VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ THỊ UYÊN KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp Luật Hành Mã số: 62 38 01 02 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2016 Công trình hoàn thành tại: Học viện khoa học xã hội Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS Đặng Vũ Huân TS Lê Hồng Sơn Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: GS.TS Phạm Hồng Thái PGS.TS Lƣơng Thanh Cƣờng PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh Luận án bảo vệ trước Hội đồng chấm Luận án cấp Học viện Học viện Khoa học xã hội Vào hồi…… giờ………ngày…… tháng…….năm 2016 Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Quốc gia Việt Nam - Thư viện Học viện Khoa học xã hội MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Đề tài mang tính cấp thiết lý sau: Về yêu cầu xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền: thực yêu cầu hoàn hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, đồng bộ, dân chủ, quyền người, quyền công dân bảo đảm; bảo đảm quy định Hiến pháp phân công, phối hợp phải có “kiểm soát” lẫn thực quyền lực nhà nước Về mặt nhận thức, lý luận, cán bộ, công chức người có thẩm quyền kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành chưa nhận thức đầy đủ ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành… Bên cạnh đó, cần đổi cách nhìn theo hướng, coi kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành phương thức kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Ngoài ra, nhiều vấn đề lý luận xung quanh vấn đề nhiều quan điểm khác chưa làm sáng tỏ, khái niệm, đặc điểm, vị trí kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành; thẩm quyền xem xét, xử lý văn bộ, quan ngang ban hành; xử lý trách nhiệm khắc phục hậu ban hành áp dụng văn QPPL trái pháp luật… Về mặt pháp luật thực định, quy định pháp luật vấn đề chưa cụ thể, đầy đủ, toàn diện Về thực tiễn triển khai hoạt động nhiều hạn chế, bất cập Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Thông qua nghiên cứu vấn đề lý luận kiểm tra xử lý văn QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật thực tiễn kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, xây dựng luận khoa học thực tiễn làm sở cho việc đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Việt Nam 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích nêu trên, Luận án đặt nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: (i) Thực tổng quan vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài Luận án nhằm vấn đề mà Luận án cần tiếp tục triển khai nội dung nghiên cứu; (ii) Làm sáng tỏ vấn đề lý luận hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, vai trò yếu tố tác động đến kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành (iii) Đánh giá thực trạng tổ chức thực hoạt động kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành; mặt tích cực, vấn đề hạn chế, bất cập nguyên nhân; (iv) Đưa định hướng đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Luận án hoạt động kiểm tra, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, gồm: vấn đề lí luận thực tiễn kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; yếu tố ảnh hưởng, điều kiện bảo đảm kinh nghiệm xem xét, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp số nước giới 3.2 Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu Luận án hoạt động kiểm tra, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành phạm vi không gian Việt Nam, giai đoạn từ năm 2003 (thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 kiểm tra xử lý văn QPPL) đến hết năm 2015 Phƣơng pháp luận phƣơng pháp nghiên cứu Luận án tiếp cận sở phương pháp luận Học thuyết Mác - Lênin tư tưởng Hồ Chí Minh Nhà nước pháp luật; quan điểm Đảng Nhà nước đổi tổ chức hoạt động Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; quan điểm Đảng Nhà nước xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn Phương pháp vật biện chứng vật lịch sử áp dụng xuyên suốt trình nghiên cứu Ngoài ra, Luận án sử dụng chủ yếu phương pháp nghiên cứu mang tính truyền thống sau: (i) Phương pháp phân tích tổng hợp; (ii) Phương pháp nghiên cứu liệu thứ cấp; (iii) Phương pháp so sánh; (iv) Phương pháp lịch sử cụ thể Những đóng góp khoa học Luận án - Luận án xây dựng, phân tích làm sáng tỏ khái niệm đặc điểm văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; chất, ý nghĩa hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; đưa hệ thống yếu tố tác động điều kiện bảo đảm kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành Đồng thời, đề quan điểm coi kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; - Khái quát thực trạng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Việt Nam nay, từ quy định pháp luật, thực tiễn tổ chức thực hiện, điều kiện bảo đảm… ưu điểm, hạn chế nguyên nhân - Luận án đưa giải pháp đồng bộ, toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật nâng cao hiệu kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành thời gian tới Trong đó, làm sâu sắc cần thiết phải đổi kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành, đồng thời làm rõ mặt lý luận nhu cầu thực tiễn số vấn đề, thời hạn kiểm tra văn bản; trách nhiệm bồi thường ban hành văn trái pháp luật; thẩm quyền Tòa án nhân dân tối cao phán tính hợp hiến, hợp pháp văn QPPL bộ, quan ngang ban hành… Ý nghĩa lí luận thực tiễn Luận án - Kết nghiên cứu Luận án góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Việt Nam giai đoạn nay; - Kết nghiên cứu Luận án công trình khoa học có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập kiểm tra văn QPPL nói chung kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành nói riêng Cơ cấu Luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận chung danh mục tài liệu tham khảo, Luận án kết cấu 04 