Việt Nam thời gian gần Phạm vi nghiên cứu: - Về nội dung: Trong phạm vi khuôn khổ đề tài, tiểu luận phân tích hoạt động quản lý chi tiêu cơng Việt Nam góc độ Kinh tế trị, không sâu nghiên cứu vấn đề cụ thể, mang tính nghiệp vụ - Về mặt thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý chi tiêu công Việt Nam - Về không gian: Khái quát chung quản lý chi tiêu công thực trạng chi tiêu công Việt Nam Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích: Trên sở phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công Việt Nam, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quản lý chi tiêu công Nhiệm vụ tiểu luận: từ mục đích tổng quát trên, nhiệm vụ cụ thể xác định là: - Hệ thống hóa vấn đề lý luận chi tiêu công quản lý chi tiêu cơng - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi tiêu công Việt Nam, yếu kém, bất cập nguyên nhân chúng - Xác định phương hướng, mục tiêu đề xuất số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quản lý chi tiêu công Việt Nam Phương pháp nghiên cứu Tiểu luận sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp Kết cấu Tiểu ḷn Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, tiểu luận gồm phần: Phần 1: Cơ sở lý luận chi tiêu công quản lý chi tiêu công Phần 2: Thực trạng quản lý chi tiêu công Việt Nam thách thức đặt Phần 3: Những giải pháp khắc phục để nâng cao hiệu quản lý chi tiêu công việt nam PHẦN I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI TIÊU CÔNG VÀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG Khái niệm, đặc điểm vai trò chi tiêu công 1.1 Khái niệm Chi tiêu công khoản chi tiêu cấp quyền, đơn vị quản lý hành chính, đơn vị nghiệp kiểm sốt tài trợ Chính phủ Ngồi khoản chi quỹ ngân sách, chi tiêu công thể khoản chi Chính phủ Quốc hội thơng qua Chi tiêu cơng phản ánh giá trị hàng hố mà Chính phủ mua vào để cung cấp loại hàng hố công cho xã hội nhằm thực chức Nhà nước 1.2 Đặc điểm chi tiêu công Chi tiêu cơng phục vụ lợi ích chung cộng đồng dân cư vùng hay quốc gia Điều xuất phát từ chức quản lý toàn diện kinh tế xã hội Nhà nước q trình thực chức đó, Nhà nước cung cấp lượng hàng hoá khổng lồ cho kinh tế Chi tiêu công gắn liền với máy Nhà nước nhiệm vụ kinh tế, trị, xã hội mà Nhà nước thực Các khoản chi tiêu cơng quyền Nhà nước cấp đảm nhiệm theo nội dung đã quy định phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước khoản chi tiêu nhằm đảm bảo cho cấp quyền thực chức quản lý, phát triển kinh tế - xã hội Các cấp quan quyền lực Nhà nước chủ thể định cấu, nội dung, mức độ khoản chi tiêu công nhằm thực mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, trị, xã hội đất nước Chi tiêu cơng mang tính chất cơng cộng, tương ứng với đơn đặt hàng Chính phủ mua hàng hoá, dịch vụ nhằm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Đó khoản chi cần thiết phát sinh tương đối ổn định chi lương cho đội ngũ cán bộ, cơng chức, chi hàng hố, dịch vụ cơng đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng dân cư… Chi tiêu cơng mang tính chất khơng hồn trả hay hồn trả khơng trực tiếp thể chỗ khoản thu với mức độ số lượng địa cụ thể hồn lại hình thức khoản chi tiêu cơng 1.3 Vai trò chi tiêu cơng kinh tế a Vai trò phân bổ nguồn lực: Một vai trò quan trọng phủ can thiệp vào kinh tế thị trường để khắc phục khuyết tật thị trường độc quyền, hàng hóa cơng cộng, ngoại ứng hay thơng tin khơng đối xững, tất nhiên cần phải thấy can thiệp phủ vào phân bổ nguồn lực khơng phải chìa khóa vạn để giải vấn đề Bởi lẽ phủ có hạn chế sách can thiệp phủ kèm theo chi phí định Vì thế, nguyên tắc biên đã tiêu chuẩn để đánh giá giá trị sách can thiệp phủ, sách phải mang lại cho xã hội lợi ích lớn chi phí phát sinh mà xã hội gánh chịu b Vai trò phân phối lại thu nhập: Đây mục tiêu quan trọng đứng sau nhiều sách phủ Chính phủ thực mục tiêu cách thức trực tiếp thường dùng đánh thuế lũy tiến chi trợ cấp tiền cho đối tượng cần thiết, việc phủ cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, nhà