BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ NGỌC LAN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Quản lý hành công Mã số: 62 34 82 01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG Hà Nội – 2017 Công trình hoàn thiện tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Vũ Đức Đán PGS.TS Nguyễn Minh Phương Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án bảo vệ Hội đồng chấm luận án, Học viện Hành Quốc gia Địa điểm Thờigian A PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Hiến pháp năm 2013 việc phân chia đơn vị hành xuất thêm loại đơn vị hành mới, đơn vị hành kinh tế đặc biệt (ĐVHC - KTĐB) Tại kết luận số 74- KL/TW ngày 17/10/2013 Hội nghị TW Khóa XI ghi rõ “Sớm xây dựng, phê duyệt, triển khai thực số đề án thành lập khu hành - kinh tế đặc biệt”, chọn ba khu kinh tế để nâng cấp xây dựng chiến lược, kế hoạch tổng thể xây dựng ĐVHC - KTĐB Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang), Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Tỉnh Khánh Hòa) Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 dành riêng chương V quy định quyền địa phương ĐVHC-KTĐB nhiều vấn đề bỏ ngỏ cách hiểu, thiếu pháp lý quy định tổ chức máy quản lý hoạt động thiết chế Đứng trước yêu cầu khách quan đó, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việt Nam nay” làm nội dung nghiên cứu Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành công Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu, làm rõ sở lý luận thực tiễn tổ chức quyền đơn vị hành lãnh thổ đặc biệt, từ đề xuất quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức quyền ĐVHC-KTĐB, phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước điều kiện Các nhiệm vụ cụ thể: - Phân tích, làm rõ vấn đề lý luận tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB: khái niệm ĐVHC - KTĐB tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB; Xác định nguyên tắc yếu tố đảm bảo để tổ chức quyền ĐVHC – KTĐB - Nghiên cứu, khảo sát số mô hình tổ chức quyền đơn vị hành lãnh thổ đặc biệt số quốc gia giới Hệ thống hóa lịch sử tổ chức quyền đơn vị hành lãnh thổ - kinh tế đặc biệt Việt Nam từ 1945 đến (khu tự trị, đặc khu, khu kinh tế mở) để rút kinh nghiệm tham khảo; Xác định vấn đề đặt làm để xây dựng giải pháp cho việc xây dựng mô hình tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việt Nam - Đề xuất quan điểm giải pháp xây dựng mô hình tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Việt Nam phù hợp với kiện Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB nước ta Phạm vi nghiên cứu: - Về mặt nội dung: nghiên cứu cách thức, mô hình tổ chức quyền ĐVHC – KTĐB - Về mặt thời gian: từ 1945 đến Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu 4.1 Phương pháp luận Luận án nghiên cứu dựa sở chủ nghĩa vật biện chứng chủ nghĩa vật lịch sử 4.2 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể Đề tài nghiên cứu dựa việc sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp xác định khung lý thuyết; Phương pháp tổng hợp tài liệu; Phương pháp phân tích tài liệu thứ cấp; Phương pháp chuyên gia với hình thức phương pháp Hội đồng phương pháp vấn (có cấu trúc cấu trúc) Phương pháp tiếp cận, thu thập thông tin với phương pháp tiếp cận hệ thống phương pháp tiếp cận lịch sử logic Trong phần luận án dự kiến áp dụng phương pháp nghiên cứu phù hợp: Để xây dựng sở lý luận luận án áp dụng phương pháp: - Phương pháp tiếp cận hệ thống để xác định nguồn tài liệu cần thiết - Phương pháp phân tích tổng hợp để từ tài liệu có liên quan lựa chọn, đánh giá xây dựng thành hệ thống khái niệm, luận điểm, luận khoa học phục vụ đề tài Với nội dung khảo nghiệm thực tiễn dự kiến áp dụng phương pháp: Phương pháp tiếp cận lịch sử logic; Phương pháp phân tích; Phương pháp tổng hợp; Phương pháp quan sát; Phương pháp hội đồng (tham gia trình bày tham luận đề tài nghiên cứu Hội thảo); Phương pháp vấn sâu (Dự kiến xây dựng 02 mẫu phiếu vấn sâu