Chương (có kết luận cho chương) Chƣơng TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1.1 Tình hình nghiên cứu nƣớc Đề tài thực việc hệ thống hóa, nêu ưu điểm, nội dung chủ đạo vấn đề tham khảo từ 30 tài liệu, gồm: sách, đề tài nghiên cứu, luận án, luận văn, viết… xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật; văn QPPL; kiểm tra văn QPPL; hình thức xử lý văn QPPL với phạm vi khác 1.1.2 Tình hình nghiên cứu nƣớc Theo tìm hiểu tác giả, nước không sử dụng chế kiểm tra văn QPPL với chế tương tự Việt Nam, mà việc kiểm tra văn QPPL quan hành nhà nước ban hành thực thông qua hệ thống quan tư pháp (Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính) với tính chất kênh giám sát quyền lực nhà nước Do đó, tác giả không tiếp cận với tài liệu Tuy nhiên, Luận án có nêu tiếp cận với nhiều tài liệu, chủ yếu tác giả nước viết chế đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp văn QPPL kênh giám sát quyền lực nhà nước số quốc gia giới 1.1.3 Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.1.3.1 Về tình hình nghiên cứu nước Về xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật: Với phân tích, đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật với góc độ khác song thống “9 không” hệ thống pháp luật, như: tính không đồng bộ, không thống nhất, không tương thích, không tiên liệu trước, không khả thi… Về kiểm tra văn QPPL kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành: Các nghiên cứu vấn đề tính đến không nhiều không mang tính hệ thống Các công trình nghiên cứu kiểm tra văn thường phạm vi hẹp Một số công trình nghiên cứu sử dụng liệu thứ cấp bị lạc hậu thiếu độ tin cậy Nghiên cứu kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành hoi Đến nay, theo tìm hiểu tác giả, có 01 công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án, Luận văn thạc sĩ luật học tác giả Nguyễn Văn Tuấn “Hoàn thiện chế kiểm tra văn QPPL quan nhà nước cấp Bộ” bảo vệ năm 2010 Học viện Chính trị Hành Quốc gia Hồ Chí Minh 1.1.3.2 Về tình hình nghiên cứu nước Các nghiên cứu nước chủ yếu tập trung vào vấn đề: chế bảo hiến, tổ chức hoạt động nhà nước pháp quyền, vai trò pháp luật nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực; chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp văn QPPL số nước giới thường gắn liền với chế bảo hiến… Ngoài ra, nghiên cứu đưa phân tích ưu, nhược điểm nhiều mô hình bảo hiến khác giới, có phân tích đánh giá phù hợp với điều kiện kinh tế - trị Việt Nam 1.1.4 Những vấn đề đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu 1.1.4.1 Những vấn đề đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển Thứ nhất, số vấn đề lý luận hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước; hoạt động giám sát tính hợp hiến, hợp pháp văn QPPL số quốc gia giới; vấn đề xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật nhà nước pháp quyền; hạt nhân hợp lý phân tích mang tính lý luận cần thiết vai trò Tòa án xem xét, xác định tính hợp Hiến, hợp pháp văn QPPL tảng quan trọng để tác giả luận án tiếp tục kế thừa, nghiên cứu, phát triển, phân tích, đánh giá gắn với tình hình thực tiễn chế độ trị - pháp lý Việt Nam; Thứ hai, nghiên cứu, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc luận giải khái niệm văn QPPL, nâng cấp đánh giá lại thực tiễn hoạt động kiểm tra văn QPPL; tiếp thu thừa nhận chế xem xét tính hợp Hiến, hợp pháp văn QPPL nói chung chế kiểm tra văn QPPL hoạt động đắn, đảm bảo tính khách quan, hợp Hiến, hợp pháp, phù hợp, đồng văn QPPL hệ thống pháp luật; Thứ ba, phát triển quan điểm số viết cho rằng, cần phải xác định trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật; đồng thời, xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại áp dụng văn QPPL trái pháp luật gây 1.1.4.2 Những vấn đề chưa giải thấu đáo cần tiếp tục nghiên cứu Thứ nhất, Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ khái niệm văn QPPL làm tiền đề cho hoạt động kiểm tra văn QPPL thực đắn, xác, hiệu quả; bên cạnh đó, tác giả nghiên cứu đưa ra, phân tích khái niệm đặc điểm văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Tương tự, Luận án phân tích “gia cố” thêm khái niệm kiểm tra văn bản, đưa ý nghĩa vai trò, mục đích kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; Thứ hai, Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm rõ vấn đề lý luận việc giao trách nhiệm cho Tòa Hành chính, Tòa án nhân dân tối cao xem xét, phán tính hợp Hiến, hợp pháp văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; bên cạnh đó, Luận án vào nghiên cứu, làm rõ thêm mặt lý luận quan điểm cần phải xác định trách nhiệm quan, người ban hành văn QPPL trái pháp luật, trách nhiệm bồi thường áp dụng văn QPPL trái pháp luật gây ra; Thứ ba, Luận án xác định cần nghiên cứu tổng thể, làm rõ, sâu sắc kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, từ vấn đề liên quan đến khái niệm, nhận thức, yếu tố tác động, kết đạt được, hạn chế, yếu kém, nguyên nhân… giải pháp đồng cho việc nâng cao chất lượng hoạt động quan có thẩm quyền kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành; nghiên cứu kiến nghị đổi hoạt động này; Thứ tư, Luận án cố gắng để nghiên cứu gắn hoạt động phương thức kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước Từ góc nhìn này, kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang cần nghiên cứu với quan điểm, định tầm xác định xác, đầy đủ toàn diện giải pháp hữu hiệu; Thứ năm, kế thừa số quan điểm có tính chất gợi mở, Luận án tiếp tục nghiên cứu, đề xuất bước đầu số giải pháp mang tính đột phá cho kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, xác định thẩm quyền xem xét, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Tòa án nhân dân tối cao; trách nhiệm bồi thường thiệt hại áp dụng văn QPPL trái pháp luật gây ra… 