dịch vụ xã hội khác trọng tâm sách phân phối lại Ngồi ra, hoạt động điều tiết bảo vệ người tiêu dùng, chống độc quyền, đảm bảo an toàn lao động, vệ sinh thực phẩm… mang hàm ý phân phối lại Tuy nhiên, đứng sau mức độ phân phối lại chưa thực đánh đổi hiệu cơng bằng, có lien quan đến chi phí định để đảm bảo hoạt động phân phối lại mang tính hiệu cao c Vai trò ổn định hóa kinh tế: Các sách chi tiêu cơng giữ vai trò thiết yếu việc đạt mục tiêu kinh tế vĩ mơ cải thiện cán cân tốn, nâng cao tốc độ tăng trưởng dài hạn kinh tế, sách kinh tế vĩ mơ nhằm ổn định thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bao gồm sách chìa khóa (thuế chi tiêu phủ) sách tiền tệ (mức cung tiền, lãi suất, tín dụng) Bằng việc sử dụng cách cẩn thận cơng cụ sách này, phủ tác động tới tổng chi tiêu xã hội, tốc độ tăng trưởng kinh tế, tổng sản lượng, tỷ lệ người lao động có việc làm, mức tỷ lệ lạm phát kinh tế Cơ cấu chi tiêu công nhân tố ảnh hưởng đến chi tiêu công 2.1 Cơ cấu chi tiêu công Cách phân loại thực dựa việc xem xét khoản chi tiêu cơng có thực đòi hỏi tiêu hao ngn lực kinh tế quốc dân hay khơng, theo chi tiêu cơng chia thành chi mua sắm hàng hóa dịch vụ, dịch vụ chi chuyển nhượng Phân loại theo tính chất: - Chi mua sắm hang hóa dịch vụ: khoản chi tiêu đòi hỏi nguồn lực kinh tế Việc khu vực công sử dụng nguồn lực loại bỏ việc sử dụng chúng vào khu vực khác Vì thế, với tổng nguồn lực có hạn kinh tế, vấn đề đặt cần phải cân nhắc chi tiêu vào đâu có hiệu - Chi phí chuyển giao: (chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hội): khoản chi tiêu yêu cầu khu vực công cộng nguồn lực thực xã hội, chúng đơn chuyển giao từ người sang người khác thông qua khâu trung gian khu vực cơng Tuy nhiên nói khơng có nghĩa chi chuyển giao khơng gây tổn thất cho xã hội Phân loại theo chức năng: Các phân loại thương sử dụng đánh giá phân bổ nguồn lực Chính phủ nhằm thực hoạt động mục tiêu khác phủ Theo cách phân loại này, chi tiêu công bao gồm: - Chi thường xuyên: Đây nhóm chi phát sinh thường xuyên cần thiết cho hoạt động đơn vị khu vực công Chi thường xuyên bao gồm chi lương, chi nghiệp vụ, chi quản lý hoạt động - Chi đầu tư phát triển: Đây nhóm gắn liền với chức phát triển kinh tế nhà nước chi đầu tư phát triển gồm có chi xây dựng sở hạ tầng; đầu tư hỗ trợ doanh nghiệp hoạt động lĩnh vực then chốt kinh tế có quản lý điểu tiết từ nhà nước, hỗ trợ cho quỹ hỗ trợ tài nhà nước; chi dự trự quốc gia Phân loại theo quy trình lập ngân sách, gồm có: - Chi tiêu cơng theo yếu tố đầu vào: Nhà nước xác lập mức kinh phí cho khoản chi tiêu công dựa danh sách liệt kê khoản mua sắm phương tiện cần thiết cho hoạt động quan, đơn vị Thông thường cho khoản mục sau: chi mua tài sản cố định, chi mua tài sản lưu động, chi tiền lương khoản phụ cấp, chi tiền khác - Chi tiêu công theo đầu ra: Kinh phí phân bổ cho đơn vị quan, khơng vào yếu tố đầu vào mà dựa vào khối lượng công việc đầu kết tác động đến mục tiêu hoạt động đơn vị 2.2 Các nhân tố ảnh hưởng đến tăng chi tiêu cơng Tỷ trọng chi tiêu cơng GDP thường có xu hướng tăng dần theo năm Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này: Thứ mở rộng khơng ngừng vai trò nhà nước: Khi xã hội ngày phát triển, ngày cơng nghiệp hóa hệ thống mối quan hệ xã hội, thương mại pháp lý kinh tế trở nên nhiều phức tạp Khi đó, phủ cần phải có vị mạnh để thiết lập vận hành tổ chức giải mối quan hệ đan xen đó, điều tất yêu dẫn đến tăng nhanh mở rộng chi tiêu công, đặc biệt lĩnh vực luật pháp trì trật tự cho giao thơng, liên lạc Thứ hai thu nhập bình quân đầu người tăng: trình tăng trưởng GDP đầu người q trình phát triển kinh tế từ độ thấp lên cao Hiển nhiên trình đó, đầu hàng hố cơng cộng không ngừng tăng theo, số liệu thống kê cho thấy, mức chi tiêu hàng hóa cơng cộng khơng tăng số tuyệt đối mà tỷ trọng GDP Thứ ba thay đồi công nghệ: Sự thay đổi công nghệ ảnh hưởng lớn đến tỷ trọng chi tiêu cho hàng hóa cơng cộng, thể hiển qua việc làm