cho nhóm đối tượng: nhà khoa học, nhà quản lý số bộ, ngành; lãnh đạo, cấp ủy Đảng quyền số địa phương dự kiến tổ chức thành lập ĐVHC-KTĐB Vân Đồn - Quảng Ninh, Phú Quốc - Kiên Giang, Bắc Vân Phong Khánh Hòa) Với nội dung xây dựng phương hướng, đề xuất mô hình dự kiến áp dụng phương pháp:Phương pháp tổng hợp; Phương pháp phân tích; Phương pháp hội đồng; Phương pháp vấn sâu Câu hỏi nghiên cứu giả thuyết nghiên cứu Câu hỏi nghiên cứu: - Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB điều kiện nước ta nhằm mục đích có phù hợp không? - Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB tổ chức để đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế ? - Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB chịu ảnh hưởng yếu tố đảm bảo điều kiện nào? Giả thuyết nghiên cứu Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Việt Nam nhằm mục đích thử nghiệm thể chế, sách vượt trội nhằm phát triển kinh tế đất nước Để tạo khác biệt, đảm bảo tính tự chủ nhạy bén quyền ĐVHC-KTĐB tổ chức theo mô hình quyền đô thị cấp quyền hoàn chỉnh, hai cấp hành theo chế độ thủ trưởng hành Cơ quan giúp việc tổ chức tinh gọn, quản lí đa ngành, đa lĩnh vực; xây dựng quyền điện tử; không thiết lập hệ thống trị đầy đủ Dự định đóng góp luận án: Sau hoàn thành, luận án có đóng góp đây: Cung cấp sở lý luận tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Phân tích, đánh giá cách khoa học thực tiễn tổ chức quyền ĐVHC -KTĐB Việt Nam, vấn đề đặt cần nghiên cứu giải Đề xuất quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức quyền ĐVHC -KTĐB Việt Nam Ý nghĩa lý luận thực tiễn Luận án Ý nghĩa lý luận: Làm rõ vấn đề lý luận tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB với tư cách hoạt động nhằm làm cho quan nhà nước ĐVHC - KTĐB trở thành chỉnh thể thống nhất; có cấu tạo, cấu trúc chức chung định để điều khiển, quản lý công việc Trên sở đó, xác định nguyên tắc, yêu cầu điều kiện đảm bảo tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Ý nghĩa thực tiễn: Kết nghiên cứu Luận án có triển vọng áp dụng nhiều lĩnh vực: Tài liệu tham khảo phục vụ cho đào tào chuyên ngành Tổ chức quản lý nhân Học viện Hành Quốc gia.Tài liệu tham khảo cho cá nhân, tổ chức làm công tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập hành công; quản lý tổ chức nhân khu vực nhà nước Tài liệu tham khảo cho nhà quản lý, hoạch định sách khu vực công Việt Nam điều kiện chuẩn bị thành lập ĐVHC - KTĐB Kết cấu luận án A Phần mở đầu B Kết nghiên cứu Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu, Chương 2: Cơ sở lý luận tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Chương 3: Tổ chức quyền đơn vị hành lãnh thổ đặc biệt số quốc gia giới thực tiễn tổ chức đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việt Nam Chương 4: Quan điểm, giải pháp tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việt Nam C Kết luận D Danh mục công trình công bố E Danh mục tài liệu tham khảo F Phụ lục B KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU Chương TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1.1 Các công trình nghiên cứu tổ chức quyền địa phương đổi tổ chức quyền địa phương Trong tác phẩm: “Đổi mới, hoàn thiện máy nhà nước giai đoạn nay” PGS.TS Bùi Xuân Đức (Nxb Tư pháp - HN 2004),tác giả đề cập đến vấn đề phân tách để đổi mô hình tổ chức quyền địa phương (CQĐP); cần thiết lập hệ thống quan CQĐP đa dạng Tác giả đặc biệt nhấn mạnh đến chế độ tự quản địa phương khả áp dụng Việt Nam giai đoạn Trong tác phẩm “Đổi mới, hoàn thiện máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân Việt Nam nay” PGS.TS Lê Minh Thông (Nxb CTQG - STH 2011) theo tác giả, phải xây dựng khung pháp lý tổ chức hoạt động CQĐP, cần có đa dạng hóa mô hình tổ chức hoạt động CQĐP; đa dạng hóa cấu trúc tổ chức cấp độ hành lãnh thổ khác Trong “Mô hình tổ chức hoạt động nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” GS.TS Đào Trí Úc (Nxb Tư pháp - H.2007), theo tác giả việc thiết kế mô hình CQĐP nhà nước pháp quyền phải bảo đảm tính độc lập tương đối cho CQĐP mà chủ yếu tự chủ lĩnh vực kinh tế Trong viết “Bình luận chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp góc nhìn kinh tế - xã hội” PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện đăng tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số tháng 3/2013(tr24-28) đề cập đến việc xây dựng giải pháp linh hoạt tổ chức CQĐP biện pháp thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội Trong “The structure op Local government – A comperative Survey of 81 countries” tạm dịch Cấu trúc quyền địa phương - Nghiên cứu so sánh 81 quốc gia hai tác giả Samuel Humes Eileen Martin, đề cập chi tiết cấu trúc C, mô hình mẫu củaCQĐP, thiết chế CQĐP Trong “Phục vụ trì: cải thiện hành công giới cạnh tranh” S Chiavo - Compo P.S.A Suradam Muốn cải thiện quyền địa phương, điều phân công trách nhiệm rõ ràng, “tin tưởng” quan dân cử quyền cấp dưới, trao số thẩm quyền chế đặc biệt đặc biệt nhấn mạnh tới thành phố lớn 1.1.2.Các công trình nghiên cứu tổ chức quản lý đơn vị hành lãnh thổ (ĐVHCLT) Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước “Cơ sở lý luận thực tiễn việc xác lập đơn vị hành cấp đáp ứng yêu cầu ổn định phát triển đất nước”, Chủ nhiệm Trần Hữu Thắng (Viện khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, năm 2011) nghiên cứu, làm rõ sở lý luận thực tiễn xác lập đơn vị hành cấp, phân tích đánh giá việc hợp nhất, điều chỉnh, chia tách, nâng cấp đơn vị hành cấp từ năm 1945 đến nay; xác định quan điểm nguyên tắc hệ thống tiêu chí xác lập đơn vị hành cấp phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam Theo quan điểm TS Nguyễn Thị Phượng “Tổ chức đơn vị hành lãnh thổ Việt Nam” (Nxb Chính trị quốc gia 2013), đổi mô hình tổ chức máy quyền gắn liền với thiết lập lại ĐVHCLT Đây hai nội dung tách rời mà phải song hành nhằm tìm phương thức tổ chức phù hợp với vùng, khu vực, khu đô thị, từ xây dựng mô hình quyền hoàn chỉnh hay mô hình quyền tương thích với hoạt động quản lý hành lãnh thổ sở yếu tố truyền thống, dân tộc, tôn giáo Trong viết “Xác lập đơn vị hành lãnh thổ Việt Nam nay” PGS.TS Nguyễn Minh Phương (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 5/2013), theo tác giả, phân chia lãnh thổ quốc gia thành ĐVHCLT tổ chức CQĐP cấp việc làm tất yếu nhà nước Việc phân định ĐVHCLT phải chịu tác động nhiều yếu tố lịch sử, truyền thống; địa lý - tự nhiên; dân cư tính cộng đồng; địa kinh tế, địa văn hóa, địa trị tác giả đề cập đến thực trạng việc xác lập đơn vị hành Việt Nam Đây vấn đề cần quan tâm tổ chức mô hình ĐVHCLT 1.1.3 Các công trình nghiên cứu mô hình đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự số quốc gia giới Trong tác phẩm “Các khu kinh tế tự Dubai, Hàn Quốc Trung Quốc TSKH Võ Đại Lược (Nxb KHXH H 2009) giới thiệu kinh nghiệm số khu kinh tế tự Dubai, Hàn Quốc, Trung Quốc với lý thuyết cạnh tranh làm sở cho việc xây dựng khu kinh tế tự Tác phẩm “Khu kinh tế tự - Những vấn đề lý luận thực tiễn” TS Cù Chí Lợi (Nxb KHXH H 2013) nhận định khu kinh tế tự công cụ quan trọng nhiều nước sử dụng nhằm tạo động lực phát triển cho khu vực hay kinh tế Trong viết “Why SEZs in India failed?” tác giả Ishan Bakshi Bussiness Standard.com ngày 4/12/2014 đưa số nguyên nhân dẫn đến không thành công đặc khu kinh tế Ấn Độ, học kinh nghiệm mang tính thực tiễn sâu sắc 10 với nhiều tên gọi khác Thứ hai, tác giả luận bàn khái niệm “đơn vị hành - kinh tế đặc biệt” Thứ ba, đưa số kiến nghị ĐVHC - KTĐB thời gian tới nhằm tạo “đột phá” kinh tế “đặc biệt” quy chế hành 1.2 ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU XUNG QUANH NỘI DUNG ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB vấn đề mang tính thời tính thực tiễn cao bối cảnh Mặc dù chủ trương tổ chức đơn vị hành chính, đơn vị kinh tế mang tính đặc thù manh nha từ lâu phải đến Hiến pháp năm 2013, ĐVHC - KTĐB thức ghi nhận Đây