Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển CHƯƠNG TRÌNH “THÁNG TÌM HIỂU VIỆT NAM TRONG TPP” SEMINAR CHUYÊN ĐỀ ẢNH HƯỞNG CỦA TPP ĐỐI VỚI LUẬT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA NGƯỜI DÂN TẠI VIỆT NAM Người trình bày: TS Lê Thị Hồng Nhung1 Ngày: 25/03/2016 TRAO ĐỔI VÀ THẢO LUẬN Trình bày ảnh hưởng TPP đến quyền tiếp cận thông tin người dân Việt Nam, TS Lê Thị Hồng Nhung tập trung phân tích dự luật tiếp cận thông tin vừa Quốc hội đưa thảo luận ngày 24/03/2016 dự kiến thông qua vào ngày 06/04/2016 Trong đó, nội dung bao gồm: Quyền tiếp cận thông tin dự luật tiếp cận thông tin; Sự cần thiết quy định minh bạch TPP; Một số tác động TPP dự luật tiếp cận thông tin TS Nhung cho quyền người gắn liền với nhu cầu người thể qua tháp nhu cầu Maslow với nấc thang nhu cầu: sinh lý (ăn, mặc, ở), an toàn, xã hội, tôn trọng, tự thể Gắn với nấc thang này, người cần thông tin cần thiết để đảm bảo đạt nhu cầu suốt trình phát triển tồn Theo cách hiểu thông thường, quyền tiếp cận thông tin quyền người dân tiếp Khoa Luật, Trường Đại học Mở TPHCM Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển cận thông tin Nhà nước, cá nhân, quan, tổ chức nắm giữ nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp để thực quyền khác pháp luật ghi nhận Đến nay, có 100 quốc gia ban hành luật quyền tiếp cận thông tin Văn pháp lý giới quy định quyền tiếp cận thông tin Luật tự báo chí năm 1766 Thụy Điển, cho phép công dân có quyền tiếp cận thông tin nhà nước nhằm đảm bảo người dân chống lại lạm quyền nhà nước Nhưng ngày nay, thông tin tiếp cận không thông tin nắm giữ nhà nước mà bao gồm thông tin cá nhân, tổ chức, chẳng hạn thông tin môi trường, thông tin thị trường chứng khoán Hình 1: Khung cảnh tọa đàm buổi tọa đàm Quyền tiếp cận thông tin có đặc tính quyền người, ghi nhận văn pháp lý quốc tế quan trọng quyền người Công ước quốc tế quyền dân sự, trị năm 1966 Các đặc điểm bao gồm: tính phổ biến, tính đặc thù, tính tước đoạt, tính phân chia tính liên hệ phụ thuộc lẫn quyền người Bên cạnh đó, quyền tiếp cận thông tin có Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển đặc thù riêng đặc trưng tính không tuyệt đối (nghĩa có giới hạn tiếp cận thông tin), tính bảo đảm, tính phụ thuộc, tính kịp thời tính đa dạng Tính kịp thời, tính quan trọng thông tin không giúp bồi đắp thêm hiểu biết người giá trị Dự thảo luật tiếp cận thông tin bắt đầu soạn thảo từ năm 2008, qua lần chỉnh sửa thức2 20 phiên không thức, đến chưa thông qua Điều cho thấy lúng túng trình soạn thảo thống quy định pháp luật quan nhà nước Theo TS Nhung, nguyên nhân vấn đề khoa học có nhiều nghiên cứu nước luật tiếp cận thông tin thực hiện, bao gồm luận án tiến sĩ, thạc sĩ nghiên cứu khoa học Lý chậm trễ thông qua người dân nhà nước chưa đủ tâm trị để ban hành luật này, việc công nhận quyền người dân đôi với trách nhiệm nhà nước việc công khai thông tin đảm bảo cho người dân quyền tiếp cận thông tin không nhà nước mà tư nhân Ngoài ra, số vấn đề quan trọng chưa xác định thống soạn thảo luật là: quan có trách nhiệm việc công bố thông tin? thông tin xem bí mật, người dân không quyền tiếp cận? chế để giám sát, bảo vệ quyền tiếp cận thông tin người dân? Dự luật thông qua tháng 4/2016, dù quy định chưa thực hoàn thiện bước tiến lớn pháp luật Việt Nam, thể