thay đổi quy trình sản xuất sản phẩm tạo ra, tác động theo chiều hướng làm tăng giảm tầm quan trọng tương đối loại hàng hóa cơng cộng, làm chi tiêu cơng cộng thay đổi theo Thứ tư thay đổi dân số: Đây yếu tố quan trọng định thay đổi tỷ trọng chi tiêu công cộng Dân số tăng ảnh hướng đến khoản chi tiêu cho giáo dục, y tế Tương tự tượng “Lão hóa dân số” khiến phủ phải tăng thêm khoản chi cho y tế phúc lợi xã hội, chi phí phát sinh khác việc thiếu hụt lực lượng lao động gây Thứ năm q trình thị hóa: Q trình thị hóa làm nảy sinh nhiều nhu cầu vốn vùng nơng thơn Đại phận nhu cầu phát sinh thêm hàng hóa dịch vụ công cộng đường xá, cầu cống, khu vui chơi, giải trí, dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục… thế, chi tiêu cơng tăng PHẦN II: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ NHỮNG THÁCH THỨC ĐẶT RA Thực trạng quản lý chi tiêu công Việt Nam Xét góc độ chi ngân sách, có số tiền khơng nhỏ đã bị lãng phí, thất thơng qua việc đầu tư cơng, thông qua việc chi tiêu quan nhà nước, thông qua việc làm ăn hiệu doanh nghiệp nhà nước Những kết kiểm toán, tra với số tiền bị lãng phí, thất lớn công bố đưa lên mặt báo ngày điều coi thường Đầu tư, chi tiêu hiệu góp phần làm bội chi ngân sách, làm tăng nợ nần Chính phủ tạo sức ép lạm phát Nền kinh tế phải đối mặt với khó khăn, Chính phủ buộc phải thực biện pháp liệt nhằm cắt giảm chi đầu tư công, giảm chi thường xuyên để kiềm chế lạm phát Thế nhưng, sâu vào phân tích vấn đề, ngồi ngun nhân khách quan, lãng phí, bội chi ngân sách kéo dài, hệ lụy từ tồn thu chi ngân sách - Quản lý chi tiêu công việt nam động: Chi tiêu công Việt Nam quản trị theo phong cách truyền thống, tắc động hình thức Cách làm trở nên lỗi thời, bối cảnh Việt Nam ngày hội nhập sâu vào kinh tế giới với quyền lợi lẫn nghĩa vụ đầy đủ thành viên; cần phải đổi Quản trị chi tiêu công Việt Nam thời gian qua đã bộc lộ tồn yếu bản, xét theo tiêu chí quản trị khu vực công đại, phổ biến giới tính cơng khai minh bạch chưa cao, trách nhiệm giải trình hạn chế, hiệu kinh tế - xã hội chưa đạt mong muốn đặc biệt chưa có tham gia đáng kể người chủ đích thực đồng tiền ngân sách nhân dân Cách phân bổ vốn đầu tư ngân sách thời gian qua theo kiểu bao cấp - chia đều, mang nặng dấu ấn chế xin cho, việc chi tiêu ngân sách chưa thực gắn chặt với trách nhiệm đến cùng; chịu ràng buộc hình thức chế tài có hiệu lực khơng cao, kèm theo lực máy yếu Đó ngun tình trạng “có vấn đề” hoạt động ngân sách Nhà nước: tình trạng tăng trưởng nóng, đầu tư cao hiệu quả, dẫn tới lạm phát cao bất ổn kinh tế vĩ mô vài năm gần liền với xu hướng gia tăng đầu tư dàn trải, trầm trọng tình trạng lãnh phí, thất thoát, tham nhũng… chứng tỏ hiệu thấp hoạt động thu chi ngân sách nhiều vấn đề gay gắt tồn lĩnh vực Thực tế chứng tỏ bệnh nói nghiêm trọng có nguồn gốc chế kinh tế, nằm khơng phù hợp Luật Ngân sách Nhà nước với điều kiện, yêu cầu kinh tế sau 20 năm đổi hội nhập quốc tế thành công - Kém hiệu phân bổ: Mặc dù, đã có nhiều cải thiện, quản lý chi tiêu Việt nam đã bộc lộ nhiều yếu điểm, cụ thể sau: Lập ngân sách ngắn hạn, chủ yếu ngân sách hàng năm, khơng đánh giá, xem xét phân bổ nguồn lực gắn kết với chương trình phát triển kinh tế xã hội hàng năm Thiếu vắng hệ thống tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu Phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo điểm yếu không khuyến khích đơn vị chi tiết kiệm ngân sách, khơng đặt u cầu ràng buộc hợp lý, chặt chẽ số kinh phí phân bổ với kết đạt đầu sử dụng ngân sách Lập ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo ưu tiên phân bổ bị lệch lạc, méo mó Nguồn lực xã hội đầu tư vào dự án, mang lại lợi ích xã hội thấp, ngân sách thiếu nguồn lực cho nhu cầu thiết thực như: y tế, văn hóa, giáo dục Tạo quy định đặc biệt, hình thành quỹ tiền tệ riêng biệt tách khỏi ngân sách để thực chương trình có tính ưu tiên Từ giảm nhiều vai trò ngân sách vi phạm nguyên tắc thống quản lý ngân sách 10 công nhân