1.2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU 1.2.1 Các lý thuyết dự kiến sử dụng Luận án tiếp cận sở lý thuyết nghiên cứu sau đây: Học thuyết Mác - Lênin tư tưởng Hồ Chí Minh Nhà nước pháp luật; Các quan điểm Đảng Nhà nước đổi tổ chức hoạt động Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; Các quan điểm Đảng Nhà nước xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn tầm nhìn đến năm 2020 1.2.2 Giả thuyết nghiên cứu Văn QPPL sản phẩm tất yếu hoạt động thực thi quyền lực quản lý nhà nước Công tác kiểm tra văn QPPL Bộ, quan ngang Bộ ban hành nhiều hạn chế, bất cập Các quan kiểm tra văn chưa phát huy vị trí, vai trò, tầm ảnh hưởng kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành thực tế Bởi vậy, cần phải có giải pháp đồng bộ, hữu hiệu nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm hiệu quyền người, quyền công dân điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa 1.2.3 Câu hỏi nghiên cứu (i) Khái niệm, đặc điểm văn QPPL bộ, quan ngang ban hành? (ii) Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành? Trách nhiệm việc ban hành áp dụng văn QPPL trái pháp luật? (iii) Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành?(iv) Các điều kiện bảo đảm để hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành đạt hiệu quả? (v) Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp nước giới? (vi) Thực trạng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành? (vii) Những định hướng giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật nâng cao hiệu hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành? 1.2.4 Kết nghiên cứu (i) Phân tích sâu sắc, toàn diện vấn đề lý luận kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; (ii) Khái quát, đánh giá thực trạng thực thi pháp luật kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; (iii) Nghiên cứu, xác định nhu cầu hoàn thiện pháp luật, đưa giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành giai đoạn KẾT LUẬN CHƢƠNG Kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành đóng vai trò quan trọng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Có thể coi chế để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nước quan hành nhà nước Trung ương, thực tiễn, hoạt động nhiều hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải có nghiên cứu sâu sắc, tổng thể lý luận thực tiễn nhằm đưa giải pháp nâng cao hiệu hoạt động thời gian tới Để đạt mục tiêu này, cần có nghiên cứu, đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu vấn đề có liên quan đến kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Các nghiên cứu trực tiếp kiểm tra văn nói chung tính đến không nhiều không mang tính hệ thống Riêng nghiên cứu kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành lại hoi, nhắc đến “ẩn” nghiên cứu chung kiểm tra văn QPPL không nhắc đến Ở nước ngoài, nghiên cứu kiểm tra văn QPPL với chế tương tự Việt Nam chế tổ chức kiểm tra, giám sát loại văn không giống Việt Nam Chính vậy, nói rằng, kiểm tra văn QPPL theo quy định hành Việt Nam đặc thù riêng có… Về bản, công trình nghiên cứu thừa nhận kiểm tra văn giải pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cần thiết, tầm quan trọng kiểm tra văn QPPL nói chung kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành nói riêng Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT CỦA VĂN BẢN QPPL VÀ VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 2.1.1 Khái niệm, đặc điểm, chất văn QPPL 2.1.1.1 Khái niệm văn QPPL Việc xác định nhận diện xác văn QPPL có ý nghĩa quan trọng ban hành, thi hành kiểm tra văn QPPL Thực tế cho thấy, nhận thức khái niệm văn QPPL chưa rõ ràng, chưa có phân biệt chuẩn xác, dẫn đến nhầm lẫn định ban hành văn quản lý nhà nước hình thức Vì thế, việc định nghĩa khái niệm văn QPPL đặc trưng có vai trò quan trọng Có thể nói, khái niệm văn QPPL Điều Luật năm 2015 rõ ràng hơn, nhiên, cần tiếp tục có hướng dẫn cụ thể văn luật 2.1.1.2 Đặc điểm, chất văn QPPL Theo khái niệm quy định trên, văn QPPL có đặc điểm sau đây: (i) văn QPPL phải chứa quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc - dấu hiệu bản, quan trọng nhất; (ii) văn QPPL quan nhà nước người có thẩm quyền ban hành; (iii) nhằm đảm bảo cho việc ban hành văn có chất lượng, khách quan, minh bạch, hợp lý công bằng, loại văn lại phải ban hành theo trình tự, thủ tục định; (iv) văn QPPL phải bảo đảm thực quyền lực nhà nước, đặc trưng hệ đặc trưng “có tính bắt buộc chung” Về chất, văn QPPL mang chất pháp luật nói chung chất nhà nước ban hành 2.1.2 Khái niệm, đặc điểm, chất văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 2.1.2.1 Khái niệm văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Trên sở khái niệm văn QPPL, Luận án xây dựng khái niệm văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Khái niệm vừa mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù, có xác định rõ ràng, xác phạm vi văn QPPL bộ, quan ngang Đồng thời, khái niệm văn có khả gây “nhầm lẫn” với văn QPPL bộ, quan ngang 2.1.2.2 Đặc điểm, chất văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Ngoài đặc điểm văn QPPL nói chung, văn QPPL bộ, quan ngang ban hành có đặc điểm sau: (i) Ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn cấp trên, có phạm vi áp dụng nước (ii) Là để cấp quyền địa phương ban hành văn quy phạm pháp luật địa phương áp dụng để giải vụ việc cụ thể; (iii) đặc điểm hình thức, phạm vi áp dụng văn bản: văn ban hành hình thức Thông tư Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang Bộ Thông tư liên tịch Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Về phạm vi, văn có phạm pháp luật Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang trái Hiến pháp, luật văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp 2.3.3.2 Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ: Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang có trách nhiệm kiểm tra văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực phụ trách 2.3.3.3 Bộ trưởng Bộ Tư pháp Bộ Tư pháp thực quyền kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành tương tự bộ, quan ngang khác giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang Ngoài ra, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống quản lý nhà nước công tác kiểm tra, xử lý văn phạm vi toàn quốc với trách nhiệm cụ thể quy định Nghị định 40/2010/NĐ-CP (nay Nghị định 34/2016/NĐ-CP) 2.3.4 Nội dung kiểm tra văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành Những nội dung kiểm tra văn QPPL bao gồm (i) Văn ban hành pháp lý, tức có pháp lý cho việc ban hành; (ii) Văn ban hành thẩm quyền, gồm thẩm quyền hình thức thẩm quyền nội dung; (iii) Nội dung văn phù hợp với quy định pháp luật; (iv) Văn ban hành thể thức, kỹ thuật trình bày; (v) Văn ban hành phải tuân thủ đầy đủ quy định pháp luật thủ tục xây dựng, ban hành đăng Công báo, đưa tin công bố văn Một số quan điểm cho rằng, cần bổ sung nội dung kiểm tra tính hợp lý, khả thi văn QPPL Tuy nhiên, với số phân tích cụ thể tính khả thi tính cần thiết, trước mắt, Luận án chưa đặt vấn đề kiểm tra tính hợp lý văn QPPL 2.4 PHƢƠNG THỨC, TRÌNH TỰ, THỦ TỤC KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 2.4.1 Phƣơng thức kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành Kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành tiến hành thông qua phương thức: (1) Tự kiểm tra văn quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản, (2) Kiểm tra văn theo thẩm quyền (bao gồm: (i) kiểm tra văn quan, người ban hành văn gửi đến, (ii) kiểm tra văn nhận yêu cầu, kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân phản ánh văn có dấu hiệu trái pháp luật 11 (iii) Kiểm tra văn theo chuyên đề, địa bàn (tại quan ban hành văn bản) theo ngành, lĩnh vực) 2.4.2 Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 2.4.2.1 Trình tự, thủ tục tự kiểm tra, xử lý văn (i) Gửi văn kiểm tra; (ii) Nhận văn tự kiểm tra; (iii) Tổ chức thực tự kiểm tra; (iv) Kiến nghị xử lý nội dung trái pháp luật; (v) Kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật; (vi) Công bố, lưu trữ kết kiểm tra 2.4.2.2 Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn theo thẩm quyền Trình tự, thủ tục kiểm tra văn theo thẩm quyền tương tự trình tự, thủ tục tự kiểm tra, xử lý văn bản, nhiên, nội dung bước có khác Cụ thể: (i) gửi văn kiểm tra; (ii) nhận văn kiểm tra; (iii) tổ chức, thực kiểm tra; (iv) thông báo kết luận văn có nội dung trái pháp luật; (v) theo dõi xử lý văn trái pháp luật; (vi) Công bố, lưu trữ kết kiểm tra 2.5 CHỦ THỂ CÓ THẨM QUYỀN XỬ LÝ VÀ CÁC HÌNH THỨC XỬ LÝ VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH TRÁI PHÁP LUẬT 2.5.1 Cơ sở để xử lý văn trái pháp luật: (i) Ngay văn ban hành quan ban hành văn nhận kiến nghị quan, tổ chức, cá nhân văn có dấu hiệu trái pháp luật, quan ban hành văn tổ chức tự kiểm tra Trường hợp xác định văn trưởng, thủ trưởng quan ngang ban hành trái pháp luật thực việc xử lý; (ii) Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn gửi kết luận kiểm tra cho Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang đề nghị đạo, tổ chức việc xử lý văn theo quy định 2.5.2 Thẩm quyền tự xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành: Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành văn 2.5.3 Xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành trái pháp luật theo thẩm quyền 2.5.3.1 Thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ: Thủ tướng Chính phủ xem xét, định bãi bỏ đình việc thi hành phần toàn văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang trái với Hiến pháp, luật văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp 2.5.3.2 Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang có thẩm quyền kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang khác đình việc thi hành, bãi 12 bỏ phần toàn văn trái pháp luật Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực phụ trách Trường hợp kiến nghị không chấp thuận trình Thủ tướng Chính phủ định 2.5.3.3 Bộ trưởng Bộ Tư pháp: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực thẩm quyền xử lý văn trái pháp luật tương tự trưởng, thủ trưởng quan ngang khác Đồng thời, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bộ, quan ngang ban hành 2.5.4 Các hình thức xử lý văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành trái pháp luật (i) Đình việc thi hành phần toàn nội dung văn (ii) Bãi bỏ phần toàn văn 2.6 XỬ LÝ TRÁCH NHIỆM ĐỐI VỚI NGƢỜI, CƠ QUAN BAN HÀNH VĂN BẢN QPPL TRÁI PHÁP LUẬT VÀ KHẮC PHỤC HẬU QUẢ DO ÁP DỤNG VĂN BẢN TRÁI PHÁP LUẬT GÂY RA Trên sở phân tích tính chất nhà nước pháp quyền đòi hỏi hệ thống pháp luật nhà nước pháp quyền, Luận án phân tích yêu cầu việc xác định, xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn trái pháp luật việc khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại áp dụng văn trái pháp luật gây 2.7 CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Bên cạnh hệ thống văn QPPL đầy đủ, đồng bộ, khả thi làm tiền đề tổ chức triển khai thực hoạt động thực tế, yếu tố sau có tác động trực tiếp, mạnh mẽ đến kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành (i) Yếu tố nhận thức; (ii) Yếu tố lợi ích; (iii) Trình độ chuyên môn nghiệp vụ; (iv) Các điều kiện đảm bảo cho kiểm tra văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành 2.8 NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ BẢO ĐẢM TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP CỦA VĂN BẢN QPPL CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ LIÊN HỆ VỚI CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.8.1 Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp văn QPPL số quốc gia giới Các quốc gia khác xây dựng mô hình bảo hiến phù hợp với điều kiện trị, kinh tế, văn hóa, xã hội truyền thống Đồng thời, giao cho thiết chế nhiệm vụ khác nhau, đó, có việc giải thích Hiến pháp nhằm bảo đảm cho nguyên tắc, quy định Hiến pháp nhận thức đầy đủ, để từ dẫn tới việc thực 13 đắn Hiến pháp; giám sát tính hợp hiến đạo luật, văn luật, điều ước quốc tế nhằm đảm bảo cho quy định phải phù hợp không mâu thuẫn với nguyên tắc quy định Hiến pháp… 2.8.2 Mối liên hệ chế kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Việt Nam với chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp văn QPPL số quốc gia giới Việc ban hành văn QPPL trái Hiến pháp hệ thống quan hành pháp coi vi phạm Hiến pháp cần xem xét, phán quan có thẩm quyền khác mà quan ban hành có mối quan hệ hành (cấp - cấp dưới) ràng buộc với quan ban hành văn KẾT LUẬN CHƢƠNG Kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành coi công cụ hữu hiệu để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực quan hành nhà nước trung ương, phương tiện giúp “làm sạch” hệ thống pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi Theo đó, để tạo thuận lợi cho việc ban hành kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, cần nghiên cứu, làm rõ khái niệm văn QPPL, kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành khái niệm khác có liên quan Bên cạnh đó, việc phân tích, đánh giá vị trí, vai trò kiểm tra văn QPPL Bộ, quan ngang Bộ ban hành vai trò Bộ Tư pháp kiểm tra văn QPPL Bộ, quan ngang Bộ ban hành có ý nghĩa quan trọng, giúp nhìn nhận cách khách quan, có nghiên cứu xứng tầm đề xuất giải pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu hoạt động thời gian tới Kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành tiến hành chủ thể có thẩm quyền khác theo nguyên tắc, nội dung, phương thức… định Cần nghiên cứu, tính đến việc đề xuất giao cho Tòa án nhân dân tối cao (Tòa hành chính) thực nhiệm vụ này, điều thể vai trò giám sát tư pháp hoạt động hành chính, phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước nước ta Đồng thời, cần nghiên cứu, ban hành văn cụ thể để thực việc xem xét, xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn trái pháp luật khắc phục hậu áp dụng văn trái pháp luật gây 14 Chƣơng THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1 NHỮNG KẾT QUẢ ĐÃ ĐẠT ĐƢỢC TRONG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 3.1.1 Kết tổ chức kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 3.1.1.1 Số lượng văn kiểm tra lớn, phạm vi kiểm tra toàn diện Về tự kiểm tra văn bản, bộ, quan ngang địa phương tự kiểm tra 6.162.893 văn (bao gồm văn QPPL văn thức nội dung văn QPPL không ban hành thể thức, thẩm quyền) Trong đó, Bộ, ngành tự kiểm tra 19.047 (văn QPPL 13.190 văn bản, chiếm 69,2% tổng số văn Bộ, ngành tự kiểm tra) Về kiểm tra văn theo thẩm quyền (bao gồm văn QPPL bộ, quan ngang HĐND, UBND cấp ban hành), tổng số văn tiếp nhận1, Bộ, quan ngang (bao gồm Bộ Tư pháp) địa phương kiểm tra 3.949.474 văn bản; đó, Bộ, quan ngang kiểm tra 60.386 văn (văn QPPL 58.010 văn bản, chiếm 96% tổng số văn Bộ, ngành kiểm tra) Tại Bộ Tư pháp, theo tổng hợp báo cáo Cục Kiểm tra văn QPPL năm 2009 đến 2015 cho thấy, khoảng thời gian trên, sở số văn tiếp nhận, Cục Kiểm tra văn thực kiểm tra 2.833 văn văn bộ, quan ngang ban hành [36,37,38,39,40,41,42,43,44] 3.1.1.2 Về số lượng văn phát trái pháp luật Qua tự kiểm tra, Bộ, quan ngang phát 279 tổng số 46.634 văn quan kiểm tra văn tự kiểm tra, phát (trong đó, văn QPPL 241 văn bản, chiếm 86,3% tổng số văn bộ, quan ngang phát trái pháp luật) Qua công tác kiểm tra văn theo thẩm quyền, bộ, quan ngang địa phương phát 91.982 văn có dấu hiệu vi phạm điều kiện tính hợp pháp văn quy định Điều Nghị định 40/2010/NĐ-CP, bao gồm 60.105 văn QPPL (chiếm 65,3% tổng số văn có dấu hiệu vi phạm điều kiện tính hợp pháp văn bản), lại văn văn QPPL có chứa QPPL Sở dĩ không báo cáo tổng số văn tiếp nhận số Bộ, ngành, địa phương không báo cáo số văn tiếp nhận 15 Trong có 11.655 văn QPPL có dấu hiệu vi phạm tính hợp pháp nội dung văn (chiếm 19,3% tổng số văn QPPL phát có dấu hiệu vi phạm điều kiện tính hợp pháp văn quy định Điều Nghị định số 40), lại văn QPPL có dấu hiệu vi phạm pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức kỹ thuật trình bày văn Riêng bộ, quan ngang bộ, qua kiểm tra, phát 7.673 văn trái pháp luật (trong có 7.373 văn QPPL); có 1.836 văn trái pháp luật nội dung (chiếm 23,9 % số văn bộ, quan ngang phát trái pháp luật) Riêng Bộ Tư pháp, sở kết kiểm tra số văn QPPL bộ, quan ngang ban hành (từ 2009 đến 2015), phát 482 văn có dấu hiệu trái pháp luật Kết kiểm tra cho thấy số ngành, lĩnh vực có số lượng văn sai trái nhiều như: tài chính, xây dựng, giáo dục đào tạo Ngoài ra, có nhiều văn hành có chứa quy phạm trái pháp luật 3.1.3.3 Xử lý kịp thời nhiều văn trái pháp luật Về tự xử lý, thời gian qua (từ năm 2003 đến hết tháng 12/2015), sở số văn tự kiểm tra, phát trái pháp luật, Bộ, quan ngang tự xử lý 250/279 văn trái pháp luật (chiếm 89.6% số văn tự phát trái pháp luật) Về xử lý văn trái pháp luật qua kiểm tra văn theo thẩm quyền: văn bộ, quan ngang kiểm tra, phát xử lý 1.053 văn bản, 361 văn xem xét, xử lý (chiếm 25.5% số văn trái pháp luật cần xử lý) 3.1.3.4 Thực thẩm quyền kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Về bản, quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn thực nhiệm vụ theo thẩm quyền giao 3.1.3.5 Thực phương thức kiểm tra văn Phương thức thực phổ biến phương thức kiểm tra văn quan, người có thẩm quyền ban hành văn gửi đến kiểm tra văn theo chuyên đề, địa bàn (tại quan ban hành văn bản) theo ngành, lĩnh vực 3.1.4 Kết xây dựng, hoàn thiện thể chế bộ, quan ngang điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 