VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ VĂN ĐỨC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO KẾT LUẬN THANH TRA CỦA THANH TRA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp Luật Hành Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS Nguyễn Tuấn Khanh HÀ NỘI, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan công trình nghiên cứu khoa học riêng Các số liệu, ví dụ trích dẫn luận văn đảm bảo độ tin cậy, xác trung thực Những kết luận khoa học luận văn chưa công bố công trình khoa học khác Tác giả luận văn LÊ VĂN ĐỨC MỤC LỤC MỞ ĐẦU Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO KẾT LUẬN THANH TRA 1.1 Quan niệm, đặc điểm, vai trò yếu tố tác động hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra 1.2 Nguyên tắc thẩm định dự thảo kết luận tra .18 1.3 Nội dung, phương pháp, kết thẩm định giá trị pháp lý báo cáo kết thẩm định 21 1.4 Mối quan hệ thẩm định dự thảo kết luận tra với giám sát hoạt động Đoàn tra 25 1.5 Kinh nghiệm thẩm định số lĩnh vực 27 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO KẾT LUẬN THANH TRA CỦA THANH TRA CHÍNH PHỦ TRONG THỜI GIAN QUA 32 2.1 Khái quát sở pháp lý thẩm định dự thảo kết luận tra 32 2.2 Thực trạng việc thực quy định pháp luật thẩm định dự thảo kết luận tra 35 Chương 3: GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO KẾT LUẬN THANH TRA TRONG THỜI GIAN TỚI 57 3.1 Nâng cao nhận thức chủ thể có liên quan đến hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra 58 3.2 Hoàn thiện pháp luật tra pháp luật thẩm định dự thảo kết luận tra 60 3.3 Nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra 65 KẾT LUẬN 69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 70 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Thẩm định dự thảo kết luận tra hoạt động Người thẩm định nhằm giúp Người định tra xem xét, đánh giá nội dung dự thảo kết luận tra trước ban hành kết luận tra Trước Luật Thanh tra 2010 ban hành, hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra chủ yếu giao cho phận Văn phòng (thẩm định hình thức) phận chuyên môn (thẩm định nội dung) Tuy nhiên, hoạt động chưa pháp luật quy định cụ thể tổ chức thống quan tra nhà nước Nghị định số 83/2012/NĐ-CP ngày 09/10/2012 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Thanh tra Chính phủ Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-TTCP-BNV ngày 08/9/2014 Thanh tra Chính phủ, Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cấu tổ chức Thanh tra tỉnh, huyện quy định việc thành lập phận chuyên môn để thực nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận tra Bên cạnh đó, Thanh tra Chính phủ ban hành Quy trình thẩm định dự thảo kết luận tra (ban hành kèm theo Quyết định số 2316/QĐ-TTCP ngày 10/10/2013 Tổng Thanh tra Chính phủ) nhằm hướng dẫn nghiệp vụ hoạt động Năm 2013, Thanh tra Chính phủ thành lập Vụ Giám sát, Thẩm định xử lý sau tra để thực nhiệm vụ theo quy định pháp luật tra Hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ thời gian qua ngày kiện toàn tổ chức hoạt động, góp phần nâng cao chất lượng kết luận tra, bảo đảm việc ban hành kết luận tra xác, khách quan, có tính khả thi Mặc dù đạt kết bước đầu thực nhiệm vụ thẩm định thời gian qua, song hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ bộc lộ số vấn đề cần phải nghiên cứu, làm rõ, cụ thể: - Quy định pháp luật thẩm định dự thảo kết luận tra chưa hoàn thiện: Luật Thanh tra 2010 chưa quy định nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết -1- luận tra; Chưa có hướng dẫn nghiệp vụ thẩm định dự thảo kết luận tra cho quan tra bộ, ngành, địa phương; Nội dung quy trình thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ sơ sài, thiếu quy định trách nhiệm chủ thể việc phối hợp thẩm định, giá trị pháp lý báo cáo thẩm định, việc tiếp thu, giải trình Đoàn tra vấn đề báo cáo thẩm định; chưa quy định cụ thể thời gian tiến hành thẩm định làm để tiến hành thẩm định - Việc tổ chức thực công tác thẩm định dự thảo kết luận tra nhiều vướng mắc: Việc gửi hồ sơ, tài liệu Đoàn tra cho phận thẩm định chưa đầy đủ, thời hạn dẫn đến chậm trễ trình thực hiện; Việc tiếp thu, giải trình Đoàn tra vấn đề đặt báo cáo kết thẩm định chưa đầy đủ; Việc xử lý vấn đề có ý kiến khác thành viên Đoàn tra với phận thẩm định, Lãnh đạo quan tra chưa thống nhất, kéo dài; Nhận thức chủ thể có liên quan đến hoạt động thẩm định