chuyển việc, bỏ việc gần 17.000 người, việc gần 5.000 người Yếu sai phạm lãnh đạo nguyên nhân trực tiếp, chủ yếu Những thách thức đặt quản lý chi tiêu công Việt Nam Đối với phần lớn người dân, quan tâm thường tập trung vào tiêu tổng nợ cơng so với GDP xem có ngưỡng an tồn hay khơng Tuy nhiên, thực tế gánh nặng nợ đo tổng số nợ, số nợ phải trả hàng năm lãi suất mà hiệu sử dụng đồng vốn vay Hiện tại, nguồn vay Việt Nam chủ yếu ODA nên lãi suất bình quân chưa đến 3% tương đương với lãi suất mà Chính phủ Hoa Kỳ vay Tuy nhiên, khoản vay ODA sử dụng không hiệu nguồn vay ưu đãi dần mà thay vào khoản vay thương mại nguy gánh nặng nợ công tăng cao dễ xảy Tại thời điểm nay, nợ công Việt Nam đã gần chạm ngưỡng cho phép, nhiều thách thức lớn đặt cho Chính phủ việc quản lý chi tiêu công Thứ nhất, quy mô chi tiêu công tăng nhanh qua năm Những năm sau, tốc độ tăng chi có giảm thấp hơn, song quy mơ chi lớn Tốc độ tăng chi 12 năm 19,08%, cao so với tốc độ tăng GDP kỳ 17,29% Điều mặt thể việc Chính phủ Việt Nam tiêu lớn để tạo tảng bước đầu cho trình cơng nghiệp hố, đại hố đất nước; song mặt khác số lại phản ánh thực tế tính hiệu chi tiêu cơng Việt Nam Thứ hai, cấu chi ngân sách có số vấn đề đáng quan tâm Chi trả nợ (cả lãi gốc) tổng chi ngân sách gia tăng quy mô vay nợ năm qua tăng cao nhiều khoản vay đến hạn Hiện tại, nghĩa vụ nợ công/thu ngân sách đã mức khoảng 18% dự báo số nợ phải trả vượt qua mức 25% tổng thu ngân sách nhà nước năm 2015 2016 (là mức an tồn theo quy định Chính phủ khuyến nghị WB) Bên cạnh đó, nợ cơng 15 nước thường kỳ hạn ngắn gây rủi ro lớn đến ngân sách Theo Báo cáo kinh tế vĩ mô năm 2014 UB kinh tế Quốc hội, phần lớn trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn năm chiếm tỉ trọng lên đến 75,3% Tuy nhiên, điều đáng lưu ý chi thường xuyên đã lớn mức thu từ thuế phí Do chi thường xuyên tăng cao nên tỉ trọng chi đầu tư từ ngân sách nhà nước giảm dần Tỉ trọng chi đầu tư ngân sách suy giảm mạnh cho thấy cấu chi thiếu tích cực phần lớn khoản chi ngân sách không phục vụ cho mục tiêu đầu tư hỗ trợ tăng trưởng mà tập trung vào chi thường xuyên Điều phần cho thấy cồng kềnh chi tiêu tốn máy công quyền Thứ ba, hiệu chi đầu tư khu vực công khu vực tư, đồng thời hiệu đầu tư Việt Nam nước khu vực Hệ số ICOR Việt Nam đã tăng từ mức bình quân 6,18% giai đoạn 1996-2000 lên 7,04% năm 2001-2005, sau giảm trở lại 6,18% giai đoạn 20062010 Tính giai đoạn xây dựng tảng cơng nghiệp hố, đại hoá nước, hệ số ICOR Việt Nam cao nhiều so với nước khác khu vực (Bảng 1) Bảng Hệ số ICOR nước giai đoạn cơng nghiệp hố đất nước Nước Giai đoạn Tốc độ tăng GDP Tỷ lệ đầu tư/GDP Hệ số ICOR Hàn Quốc 1961-1980 7,9 23,3 Malayxia 1981-1995 7,2 32,9 4,6 Trung Quốc 2001-2006 9,7 38,8 Thái Lan 1981-1995 8,1 33,3 4,1 Việt Nam 1996-2009 7,2 40,2 5,6 Nguồn: Báo cáo Chính phủ (tháng 8/2013) 16 Hơn thế, ICOR khu vực kinh tế nhà nước chí cao nhiều so với khu vực khác, phản ánh hiệu đầu tư cơng Việt Nam tương đối thấp tính chất đặc thù hoạt động đầu tư cơng Tuy nhiên, việc sử dụng ICOR để đánh giá hiệu đầu tư cơng Viêt Nam chưa thật xác, lẽ vốn đầu tư sử dụng để đền bù giải phóng mặt lớn, cá biệt có dự án lên tới 50-60%, theo thơng lệ nước, vốn đầu tư tính vốn tích lũy đầu tư Song sử dụng mơ hình vec-tơ sai số hiệu chỉnh (VECM-Vector Error Correction Model) nhằm đánh giá tương tác biến số kinh tế theo thời gian để tính tốn, chun gia hiệu đầu tư tư nhân cao so với đầu tư công Cụ thể, đầu tư tư nhân tăng 1% làm sản lượng tăng 0,33%, đầu tư cơng tăng 1% chỉđóng góp 0,23% tăng sản lượng cân dài hạn Thứ tư, bội chi ngân sách cao dẫn đến nợ cơng ngày gia tăng Nhìn chung, thâm hụt ngân sách có xu hướng gia tăng Thâm hụt ngân sách, không bao gồm chi trả nợ gốc, Việt Nam trung bình giai đoạn 2003-2007 1,3% GDP, số đã tăng gấp đôi lên 2,7% GDP giai đoạn 2008-2012 Thứ năm, gia tăng chi tiêu cơng bắt đầu có tác động bất lợi đến kinh tế Tốc độ gia tăng chi tiêu công tốc độ tăng trưởng GDP