tôn trọng Việt Nam trước hiệp ước quốc tế Bàn cần thiết quy định minh bạch TPP, có lý để TPP cần quy định tiếp cận thông tin là: (i) Bảo đảm cách hiểu thống thành viên diễn đàn TPP quyền tiếp cận thông tin tính phổ quát mà có tính đặc thù, tồn cách hiểu không đồng thành viên; (ii) Hạn chế tình trạng bất đối xứng thông tin nhằm bảo đảm bình đẳng quan hệ kinh tế; (iii) Giúp đảm bảo khả dự đoán pháp luật Các quy định minh bạch hướng Có dự thảo công bố thức website Quốc hội Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển đến yêu cầu nhà nước công bố trước dự thảo luật, dự thảo văn sách lắng nghe góp ý chủ thể liên quan Nhờ đó, doanh nghiệp dự báo thay đổi sách có chuẩn bị để ngăn ngừa rủi ro kinh doanh Hiện nay, Việt Nam, việc tham vấn doanh nghiệp thực thường xuyên, giúp doanh nghiệp tham gia vào trình hình thành sách, pháp luật tạo điều kiện cho nhà nước tập trung vào nhiệm vụ quản lý Khi phân tích tác động TPP dự luật tiếp cận thông tin, TS Nhung nhận định quy định TPP dễ tiếp cận so với WTO, tương đối hoàn thiện có tính logic cao, bao gồm nhiều nội dung mà pháp luật Việt Nam chưa đề cập đến TPP quy định quyền tiếp cận thông tin khía cạnh là: loại văn công khai, hình thức công khai, thủ tục công khai thông tin, giới hạn quyền tiếp cận thông tin, chế giám sát bảo vệ quyền tiếp cận thông tin, chế phản hồi thông tin Thứ nhất, loại văn TPP bắt buộc nước thành viên phải công khai đạo luật, quy định, thủ tục định hành có giá trị áp dụng chung liên quan đến vấn đề quy định TPP Điểm lưu ý định hành có giá trị áp dụng chung bao gồm văn hướng dẫn ngành mà Bộ trả lời cho cá nhân, tổ chức việc giải thích, áp dụng quy định pháp luật cụ thể Quy định mở hội cho Việt Nam xem xét lại quan niệm truyền thống Việt Nam văn quy phạm pháp luật, cần văn có giá trị áp dụng chung phải công khai cho người dân Các thành viên cần công khai dự thảo văn bao gồm việc công bố trước biện pháp đề xuất đạo luật, quy định, thủ tục định hành áp dụng Ngoài ra, TPP khuyến khích nước thành viên nên đính kèm dự thảo văn giải trình giải thích mục đích lý cho quy định đề xuất, bao gồm báo cáo đánh giá tác động luật (RIA) Đây điểm mới, hữu dụng từ TPP, văn giúp công dân hiểu lý đáng dự luật, tạo cho người quan tâm bên hội để góp ý cho dự thảo luật WTO TPP có tác động lớn đến luật tiếp cận thông tin đẩy nhanh tiến trình Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển thông qua dự thảo luật Những dự thảo Luật tiếp cận thông tin soạn thảo từ thời điểm tháng 1/2016 có tiếp thu đáng kể từ quy định WTO TPP văn bắt buộc công khai Thứ hai, hình thức công khai thông tin mà TPP đề xuất văn bắt buộc phải công khai “công bố kịp thời quy định trang thông tin điện tử thức tạp chí thức lưu hành quốc gia” [Điểm a, Khoản 5, Điều 26.2 TPP], văn khuyến nghị công khai “công khai quy định đề xuất tạp chí thức, trang web thức, tốt trực tuyến hợp thành cổng nhất” [Điểm a, Khoản 4, Điều 26.2 TPP] Việt Nam đáp ứng quy định TPP, có trang thông tin quốc hội phủ đăng tải dự thảo luật văn thức, đăng công báo với văn pháp luật trước có hiệu lực Tuy nhiên, Việt Nam chưa có điều luật quy định hình thức công khai văn hành có giá trị áp dụng chung Thứ ba thủ tục công khai, TPP yêu cầu nước thành viên phải công bố kịp thời văn bắt buộc công khai “Kịp thời” khoảng thời gian