chưa thống nhất, đầy đủ dẫn đến rào cản định để thực có hiệu thực tế - Vai trò Thanh tra Chính phủ việc triển khai hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra cấp tỉnh theo quy định Thông tư liên tịch số số 03/2014/TTLT-TTCP-BNV nhiều khó khăn, vướng mắc về: xây dựng Đề án tổ chức máy theo quy định mới; việc hướng dẫn nghiệp vụ giám sát, thẩm định xử lý sau tra chưa quan tâm thực hiện; việc bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ thẩm định chưa triển khai thực tế… Vì lý nêu trên, việc lựa chọn đề tài Thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ giai đoạn cần thiết Tình hình nghiên cứu đề tài Thẩm định dự thảo kết luận tra vấn đề triển khai thực toàn ngành Thanh tra kể từ thực Luật Thanh tra 2010 nên chưa có nhiều công trình nghiên cứu vấn đề Trong phạm vi mức độ định có số công trình nghiên cứu liên quan đến nội dung đề tài như: -2- - Đề tài trọng điểm cấp bộ: “Kết hoạt động tra - Những vấn đề lý luận thực tiễn”, TS Nguyễn Quốc Hiệp, Thanh tra Chính phủ, năm 2012 - Đề tài khoa học cấp sở: “Giám sát hoạt động Đoàn tra – Thực trạng giải pháp“, Ths Trần Văn Dương, Thanh tra Chính phủ, năm 2014 - Đề tài khoa học cấp sở: “Quyền nghĩa vụ đối tượng tra - Một số vấn đề lý luận thực tiễn”, Ths Nguyễn Đức Trung, Thanh tra Chính phủ, năm 2013 - Đề tài khoa học cấp sở: “Thẩm định dự thảo kết luận tra – Những vấn đề đặt ra“, Lê Văn Đức, Thanh tra Chính phủ, năm 2015 Một số đề tài nghiên cứu khía cạnh khác hoạt động tra: quyền đối tượng tra; việc ban hành tổ chức thực kết luận tra; việc giám sát hoạt động Đoàn tra; yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng tra, kết luận tra… mà không trực tiếp nghiên cứu thẩm định dự thảo kết luận tra Đề tài “Thẩm định dự thảo kết luận tra – Những vấn đề đặt ra“ tập trung nghiên cứu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra bộ, ngành (Thanh tra Bộ Tài chính, Cơ quan Thanh tra Giám sát ngân hàng ); việc tổ chức thực nhiệm vụ thẩm định Thanh tra tỉnh theo văn ban hành; việc xây dựng Đề án thành lập phận chuyên trách thực nhiệm vụ giám sát, thẩm định xử lý sau tra mà chưa có đánh giá toàn diện, đầy đủ hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài nhằm xây dựng sở khoa học để hoàn thiện quy định pháp luật tra, đưa giải pháp, kiến nghị góp phần nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ quan tra nhà nước Để đạt mục tiêu nêu trên, đề tài có nhiệm vụ: -3- - Làm rõ quan niệm, mục đích, vai trò, phương pháp thực thẩm định dự thảo kết luận tra; giá trị pháp lý báo cáo kết thẩm định dự thảo kết luận tra; - Phân tích, đánh giá quy định pháp luật hành thẩm định dự thảo kết luận tra; - Đánh giá thực trạng việc thực thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ thời gian qua; - Đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ quan tra nhà nước Đối tượng phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu - Các quy định pháp luật trình tự, thủ tục tiến hành tra; quyền nghĩa vụ chủ thể tham gia vào hoạt động tra - Quy trình tiến hành thẩm định dự thảo kết luận tra yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra - Thực tiễn việc thực hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ - Định hướng Chính phủ nâng cao hiệu công tác tra nói chung thẩm định dự thảo kết luận tra nói riêng 4.2 Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ kể từ năm 2013 đến Phương pháp luận phương pháp nghiên cứu 5.1 Phương pháp luận Đề tài thực dựa sở lý luận chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh quan điểm Đảng Nhà nước xây dựng ngành Thanh tra, nâng cao hiệu hoạt động tra phục vụ thiết thực công tác quản lý nhà nước, bảo đảm quyền người, quyền công dân -4- 5.2 Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp chung nghiên cứu khoa học xã hội nhân văn, sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác-Lênin, kết hợp chặt chẽ phương pháp lịch sử lôgíc, lý luận thực tiễn, phân tích, thống kê, chuyên gia Phương pháp cụ thể: - Phương pháp vật biện chứng vật lịch sử: Nghiên cứu, phân tích mục đích, vai trò hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra việc nâng cao chất lượng, hiệu kết luận tra dựa sở quy định pháp luật khó khăn, vướng mắc trình thực sở đó, đưa mối quan hệ nhân quả, tất yếu tính khả thi, tính khoa học quy định pháp luật với hiệu hoạt động thực tế - Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp: Nghiên cứu thực trạng việc thực thẩm định dự thảo kết luận tra sở phân tích, tổng hợp, từ báo cáo tổng kết Thanh tra Chính phủ tra số bộ, ngành, địa phương để từ tổng hợp, đánh giá để tìm nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu việc thực thẩm định dự thảo kết luận tra thực tế Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận văn Thông qua hoạt động nghiên cứu đề tài, tác giả sâu làm rõ vấn đề lý luận thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ, đề xuất kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật tra, xây dựng hoàn thiện hệ thống quy trình nghiệp vụ ngành Thanh tra Kết đề tài góp phần vào việc nâng cao hiệu công tác đạo, điều hành, hướng dẫn nghiệp vụ thẩm định dự thảo kết luận tra toàn ngành, từ nâng cao chất lượng việc ban hành kết luận tra, góp phần nâng cao hiệu hoạt động Đoàn tra thực tế Cơ cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, đề tài gồm chương, cụ thể sau: - Chương 1: Một số vấn đề lý luận thẩm định dự thảo kết luận tra -5- - Chương 2: Thực trạng thực thẩm định dự thảo kết luận tra Thanh tra Chính phủ thời gian qua - Chương 3: Giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra thời gian tới -6- Chương MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO KẾT LUẬN THANH TRA 1.1 Quan niệm, đặc điểm, vai trò yếu tố tác động hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra 1.1.1 Quan niệm, đặc điểm thẩm định dự thảo kết luận tra * Quan niệm thẩm định dự thảo kết luận tra Trên thực tế, có nhiều quan niệm “thẩm định”, quan niệm nhìn nhận nhiều góc độ khoa học, thực tiễn lĩnh vực khác Theo cách hiểu chung nhất, thẩm định hiểu “xem xét để xác định chất lượng” [26] Cách hiểu khác, thẩm định “có nghĩa việc xem xét, đánh giá đưa kết luận mang tính pháp lý văn vấn đề Hoạt động tổ chức cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện… Việc thẩm định tiến hành với nhiều đối tượng khác thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật ” [21] Trong lĩnh vực cụ thể, thẩm định có cách hiểu khác Trong lĩnh vực thẩm định dự án, văn quy phạm pháp luật, thẩm định hiểu là, “hoạt động xem xét, đánh giá nội dung hình thức dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng dự án, dự thảo hệ thống pháp luật” [9] Theo Pháp lệnh giá, “thẩm định giá việc quan, tổ chức có chức thẩm định giá xác định giá trị tiền loại tài sản theo quy định Bộ luật dân phù hợp với giá thị trường địa điểm, thời điểm định, phục vụ cho mục đích định theo tiêu chuẩn thẩm định giá” [5] Từ khái niệm nêu cho thấy, xét chất, “thẩm định việc kiểm tra trước nhằm phát vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế dự báo, phòng ngừa sai sót xảy trước cấp có thẩm quyền kết luận, định vấn đề cụ thể" [4] Tùy lĩnh vực, hoạt động thẩm định quy định -7- kết luận tra: “Đổi phương thức thẩm định, đánh giá kết luận tra nhằm bảo đảm tính xác, khách quan, công khả thi việc thực kết luận, kiến nghị, định tra“ Trong thời gian tới, Thanh tra Chính phủ cần thực số giải pháp, kiến nghị sau đây: 3.1 Nâng cao nhận thức chủ thể có liên quan đến hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra 3.1.1 Nâng cao nhận thức lãnh đạo quan tra mục đích, vai trò hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Sau Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-BNV-TTCP ban hành, Thanh tra tỉnh, thành phố xây dựng Đề án việc kiện toàn chức năng, nhiệm vụ cấu tổ chức quan mình, có việc thành lập phận chuyên trách thực nhiệm vụ giám sát, thẩm định xử lý sau tra Tuy nhiên thực tế, công tác thẩm định Thanh tra tỉnh chưa triển khai cach Thanh tra Chính phủ mà theo phương thức cũng, tức Chánh Thanh tra giao cho phận cán thực việc rà soát lại dự thảo kết luận tra trước ký ban hành [4] Vì thực tế, văn pháp luật không quy định nhiệm vụ thẩm định bước bắt buộc phải thực quy trình tiến hành tra, văn pháp luật, cụ thể Quy trình thẩm định dự thảo kết luận tra áp dụng Thanh tra Chính phủ nên Thanh tra tỉnh, thành phố gặp khó khăn việc triển khai nhiệm vụ thực tế Chính vậy, bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật, cần nâng cao nhận thức lãnh đạo quan tra mục đích, vai trò hoạt động thẩm định thông qua công tác tuyên truyền phương tiện truyền thông ngành Thanh tra; thông qua việc tổ chức Hội nghị tổng kết, đánh giá việc thực nhiệm vụ giám sát, thẩm định xử lý sau tra