cho thấy từ năm 20012007, tăng trưởng diễn thuận chiều với chi tiêu công Trong giai đoạn này, chi tiêu công có tác động tích cực đến tăng trưởng Tuy nhiên, từ năm 2007-2012, mối quan hệ đã đảo chiều, chi tiêu cơng bắt đầu có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế, kéo theo gia tăng lạm phát nợ Chính phủ Một số nghiên cứu đã rằng, chi tiêu Chính phủ đã vượt ngưỡng cản trở tăng trưởng kinh tế gây phân bổ nguồn lực cách không hiệu quả, tham nhũng thất thoát chèn ép khu vực tư 17 nhân Dựa phân tích thực nghiệm, nhà kinh tế thống với quy mô chi tiêu công tối ưu kinh tế phát triển nằm khoảng từ 15-25% GDP * Nguyên nhân những thách thức trên: Tăng trưởng kinh tế Việt Nam chủ yếu dựa vào tăng yếu tố đầu vào, vốn lao động Xu hướng rõ thập niên 2000, mơ hình tăng trưởng trọng tăng trưởng cao dựa đầu tư (đặcbiệt đầu tư cơng) tín dụng Ngược lại, vai trò tăng suấtlao động tăng suất nhân tố tổng hợp tăng trưởng kinh tế mờ nhạt nhiều Hệ số ICOR cao kinh tế đặc biệt khu vực nhà nước thể rõ nét tăng trưởng chủ yếu dựa yếu tố vốn, làm cho ngân sách nhà nước vốn đã hạn hẹp lại khó khăn Sự tác động yếu khoa học công nghệ đến suất nhân tố tổng hợp cho thấy kinh tế Việt Nam rơi vào bẫy thu nhập trung bình khơng có cải cách Quản lý chi tiêu cơng nhiều bất cập, tạo hội cho thất thoát, lãng phí lớn nguồn ngân sách nhà nước Hệ thống thể chế quản lý chi tiêu công ngày bộc lộ rõ điểm không phù hợp Chẳng hạn, việc phân bổ chi tiêu công dàn trải, phân tán, phân bổ chủ yếu dựa yếu tố đầu vào Định mức phân bổ chi thường xuyên cho lĩnh vực tính đầu dân số, có ưu tiên cho miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa Định mức phân bổ chi đầu tư phát triển cho địa phương tính tốn dựa nhiều thông số khác nhau, song chủ yếu vấn dựa yếu tố đầu vào dân số, diện tích, số đơn vị hành cấp huyện, tỷ lệ hộ nghèo…Định mức chi thường xuyên không phù hợp với thực tế giá thị trường, dẫn đến chỗ các chứng từ chi tiêu mang tính hình thức, chứa đựng nguy sử dụng kinh phí hiệu quả, thất thốt, lãng phí khơng kiểm sốt 18 Khơng tính tốn hết hiệu hoạt động nợ doanh nghiệp nhà nước Trong thời gian dài, kinh tế nhà nước coi đóng vai trò chủ đạo chi phối toàn lĩnh vực kinh tế Năm 2000 doanh nghiệp nhà nước chiếm gần 68% vốn, 55% tài sản cố định (trong có đất đai), 45% tín dụng ngân hàng 59% việc làm khu vực doanh nghiệp Quá trình xếp lại cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước triển khai mạnh năm qua, giảm số lượng doanh nghiệp nhà nước từ 12.000 doanh nghiệp năm 1991 xuống 1.200 vào năm 2010, số tương ứng 39%, 45%, 27% 19% Song đến nay, doanh nghiệp nhà nước lực lượng kinh tế to lớn kinh tế Đặc biệt, việc hình thành tập đồn kinh tế nhà nước với đặc quyền quyền tự quản, với hỗ trợ ưu đãi Nhà nước đất đai, vốn, …, song tập đoàn khó khăn để cạnh tranh hiệu với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi Tính hiệu doanh nghiệp nhà nước có xu hướng tăng lên Nếu vào năm 2000, tỷ lệ bình quân vốn nhân công doanh nghiệp nhà nước 0,4 tỷ VND so với 0,3 tỷ đồng tồn khu vực doanh nghiệp, đến năm 2008, tỷ lệ tương ứng 1,5 tỷ VND 0,8 tỷ VND (gấp gần lần) Tuy nhiên, tỷ lệ doanh thu ròng vốn doanh nghiệp nhà nước lại nửa so với toàn khu vực doanh nghiệp Điều đáng lưu ý doanh nghiệp nhà nước nắm giữ khoản nợ cơng đáng kể Theo số liệu Bộ Tài công bố, nợ doanh nghiệp nhà nước chiếm … nợ cơng Song thực tế, cách tính nợ công Việt Nam đưa vào nợ công khoản nợ doanh nghiệp nhà nước mà Chính phủ đứng cam kết bảo lãnh toán, đó, theo định nghĩa nợ cơng WB IMF, nợ doanh nghiệp nhà nước mà 50% sở hữu thuộc nhà nước đương nhiên tính vào nợ cơng 19 Thiếu chế kiểm tra giám sát có hiệu Việt Nam chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể phương pháp liên quan đến đánh giá hiệu dự án đầu tư cơng Chỉ có dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) có thực tiêu chí hướng dẫn đánh giá thức, chủ yếu yêu cầu phía nhà tài trợ Trong đó, với dự án đầu tư xây