bước thể tư đổi thực hóa việc đa dạng hóa tổ chức quyền địa phương.Tuy có nhiều cách tiếp cận khác đặc điểm chung tác giả nhấn mạnh đổi tổ chức CQĐP điều cần thiết bối cảnh Tuy nhiên nghiên cứu tập trung vào đổi tổ chức CQĐP nói chung mà chưa có nghiên cứu cụ thể CQĐP ĐVHC - KTĐB Thông qua nghiên cứu chung, tác giả luận án tập trung vào mô hình, cách thức tổ chức quyền đơn vị hành chính, đơn vị kinh tế tổ chức giới, rút kinh nghiệm, học có khả vận dụng vào việc xây dựng ĐVHC KTĐB Việt Nam 12 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.1 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ 2.1.1 Khái niệm 2.1.1.1.Đơn vị hành lãnh thổ Là phận cấu thành lãnh thổ quốc gia, tồn gắn liền với lãnh thổ định, có phạm vi ranh giới rõ ràng, phân vạch định có tính chất pháp lý quan nhà nước có thẩm quyền, gắn với công tác quản lý hành nhà nước 2.1.1.2 Tổ chức quyền “Tổ chức quyền” theo nghĩa danh từ xem máy điều khiển, quản lý công việc Nhà nước; theo nghĩa động từ gắn với hoạt động tạo chủ thể có cấu trúc hoàn chỉnh để thực việc điều khiển, quản lý công việc Nhà nước, chủ thể gắn với địa bàn lãnh thổ định Trong cách tiếp cận Luận án, “tổ chức quyền” hiểu theo nghĩa động từ Tổ chức quyền ĐVHCLT hiểu hoạt động nhằm làm cho quan Nhà nước đơn vị hành lãnh thổ trở thành chỉnh thể thống nhất, có cấu tạo, cấu trúc chức chung định để điều khiển, quản lý công việc ĐVHCLT 2.1.2.Tổ chức quyền đơn vị hành lãnh thổ theo lý thuyết tổ chức Tổ chức máy hành nhà nước ĐVHCLT chứa đựng bên yếu tố thuộc khoa học tổ chức đảm bảo cho tổ chức đạt mục tiêu đề Bên cạnh có đặc trưng mà không tổ chức có Tổ chức quyền 13 ĐVHCLT bao hàm hoạt động tuân thủ quy trình bước theo lý thuyết Tổ chức 2.1.3 Các hình thức tổ chức quyền ĐVHCLT 2.1.3.1 Tổ chức máy quản lý nhà nước ĐVHCLT theo hình thức tản quyền Thay cho việc có phận cấu thành quyền Trung ương đặt TW (Thủ đô), có nhiều phận cấu thành máy quyền TW đặt ĐVHCLT 2.1.3.2 Tổ chức máy quản lý nhà nước ĐVHCLT theo hình thức phân quyền Đây dạng tổ chức quản lý nhà nước vấn đề địa phương theo hình thức thứ bậc ĐVHCLT Cách thức có mô hình cấu chủ yếu: Mô hình cấu theo thứ bậc phân quyền; Mô hình phân cấp quản lý; Mô hình ủy quyền 2.1.4 Cơ cấu tổ chức quyền ĐVHCLT Bao gồm chủ thể bản: Cơ quan định - quan đại diện địa phương - Hội đồng The Council Cơ quan thực thi hoạt động quản lý hành nhà nước địa phương - Ủy ban- The Committee) Người đứng đầu quan thực chức hoạt động quản lý hành địa bàn (Chủ tịch Thị trưởng) 2.1.5 Một số mô hình tổ chức quyền ĐVHCLT Mô hình tổ chức máy hành pháp ĐVHCLT theo dạng “Hội đồng Thị trưởng/Chủ tịch” Mô hình tổ chức máy hành pháp ĐVHCLT dạng Hội đồng - Nhà quản lý chuyên nghiệp - Thị trưởng danh dự (Hội đồng - Nhà quản lý) Mô hình Hội đồng - Cơ quan chấp hành 2.2 ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.2.1 Quan niệm đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Là khu vực địa lý có ranh giới xác định; quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập; có tổ chức quyền địa phương tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu mục tiêu phát triển kinh tế - xã 14 hội; giao thẩm quyền quản lý sách thể chế kinh tế mang tính đặc thù 2.2.2 Bối cảnh hình thành ĐVHC-KTĐB Với quốc gia khác, việc đời khu đặc biệt đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế, khu tự trị xuất phát từ số sau đây: Kinh tế suy thoái; Chênh lệch vùng; Xu hướng quốc tế hóa; Hội nhập khu vực giới; Phát huy tiềm địa phương có điều kiện đặc biệt để phát triển kinh tế; Thử nghiệm chủ trương, thể chế, sách kinh tế phủ Việt Nam tổ chức ĐVHC - KTĐB đáp ứng chủ trương Đảng Nhà nước xây dựng cực tăng trưởng thử nghiệm thể chế 2.2.3 Đặc điểm đơn vị hành - kinh tế đặc biệt ĐVHC - KTĐB đời để chủ yếu phục vụ nhiệm vụ chiến lược thúc đẩy phát triển kinh tế đất nước ĐVHC - KTĐB tồn thời kỳ, giai đoạn phát triển định Là ĐVHCLT có biệt lập địa lý đủ lớn để xây dựng hệ thống hạ tầng