3.1.4.1 Xây dựng, hoàn thiện thể chế bộ, quan ngang bộ: Hầu hết bộ, quan ngang ban hành văn quy định 16 cụ thể trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn QPPL, tổ chức, biên chế, cộng tác viên, kinh phí điều kiện bảo đảm khác tạo điều kiện thuận lợi phù hợp cho việc triển khai công tác bộ, quan ngang 3.1.4.2 Tổ chức, biên chế phục vụ kiểm tra văn bộ, quan ngang bộ: Từ năm 2003 đến nay, thiết lập hệ thống quan kiểm tra văn đồng bộ, thống từ Trung ương đến địa phương để thực việc tự kiểm tra kiểm tra văn theo thẩm quyền 3.1.4.3 Đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản: Nhiều nơi xây dựng mạng lưới cộng tác viên đông đảo nhiều ngành, lĩnh vực khác góp phần nâng cao chất lượng, hiệu công tác kiểm tra văn 3.1.4.4 Kinh phí, sở vật chất phục vụ kiểm tra văn bản: Nhà nước dành khoản kinh phí hỗ trợ cho việc tổ chức thực hoạt động này, góp phần tạo động lực cho cán bộ, công chức làm công tác Bộ, ngành địa phương Ngoài ra, sở vật chất phục vụ công tác kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ 3.1.4.5 Tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản: Nhìn chung, bộ, quan ngang triển khai tổ chức tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn 3.1.4.6 Sự phối hợp kiểm tra văn bản: Về bản, quan có trách nhiệm kiểm tra, xử lý văn có phối hợp tốt, chặt chẽ trình trao đổi, thảo luận để kiểm tra, xử lý phối hợp tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn QPPL 3.1.5 Đánh giá chung kết đạt đƣợc tổ chức kiểm tra văn QPPL Số lượng văn QPPL kiểm tra nhiều, việc xử lý số văn trái pháp luật liệt, triệt để tạo tiếng vang dư luận xã hội, doanh nghiệp, nhân dân hoan nghênh, ủng hộ Việc kiểm tra văn bước bám sát kế hoạch phát triển kinh tế xã hội đất nước; trọng lĩnh vực tài chính, ngân hàng, đất đai, xây dựng, xử lý vi phạm hành Nhận thức vai trò ý nghĩa kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành ngày nâng lên Do đó, quan có thẩm quyền quan tâm, bố trí biên chế, sở vật chất, trang thiết bị, kinh phí điều kiện bảo đảm khác… nhằm tạo điều kiện thuận lợi tổ chức triển khai nhiệm vụ quan Từ kết đạt cho thấy, hoạt động kiểm tra, xử lý văn khẳng định vị trí, vai trò đời sống trị, kinh tế, xã hội đất nước 17 3.2 NHỮNG HẠN CHẾ, YẾU KÉM TRONG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Bên cạnh kết đạt được, kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành nhiều hạn chế, yếu kém, thể qua 09 nội dung: (i) Chưa tuân thủ triệt để nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn QPPL; (ii) Chưa sử dụng đồng phương thức kiểm tra văn bản; (iii) Chưa tuân thủ nghiêm trình tự, thủ tục kiểm tra văn QPPL; (iv) Kiểm tra chưa toàn diện không phát nội dung trái pháp luật văn bản; (v) Xử lý chưa đầy đủ, chưa kịp thời văn trái pháp luật; (vi) Sử dụng không hình thức xử lý văn trái pháp luật; (vii) Chưa thực xử lý trách nhiệm quan/người ban hành văn trái pháp luật khắc phục hậu áp dụng văn QPPL trái pháp luật bộ, quan ngang ban hành; (viii) Việc công khai kết xử lý văn bộ, quan ngang ban hành nhiều hạn chế (ix) Quản lý nhà nước kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành chưa chặt chẽ 3.3 NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ, YẾU KÉM TRONG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 3.3.1 Về nhận thức: Đây nguyên nhân khiến cho văn bị kéo dài thời gian xem xét, xử lý, kết xử lý không công khai phương tiện thông tin đại chúng 3.3.2 Về thể chế liên quan đến xem xét, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 3.3.2.1 Quy định thẩm quyền xử lý văn QPPL trái pháp luật bộ, quan ngang ban hành trái pháp luật bất cập: Việc quy định thẩm quyền xử lý văn QPPL không nâng cao vai trò quan có thẩm quyền kiểm tra văn văn kiểm tra, xử lý Bởi, quan có quyền “kiến nghị” xử lý mà thẩm quyền “số phận” pháp lý văn trái pháp luật Đặc biệt vai trò, thẩm quyền Bộ Tư pháp việc giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn QPPL 3.3.2.2 Chưa quy định thẩm quyền quan khác không thuộc quan hành xử lý văn bộ, quan ngang ban hành trái pháp luật: Phần Luận án phân tích nhu cầu thực tiễn việc giao cho Tòa án nhân dân Tối cao thẩm quyền xem xét, phán tính hợp hiến, hợp pháp văn bộ, quan ngang ban hành Cơ chế góp phần nâng cao chất lượng văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 18 3.3.2.3 Cơ sở pháp lý để xem xét, xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn trái pháp luật khắc phục hậu áp dụng văn trái pháp luật gây chưa cụ thể, chưa đầy đủ: Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (nay Nghị định 34/2016/NĐ-CP) quy định mang tính nguyên tắc việc xác định hình thức, mức độ xử lý quan, người ban hành văn trái pháp luật kịp thời áp dụng biện pháp khắc phục hậu việc ban hành thực văn trái pháp luật gây Tuy nhiên, quy định chung chung, khó thực 3.3.2.4 Việc xem xét, xử lý vi phạm hoạt động kiểm tra văn chưa thực hiện: Điều 37 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định hành vi vi phạm pháp luật kiểm tra, xử lý văn quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản, nhiên, chưa có quy định cụ thể để xử lý trường hợp vi phạm 3.3.2.5 Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn nhiều hạn chế: Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn QPPL nói chung kiểm tra văn văn QPPL bộ, quan ngang ban hành nói riêng quy định thời gian phải gửi văn để kiểm tra mà chưa quy định thời gian thời điểm văn phải kiểm tra xong kể từ ngày nhận văn 3.3.2.6 Các quy định nhằm bảo đảm thực tốt phương thức kiểm tra văn theo nguồn thông tin chưa đầy đủ: Hiện nay, pháp luật kiểm tra văn QPPL chưa quy định cụ thể để tổ chức thực hiệu phương thức kiểm tra văn 3.3.2.7 Chưa xây dựng, ban hành Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra văn nói chung kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành nói riêng: Hiện nay, chưa có quy định tiêu chí cụ thể để đánh giá chất lượng kiểm tra văn (tính đầy đủ, kịp thời hoạt động kiểm tra việc bỏ sót nội dung, văn trái pháp luật…) 3.3.3 Về trình độ chuyên môn nghiệp vụ ngƣời trực tiếp kiểm tra văn bản: Tính chất nghiệp vụ khó, phức tạp, “nhạy cảm”… đòi hỏi cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ người trực tiếp kiểm tra văn bản; lí làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng hoạt động 3.3.4 Về kinh phí điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn Về kinh phí: Kinh phí hỗ trợ kiểm tra văn chưa cấp đầy đủ mức quy định Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLTBTC-BTP chưa phù hợp với tính chất nhiệm vụ Bên cạnh đó, mức kinh phí đặc thù cấp cho công tác chưa đồng quan Về tổ chức, biên chế: Do hạn chế tổng tiêu biên chế hành giao, nên việc bố trí biên chế cho hoạt động bị ảnh 19 hưởng Bên cạnh đó, hàng năm, số biên chế vào không nhiều lại có số lượng định biên chế chuyển công tác nghỉ hưu, nên qua nhiều năm củng cố biên chế mà chưa đầy đủ, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ Về cộng tác viên kiểm tra văn bản: Nhiều cộng tác viên “non” trình độ chuyên môn nghiệp vụ kinh nghiệm thực tiễn, số cộng tác viên hời hợt, chiếu lệ kiểm tra văn bản… Về hệ sở liệu phục vụ kiểm tra văn bản: Hệ sở liệu phục vụ công tác kiểm tra văn chưa hoàn thiện nên ảnh hưởng định đến hoạt động kiểm tra văn Về tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ phối hợp công tác kiểm tra văn bản: Việc tổ chức lớp tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ số hạn chế định như: nội dung đôi lúc sơ sài, hình thức, chưa có nhiều đổi cách thức tổ chức dẫn đến nhàm chán, lặp lặp lại vấn đề cũ… Về phối hợp kiểm tra văn bản, phối hợp quan kiểm tra, xử lý văn chưa thật nhuần nhuyễn, chặt chẽ KẾT LUẬN CHƢƠNG Thực trạng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành thể qua nội dung: (i) Thực trạng hoạt động kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; (iii) Thực trạng điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành; (iii) Các hạn chế yếu (iv) Nguyên nhân hạn chế yếu Để nâng cao hiệu công tác kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, thời gian tới, cần phải nghiên cứu để hạn chế bất cập, đồng thời phải có giải pháp đồng để làm thay đổi công tác theo hướng ngày hiệu Chƣơng PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 4.1 PHƢƠNG HƢỚNG NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 4.1.1 Gắn với yêu cầu nâng cao hiệu chế kiểm soát quyền lực Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa: Các giải pháp cần gắn bó mật thiết với quan điểm kiểm soát lẫn quan nhà nước việc thực quyền lực nhà nước 20 4.1.2 Gắn với yêu cầu đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp khả thi, công khai, minh bạch hệ thống pháp luật 4.1.3 Gắn với yêu cầu nâng cao hiệu điều chỉnh pháp luật, phát huy dân chủ công xã hội 4.1.4 Gắn bó chặt chẽ với nghiệp cải cách hành chính, cải cách tư pháp; với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn minh; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội 4.1.5 Gắn với yêu cầu tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật 4.2 GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 4.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành 4.2.1.1 Quy định thẩm quyền tự đình văn QPPL quan, người có thẩm quyền ban hành văn QPPL Cần sửa đổi, bổ sung Luật năm 2015 theo hướng quy định thẩm quyền tự đình văn quan, người ban hành văn QPPL nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng hệ thống văn QPPL tạo kịp thời, chủ động tự kiểm tra, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 4.2.1.2 Sửa đổi quy định hành thẩm quyền xử lý văn trái pháp luật (theo hƣớng tăng thẩm quyền cho Bộ Tƣ pháp tham mƣu, giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật) Trước mắt, cần quy định theo hướng tăng thẩm quyền cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp việc giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý văn trái pháp luật bộ, quan ngang ban hành Cụ thể là: Trường hợp văn quy phạm pháp luật Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang có nội dung trái pháp luật không tự kiểm tra, xử lý theo quy định Bộ trưởng Bộ Tư pháp định đình việc thi hành, đồng thời kiến nghị Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ văn quy phạm pháp luật 4.2.1.3 Sửa đổi, bổ sung quy định trình tự, thủ tục kiểm tra văn QPPL Thứ nhất, thời hạn gửi văn để kiểm tra thời gian kiểm tra văn bản: (i) Quy định thời hạn, trách nhiệm tự kiểm tra, gửi văn sau văn ký ban hành; (ii) Quy định thời hạn kiểm tra văn theo thẩm quyền 21 Thứ hai, Cần nghiên cứu, quy định rõ trình tự, thủ tục, thẩm quyền xử lý văn liên tịch bộ, quan ngang với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao trường hợp phát trái pháp luật 4.2.1.4 Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định kinh phí phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn Cần hoàn thiện quy định liên quan đến kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn QPPL Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP theo hướng bổ sung nội dung chi tăng mức chi cho hoạt động 4.2.1.5 Ban hành văn quy định cụ thể làm sở cho việc xem xét, xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn trái pháp luật hành vi vi phạm hoạt động kiểm tra Việc xem xét, xử lý trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật quy định Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP sở kế thừa Điều 34 Nghị định 40/2010/NĐ-CP Các quan có thẩm quyền cần sớm ban hành văn quy định chi tiết việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức việc ban hành văn trái pháp luật vi phạm pháp luật khác