toàn ngành; thông qua công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ; thông qua kiểm tra, hướng dẫn trực tiếp địa phương , nhằm bước nâng cao nhận thức lãnh đạo quan tra mục đích, vai trò hoạt động thẩm định việc nâng cao chất lượng, hiệu công tác tra - 58 - 3.1.2 Nâng cao nhận thức thành viên Đoàn tra, Thủ trưởng đơn vị giao tổ chức Đoàn tra Thành viên Đoàn tra, Trưởng Đoàn tra có vai trò quan trọng việc phối hợp với phận thẩm định trình tiến hành thẩm định Việc phối hợp thể qua công việc: gửi hồ sơ, tài liệu phục vụ hoạt động thẩm định; tiếp thu, giải trình Báo cáo kết thẩm định Tuy nhiên thực tế, việc phối hợp chưa tốt Hoạt động thẩm định việc xem xét, đánh giá kết luận, kiến nghị mang tính chủ quan Đoàn tra sở yếu tố khách quan như: hồ sơ, tài liệu thu thập được; quy định pháp luật; khó khăn, vướng mắc từ thực tế Nếu nhận định, đánh giá, kiến nghị Đoàn tra phù hợp với quy định pháp luật, bảo đảm tính khách quan kết luận tra nhận đồng thuận Thủ trưởng quan quản lý nhà nước việc tổ chức, đạo thực Kết luận tra Ngược lại, kết luận, kiến nghị không dựa yếu tố khách quan mà mang tính áp đặt người tiến hành tra cần xem xét, đánh giá hoạt động thẩm định Đây bước rà soát trước ban hành kết luận tra Tuy nhiên, nhận thức vai trò, mục đích hoạt động thẩm định thực tế chưa đầy đủ Có quan điểm coi hoạt động làm ảnh hưởng đến thời hạn ban hành kết luận tra; gây ảnh hưởng đến hoạt động bình thường đối tượng tra Chính vậy, phối hợp Đoàn tra, Thủ trưởng đơn vị tổ chức Đoàn tra với phận thẩm định nhiều không tốt Do đó, cần nâng cao nhận thức thành viên Đoàn tra, Thủ trưởng đơn vị giao tổ chức Đoàn tra mục đích, vai trò hoạt động thẩm định, coi hoạt động nhằm giúp cho Đoàn tra việc bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý kết luận tra đươc ban hành; giảm thiểu tối đa việc kết luận tra có sai sót bị đối tượng tra khiếu nại bị tra lại; góp phần bảo đảm việc tổ chức thực kết luận tra thực tế - 59 - 3.2 Hoàn thiện pháp luật tra pháp luật thẩm định dự thảo kết luận tra 3.2.1 Sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra 2010 văn hướng dẫn thi hành * Quy định hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra thành chế định Luật Thanh tra Giám sát, thẩm định xử lý sau tra hoạt động nghiệp vụ đuợc tổ chức triển khai cách bản, có tính tổ chức Thanh tra Chính phủ quan tra theo cấp hành Hiện tại, việc tổ chức thực nhiệm vụ quan tra chưa thống nhất, có lúng túng, khó khăn định Luật Thanh tra 2010 văn hướng dẫn thi hành quy định hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra làm sở để xây dựng hệ thống quy trình nghiệp vụ áp dụng thực tế Trong lần sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra 2010 thời gian tới, cần quy định thẩm định dự thảo kết luận tra bước, công đoạn mang tính bắt buộc phải thực trước ban hành kết luận tra [4] Theo đó, Luật Thanh tra cần quy định mang tính nguyên tắc hoạt động thẩm định, sở đó, văn hướng dẫn thi hành quy định cụ thể biện pháp nghiệp vụ; trách nhiệm Thủ trưởng quan tra việc tổ chức thực công tác thẩm định dự thảo kết luận tra thực tế; trách nhiệm Trưởng đoàn tra, Thủ trưởng phận tổ chức Đoàn tra, Người thẩm định; trình tự, thủ tục tiến hành thẩm định , làm sở để triển khai công tác thẩm định dự thảo kết luận tra thống toàn ngành Thanh tra * Quy định thời hạn tiến hành thẩm định Theo quy định Luật Thanh tra 2010, chậm 15 ngày, kể từ ngày nhận báo cáo kết tra, người định tra phải văn kết luận tra Như vậy, sau kết thúc tra trực tiếp 30 ngày (15 ngày xây dựng báo cáo kết tra 15 ngày xây dựng kết luận tra), người định tra phải ban hành kết luận tra Với thời hạn đòi - 60 - hỏi người giao xây dựng dự thảo Kết luận tra phải có kế hoạch khẩn trương thực đáp ứng yêu cầu Qua thực tế cho thấy, tra tra cấp huyện, sở, tỉnh thực hiện, thời hạn ban hành kết luận tra thường đạt thời gian theo quy định, ngược lại tra quan Thanh tra Bộ, ngành, Trung ương thực lại thường vi phạm thời hạn ban hành kết luận tra Theo quy định Luật Thanh tra 2010, thời hạn tra hành (Điều 45) phân thành cấp, theo thời hạn tra tăng dần lên từ tra cấp huyện, sở đến tra cấp tỉnh, cấp Bộ đến tra Thanh tra Chính phủ thực hiện, thời hạn ban hành kết luận tra lại quy định chung sau 15 ngày kể từ có báo cáo kết tra, không phân biệt cấp Trên thực tế, với thời gian gây không khó khăn cho quan tra Bộ, Thanh tra Chính