TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN Lê Anh Đức ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƢ TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ TẠI NGHỆ AN Chuyên ngành : Quản lý kinh tế Chính sách Mã số : CH 190172 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS Nguyễn Thị Ngọc Huyền Hà Nội, năm 2012 ii TĨM TẮT LUẬN VĂN Tính cấp thiết đề tài Kết cấu hạ tầng giao thơng đường có vai trò đặc biệt quan trọng , nhiên khó khăn lớn ngành GTVT ngân sách nhà nước hạn chế, không đủ để đầu tư dự án, hầu hết nguồn vốn ngày cạn kiệt dần Giải pháp cho vấn đề này, với việc huy động mức cao nguồn vốn đầu tư nhà nước tài trợ quốc tế, Việt Nam huy động từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng theo mơ hình hợp tác nhà nước khu vực tư nhân ( public private partnership - PPP) Mơ hình PPP thực thành công nhiều quốc gia giới Tuy nhiên, Việt Nam, PPP mẻ; việc triển khai PPP đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Việt Nam dừng lại mức thí điểm Với lý trên, đề tài nghiên cứu mơ hình khả đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Việt Nam nói chung Tỉnh Nghệ An nói riêng Tổng quan tình hình nghiên cứu Mơ hình hợp tác nhà nước khu vực tư nhân ( public private partnership - PPP) thực thành công nhiều quốc gia giới; công trình nghiên cứu thực nghiệm PPP giới phong phú, nhiều kết luận quan trọng công bố, nghiên cứu khẳng định không tồn hình thức PPP chuẩn nước có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ tính chất Dự án Tại Việt Nam, mơ hình PPP cịn mẻ, dừng giai đoạn thí điểm Trước sau Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 71/2010/QĐTTg ngày 9/11/2010 ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư (PPP) có số hội thảo, báo số đề tài nghiên cứu vấn đề này, nhiên tài liệu chủ yếu vào phân tích lý thuyết Mục tiêu nghiên cứu - Nghiên cứu, khảo sát thực trạng phát triển giao thơng đường mơ hình hợp tác cơng tư ( PPP) xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng đường Việt Nam nói chung Tỉnh Nghệ An nói riêng - Xác định triển vọng xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường iii theo mơ hình đối tác cơng - tư Tỉnh Nghệ An - Đề xuất giải pháp nhằm áp dụng hình thức đầu tư theo mơ hình đối tác công - tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Tỉnh Nghệ An Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu - Đối tượng: nội dung liên quan đến hợp tác công tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Tỉnh Nghệ An - Phạm vi: + Về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu, khảo sát triển vọng áp dụng hình thức đầu tư theo mơ hình đối tác cơng – tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Tỉnh Nghệ An + Về không gian nghiên cứu : địa bàn Tỉnh Nghệ An + Về thời gian: Thời điểm nghiên cứu đánh giá năm 2012 giải pháp đưa ứng dụng đến năm 2015 Phƣơng pháp nghiên cứu Để thực mục tiêu đề tài, trình nghiên cứu thực theo bước sau: Bước 1: Nghiên cứu mơ hình lý thuyết hình thức đối tác cơng tư ( PPP) đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Bước 2: Thiết kế phiếu điều tra Bước 3: Tiến hành khảo sát, phát phiếu thu thập phiếu điều tra Bước 4: Phân tích số liệu Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm chương: - Chương 1: Cơ sở lý luận pháp lý hình thức đối tác cơng tư ( PPP) đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường - Chương : Khảo sát triển vọng đầu tư theo hình thức PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ An - Chương 3: Giải pháp nhằm áp dụng hình thức PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ An iv CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ (PPP) TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ 1.1 Kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng - Khái niệm kết cấu hạ tầng giao thông đường - Vai trị kết cấu hạ tầng giao thơng đường phát triển KT-XH - Đặc thù xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng đường 1.2 Hình thức đối tác công tƣ (PPP) đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng 1.2.1 Khái niệm PPP đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB: - Khái niệm: PPP chế hợp tác hai tác nhân xã hội Nhà nước khu vực tư nhân; PPP thực thông qua quan hệ hợp đồng, PPP thiết lập để phát huy tối đa ưu bên tư nhân mạnh Nhà nước , đáp ứng tốt nhu cầu người dân - Đặc điểm PPP : Đặc trưng bật PPP so với hình thức tổ chức kinh doanh khác Nhà nước thể chỗ PPP hình thức hợp tác dựa sở hợp đồng, thu hút tham gia bình đẳng bên tư nhân khu vực cơng - Lợi ích PPP : Nâng cao lực quản lý, sáng tạo khả định hướng theo yêu cầu khách hàng, thu hút nguồn tài tư nhân để hỗ trợ cho khoản đầu tư cần cấp vốn mà khơng phải gia tăng nợ phủ PPP tạo động lực để đối tác tư nhân phát huy hết khả năng, lợi mình, nâng cao lực quản lý thực hiện, tăng cường hiệu quản lý khu vực nhà nước Nâng cao hiệu kinh tế xã hội nói chung thông qua việc đẩy mạnh cung cấp sở hạ tầng, dịch vụ công cộng sử dụng cách tối ưu nguồn lực xã hội Giúp mở rộng khả tiếp cận người dân đến dịch vụ công Việc áp dụng PPP giúp nâng cao tính minh bạch chi tiêu Nhà nước 1.2.2 Phân loại PPP đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng đường Có năm hình thức phổ biến giới Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) hình thức mà theo sở hạ tầng nhà nước xây dựng sở hữu giao cho tư nhân vận hành khai thác Thứ hai, mơ hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (DesignBuild - Finance - Operate), khu vực tư nhân đứng xây dựng, tài trợ vận hành công trình thuộc sở hữu nhà nước v Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT(Build - Operate - Transfer) mơ hình mà cơng ty thực dự án đứng xây dựng vận hành cơng trình thời gian định sau chuyển giao tồn cho nhà nước Thứ tư, mơ hình BTO(xây dựng - chuyển giao - vận hành), quyền sở hữu sở hạ tầng chuyển giao cho nhà nước sau xây dựng xong công ty thực dự án giữ quyền khai thác cơng trình Thứ năm, phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own Operate) Ở mơ hình này, cơng ty thực dự án đứng xây dựng cơng trình, sở hữu vận hành 1.2.3 Mục tiêu phát triển PPP đầu tư xây dựng KCHT GTĐB - Mục tiêu việc thu hút đầu tư theo hình thức PPP nhằm huy động tối đa nguồn vốn chủ đầu tư tư nhân nguồn vốn vay từ thị trường tài thương mại nhà đầu tư, nâng cao hiệu đầu tư công, giảm nợ công, huy động thị trường vốn nguồn khác cho đầu tư sở hạ tầng Mục tiêu lớn chương trình PPP tạo lập thị trường, thu hút cách có hiệu đầu tư khu vực tư nhân dự án kết cấu hạ tầng, đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế xã hội đất nước - Nâng cao lực cạnh tranh cho Việt Nam, giảm chi phí giao dịch cho doanh nghiệp, tăng cường khả tiếp cận thị trường hội đầu tư - Thơng qua mơ hình PPP, thu hút khơng nguồn vốn mà cịn trình độ công nghệ, kinh nghiệm quản lý tiên tiến, hiệu khu vực tư nhân đóng góp cho phát triển cấu hạ tầng, dịch vụ công 1.2.4 Các nguyên tắc cần tuân thủ đầu tư theo hình thức PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường : Thực theo nguyên tắc nêu Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng-tư 1.2.5 Chu trình dự án theo hình thức PPP đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng đường : gồm có bước chính, : Thành