dựng nước, việc đánh giá (trong có đánh giá kỳ sau hoàn thành dự án) thuộc thẩm quyền đơn vị có thẩm quyền định đầu tư Về mặt logic, quan đánh giá dự án mà định đầu tư thiếu hiệu không tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đề Kết nhiều dự án loại đã phê duyệt cách dễ dãi nhiều địa phương nước, chí địa phương lân cận Chẳng hạn, 20 năm qua, nhiều cảng nước sâu đầu tư từ nguồn doanh nghiệp nhà nước đã hình thành suốt dọc bờ biển phía đơng Việt Nam cho thấy lãng phí lớn đầu tư cơng điều kiện ngân sách eo hẹp - lẽ khoản vốn sử dụng cho mục đích khác Mạng lưới dày đặc khiến cảng phải cạnh tranh gay gắt với bối cảnh quy mô hoạt động thương mại chưa đủ lớn, hầu hết cảng có cơng suất sử dụng mức thấp Việc giám sát đánh giá đầu tư công, phân cấp quản lý nhà nước quản lý đầu tư công chưa kèm với chế tài đủ mạnh nhằm bảo đảm kỷ luật thông tin phục vụ giám sát, đánh giá đầu tư Hơn nữa, nội dung giám sát đánh giá thực tế tập trung vào khía cạnh bố trí, quản lý sử dụng vốn dự án đầu tư công mà coi trọng nội dung liên quan đến môi trường, xã hội, tác động lan tỏa dự án đầu tư công 20 PHẦN III: NHỮNG GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Cải cách quản lý chi tiêu công phải đặt bối cảnh cải cách hành cơng tổng thể nâng cao lực quản lý Chính phủ Với quan điểm này, yêu cầu Nhà nước phải làm cho vai trò quản lý phù hợp với lực đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế, cụ thể phải xây dựng thể chế nhằm tạo khu vực công động, bao gồm tăng cường xây dựng thể chế sách; quyền có khả xây dựng phối hợp sách việc lựa chọn mục tiêu chiến lược; phân bổ nguồn lực gắn kết với kế hoạch sách; thực hiện, kiểm soát đánh giá kết hoạt động; cơng chức phải có động lực quản lý tốt; ngăn chặn nạn tham nhũng, Quản lý chi tiêu công cần dựa hệ thống nguyên tắc lập ngân sách quản lý tài tốt Xác định mục tiêu chiến lược quản lý chi tiêu công Với tư cách công cụ trọng tâm sách tài quốc gia, liên quan đến việc thực phân bổ sử dụng nguồn lực tài cơng, nên vấn đề xun suốt quản lý chi tiêu công phải thực mục tiêu Đại hội Đảng lần thứ IX Việt Nam đề ra, là: Giữ kỷ luật tài tổng thể Đảm bảo quy mô chi ngân sách nhà nước vào khoảng 24-25% GDP, chi đầu tư phát triển chiếm 25-25%, chi trả nợ 1718% chi thường xuyên 57-58% Theo đó, khống chế bội chi ngân sách nhà nước 4-5% GDP; bù đắp bội chi ngân sách nguồn vốn nước khoảng 3-5% GDP vay nước 1-1,5% GDP Phân phối nguồn lực tài phù hợp với ưu tiên chiến lược tăng trưởng kinh tế giảm nghèo; đảm bảo công phù hợp với thể chế kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa 21 Nâng cao tính trách nhiệm, minh bạch, dân chủ chi tiêu cơng; đảm bảo tính hiệu hiệu lực chương trình cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội; chi tiêu công thực trở thành thước đo lực, hiệu lực quản lý kinh tế xã hội nhà nước Quan điểm xây dựng chiến lược quản lý chi tiêu công Cải cách quản lý chi tiêu công phải đặt bối cảnh cải cách hành cơng tổng thể nâng cao lực quản lý Chính phủ Với quan điểm này, yêu cầu Nhà nước phải làm cho vai trò quản lý phù hợp với lực đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế, cụ thể phải xây dựng thể chế nhằm tạo khu vực công động, bao gồm tăng cường xây dựng thể chế sách; quyền có khả xây dựng phối hợp sách việc lựa chọn mục tiêu chiến lược; phân bổ nguồn lực gắn kết với kế hoạch sách; thực hiện, kiểm soát đánh giá kết hoạt động; cơng chức phải có động lực quản lý tốt; ngăn chặn nạn tham nhũng, Quản lý chi tiêu công cần dựa hệ thống nguyên tắc lập ngân sách quản lý tài tốt Những ngun tắc là: - Tính tổng thể tính kỷ luật: Tính tổng thể đòi hỏi tiếp cận vấn đề chi tiêu công tồn tại, hiểu biết tất mối liên kết đánh giá trở lực thuộc định chế sau tìm điểm tiếp cận thích hợp để đẩy mạnh q trình cải cách chi tiêu công theo giai đoạn Ngân sách phải bao quát tất hoạt động tài Chính phủ Trong ngân sách, định tài mà Chính phủ đưa cần phải dựa vào sở giới hạn cứng ngân sách có