đủ để chủ thể quan tâm chủ thể bị tác động làm quen với quy định Thông thường, Việt Nam công bố văn quy phạm pháp luật khoảng tháng trước có hiệu lực, đủ để chủ thể liên quan tìm hiểu làm quen, tương đối tương thích với TPP Đối với văn khuyến khích công khai, theo TPP, quốc gia nên cố gắng công khai quy định đề xuất 60 ngày trước ngày ý kiến xác định khoảng thời gian phù hợp để chủ thể quan tâm đủ thời gian phân tích, xây dựng trình bày ý kiến đánh giá quy định đề xuất Việt Nam quy định công khai dự thảo văn tờ trình cổng thông tin điện tử 60 ngày trước định ban hành, gần tương thích hoàn toàn với yêu cầu TPP Thứ tư, Điều 29.7 TPP xác định nguyên tắc chung giới hạn quyền tiếp cận thông tin là: không quy định hiệp định hiểu yêu cầu bên cung cấp cho phép tiếp cận thông tin mà việc tiết lộ thông tin ngược lại pháp luật Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển nước bên ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật ngược lại lợi ích công cộng, ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích thương mại hợp pháp doanh nghiệp, công cộng tư nhân Như vậy, TPP cho phép quốc gia lựa chọn khác quy định giới hạn quyền tiếp cận thông tin theo pháp luật Tuy nhiên, điều phải dựa thông lệ quốc tế, quốc gia tự đưa giới hạn phi lý Trong Công ước quyền dân sự, trị, quyền tiếp cận thông tin bị giới hạn pháp luật nhu cầu tôn trọng quyền tự do, danh người khác an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe công cộng hay đạo lý Trong Hiến pháp Việt Nam 2013, giới hạn quyền người bị hạn chế theo quy định luật “vì lý quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng” “lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền lợi ích hợp pháp người khác” Như vậy, quy định Việt Nam tương thích với thông lệ quốc tế Thứ năm chế giám sát bảo vệ quyền tiếp cận thông tin Cơ chế giám sát bao gồm rà soát chỉnh sửa lại định hành cuối liên quan đến vấn đề thuộc phạm vi Hiệp định TPP Cơ chế bảo vệ yêu cầu thành lập quan tài phán vi phạm quyền tiếp cận thông tin, quan xét xử phải công độc lập với quan có thẩm quyền giao nhiệm vụ thực thi hành Trong dự thảo Luật tiếp cận thông tin Việt Nam, việc giám sát bảo đảm thực quyền tiếp cận thông tin thuộc trách nhiệm Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên Những quan không hoàn toàn độc lập không đủ lực để thực yêu cầu giám sát TPP Ngay từ soạn thảo dự luật đầu tiên, Bộ Tư pháp đưa hai chế giám sát để Quốc hội lựa chọn, là: thành lập ủy ban thông tin thành lập Ombudsman Bộ Tư pháp nghiêng phía thành lập Ủy ban thông tin độc lập với Quốc hội, thực vai trò giám sát việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin người dân Ủy ban tiếp nhận khiếu nại liên quan đến quyền tiếp cận thông tin thực điều tra, đưa phán hiệu nhờ vào tính độc lập Bên cạnh đó, TS Nhung cho cần có Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển chế tài phán xâm phạm quyền tiếp cận thông tin Các chế tòa án Việt Nam dựa tố tụng hành chính, dân hình Các chế không hiệu quả, nhiều vụ kiện kéo dài từ đến 10 năm giải tranh chấp, dẫn đến giá trị tính thông tin bị mất, không đảm bảo quyền lợi tiếp cận thông tin cho người dân Như vậy, cần thiết thành lập ủy ban thông tin không để giám sát việc cung cấp thông tin quan nhà nước cho người dân mà để hướng dẫn người