đại(có không gian riêng biệt) Có môi trường kinh doanh đầu tư đặc biệt thuận lợi cho nhà đầu tư Là khu đa với ba khu bản: khu sản xuất (công nghiệp) khu dịch vụ khu dân cư Phát triển kinh tế độc lập dựa điều tiết thị trường; Dựa vào vốn đầu tư nước chủ yếu; Chú trọng sản xuất hàng hóa để xuất khẩu; Công nghiệp, dịch vụ ngành ưu tiên Là đơn vị hành độc lập trao quyền độc lập hành cao; có tự thể chế hành chính; áp dụng quy chế pháp lý riêng, khác với đơn vị hành thông thường khác ĐVHC - KTĐB tổ chức cách riêng biệt tùy theo yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, có cấp quyền, đơn giản, gọn nhẹ ĐVHC - KTĐB có mối quan hệ mật thiết với quyền TW, tổ chức máy bảo đảm tính thống hành quốc gia 15 2.2.4 Mục đích thành lập đơn vị hành - kinh tế đặc biệt - Về mặt hành chính: Duy trì tập quyền quyền TW, thống toàn vẹn lãnh thổ, đảm bảo chủ quyền quốc gia, an ninh trị - Về mặt kinh tế: ĐVHC - KTĐB nơi thí điểm áp dụng thể chế, sách đặc thù, đặc biệt, vượt trội; tạo môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi, đủ sức cạnh tranh toàn cầu - Về mặt xã hội: Xây dựng ĐVHC - KTĐB với đa dạng cấu ngành nghề tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải công ăn việc làm cho người lao động 2.3 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.3.1 Khái niệm tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Là hoạt động nhằm làm cho quan Nhà nước ĐVHC KTĐB trở thành chỉnh thể thống nhất; có cấu tạo, cấu trúc chức chung định để điều khiển, quản lý công việc ĐVHC - KTĐB 2.3.2 Nguyên tắc tổ chức quyền ĐVHC KTĐB Việc lựa chọn mô hình quyền địa phương phù hợp với hệ thống thể chế quốc gia; Phân chia tổ chức ĐVHC - KT đặc biệt theo nguyên tắc kinh tế; Xuất phát từ đặc trưng quản lý nhà nước hoạt động quyền đô thị; độc lập tương đối, tự chủ lĩnh vực kinh tế; bình đẳng thể tính đặc thù phân định thẩm quyền TW địa phương 2.3.3 Các điều kiện đảm bảo tổ chức quyền ĐVHC - KT ĐB Hệ thống thể chế đủ mạnh, trao quyền tự chủ; Tổ chức hành đại, máy hành tinh gọn, hiệu quả; Thủ tục 16 hành đơn giản, minh bạch công khai; Bản lĩnh, tâm nhà trị cấp cao ủng hộ nhân dân; Có mô hình quản lý thống Quốc gia xây dựng, phát triển ĐVHC KTĐB CHƯƠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT TRÊN THẾ GIỚI VÀ THỰC TIỄN TỔ CHỨC CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 3.1 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CÁC ĐVHCLT ĐẶC BIỆT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 3.1.1 Tổ chức quyền ĐVHCLT đặc biệt hành Đặc khu hành ĐVHCLT đặc biệt hành chính, có quyền tự trị cao theo thể chế “Một quốc gia hai chế độ”, chịu quản lý trực tiếp quyền TW Hai ví dụ điển hình đặc khu hành Hồng Kông Macau Trung Quốc 3.1.2 Tổ chức quyền ĐVHCLT đặc biệt kinh tế Đặc khu kinh tế (SEZ) Thâm Quyến - Trung Quốc, Đặc khu kinh tế Philippine; Khu kinh tế tự Ấn Độ 3.1.3 Tổ chức quyền ĐVHCLT đặc biệt trị 3.1.3.1 Các Khu tự trị Trung Quốc Khu Tự trị loại đơn vị hành cấp phân cấp hành cộng hòa nhân dân Trung Hoa Các khu tự trị thành lập nơi có dân tộc thiểu số sinh sống dân tộc thiểu số chiếm đa số, đảm bảo nhiều quyền Hiến pháp 17 3.1.3.2.Cấu trúc lãnh thổ Vương quốc Liên hiệp Anh Bắc Ireland Các phần lãnh thổ Nhà nước phân định theo dấu hiệu thành phần dân tộc, ngôn ngữ, mức độ phát triển kinh tế Mỗi phần lãnh thổ quy chế tự trị hành lập pháp Liên hiệp Vương quốc Anh miêu tả quốc gia thống với hệ thống quyền ủy thác 3.1.3.3.Vùng Tỉnh hải ngoại Cộng hòa Pháp Vùng hệ thống phi tập trung hóa trị hành cho phép phần lãnh thổ có đặc điểm thống nhất, điểm chung địa lý, lịch sử, dân tộc kinh tế độc lập cao mức độ mối quan hệ với quyền TW 3.1.4 Một số học kinh nghiệm: khung pháp lý, thể chế hoạt động, tổ chức máy hành chính, thủ tục hành chính, triết lý quản lý, chủ thể quản lý nhà nước có hiệu lực 3.1.5 Những vấn đề đặt tổ chức quyền đặc khu hành ,các đặc khu kinh tế giới 3.2 LỊCH SỬ TỔ CHỨC CÁC ĐVHCLT ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 3.2.1 Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1946 Khu đặc biệt Hòn Gai (1946); Thành lập khu tự trị Tây Bắc (Khu tự trị Thái Mèo)(1955); Thành lập Khu tự trị Việt Bắc(1956) 3.2.2 Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1959 Trong thời kỳ tồn khu Tự trị Tây Bắc Việt Bắc, khu đặc biệt Hồng Quảng Luật tổ chức HĐND UBHC năm 1962 quy định cụ thể tổ chức ĐVHCLT đặc biệt: thành lập Khu Vĩnh Linh; trì Khu Hồng Quảng sáp nhập với tỉnh Hải Ninh thành tỉnh Quảng Ninh năm 1963 Thành lập đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo năm 1979 18 3.2.3 Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1980 Ngày 27/12/1975 giải thể khu tự trị Tây Bắc Việt Bắc, nhập khu Hồng Quảng với tỉnh Hải Ninh thành tỉnh Quảng Ninh, thành lập tỉnh Quảng Trị sở Khu Vĩnh Linh trở thành Huyện Vĩnh Linh Thời gian từ 1979 đến 1991 đặc khu Vũng Tàu- Côn Đảo Đến năm 1991, đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo bị giải thể để thành lập tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu Các ĐVHCLT đặc biệt đến giai đoạn không tồn 3.2.4 Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 1992 Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 Thời kỳ không tồn loại hình ĐVHCLT đặc biệt 3.2.5 Tổ chức ĐVHCLT đặc biệt theo Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp hiến định loại ĐVHCLT đặc biệt với tên gọi: đơn vị hành - kinh tế đặc biệt 3.3 PHƯƠNG ÁN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐVHC - KTĐB Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.3.1 Phương án tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Phú Quốc Tỉnh Kiên Giang Trong Đề án thành lập Đặc khu hành - kinh tế (gọi tắt Đặc khu) Phú Quốc năm 2014 đề xuất mô hình quyền đô thị Phú Quốc gồm 02 cấp hành trực thuộc tỉnh Bộ máy quyền đô thị 02 cấp gồm: cấp Đặc khu gọi UBND Đặc khu, không tổ chức HĐND 3.3.2 Phương án tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Vân Đồn Tỉnh Quảng Ninh Trong Đề án “Xây dựng khu hành - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh” năm 2013 trình Bộ Chính trị, mặt tổ chức quyền đề xuất xây dựng theo mô hình quyền đô thị hai cấp, không tổ chức HĐND Bí thư đồng thời Chủ tịch UBHC 19 3.3.3 Phương án tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Bắc Vân Phong, Tỉnh Khánh Hòa Trong ba địa điểm lựa chọn xây dựng ĐVHC - KTĐB Bắc Vân Phong Tỉnh Khánh Hòa đánh giá “chậm hơn” so với hai địa phương lại việc triển khai xây dựng theo mô hình đặc khu ảnh hưởng nhiều yếu tố 3.4 NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐVHC-KTĐB Ơ VIỆT NAM HIỆN NAY 3.4.1 Nhu cầu thành lập ĐVHC - KTĐB mang tính cấp thiết 3.4.2 Các quan điểm khác tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB 3.4.3 Cơ chế pháp lý tổ chức Mặt trận tổ quốc Việt Nam tổ chức cấu thành hệ thống trị ĐVHC - KTĐB 3.4.4 Hệ thống pháp luật quy định ĐVHC - KTĐB 3.4.5 Những đặc thù quản lý quyền đô thị 3.4.6 Các yếu tố tiềm lực đảm bảo để thành lập ĐVHC- KTĐB 3.4.7 Quyết tâm cấp quyền nhân dân địa phương CHƯƠNG QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 4.1 Quan điểm tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Việc tổ chức đơn vị hành lãnh thổ đặc thù yêu cầu tất yếu cần thiết bối cảnh nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng hoạt động tổ chức quản lý vùng lãnh thổ quốc gia Quán triệt chủ trương Đảng sách Nhà nước 20 tổ chức ĐVHC - KTĐB Để tổ chức tốt máy quyền cần vận dụng lý thuyết tổ chức, lý thuyết tổ chức nhà nước lý thuyết quyền địa phương tự quản Xây dựng chế tổ chức hoạt động ĐVHC - KTĐB sở phân công, phối hợp kiểm soát quyền lực nhà nước TW địa phương Giải tốt mối quan hệ quyền TW quyền ĐCHC - KTĐB việc cai trị cung cấp dịch vụ cho xã hội, công dân Vận dụng thành tựu quản ly công (NPM) tổ chức quyền Xây dựng môi trường thể chế đột phá cho ĐVHC – KTĐB 4.2 Giải pháp tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB phù hợp điều kiện Việt Nam 4.2.1 Ban hành Luật đơn vị hành - kinh tế đặc biệt làm pháp lý cho tổ chức hoạt động đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Các ĐVHC - KTĐB có luật riêng để tạo chế vượt trội không ngược lại Hiến pháp quốc gia Xây dựng Luật riêng cho ĐVHC - KTĐB để tương xứng với vị trí, vai trò loại hình ĐVHCLT đặc biệt Tác giả đề xuất khung cho Luật Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt điều chỉnh nhóm vấn đề lớn: Những quy định chung; Thẩm quyền thành lập, giải thể ĐVHC - KTĐB; Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB; Các hoạt động ĐVHC - KTĐB; Chính sách ĐVHC - KTĐB; Quản lý nhà nước ĐVHC – KTĐB 4.2.2 Xác lập vị trí ĐVHC - KTĐB cấu hệ thống quyền nhà nước Các ĐVHC - KTĐB xác định cấp quyền địa phương hoàn chỉnh,có thể tương đương cấp huyện cấp tỉnh thẩm quyền kinh tế xác định tương đương với CQĐP cấp bên quyền TW mà tạm gọi cấp tỉnh 21 4.2.3 Quy định rõ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn quyền địa phương ĐVHC - KTĐB Chức quyền ĐVHC - KTĐB thực quản lý nhà nước địa bàn lãnh thổ góp phần bảo đảm đạo, quản lý thống hệ thống máy hành nhà nước Về nhiệm vụ, quyền hạn: Ngoài nhiệm vụ quyền hạn chung quy định Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, ĐVHC - KTĐB có thêm nhiệm vụ, quyền hạn mang tính đặc thù 4.2.4 Xác lập cấu tổ chức quyền địa phương đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Chính quyền địa phương ĐVHC KTĐB quyền đô thị cấp hoàn chỉnh, bao gồm hai thiết chế quan đại diện quan chấp hành; không chia nhỏ thành cấp quyền Cấp quyền coi cấp sở (vì không chia nhỏ) Về cấp ĐVHCLT phụ thuộc vào quy mô dân số, diện tích, đơn vị hành cấp huyện cấp tỉnh; thẩm quyền kinh tế tương đương cấp tỉnh TW Chủ thể nắm quyền hành pháp địa phương chủ thể nhất, nhân dân địa phương bầu, TW phê chuẩn Do đặc thù chế Đảng lãnh đạo nên xem xét việc thể hóa chức danh Bí thư Chủ tịch Đặc khu Không tổ chức hệ thống trị đầy đủ ĐVHC – KTĐB 4.2.5 Lựa chọn mô hình tổ chức quyền ĐVHC – KTĐB phù hợp Mô hình cần đề cao vai trò quyền địa phương, đề cao tính “tự nguyện” thông qua việc tạo chế pháp lý để nhân dân địa phương trực tiếp bầu, bãi miễn quan quyền họ quan chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân tính hiệu hoạt động quản lý, điều hành Có thể tổ chức mô hình ĐVHC – 22 KTĐB cấp tỉnh cấp huyện Ở cấp quyền tổ chức mô hình tổ chức quyền phù hợp với cấu bao gồm đầy đủ thiết chế cấu thành 4.2.6 Xây dựng thể chế quy định mối quan hệ TW ĐVHC - KTĐB Thực phân cấp mạnh, giao quyền tự chủ cho CQĐP ĐVHC KTĐB hai lĩnh vực kế hoạch ngân sách Cơ chế tự chủ tài chính, ngân sách nguồn lực giúp CQĐP thực tốt công việc phục vụ nhu cầu nhân dân nhu cầu phát triển kinh tế đặc thù 4.2.7 Đổi mô hình quản lý nguồn nhân lực máy quyền ĐVHC - KTĐB Về vấn đề quản lý nhân sự: đặc trưng đặc khu thu hút vốn đầu tư nước chủ yếu Như vậy, vấn đề quản lý người lao động cần có nhìn cởi mở công chức làm việc máy hành Trong dự thảo xây dựng ĐVHC KTĐB Vân Đồn có đề cập tới việc không chế độ công chức suốt đời Thay vào thuê chuyên gia ký hợp đồng làm việc với công chức theo vị trí việc làm (trừ số vị trí bầu cử định) thuê người nước làm tư vấn, quản lý điều hành số lĩnh vực, đặc biệt kinh tế sở thoả thuận mức lương công việc giao Mô hình quản lý hướng tới tính chuyên nghiệp hoạt động quản lý hành địa phương, phù hợp với xu hướng quản lý công chức theo mô hình việc làm mà triển khai 4.2.8 Xây dựng chế “lãnh đạo công - quản trị tư” Tư thể thông qua việc Nhà nước nắm phần định hướng, lại dịch vụ công để tư nhân làm 23 C KẾT LUẬN Xây dựng ĐVHC - KTĐB Việt Nam vấn đề chưa có tiền lệ Để xây dựng thành công mô hình này, việc nghiên cứu, học hỏi vận dụng cách sáng tạo sở lý luận thực tiễn mô hình xây dựng thành công chưa thành công giới điều cần thiết Dựa tảng lý thuyết khoa học kinh nghiệm thực tiễn để xây dựng mô hình ĐVHC - KTĐB theo màu sắc Việt Nam, phù hợp với