phủ việc tuân thủ thời hạn ban hành kết luận tra Vì vậy, Luật Thanh tra cần sửa đổi theo hướng quy định thời hạn xây dựng báo cáo kết tra ban hành kết luận tra tăng dần thời hạn tiến hành tra cấp tra khác Theo đó, Thanh tra huyện, sở, thời hạn xây dựng Báo cáo kết tra 15 ngày, thời hạn ban hành Kết luận tra 15 ngày (tổng 30 ngày) Tại tra tỉnh, tra Bộ, thời hạn xây dựng Báo cáo kết tra 20 ngày, thời hạn ban hành kết luận tra 25 ngày (tổng 45 ngày); Thanh tra Chính phủ, thời hạn xây dựng Báo cáo kết tra 30 ngày, thời hạn ban hành kết luận tra 30 ngày (tổng 60 ngày) Với khoảng thời hạn nêu trên, thời gian tiến hành thẩm xác định cụ thể quan tra tính vào thời hạn ban hành kết luận tra Theo đó, thời gian tiến hành thẩm định khoảng từ 5-10 ngày tùy quan tra Với việc quy định cụ thể thời gian thẩm định, hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra có “không gian” để hoạt động, từ có sở để xác định trách nhiệm chủ thể có liên quan tới hoạt động thẩm định - 61 - * Sửa đổi, bổ sung Thông tư quy định trình tự, thủ tục tiến hành tra Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 Thanh tra Chính phủ quy định tổ chức hoạt động, quan hệ công tác Đoàn tra trình tự, thủ tục tiến hành tra quy định, “Người định tra xem xét giao cho quan, đơn vị chuyên môn nghiên cứu dự thảo kết luận tra để tham mưu, đề xuất cho đạo hoàn thiện dự thảo kết luận tra Ý kiến tham mưu, đề xuất quan, đơn vị chuyên môn với người định tra thể văn lưu hồ sơ tra” Theo quy định nêu việc giao cho đơn vị chuyên môn nghiên cứu để tham mưu, đề xuất để hoàn thiện dự thảo kết luận tra không mang tính chất bắt buộc mà phụ thuộc vào ý chí chủ quan Người định tra Để hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra thực khâu giúp Người định tra xem xét, đánh giá dự thảo kết luận tra để từ có đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện dự thảo, hoạt động cần quy định khâu mang tính bắt buộc giai đoạn tiến hành tra (nằm giai đoạn kết thúc tra) Theo đó, kiến nghị Tổng Thanh tra Chính phủ đạo Cục, Vụ, đơn vị sửa đổi Thông tư số 05/2014/TT-TTCP theo hướng quy định cụ thể hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra khâu mang tính bắt buộc giai đoạn kết thúc tra 3.2.2 Ban hành Thông tư quy định quy trình thẩm định dự thảo kết luận tra Theo quy định hành, hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra chịu điều chỉnh Quy trình thẩm định dự thảo định tra [21] Quy định chủ yếu quy định trình tự, thủ tục thực hoạt động thẩm định Quy trình áp dụng Thanh tra Chính phủ Trong thời gian quan, chuỗi hoạt động giám sát - thẩm định - xử lý sau tra dần hình thành rõ nét hoạt động tra Thanh tra Chính phủ nơi triển khai nhiệm vụ từ năm 2013 Qua năm thực - 62 - thấy rõ việc thực nhiệm vụ hiệu quả, cần triển khai toàn ngành Thanh tra Hiện nay, hoạt động giám sát xử lý sau tra có pháp lý tương đối cao Thông tư Nghị định điều chỉnh, hoạt động thẩm định dự thảo Kết luận tra chưa có văn pháp lý quy định áp dụng chung thống toàn ngành Thanh tra Vì vậy, cần thiết xây dựng Thông tư quy định quy trình thẩm định Thông tư cần giải tồn tại, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm định thời gian qua, tập trung vào vấn đề sau đây: - Về tài liệu thẩm định Thông tư quy định cụ thể tính chất tài liệu thẩm định Cụ thể việc yêu cầu Đoàn tra cung cấp tài liệu gốc (nếu thấy cần thiết); trách nhiệm Trưởng đoàn tra việc cung cấp tài liệu thẩm định đảm bảo tính đầy đủ, kịp thời - Về phương pháp thẩm định Thông tư cần quy định cụ thể phương pháp thẩm định mà Người thẩm định lựa chọn trình thẩm định như: phương pháp đối chiếu, phương pháp giám định, phương pháp chuyên gia , cách thức thực điều kiện bảo đảm để sử dụng phương pháp thực tế Cụ thể, sử dụng phương pháp chuyên gia, phương pháp giám định cần phải có kinh phí để thực hiện; trình tự, thủ tục thực phương pháp thực tế - Về nguyên tắc thẩm định Thông tư cần cụ thể hóa việc sử dụng nguyên tắc thẩm định dự thảo kết luận tra, nguyên tắc bảo mật thông tin, tài liệu Vì việc để lộ thông tin, tài liệu mật (dự thảo kết luận tra) phải chịu hậu pháp lý nặng nề Do đó, cần quy định cụ thể việc tiếp nhận, quản lý sử dụng thông tin, tài liệu (được quy định tài liệu Mật) nhằm bảo đảm thống áp dụng - Về việc xử lý kết thẩm định Thông tư cần quy định cụ thể số lần thẩm định (tối đa lần) nhằm hạn chế việc kèo dài thời hạn thẩm