cạnh tranh, đánh đổi nhu cầu mục tiêu Tính kỷ luật, đơi với tính tiết kiệm, hàm ý ngân sách nên tập trung nguồn lực vừa đủ mức cần thiết để thực tốt sách Chính phủ - Tính linh hoạt: Tính linh hoạt có liên quan đến vấn đề đưa định đến tất nơi mà thơng tin hợp lý có Thuộc hoạt động, 22 người quản lý cần có quyền lực định quản lý; thuộc chương trình, cá nhân Bộ trưởng cần trao thêm quyền lực định chương trình Những vấn đề phải kèm tính minh bạch tính trách nhiệm, đồng thời đòi hỏi phải có chiến lược chặt chẽ - Tính tiên liệu: Trong quản lý chi tiêu cơng, tính tiên liệu đóng vai trò quan trọng việc thực sách chương trình có hiệu hiệu lực Ở quốc gia mà có ổn định kinh tế vĩ mơ sách chiến lược khu vực cơng thực tốt chức cung cấp hàng hóa, dịch vụ Vấn đề đòi hỏi cần ý đến cân đối ngắn hạn dài hạn Chính sách tài khóa phải ý đến nhu cầu để làm chắn dòng chảy quỹ tiền tệ đến chương trình, dự án lúc Điều đòi hỏi phải có cách tiếp cận trung hạn việc điều chỉnh cân đối ngân sách đánh giá chương trình - Tính trung thực: Tính trung thực u cầu ngân sách nên xuất phát từ dự tốn khơng có thiên vị thu lẫn chi Sự thiên vị bắt nguồn từ vấn đề thuộc trị kỹ thuật Những dự tốn lạc quan làm mềm giới hạn ngân sách dẫn đến thất bại việc thực chiến lược sách ưu tiên - Thông tin: Thông tin tốt làm vững thêm tính trung trực đưa định tốt Thơng tin xác kịp thời chi phí, đầu kết cần thiết quản lý chi tiêu cơng - Tính minh bạch tính trách nhiệm: Tính minh bạch tính trách nhiệm yêu cầu định, với sở kết chi phí tiếp cận rõ ràng thông tin rộng rãi cho công chúng Tính minh bạch đòi hỏi người định phải có tất liệu thơng tin thích hợp Người định phải có trách nhiệm thực thi quyền lực đã trao Quản lý chi tiêu công cần đặt khuôn khổ chi tiêu trung hạn Với việc thiết lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn góp phần nâng cao hiệu quản lý chi tiêu công 23 - Tăng cường lực Chính phủ soạn lập ngân sách, đặc biệt khả dự báo phân bổ ngân sách - Tăng cường kỷ luật ngân sách tính minh bạch trách nhiệm giải trình sử dụng nguồn lực công - Tăng cường chất lượng thông tin ngân sách, tính rõ ràng mục tiêu sách Hướng tập trung quan chức phủ vào thời kỳ trung hạn khơng năm ngân sách hành - Cho phép Chính phủ tập trung nhiều vào ưu tiên mang tính chiến lược mà làm cho quy trình ngân sách toàn diện Các nội dung đổi quản lý chi tiêu cơng Xác lập lại vai trò cấu trúc Nhà nước Nội dung chiến lược nhằm hướng vào xác lập lại quy mô khu vực công phạm vi can thiệp Nhà nước vào kinh tế cho phù hợp với lực quản lý, thơng qua sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, tự hóa kinh tế, xã hội hóa hoạt động dịch vụ cơng Nâng cao lực hoạt động quan quản lý đơn vị sử dụng ngân sách Cung cách quản lý tập trung, quan liêu đặc tính hệ thống lập ngân sách theo truyền thống mà kết nguồn lực tài cơng sử dụng hiệu hiệu lực, quan nhà nước khơng chịu trách nhiệm hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội Những người quản lý sử dụng ngân sách hoạt động mơi trường bị kiểm sốt cứng rắn Những cơng cụ truyền thống để thực kiểm sốt định mức khoản mục hóa khoản chi tiêu, mua sắm đầu vào Thế nhưng, kiểm sốt đầu vào đã gây tính hiệu hoạt động khơng khuyến khích tiết kiệm, không tạo gắn kết khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu Từ hạn chế đó, để nâng cao tính hiệu hoạt động, quản lý chi tiêu cơng đòi hỏi: 24 - Những người quản lý trao quyền tự chủ việc điều hành hoạt động họ nâng cao tính tự chịu trách nhiệm họ kết Những kết cần chi tiết hóa ngân sách kế hoạch tài có liên quan, qua tạo điều kiện cho người quản lý thấy trước kết thực giúp cho phủ so sánh kết mục tiêu kết thực tế - Những người quản lý có lực đủ mạnh việc chủ động đề giải pháp để giảm bớt chi phí hoạt động nâng cao khối lượng chất lượng đầu - Tạo đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện nâng cao chất lượng hoạt động Chuyển sang lập kế hoạch dài hạn với giới hạn ngân sách việc xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn nhằm ràng buộc cấp quyền từ trung ương đến địa phương sử dụng nguồn lực tài phải gắn liền với ưu tiên tổng thể quốc gia Từng bước chuyển quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý ngân sách theo đầu Một đã thay đổi quy trình lập ngân sách theo khn khổ chi tiêu trung hạn, phương thức quản lý ngân sách phải có thay đổi định cho tương hợp Quản lý ngân sách theo kết đầu hoạt động quản lý dựa vào cách tiếp cận thơng tin đầu qua giúp cho phủ quan sử dụng ngân sách phân bổ sử dụng nguồn lực tài hiệu hiệu lực So với phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào, quản lý ngân sách theo đầu có nhiều ưu điểm Phát triển hệ thống thơng tin quản lý tài hệ thống kế tốn cơng Những vấn đề số yếu tố góp phần làm nâng cao lực phủ để phân phối sử dụng nguồn lực có hiệu hiệu lực Để nâng cao hiệu chi tiêu cơng, giải pháp có tính chiến lược phải đổi mơ hình tăng trưởng Việt Nam, chuyển đổi từ mơ hình tăng trưởng chủ yếu 25 theo chiều rộng sang mơ hình tăng trưởng chủ yếu theo chiều sâu sở nâng cao hiệu kỹ thuật, hiệu phân bổ tiến khoa học - kỹ thuật; đồng thời tiến tới tăng trưởng bền vững Để nhanh chóng chuyển đổi tăng trưởng từ chiều rộng sang chiều sâu, việc tái cấu kinh tế lựa chọn ưu tiên giai đoạn đầu tiên, nhờ đó, nguồn lực kinh tế phân bổ lại cách hiệu để tạo điều kiện cho đổi mơ hình kinh tế Nâng cao hiệu phân bổ chi tiêu công Cải cách máy hành theo hướng tinh gọn hiệu quả, sở giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên tổng chi ngân sách nhà nước Tập trung nguồn lực tài vào ngành then chốt, mũi nhọn tạo tăng trưởng kinh tế cung cấp dịch vụ công cho đại đa số Mở rộng tham gia khu vực tư vào việc cung ứng dịch vụ cơng, từ giảm bớt gánh nặng cho ngân sách để bảo đảm cân đối ngân sách cho nhiệm vụ mà không ngồi phủ đảm đương Quản lý ngân sách theo đầu với tầm nhìn trung hạn Từng bước khắc phục bất cập lớn quản lý ngân sách theo đầu vào, dẫn đến tình trạng kê khai khống đầu vào, lập hóa đơn chứng từ giả mạo tràn lan,… tạo kẽ hở cho tham nhũng mà không quan tâm đến kết đầu Chuyển sang lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, hướng đến đầu ra, đồng thời bước triển khai kiểm toán hoạt động khoản chi ngân sách, tạo sở cho quản lý đánh giá hiệu chi tiêu công cách khách quan Tăng cường giám sát chi tiêu công Tăng cường giám sát chi tiêu công, đặc biệt đầu tư xây dựng Phân định rạch ròi quyền trách nhiệm quản lý cấp, nâng cao lực địa phương việc lựa chọn định đầu tư Tăng cường 26 vai trò trung ương việc giám sát định đầu tư địa phương để tránh tình trạng địa phương lập dự án tràn lan để giữ chỗ xin ngân sách trung ương Việc phê duyệt cần đảm bảo số tiêu chí cần thiết, có tính thiết thực với phát triển địa phương không phá vỡ quy hoạch tổng thể khác Tái cấu cổ phần hoá Doanh nghiệp nhà nước Thực chuyển tập đoàn kinh tế doanh nghiệp nhà nước sang tự hạch toán kinh, xóa bỏ đặc quyền dành riêng cho doanh nghiệp nhà nước yếu tố đầu vào kiến tạo mơi trường kinh doanh bình đẳng cho thành phần kinh tế Định giá đất đai theo giá thị trường tất giao dịch Nhà nước với doanh nghiệp nhà nước Ứng dụng quản trị doanh nghiệp đại doanh nghiệp để tách sở hữu nhà nước với quản lý doanh nghiệp, từ giảm bớt hệ lụy hoạt động hiệu nợ công doanh nghiệp nhà nước Công khai minh bạch quản lý sử dụng ngân sách Thực công khai minh bạch quản lý sử dụng ngân sách Công khai minh bạch tiền đề quan trọng để cải cách quản lý chi tiêu cơng Tình trạng thơng tin thiếu minh bạch dẫn đến hệ lụy đáng kể Nghiên cứu từ sở liệu thiếu minh bạch nguyên nhân gây tham nhũng Việt Nam, cho thấy tỉnh có mức độ minh bạch thấp tương ứng có mức độ tham nhũng cao Minh bạch tài khố góp phần bảo đảm kỷ luật tài chính, cải thiện cơng tác quản lý phân tích tài chính, cho phép đánh giá đầy đủ rủi ro tài từ có giải pháp ngăn chặn kịp thời rủi ro này, đồng thời cải thiện lực quản lý tài Nhà nước 27 KẾT LUẬN 28 TÀI LIỆU THAM KHẢO 29