LIÊN HIỆP HỘI KHOA HỌC KỸ THUẬT VN VIỆN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VÀ PHÁT TRIỂN Tầng Nhà B, Đại học Công Đoàn 169 Tây Sơn, Đống Đa, Hà Nội Tel/Fax: (84-4) 35334330*Email: pldvietnam@gmail.com Website: www.pldvietnam.org KINH NGHIỆM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA Nguyễn Đức Lam - Trưởng phòng Nghiệp vụ bồi dưỡng, Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử, Văn phòng Quốc hội & Nguyễn Đăng Dung - Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật Phát triển MỤC LỤC Lời Nói Đầu Phần I Tổng quan hội đồng địa phương giám sát hội đồng Chính quyền địa phương, quản trị địa phương Hội đồng địa phương Khái niệm, ý nghĩa giám sát 11 Khuôn khổ pháp lý nước hội đồng địa phương giám sát hội đồng 14 Phần II Yếu tố tác động lên hoạt động giám sát hội đồng địa phương 16 Mối quan hệ trung ương – địa phương 16 Mối quan hệ hội đồng – hành địa phương 19 Đảng phái trị 23 Phần III Nguyên tắc giám sát 25 Bảo đảm tính giải trình 25 Hướng đến hiệu hoạt động quyền địa phương 26 Dựa hài lòng người dân 28 Thu hút tham gia công chúng 30 Phần IV Phạm vi giám sát hội đồng địa phương 32 Đối tượng giám sát: hành địa phương 32 Giám sát việc thực sách, pháp luật 33 Giám sát việc cung cấp dịch vụ hành địa phương 34 Giám sát tài – ngân sách 36 Phần V Các công cụ giám sát hội đồng 39 Xem xét báo cáo, tài liệu 39 Các tiểu ban giám sát 39 Tổ chức phiên điều trần 41 Các công cụ giám sát tài – ngân sách 41 Kết luận 44 LỜI NÓI ĐẦU Hội đồng địa phương kênh để công dân kiểm soát công việc địa phương, thể ý chí qua bầu cử qua tác động lên nhà chức trách, chịu ảnh hưởng từ sách trung ương Đây nơi địa phương mà quan chức chịu trách nhiệm giải trình trước quan dân cử - Hội đồng địa phương người dân bầu Các dịch vụ công có đến tay người dân hay không, có với nhu cầu, đòi hỏi người hưởng thụ không, ngân sách hoạt động quyền có minh bạch, hiệu quả, liêm không… Những vấn đề giải nhờ phần lớn vào hiệu hoạt động giám sát Hội đồng địa phương Trong bối cảnh Việt Nam xây dựng Luật quyền địa phương, viết trình bày khía cạnh lớn hoạt động giám sát hội đồng địa phương số nước Phần I giới thiệu tổng quan hội đồng địa phương giám sát hội đồng với nội dung: quyền địa phương, quản trị địa phương; hội đồng địa phương; khái niệm, ý nghĩa giám sát hội đồng địa phương thực hiện; khuôn khổ pháp lý hội đồng địa phương giám sát hội đồng địa phương Phần II phân tích số yếu tố tác động lên hoạt động giám sát hội đồng địa phương mối quan hệ theo chiều dọc chiều ngang hội đồng địa phương; đảng phái trị; xã hội dân Phần III trình bày số nguyên tắc giám sát như: hướng đến tính giải trình quyền địa phương; bảo đảm hiệu hoạt động quyền địa phương; dựa hài lòng người dân; thu hút tham gia công chúng Phần IV đề cập phạm vi giám sát hội đồng địa phương gồm: Giám sát việc thực sách, pháp luật; giám sát việc cung cấp dịch vụ quyền; giám sát tài – ngân sách Phần V phân tích công cụ giám sát hội đồng như: Xem xét báo cáo, tài liệu; tổ chức phiên điều trần; tổ chức khảo sát thực địa; thẻ báo cáo công dân; thẻ cho điểm cộng đồng PHẦN I: TỔNG QUAN VỀ HỘI ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG VÀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG Trước trình bày hội đồng với chức giám sát nó, Phần nhấn mạnh, cần đặt hội đồng môi trường rộng lớn quyền địa phương quản trị địa phương để có nhìn bao quát Tiếp đó, Phần giới thiệu khái niệm giám sát hội đồng, ý nghĩa nó; phân tích số nguyên tắc giám sát như: hướng tới trách nhiệm giải trình, bảo đảm công khai, minh bạch, tính đến thái độ người dân, thu hút tham gia công chúng Chính quyền địa phương, quản trị địa phương Theo tài liệu Ngân hàng giới, quyền địa phương thiết chế pháp nhân đặc biệt cung cấp dịch vụ xác định rõ lãnh thổ địa lý - hành tương đối nhỏ1 Ở nhiều nước, thuật ngữ “quản trị nhà nước tốt” (good governance) thâm nhập vào quyền địa phương Vì vậy, gắn với quyền địa phương có quản trị địa phương (local governance) khái niệm rộng Theo đó, cần phải xây dựng hệ thống nguyên tắc để định hình hệ thống quyền địa phương hiệu quả, mang tính đại diện hiểu biết ủng hộ nhân dân Quản trị địa phương hiểu tham gia công chúng, hướng tới đồng thuận, trách nhiệm giải trình, minh bạch, hiệu quả, hiệu năng, phản ứng nhanh nhạy, công bằng, quan tâm đến tất đối tượng tuân thủ pháp luật2 Quản trị địa phương bao gồm thiết chế quyền thiết chế phi thức tầm địa phương như: quy phạm xã hội, mạng lưới xã hội, tổ chức cộng đồng…, khuôn khổ cho mối tương tác công dân công dân, công dân – nhà nước, chế định, cung cấp dịch vụ cấp địa phương3 Quản trị địa phương hướng đến bảo đảm sống tự Anwar Shah and Sana Shah, The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments, sách Local Governance in Developing Countries, edited by Anwar Shah, WB, Wahsington D.C., 2006, trang Anwar Shah and Sana Shah, tlđd, trang 2-3 Như cư dân, tạo khoảng không cho tham gia cách dân chủ, đối thoại công dân, phát triển bền vững kinh tế môi trường Quan niệm rộng mở sở để xây dựng quản trị địa phương phản ứng nhanh nhạy trước đòi hỏi người dân, hoạt động tốt với chi phí hơn, chịu trách nhiệm giải trình trước người dân Một câu hỏi quan trọng bàn luận nhiều, tham gia, tiếng nói người dân nào? Người dân lợi gì? Đúc kết thực tiễn giới, chuyên gia cho rằng, bảo đảm tham gia thực chất người dân, hướng tới quyền lợi người dân yếu tố quản trị địa phương tốt Như vậy, mô hình quyền địa phương hình dáng quyền với quyền hạn, nhiệm vụ, dịch vụ cần cung cấp, mà cần đặt khung cảnh rộng quản trị địa phương hướng tới bảo đảm sống tự cư dân địa phương, khoảng không gian dân chủ để người dân tham gia vào việc công, đối thoại với quyền, phát triển bền vững địa phương, chất lượng sống cư dân Bảng: Những yếu tố quản trị địa phương đại4 ĐÁP ỨNG NHU CẦU Có quy định nội CÓ TRÁCH NHIỆM Tuân thủ quy trình Quyền biết đắn Dân chủ trực tiếp GIẢI TRÌNH nhân dân Kiểm soát quyền hành Các định, dự toán ngân sách báo cáo hoạt động công khai Các ưu tiên ngân sách Có kế hoạch tổng Sự đánh giá công khai, theo nguyện vọng thể, ngân sách tổng thể khách quan, độc lập người dân Tuân thủ chuẩn Quy hoạch Hiến chương công dân Theo Anwar Shah (Ed.), Local Governance in Developing Countries, World Bank, Wahsington D.C., 2006, trang 24-25 mực cung cấp dịch quy định