định, ảnh hưởng đến thời hạn ban hành kết luận tra Trong trường hợp ý kiến thẩm định với ý kiến Đoàn tra không thống - 63 - Người định tra yêu cầu thẩm định lại sử dụng chế khác để thu thập thêm ý kiến góp ý (của chuyên gia, nhà quản lý, nhà khoa học, tập thể lãnh đạo quan tra ,) Trong trường hợp ý kiến khác Người định tra phải định chịu trách nhiệm định Ngoài ra, trường hợp có ý kiến khác Người thẩm định Đoàn tra mà Người định tra định theo ý kiến Đoàn tra (hoặc theo quan điểm mình) phải có chế bảo lưu ý kiến thẩm định nhằm xác định trách nhiệm (nếu có) sau - Về giá trị pháp lý Báo cáo kết thẩm định Báo cáo kết thẩm định sản phẩm hoạt động thẩm định, sở để Đoàn tra tiếp thu, hoàn thiện dự thảo Kết luận tra trước ký ban hành Theo quy định hành Người định tra đạo Đoàn tra nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định, việc tiếp thu đến đâu, mức độ thuộc quyền Đoàn tra Hiện chưa có chế buộc Đoàn tra phải nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định Chính vậy, Thông tư cần quy định giá trị pháp lý Báo cáo kết thẩm định theo hướng quy định trách nhiệm Đoàn tra việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định Trong trường hợp tiếp thu phải có chế để Đoàn tra, Người thẩm định báo cáo trước Người định tra, Thủ trưởng đơn vị tổ chức Đoàn tra việc tiếp thu ý kiến thẩm định - Về thời gian tiến hành thẩm định Trên sở đề xuất quy định thời hạn xây dựng Báo cáo kết tra thời hạn ban hành kết luận tra theo quan tra tương ứng với thời hạn tiến hành tra Thời gian tiến hành thẩm định cần phải quy định cụ thể nhằm tránh kéo dài thời hạn thẩm định Theo đó, Thông tư cần quy định cụ thể thời gian tiến hành thẩm định theo quan tra Thời gian thẩm định Thanh tra huyện, Thanh tra Sở 05 ngày làm việc; Thanh tra tỉnh, Thanh tra Bộ ngày làm việc; Thanh tra Chính phủ 10 ngày làm việc Thời - 64 - gian tính vào thời hạn xây dựng Báo cáo kết tra thời hạn ban hành kết luận tra Luật Thanh tra quy định - Về biểu mẫu Báo cáo kết thẩm định Thông tư cần ban hành kèm theo biểu mẫu Báo cáo kết thẩm định nhằm áp dụng thống quan tra Trên sở kế thừa nội dung Quy trình thẩm định, Báo cáo kết thẩm định phải bao gồm nội dung: Nội dung nêu dự thảo kết luận tra; Ý kiến thẩm định; Kiến nghị, đề xuất Về hình thức, mẫu Báo cáo kết thẩm định phải có chữ ký Người thẩm định, Lãnh đạo phụ trách công tác thẩm định 3.3 Nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra 3.3.1 Tăng cường công tác đạo, điều hành hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Công tác đạo, điều hành Thủ trưởng quan tra có ý nghĩa quan trọng việc triển khai công tác thẩm định dự thảo kết luận tra toàn ngành Trong bối cảnh pháp luật thẩm định dự thảo kết luận tra chưa hoàn thiện, việc thực công tác phụ thuộc vào ý chí Thủ trưởng quan tra (trong việc giao nhiệm vụ thẩm định) cần đạo liệt Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ quan tra nhà nước, Thanh tra tỉnh, thành phố thành lập phận thực nhiệm vụ giám sát, thẩm định xử lý sau tra việc tổ chức thực công tác thẩm định thực tế Để làm đuợc việc này, bên cạnh tiếp tục hoàn thiện pháp luật tra, hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ cần liệt đạo quan tra tổ chức triển khai nhiệm vụ thực tế thông qua giao ban công tác tra toàn ngành; ban hành văn đạo Thanh tra tỉnh, thành phố triển khai nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận tra theo tinh thần Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-BNVTTCP; đưa nội dung công tác thẩm định vào Báo cáo kết công tác tra hàng năm quan tra , nhằm tạo chuyển biến nhận thức - 65 - Thủ trưởng quan tra việc thực nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận tra Đối với việc đạo, điều hành thực nhiệm vụ thẩm định, lãnh đạo quan tra cần quan tâm đến việc đạo Đoàn tra tiếp thu ý kiến thẩm định; đạo Đoàn tra thường xuyên phối hợp với phận thẩm định việc cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu phục vụ việc thẩm định 3.3.2 Tổ chức thực việc hướng dẫn nghiệp vụ, tổng kết, đánh giá việc thực công tác thẩm định dự thảo kết luận tra toàn ngành Trong thời gian tới, Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT cần tăng cường việc hướng dẫn nghiệp vụ (thông qua viết tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ đăng tải Cổng thông tin điện tử quan), hướng dẫn trực tiếp Thanh tra tỉnh có khó khăn, vướng mắc