dân tiếp cận thông tin đồng thời chế tư vấn, hỗ trợ khiếu nại, khởi kiện hợp lý nhanh cho người dân Thứ sáu, chế phản hồi thông tin, TPP xác định chủ thể quan hệ hành cụ thể có hai quyền: (1) Quyền giải thích quy trình thủ tục hành áp dụng quyền hợp pháp mình; (2) Quyền trao hội để trình bày trước quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp hành cụ thể Dự luật tiếp cận thông tin chưa đề cập đến chế phản hồi thông tin, cần phải bổ sung thời gian tới Về phạm vi tác động, TPP quy định tác động tới thông tin nhà nước nắm giữ, cụ thể quy định sách có liên quan đến vấn đề quy định TPP Dù phạm vi hẹp quy định có tác động lớn thay đổi tư pháp lý Việt Nam nguồn luật, quy định văn quy phạm pháp luật TPP giúp ghi nhận nguyên tắc chung quyền tiếp cận thông tin Việt Nam thủ tục hành có giá trị áp dụng chung phải công khai rộng rãi cách chủ động cho người dân, người dân tự tìm kiếm hay yêu cầu Hơn nữa, mặt đó, TPP có tác động đẩy nhanh tiến độ thông qua dự luật Nhìn chung, quy định TPP mang tính toàn diện cao xét góc độ bảo đảm thực quyền, thể tư pháp lý quốc gia phát triển Mặc dù với điều luật bản, TPP bao quát gần đầy đủ khung pháp lý cho quyền tiếp cận thông tin, góp thêm động lực cho Việt Nam tiến trình minh bạch thể chế Những điểm chưa tương thích pháp luật Việt Nam hành dự luật Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển tiếp cận thông tin chắn chỉnh sửa tương lai Việt Nam đứng trước trách nhiệm thực cam kết TPP Qua đó, quyền người dân tiếp cận thông tin mở rộng, nhà nước trở nên minh bạch với góp ý người dân, hiệu quản lý nâng cao Cuối cùng, vấn đề gợi mở để nhà nghiên cứu luật tìm hiểu phù hợp khái niệm văn quy phạm pháp luật nguồn luật Việt Nam THẢO LUẬN Mở đầu phần thảo luận, khách mời đặt vấn đề thực tế cho thấy thiếu thông tin văn hành thường đặt doanh nghiệp đứng trước rủi ro bị xử phạt lớn vi phạm hành chính, khiến doanh nghiệp có xu hướng buộc phải tìm cách hối lộ để giảm thiệt hại Vậy, với quy định công khai văn hành có giá trị áp dụng chung, hy vọng tình trạng tham nhũng giảm hay không? Theo TS Nhung, tham nhũng minh bạch hai vấn đề quan hệ mật thiết Trước có luật tiếp cận thông tin, thường tìm hiểu quy định qua luật phòng chống tham nhũng Hiện tại, thông tin không minh bạch, quy định sách ban hành thường ảnh hưởng đến lợi ích mâu thuẫn nhóm lợi ích, nhóm yếu chịu thiệt thòi Trong trường hợp thông tin minh bạch, trình soạn thảo nhận nhiều góp ý từ bên liên quan, đảm bảo sách xây dựng hiệu quả, đem lại lợi ích hài hòa cho bên Qua đó, triệt tiêu khả tham nhũng cán quản lý nhằm đem lại lợi ích cho bên gây thiệt hại cho bên lại TPP không quy định chế khởi kiện dành cho vấn đề tiếp cận thông tin nên doanh nghiệp nước khởi kiện bị thiệt hại nhà nước không công khai thông tin Tuy nhiên, Việt Nam muốn phát triển thu hút vốn đầu tư nước rõ ràng cần phải thực minh bạch thông tin Đây tác động mềm buộc Việt Nam phải xây dựng thể chế minh bạch hoàn thiện luật tiếp cận thông tin Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Hình 2: Khung cảnh tọa đàm buổi tọa đàm Có thể nói điểm sáng TPP quyền tiếp cận thông tin người dân Việt Nam phải công khai văn hành có giá trị áp dụng chung Nhưng văn hành “có giá trị áp dụng chung”? TS Nhung cho biết, Điều 26.4 TPP quy định “áp dụng chung” văn hành