điều kiện thực tế trị - kinh tế - xã hội Việt Nam phải đảm bảo phù hợp chung với thông lệ quốc tế Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB nhằm thiết lập chủ thể quản lý nhà nước ĐVHCLT phù hợp với mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ Với sứ mệnh “đầu tàu thử nghiệm” sách mới, thể chế hành kinh tế góp phần thúc đẩy phát triển không vùng lãnh thổ nơi có ĐVHC - KTĐB mà góp phần vào phát triển chung kinh tế quốc gia Luận án hoàn thành nhằm: Xây dựng hệ thống lý luận tổ chức quyền cho ĐVHCLT đặc biệt tổng thể lãnh thổ quốc gia Với việc xây dựng độc lập hệ thống khái niệm ĐVHC - KTĐB, tổ chức quyền, tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB, Luận án đưa quan niệm riêng tiếp cận ĐVHC - KTĐB Trên cở sở đặc trưng xác định yêu cầu nguyên tắc tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB Nghiên cứu, phân tích mô hình thực tế có tính tương đồng mục đích thành lập, chế độ trị luật pháp; điều kiện phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội quốc gia giới Việt Nam qua Hiến pháp; từ ưu nhược điểm mô 24 hình, Luận án đưa số học kinh nghiệm để vận dụng cách phù hợp điều kiện Việt Nam Trên sở quan điểm phù hợp, Luận án đề xuất tám nhóm giải pháp có tính định hướng, áp dụng đảm bảo khả thi dựa hệ thống quan điểm tổ chức hợp lý mang tính khoa học thực tiễn bao gồm: Ban hành Luật đơn vị hành - kinh tế đặc biệt làm pháp lý cho tổ chức hoạt động ĐVHC - KTĐB Xác lập vị trí cấu hệ thống quyền Nhà nước ĐVHC KTĐB cách phù hợp Quy định rõ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn quyền địa phương ĐVHC - KTĐB Xác lập cấu tổ chức CQĐP ĐVHC - KTĐB Lựa chọn mô hình tổ chức CQĐP phù hợp Xây dựng thể chế quy định mối quan hệ TW ĐVHC - KTĐB Đổi mô hình quản lý nguồn nhân lực máy quyền Xây dựng chế “lãnh đạo công - quản trị tư” Tổ chức quyền ĐVHC - KTĐB phụ thuộc vào nhiều yếu tố, định hình thời gian tới Những mô hình sở để kiểm nghiệm khuyến nghị Luận án nghiên cứu đề xuất 25 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Tổ chức máy nhà nước để thực chức quản lý nhà nước theo ngành Tạp chí Tổ chức nhà nước số Tháng năm 2011 Những thách thức việc vận dụng quản lý công Việt Nam Tạp chí Quản lý nhà nước số 205 tháng năm 2013 Chính quyền địa phương tự quản khả vận dụng Việt Nam Tạp chí Quản lý nhà nước số 215 tháng 12 /2013 Bàn xây dựng tổ chức quyền đặc khu hành kinh tế nước ta Tạp chí Quản lý nhà nước số 223 tháng /2014 Tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Kinh nghiệm quốc tế kiến nghị cho Việt Nam Kỷ yếu Hội thảo “Xây dựng Luật Tổ chức quyền địa phương phù hợp với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam” NXB Lao động tháng năm 2014 Chính quyền địa phương tự quản tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việt Nam Tạp chí Tổ chức nhà nước số tháng 5/2015 Tổ chức đơn vị hành lãnh thổ đặc thù Việt Nam từ 1945 đến Tạp chí Quản lý nhà nước số 233 tháng 6/ 2015 Tổ chức quyền đơn vị hành - kinh tế đặc biệt phù hợp yêu cầu Tạp chí Quản lý nhà nước số 243 tháng 4/2016 Quan điểm Đảng Nhà nước ta tổ chức đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Tạp chí Tổ chức Nhà nước số tháng 4/2016 10 Tổ chức hành nhà nước - Lý luận thực tiễn.(Đồng chủ biên) Sách chuyên khảo, NXB Tư pháp tháng năm 2016 26 ... CHƯƠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT TRÊN THẾ GIỚI VÀ THỰC TIỄN TỔ CHỨC CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 3.1 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CÁC ĐVHCLT ĐẶC... tế đặc biệt Chương 3: Tổ chức quyền đơn vị hành lãnh thổ đặc biệt số quốc gia giới thực tiễn tổ chức đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việt Nam Chương 4: Quan điểm, giải pháp tổ chức quyền đơn vị. .. CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 2.1 TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ 2.1.1 Khái niệm 2.1.1.1 .Đơn vị hành lãnh thổ Là phận cấu thành lãnh thổ quốc gia, tồn