kiểm tra văn QPPL 4.2.1.6 Ban hành văn quy định cụ thể chế độ khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại áp dụng văn trái pháp luật gây ra: Trong thời gian tới, cần nghiên cứu, quy định trách nhiệm bồi thường hành vi ban hành văn trái pháp luật gây thiệt hại cho quan, tổ chức, cá nhân 4.2.1.7 Hoàn thiện quy định kiểm tra văn theo nguồn thông tin Cần quan tâm, nghiên cứu quy định cụ thể kiểm tra văn theo nguồn thông tin theo hướng: Quy định rõ trình tự, thủ tục kiểm tra văn theo nguồn thông tin; chế phối hợp quan có thẩm quyền kiểm tra văn với quan ban hành văn bản/cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn khác phương tiện thông tin đại chúng… 4.2.1.8 Ban hành Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành: Để tăng cường hiệu quản lý nhà nước kiểm tra văn bộ, quan ngang ban hành, trước hết, Bộ Tư pháp cần nghiên cứu, tham mưu Thủ tướng Chính phủ ban hành Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành 22 4.2.1.9 Bổ sung quy định thẩm quyền tự kiểm tra văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Bên cạnh việc tăng cường thực chế giám sát văn QPPL quan này, cần quy định việc tự kiểm tra văn QPPL Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ 4.2.2 Tăng cƣờng điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn bản, bao gồm: (i) Củng cố tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách kiểm tra văn bộ, quan ngang bộ; nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản; xếp lại đội ngũ cán làm công tác kiểm tra văn theo hướng chuyên môn hóa kiểm tra văn bản; tăng cường tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản; (ii) Xây dựng củng cố đội ngũ cộng tác viên khai thác hiệu đội ngũ cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn QPPL; (iii) Tăng cường công tác phối hợp quan có liên quan kiểm tra, xử lý văn bản; (iv) Xây dựng, hoàn thiện Hệ sở liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn thật chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; (v) Tăng cường kinh phí điều kiện bảo đảm khác phục vụ công tác kiểm tra văn 4.2.3 Nghiên cứu, giao thẩm quyền cho Tòa hành - Tòa án nhân dân Tối cao xem xét, xử lý văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp Trên sở lí luận phân tích phần trên, cần nghiên cứu, giao thẩm quyền cho Tòa Hành - Tòa án nhân dân tối cao Theo đó, (i) văn QPPL bộ, quan ngang ban hành bị khởi kiện quan, tổ chức, cá nhân họ cho rằng, văn QPPL có ảnh hưởng đến quyền lợi ích hợp pháp mình; (ii) có sở cho rằng, định hành hay hành vi hành quan, cán bộ, công chức nhà nước áp dụng dựa sở văn QPPL trái pháp luật, đối tượng chịu áp dụng khởi kiện định, hành vi Tòa hành KẾT LUẬN CHƢƠNG Nghiên cứu, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành cần quán triệt theo hướng: Nâng cao hiệu chế kiểm soát quyền lực Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN; đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp khả thi hệ thống pháp luật; nâng cao hiệu điều chỉnh pháp luật, phát huy dân chủ công xã hội; tăng cường pháp chế xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Trên sở đó, để nâng cao 23 hiệu công tác này, giải pháp phải thực tương đối đồng bộ, là, hoàn thiện quy định hành kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành; đề xuất nghiên cứu, ban hành văn quy định cụ thể chế độ bồi thường áp dụng văn trái pháp luật gây hậu nghiên cứu, giao thẩm quyền cho Tòa hành - Tòa án nhân dân tối cao xem xét, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp Bên cạnh đó, cần tăng cường điều kiện bảo đảm phục vụ công tác kiểm tra văn QPPL, đặc biệt xếp, củng cố lại tổ chức, biên chế Cục Kiểm tra văn QPPL, Bộ Tư pháp KẾT LUẬN CHUNG Một là, mặt lý luận, Luận án nghiên cứu, đề cập đến vấn đề lý luận kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành Từ vấn đề nhận thức tầm quan trọng kiểm tra loại văn này, đến thẩm quyền, nội dung, phương thức, cách thức tổ chức thực hiện, yếu tố tác động điều kiện bảo đảm cho kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành… phân tích, tiếp cận sâu sắc, góp phần soi sáng cho vấn đề thực tiễn Hai là, nghiên cứu, phân tích, đánh giá sâu sắc thực trạng nhằm nêu bật mặt tích cực, mặt hạn chế, yếu kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành làm sở cho đề xuất giải pháp cụ thể Ba là, Luận án đưa phương hướng giải pháp tương đối đồng bộ, toàn diện nhằm khắc phục hạn chế, phát huy tích cực kiểm tra văn QPPL bộ, quan ngang ban hành, như: Hoàn thiện quy định hành kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật bộ, quan ngang ban hành, trọng tăng thẩm quyền cho quan/người có thẩm quyền kiểm tra văn bản; nghiên cứu, giao thẩm quyền cho Tòa hành chính, Tòa án nhân dân tối cao xem xét, xử lý văn QPPL bộ, quan ngang ban hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp giải pháp mang tính đột phá Đồng thời, tăng cường điều kiện bảo đảm phục vụ công tác kiểm tra văn QPPL./ 24 CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI TT Tên giáo trình/ báo/đề tài Kết kiểm tra văn xây dựng kiểm tra văn văn QPPL địa phương ban hành Thực trạng lực công tác kiểm tra văn QPPL thời gian qua Một số nội dung Nghị định số 40/2010/NĐ-CP Chính phủ công tác kiểm tra, xử lý văn QPPL Một số giải pháp nâng cao hiệu kiểm tra văn QPPL theo nguồn thông tin Hoạt động kiểm tra văn QPPL: xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn QPPL trái pháp luật, hành vi vi phạm hoạt động kiểm tra văn QPPL khắc phục hậu áp dụng văn QPPL trái pháp luật gây Tạp chí/ Chuyên đề Tạp chí Dân chủ pháp luật Số/năm Số chuyên đề Kiểm tra văn QPPL năm 2007 Tạp chí Dân chủ pháp luật Số chuyên đề Kiểm tra văn QPPL năm 2009 Tạp chí Dân chủ Năm 2010 pháp luật Tạp chí Dân chủ Tháng 12/2014 pháp luật Tạp chí Dân chủ Số tháng pháp luật điện 4/2015 tử 25