lập tổ cơng tác, xác định Dự án, thẩ m đinh ̣ Dự án, thiế t kế và thỏa thuâ ̣n, Đấu thầu, Triể n khai Cũng dự án giao thông khác, tất bước quan trọng dự án PPP đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông vận tải cần đặc biệt coi trọng bước xác định thẩm định dự án 1.3 Các yếu tố ảnh hƣởng tới phát triển PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng đƣờng vi Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến phát triển PPP, Luận văn tác giả xem xét đến hai yếu tố chủ thể dự án Nhà nước đối tác tư nhân Các yếu tố thuộc nhà nước gồm : Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, khung sách pháp lý , máy quản lý PPP công tác giám sát đánh giá Các yếu tố thuộc tư nhân chủ yếu : Năng lực chun mơn, lực tài chính, lực quan hệ lực quản lý 1.4 Kinh nghiệm phát triển PPP đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng Nghiên cứu kinh nghiệm nước bạn công tác QLDA giúp cho có học quý giá hội nhập quốc tế Tác giả đưa kinh nghiệm quản lý dự án nước Trung Quốc, Hàn Quốc, Hà Lan Anh Tại nước có phận chuyên trách, phận giám sát PPP Các dự án PPP xem xét chấp thuận có giá trị bổ sung cao từ dự thầu so với giải pháp thông thường CHƢƠNG 2: KHẢO SÁT TRIỂN VỌNG ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC PPP TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GTĐB TẠI NGHỆ AN 2.1 Kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng Nghệ An - Mạng lưới đường Nghệ An: Nghệ An tỉnh nằm Bắc Trung bộ, địa bàn Nghệ An hội tụ đủ vùng: miền núi, trung du, đồng bằng, ven biển; có hệ thống giao thông đầy đủ tạo thành mạng lưới giao thông thuận tiện; vị trí trung tâm đầu mối giao thơng khu vực Bắc Trung bộ, có cửa Nậm Cắn, Thanh Thuỷ, Thông Thụ, Cao Vều nối liền Việt Nam với nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào Đông Bắc Thái Lan - Quy hoạch mạng lưới đường Nghệ An đến 2020, tầm nhìn đến 2030: thực theo Quyết định Ủy ban nhân dân Tỉnh Nghệ An phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển GTVT Tỉnh Nghệ An đến năm 2020 Quyết định Đề án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tỉnh Nghệ An giai đoạn 2012 – 2015 Từng bước thực theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt "Quy hoạch phát triển giao thơng vận tải đường Việt Nam đến năm 2020 định hướng đến năm 2030" - Nhu cầu đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ vii An giai đoạn 2011-2020: Theo quy hoạch tổng thể phát triển GTVT Tỉnh Nghệ An đến năm 2020, nhu cầu vốn cho xây dựng kết cấu giao thông đường Nghệ An từ 2011 đến 2020 43.477,00 tỷ đồng, theo Đề án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tỉnh Nghệ An giai đoạn 2012 - 2015 Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An ban hành, nhu cầu vốn cho xây dựng kết cấu giao thông Nghệ An từ 2012 đến 2020 31.205 tỷ đồng Tuy nhiên định phê duyệt này, nguồn vốn huy động chủ yếu cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường dự kiến từ nguồn vốn ngân sách, trái phiếu phủ 2.2 Thực trạng đầu tƣ theo PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng Nghệ An 2.2.1 Tổng quan đầu tư theo PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Việt Nam: Hiện mật độ đường giao thơng Việt Nam đạt mức trung bình khu vực chất lượng đường giao thông Đến có số dự án hồn thành chuẩn bị số dự án chủ yếu đầu tư theo hình thức BOT - Những kết đạt đầu tư xây dựng sở ̣ tầ ng theo mơ hình PPP ở Viê ̣t Nam : Năng lực xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB của Viê ̣t Nam đã đươ ̣c nâng cao , vấn đề thâm hụt ngân sách , khó khăn huy động nguồn vốn xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB ta ̣m thời đã đươ ̣c giải quyế t với nguồ n vố n hỗ trơ ̣ mô ̣t phầ n từ phiá tư nhân Nâng cao vi ̣thế của khu vực tư nhân hoa ̣t động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB - Những tồ n ta ̣i đầu tư xây dựng CSHT theo mơ hình PPP ở Viê ̣t Nam : Tiến độ áp dụng cịn chậm Chính sách, quy chế thường xun thay đổi đất nước phát triển Việt Nam khiến nhiều nhà đầu tư cịn e ngại Cơng tác GPMB cho Dự án ngày khó khăn - Nguyên nhân hạn chế: Việt Nam chưa có khuôn khổ PPP đủ mạnh, quy định ban hành việc áp dụng vào thực tiễn có khoảng cách lớn, thủ tục đầu tư phức tạp chồng chéo gây lúng túng cho nhà đầu tư, môi trường đầu tư nhiều rủi ro Thiếu quy định cụ thể, lực thực quan thực yếu, khu vực nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu lực kỹ để quản lý PPP Nhà nước chưa thực tốt nhiệm vụ cung cấp thơng tin có liên quan đến dự án cho nhà đầu tư Nhiều nhà đầu tư nước chưa đủ khả tài tham gia dự án PPP viii 2.2.2 Thực trạng đầu tư theo PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ An Đến thời điểm nay, chưa có Dự án xây dựng kết cấu giao thông đường đầu tư theo hình thức PPP địa bàn Tỉnh Nghệ An - Ngun nhân khách quan: + Mơ hình đầu tư theo hình thức PPP cịn q mẻ, kinh tế Nghệ An chưa có phát triển sơi động nên nhu cầu vận tải chưa thật cao + Nền kinh tế khó khăn tạo nên khó khăn lớn nguồn vốn cho công ty tư nhân; mặt khác địa bàn Tỉnh chưa có cơng ty tư nhân đủ mạnh để đầu tư vào PPP, nguồn thu ngân sách Tỉnh năm qua không đủ để chi - Nguyên nhân chủ quan: + Trong danh mục đầu tư Dự án PPP ngành GTVT khơng có Dự án địa bàn Nghệ An; mặt khác Chính quyền địa phương chưa có hiểu biết đầy đủ mơ hình PPP lợi ích mơ hình mang lại nên đến chưa có nghiên cứu, tổ chức tham mưu danh mục Dự án kêu gọi đầu tư PPP địa bàn Tỉnh Nghệ An + Chính quyền địa phương chưa thực quan tâm có hoạt động kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP vào dự án kết cấu GTĐB, chưa tổ chức phổ biến thông tin PPP cho nhà đầu tư nhân dân + Hành lang pháp lý chưa rõ ràng, luật thiếu thống nhất, thiếu văn hướng dẫn thực khiến cho nhà đầu tư tư nhân chưa thật yên tâm để “vào cuộc” + Thiếu thơng tin tính khả thi dự án mức độ chia sẻ rủi ro trình hợp tác để Nhà đầu tư đưa định 2.3 Khảo sát triển vọng đầu tƣ theo PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng Nghệ An - Phương pháp khảo sát triển vọng đầu tư theo PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ An: Khảo sát thông qua mẫu phiếu điều tra phát cho nhóm đối tượng doanh nghiệp tham gia đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường theo hình thức PPP, doanh nghiệp tiềm , cán làm việc quan quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng KCHTGTĐB đối tượng thụ hưởng từ PPP - Kết khảo sát triển vọng đầu tư theo PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ An: ix Mặc dù có số khác biệt ý kiến đối tượng điều tra điểm tương đồng hệ thống hóa sau: - Về triển vọng tiềm đầu tư PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường : + Chất lượng KCHT GTĐB Việt Nam cịn thiếu có chất lượng kém, việc đầu tư xây dựng cần thiết Kết thực xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng đường theo hình thức PPP chưa đạt kết cao việc thu hút nguồn vốn Các ý kiến tham gia khảo sát quan quản lý nhà nước chưa thật tin tưởng vào khả thu hút nguồn vốn PPP cho đầu tư xây dựng KCHTGTĐB cho tiềm thu hút chưa lớn, dự án chưa phù hợp với quy hoạch, loại hình dự án chưa phù hợp, nhà nước chưa phải đối tác tin cậy + Các doanh nghiệp điềun tra sẵn sàng tham gia dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường theo hình thức PPP - Về thực trạng quản lý Nhà nước: + Hệ thống văn pháp quy : Các ý kiến khảo sát chưa thật đồng ý cho khn khổ sách chung hợp lý, quy định lựa chọn dự án , quy định lựa chọn loại hình PPP, quy định lựa chọn nhà đầu tư , quy định chế phối hợp, quy định ưu đãi đảm bảo đầu tư quy định phân bổ rủi ro hợp lý + Bộ máy quản lý Nhà nước giám sát chưa đạt yêu cầu, việc phân cấp trách nhiệm quản lý chưa hợp lý - Vai trò khu vực tư nhân: + Các ý kiến đồng ý với nhận định lợi ích khu vực tư nhân tham gia PPP lợi nhuận, hội đầu tư, tăng cường lực giảm rủi ro; rủi ro tư nhân tham gia PPP rủi ro tài chính, rủi ro pháp lý, rủi ro người công nghệ ; khó khăn cơng ty gặp phải tham gia PPP yếu quản lý nhà nước PPP, khó khăn giải phóng mặt bằng, thiếu nhà tài trợ + Qua khảo sát ý kiến cho thấy doanh nghiệp chưa nhận hỗ trợ Nhà nước thực dự án, mức phí dự án chưa đủ để bù đắp rủi x ro chưa phân bổ hợp lý Nhà nước tư nhân + Các ý kiến không đồng ý với ý kiến yếu công ty tham gia PPP ý kiến cho lực quản lý lực chun mơn cơng ty yếu Điều có mâu thuẫn với đánh giá Cán quản lý Nhà nước cho điểm yếu khu vực tư nhân tham gia vào PPP lực tài chính, lực quan hệ, lực chuyên mơn, lực quản lý Điều có nghĩa hai khu vực chưa có hiểu biết lẫn đầy đủ - Vai trò đối tượng thụ hưởng: Các đối tượng thụ hưởng biết đến khái niệm PPP qua cổng thông tin điện tử Bộ GTVT, nhiên chưa biết rõ giai đoạn dự án bên tham gia dự án Các đối tượng thụ hưởng đánh giá dự án chưa đạt tiến độ, việc giải đáp thắc mắc chưa kịp thời hợp lý, mức phí thu chưa hợp lý - Các điều kiện để triển khai thành cơng PPP Nghệ An : Cần hồn thiện công tác xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển hạ tầng GTĐB , hồn thiện sách pháp luật PPP , Nhà đầu tư tư nhân cần nâng cao lực trách nhiệm dự án PPP , người sử dụng dịch vụ bên liên quan cần tăng cường nhận thức phối hợp thực PPP , hoàn thiện máy quản lý nhà nước , hồn thiện cơng tác giám sát đánh giá Tăng cường tuyên truyền nhận thức PPP cho người dân Các điều kiện phát triển đầu tƣ theo hình thức PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng - Các điều kiện từ phía Nhà nước: Để mơ hình PPP đạt hiệu , bên cạnh việc cân nhắc đặc điểm cụ thể địa phương , Chính phủ Việt Nam cần có điều kiện khn khổ pháp lý, quy định sách phù hợp, cải thiện chất lượng dịch vụ, có máy quản lý, máy giám sát có lực, có hỗ trợ Nhà nước Tăng cường tuyên truyền nhận thức PPP cho người dân - Các điều kiện từ phía khu vực tư nhân: Để thực phát triển tốt tư nhân cần phải có lực tài chính, lực quản lý, có sở hạ tầng, trang thiết bị máy móc lực quan hệ tốt CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP NHẰM ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG xi ĐẦU TƢ XẦY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢƠNG BỘ TẠI NGHỆ AN 3.1 Phương hướng phát triển đầu tư theo hình thức PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường : Cần có sách cấp quốc gia, sách cấp tổ chức sách cấp dự án: 3.2 Một số giải pháp nhằm áp dụng hình thức PPP đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Nghệ an - Các giải pháp từ phía Nhà nước : Hoàn thiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thơng đường bộ; hồn thiện khung sách pháp lý ; hồn thiện máy quản lý PPP công tác giám sát, đánh giá: - Các giải pháp từ phía khu vực tư nhân : Để Dự án PPP thành công, với vai trị nhân tố Nhà thầu tư nhân cần phải nâng cao lực mặt từ nâng cao lực cạnh tranh, qua việc quản lý q trình thi cơng vận hành đạt hiệu cao hơn, cụ thể nâng cao lực chuyên môn, nâng cao lực tài chính, nâng cao lực quan hệ lực quản lý