có giá trị cấp trung ương, văn rõ nội hàm thể định hành có giá trị áp dụng chung Chúng ta hiểu văn mà quan nhà nước dựa vào để giải vấn đề người dân cách rộng rãi Một khách mời khác bổ sung “áp dụng chung” hiểu quy định áp dụng không cho người, trường hợp cụ thể, chẳng hạn công văn giải thích quan thuế cho trường hợp cụ thể sử dụng để áp dụng cho trường hợp tương tự khác TS Nhung hoàn toàn đồng ý với cách giải thích Với quan điểm cho xã hội chưa phát triển, bí mật thông tin tin đồn nhiều, khách mời cho vấn đề tiếp cận thông tin không khía cạnh văn mà quan điểm Chẳng hạn người dân muốn biết phải quyền biết quan điểm nhà nước không kiện Trung Quốc tòa án việc xâm phạm chủ quyền Việt Nam biển Đông Cơ chế giám sát đảm bảo cho Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển quyền tiếp cận thông tin người dân thực đẩy đủ? TS Nhung cho quyền tiếp cận thông tin quy định Hiến pháp, có thực được, đảm bảo quyền lợi cho người dân thực tế hay không phải dựa vào chế giám sát, bao gồm chế giám sát nhà nước chế giám sát xã hội Giám sát nhà nước nghĩa vụ, quy định cụ thể luật, chế giám sát người dân, xã hội nghĩa vụ bắt buộc người dân Người dân đưa giám sát cách đưa thông tin báo chí, hay tố cáo, khiếu kiện tòa án hành chính, dân Trong quy định TPP, dự thảo, tờ trình ban hành luật phải công khai Nhưng theo khách mời, Việt Nam cho dù có thực quy định không hiệu Vì thực tế, dự thảo luật tổ chức lấy ý kiến đóng góp từ nhiều đơn vị cấp Nhưng kết ban hành luật cho thấy ghi nhận ý kiến đóng góp này, nghĩa việc lấy ý kiến mang tính hình thức Như vậy, quyền tiếp cận thông tin giúp nâng cao chất lượng lập pháp bảo đảm quyền lợi người dân, hạn chế tình trạng tham nhũng Theo TS Nhung, cho dù luật ban hành kết thực thi phụ thuộc vào tâm trị quan nhà nước người dân Thực tế mảng tối trình ban hành sách mặt lý luận thực tiễn, chưa phân định vai trò Đảng Nhà nước Điển Luật tiếp cận thông tin phải tới năm để soạn thảo quy định thay đổi liên tục, chí điều chỉnh ngược suốt trình soạn thảo Khách mời khác nhận định đọc nội dung toàn văn hiệp định TPP thấy quy định rải rác quyền tiếp cận thông tin tham gia người dân vấn đề khác chống tham nhũng hay bảo vệ môi trường Tuy nhiên, dường chế tài TPP để đảm bảo quyền lợi người dân yếu, quyền nước không thực thi quy định bị xử lý sao? TS Nhung cho biết Điều 29.7 TPP có ghi rõ quyền phải thể chế thành luật, tức phải xây dựng xã hội pháp quyền không trái với quy định pháp luật quốc gia 10 Trường Đại học Mở Tp Hồ Chí Minh Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Một khách mời muốn biết Việt Nam có báo cáo đánh giá hiệu tác động TPP đến quyền tiếp cận thông tin người dân hay chưa? Làm để kiểm tra văn hành áp dụng chung có công khai hết hay không? Theo TS Nhung muốn đánh giá tác động cần có tiêu chí cụ thể, đặc biệt đánh giá tác động luật có nhiều biến số khác nhau, khó thực Năm 2011, với tài trợ lớn tổ chức quốc tế Việt Nam tổ chức đánh giá quyền tiếp cận thông tin người dân tỉnh nước Hiện tại, dự luật quy định thông tin bắt buộc công khai có quy định hành có giá trị áp dụng chung chưa có quy định cụ thể thủ tục hình thức công khai Theo truyền thống pháp luật Việt Nam, vấn đề quy định nghị định, thông tư hướng dẫn phủ Thứ sáu, ngày 25 tháng 03 năm 2016 Thư ký Seminar Doãn Thị Thanh Thủy 11