nghiệp vụ; đưa nội thẩm định dự thảo kết luận tra thành tiêu chí báo cáo xây dựng Báo cáo công tác tra hàng quý Bên cạnh đó, Vụ cần tổ chức hội nghị nhằm tổng kết, đánh giá việc thực công tác Giám sát, thẩm định xử lý sau tra sau năm triển khai thực thực tế, qua lắng nghe ý kiến từ sở, khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn từ có kế hoạch xây dựng, sửa đổi văn pháp luật quy định nhiệm vụ nêu Thực tế cho thấy, đặc thù nghề nghiệp nên Thanh tra Bộ Tài triển khai công tác thẩm định dự thảo kết luận tra từ nhiều năm qua cho thấy kết rõ nét Vì vậy, Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT phối hợp với Thanh tra Bộ Tài việc chia sẻ kinh nghiệm công tác thẩm định, việc thẩm định dự thảo kết luận tra liên quan đến tài chính; tiến hành nhân rộng kinh nghiệm hay (nếu có) để tuyên truyền, phổ biến tới cán bộ, công chức toàn ngành 3.3.3 Tổ chức thực việc đào tạo, bồi dưỡng cán thực nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận tra Cán làm công tác thẩm định có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến kết thẩm định Trên thực tế, cán thực nhiệm vụ hầu hết - 66 - lựa chọn từ phận nghiệp vụ thuộc quan tra Đây người có kinh nghiệm thực tiễn từ công tác tra, nhiên việc thực nhiệm vụ thẩm định chủ yếu dựa kinh nghiệm cá nhân, qua trình tự học hỏi, vừa làm vừa rút kinh nghiệm mà chưa qua lớp đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ giám sát, thẩm định xử lý sau tra Chính vậy, thời gian tới, để nâng cao chất lượng công tác, Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ cần đạo Trường Cán tra phối hợp với Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT xây dựng tài liệu đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ Giám sát, thẩm định xử lý sau tra, đưa nội dung vào giảng dạy chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ tra, trước mắt nghiệp vụ tra Ngoài ra, Lãnh đạo Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT cần cử cán tham gia khóa bồi dưỡng kỹ thẩm định nói chung, tập trung vào số kỹ như: kỹ xây dựng Báo cáo kết thẩm định; kỹ phân tích, đối chiếu quy định pháp luật; kỹ thẩm định số liệu, báo cáo tài Kết luận Chương Trong bối cảnh Chính phủ thời gian qua tập trung vào đẩy mạnh cải cách thể chế, xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động, phục vụ Nhân dân, tạo môi trường kinh doanh lành mạnh, hỗ trợ doanh nghiệp phát triển hoạt động quan tra phải đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đề Trong đó, nâng cao hiệu hoạt động tra mục tiêu ngành Thanh tra đề năm tới Thẩm định dự thảo kết luận hanh tra coi hoạt động nghiệp vụ góp phần quan trọng, trực tiếp vào việc nâng cao chất lượng kết luận, kiến nghị tra ban hành sở nhận xét, đánh giá có sở pháp lý phù hợ với thực tiễn người làm công tác thẩm định dự thảo kết luận tra - 67 - Để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định, thực yêu cầu Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, luận văn đưa số giải pháp, kiến nghị cụ thể sau: - Giải pháp nâng cao nhận thức + Nâng cao nhận thức lãnh đạo quan tra mục đích, vai trò hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra + Nâng cao nhận thức thành viên Đoàn tra, Thủ trưởng đơn vị giao tổ chức Đoàn tra - Giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật tra thẩm định dự thảo kết luận tra + Sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra 2010 văn hướng dẫn thi hành + Ban hành Thông tư quy định quy trình thẩm định dự thảo kết luận tra - Giải pháp, kiến nghị nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra + Tăng cường công tác đạo, điều hành hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra + Tổ chức thực việc hướng dẫn nghiệp vụ, tổng kết, đánh giá việc thực công tác thẩm định dự thảo kết luận tra toàn ngành + Tổ chức thực việc đào tạo, bồi dưỡng cán thực nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận tra - 68 - KẾT LUẬN Thẩm định dự thảo kết luận tra nhiệm vụ triển khai cách bản, chuyên nghiệp Thanh tra Chính phủ thời gian gần Qua trình tổ chức thực hiện, chuỗi hoạt động Giám sát, thẩm định xử lý sau tra cho thấy hiệu rõ rệt việc góp phần nâng cao chất lượng, hiệu kết luận tra ban hành việc tổ chức thực kết luận thực tế Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ nỗ lực việc kiện toàn phận chuyên trách thực nhiệm vụ Giám sát, thẩm định xử lý sau