vụ công Cải thiện sách xã Ngân sách hoạt động Người dân có hội cân tiếng nói An toàn Các khoản vay Lập ngân sách theo kết sống tài sản đầu hướng tới kiểm soát người dân Môi trường sống Các dự án đầu tư phải Các công cụ để công lành rõ chi phí, trả khoản dân đánh giá dịch vụ nợ Cơ sở hạ tầng thuận tiện Các quy tắc tài Các họp công khai nghiêm ngặt đảm bảo với dân chúng mức nợ hợp lý Trường học thuận tiện Các dự án lớn phải Quy trình đấu thầu mở trưng cầu ý dân Cứu hỏa, cấp cứu y tế Nhân viên chuyên Trưng cầu dân ý kịp thời, hiệu nghiệp liêm Có thư viện Internet Các chế phòng ngừa Cơ chế đề xuất sáng sai phạm dự án lớn kiến nhân dân Có công viên, sở Quy trình, thủ tục phục Nhân dân có quyền bãi vui chơi, giải trí vụ thuận tiện Quản lý thuế miễn quan chức công Cơ chế khiếu nại, phản bằng, hiệu Tuân thủ nghiêm ngặt chuẩn mực dịch vụ Cạnh tranh cung cấp dịch vụ Cơ chế tài tạo động khuyến khích hồi cạnh tranh đổi Sự linh hoạt quản lý, chịu trách nhiệm kết cuối Bổ nhiệm luân phiên Chuyên biệt hóa chức danh, nhiệm vụ Hội đồng địa phương Các tác giả nghiên cứu quyền địa phương cho cần có quan đại diện địa phương, lập nên thông qua bầu cử dân chủ trực tiếp người dân địa phương; thay mặt người dân địa phương định công việc địa phương Sự tham gia công dân vào công việc địa phương với hình thức bầu quan định, tham khảo ý kiến, biểu trưng cầu dân ý đặc trưng đơn vị hành lãnh thổ Nguyên tắc ghi nhận Hiến pháp Cộng hòa Pháp: Các đơn vị hành lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua hội đồng dân cử” Theo đó, suy luận tư cách đơn vị hành lãnh thổ gắn liền với quy trình bầu cử, quan hành không đặt quản lý, điều hành Hội đồng dân cử tư cách đơn vị hành lãnh thổ Chẳng hạn, cấp vùng Pháp tồn lâu dài, đến năm 1982 công nhận luật đơn vị hành lãnh thổ, thừa nhận thực tế tổ chức bầu cử đại biểu Hội đồng vùng theo phương thức phổ thông đầu phiếu vào năm 19865 Tương tự vậy, hầu hết Hiến pháp nước giới với quy định quyền tự quản địa phương quy định quan đại diện Sự Nguyễn Hoàng Anh, Thúc đẩy phân quyền chịu trách nhiệm quyền địa phương Hiến pháp sửa đổi, bổ sung, kỷ yếu hội thảo Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội tổ chức, Hà Nội, 2012 ghi nhận quan đại diện nhân dân địa phương Hiến pháp coi thành tố đảm bảo cho nguyên tắc phân quyền Để thực tự quản địa phương, người dân thiết phải tham gia vào máy quyền địa phương, phương thức tham gia truyền thống bầu quan đại diện Từ phương diện phân quyền, diện hội đồng địa phương với người đại biểu cử tri địa phương bầu điều kiện cốt yếu cho quyền địa phương tự quản Sự ghi nhận Hiến pháp việc lập quan đại diện cho nhân dân sở vững cho việc quy định phân cấp phân quyền, tự quản địa phương - xu hướng phổ biến giới Hộp: Bầu cử đại biểu hội đồng địa phương Ấn Độ Luật Ấn Độ bắt buộc tất chức danh quyền đô thị phải cử tri bầu trực tiếp tạo nên hội đồng thành phố quan đại diện địa phương, thị trưởng đứng đầu điều hành công việc hội đồng Năm 1993, đạo luật sửa đổi Hiến pháp thức thừa nhận thiết chế quyền nông thôn tự quản (PRI) Ấn Độ Luật bắt buộc tiểu bang ban hành quy định sau: thành lập PRI với đại biểu dân cử cấp xã, cấp