tra Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Thanh tra Tuy nhiên thực tế, để triển khai cách bản, thống nhiệm vụ quan tra nhà nước khó khăn, thách thức lớn đòi hỏi Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ, Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT phải liệt đạo, điều hành, việc nâng cao nhận thức Lãnh đạo quan tra việc triển khai nhiệm vụ thẩm định theo quy định, với thực số giải pháp, kiến nghị Đề tài góp phần hoàn thiện nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động thẩm định dự thảo kết luận tra thời gian tới - 69 - DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Công an, Thông tư 08/2015/TT-BCA ngày 27/1/2015 ban hành danh mục bí mật nhà nước độ Mật ngành Thanh tra, Hà Nội Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, ban hành kèm theo định số 2213/QĐ-TTg ngày 08/12/2015 Thủ tướng Chính phủ Trần Văn Dương (2014), Giám sát hoạt động Đoàn tra – Thực trạng giải pháp, Đề tài khoa học, Hà Nội Lê Văn Đức (2015), “Thẩm định dự thảo kết luận tra – Những vấn đề đặt ra“, Đề tài khoa học, Hà Nội Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Pháp lệnh giá năm 2002, Hà Nội Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2010), Luật Thanh Tra năm 2010, Hà Nội Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2011), Luật Khiếu nại năm 2011, Hà Nội Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005(sửa đổi, bổ dung năm 2007 2012), Hà Nội Quy chế thẩm định dự án, văn quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 Thủ tướng Chính phủ 10 Thanh tra Chính phủ, Nghị định số 83/2012/NĐ-CP ngày 09/10/2012 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Thanh tra Chính phủ, Hà Nội 11 Thanh tra Chính phủ, Công văn số 2249/TTCP-GS, TĐ&XLSTT ngày 05/8/2015, Hà Nội 12 Thanh tra Chính phủ, Công văn số 1378/TTCP-TCCB ngày 28/5/2015 gửi Bộ, quan ngang Bộ việc tổ chức phận giám sát, kiểm tra xử lý sau tra, Hà Nội - 70 - 13 Thanh tra Chính phủ, Bộ Nội vụ, Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT/TTCPBNV ngày 08/9/2014 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cấu tổ chức Thanh tra tỉnh, huyện, Hà Nội 14 Thanh tra Chính phủ, Báo cáo tổng kết hoạt động giám sát, thẩm định xử lý sau tra năm (2013, 2014 2015), Hà Nội 15 Thanh tra Chính phủ, Báo cáo tổng kết công tác tra năm 2015 phương hướng, nhiệm vụ năm 2016, Hà Nội 16 Thanh tra Chính phủ, Thông tư số 05/2015/TT-TTCP ngày 10/9/2015 quy định giám sát hoạt động Đoàn tra, Hà Nội 17 Tổng Thanh tra Chính phủ, Thông tư 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 quy định tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác Đoàn tra trình tự, thủ tục tiến hành tra, Hà Nội 18 Tổng Thanh tra Chính phủ, Quyết định số 2316/QĐ-TTCP ngày 10/10/2013, Hà Nội 19 Tổng Thanh tra Chính phủ, Quyết định số 39/QĐ-TTCP ngày 07/01/2013 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức, hoạt động Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT, Hà Nội 20 Tổng Thanh tra Chính phủ, Quyết định số 2316/QĐ-TTCP ngày 10/10/2013 ban hành Quy trình thẩm định dự thảo kết luận tra, Hà Nội 21 Từ điển Luật học (2006), Nxb Từ điển Bách khoa Nxb Tư pháp, Hà Nội, tr 700 22 Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT, Báo cáo Hội nghị sơ kết tháng đầu năm 2015 23 Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT, Báo cáo tổng kết công tác năm 2015 phương hướng, nhiệm vụ năm 2016 24 Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT, Báo cáo thẩm định dự thảo kết luận tra “Thanh tra trách nhiệm Bộ Văn hóa, Thể thao Du lịch, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương việc thực Chương trình mục tiêu quốc gia văn hóa, giai đoạn 2011-2015” - 71 - 25 Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT, Báo cáo thẩm định dự thảo kết luận tra: “Một số nội dung công tác quản lý tài đầu tư xây dựng trụ sở làm việc Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam” 26 Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển Tiếng việt, Nxb Văn hoá Thông tin, Hà Nội, tr 1540 Website: 27 http://thanhtra.gov.vn/ct/news/Lists/TinTrongNganh/View_Detail.aspx?Item ID=771 28 http://thanhtra.gov.vn/ct/news/Lists/TinNongMoi/View_Detail.aspx?ItemId=29 29 http://nld.com.vn/kinh-te/thanh-tra-evn 30 http://giri.ac.vn/Bàn trách nhiệm thực kết luận tra – Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra - 72 -