trung gian, cấp hạt, bang dân số triệu người không cần có cấp trung gian; tất ghế PRI tất cấp phải dân bầu trực tiếp năm lần; phần ba số ghế phải dành cho phụ nữ cộng đồng yếu thế; bị giải thể trước thời hạn phải bầu lại vòng tháng; thành lập Ủy ban bầu cử tiểu bang để tổ chức bầu cử tự do; thành lập Ủy ban tài tiểu bang với nhiệm kỳ năm để theo dõi tình hình tài PRI; thành lập ủy ban kế hoạch cấp hạt; thành lập Gram Sabha (hội đồng xã) xã với thẩm quyền luật tiểu bang quy định Từ quy định Luật nói trên, vào năm 2005, số lượng panchayat toàn Ấn Độ 248968, 242328 cấp xã, 6097 cấp trung gian, 543 cấp hạt PRI biến Ấn Độ thành nước có dân chủ đại diện giới, với 2,2 triệu dân biểu địa phương cấp, 40% phụ nữ, khoảng 27% thuộc tộc, lạc yếu Theo số liệu năm 2006, cấp xã, trung bình dân biểu đại diện cho khoảng 340 cử tri, 70 gia đình.6 Các Hiến pháp có chế định đại biểu Hội đồng chắn có quy định bầu cử Hiến pháp số nước Vương quốc Thái Lan, Tây Ban Nha, Nhật Bản, Hungary 2011 quy định cụ thể bầu cử đại biểu Hội đồng địa phương, ví dụ nguyên tắc bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, miễn phí bỏ phiếu kín Ở nước Cộng hòa Liên bang Đức, Hàn Quốc, LB Nga, cử tri bầu, bãi nhiệm người đứng đầu quan hành địa phương (Tỉnh trưởng, Thị trưởng, Huyện trưởng, Xã trưởng, v.v ) Tất dạng quyền địa phương Nam Phi, từ thành phố lớn, hạt, thành phố tự trị có hội đồng địa phương Các đại biểu hội đồng Nam Phi bầu theo hai cách: 60% ứng viên giành nhiều phiếu cử tri khu vực bầu cử; 40% bầu theo tỷ lệ đại diện đảng phái địa phương đó7 Bảng: Bầu cử hội đồng địa phương số nước châu Á8 QUỐC GIA BẦU CỬ HỘI ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG Campuchia Chỉ có Hội đồng cấp xã bầu phổ thông trực tiếp toàn quốc Trung Quốc HĐND có tất cấp, cấp xã cử tri V.N.Alok, Local Government Organisation and Finance: Rural India, sách Anwar Shah (Ed.), tlđd, trang 210 Chris Heymans, Local Government Organisation and Finance: South Africa, sách Anwar Shah (Ed.), tlđd, trang 63 Paul Smoke, The Rules of the Intergovernmental Game in East Asia: Decentralisation Frameworks and Processes, sách World Bank, East Asia Decentralizes: Making Local Government Work, 2005, trang 33 10 quyền địa phương lập kế hoạch ôm hết dịch vụ, lại không đáp ứng người dân cần Cũng chấp nhận quyền địa phương lo nghĩ đến việc trì cấu mình, bảo vệ quyền lợi lắng nghe người dân địa phương, dẫn dắt cộng đồng lên Thu hút tham gia công chúng Các nhóm dân cư ngày hội đồng thu hút kênh để tìm hiểu vấn đề địa phương giúp cộng đồng đóng góp vào việc xây dựng sách hội đồng phần trình định Quy trình sử dụng thành công việc gắn kết tăng cường lực cho người nghèo cộng đồng, giúp xây dựng trì nguồn vốn xã hội Chẳng hạn, Indonesia, nhân dân nhóm công chúng có quyền tham gia góp ý vào kế hoạch dự án phát triển địa phương từ thấp đến cao Quá trình lập kế hoạch hàng năm phải qua bước tham vấn công chúng, bắt đầu hội nghị cấp xã, cấp huyện, thành phố, tỉnh Trên thực tế, trình thu hút tham gia rộng rãi công chúng vào việc lập kế hoạch phát triển địa phương.39 Tương tự vậy, trình lập kế hoạch phát triển địa phương Ấn Độ phải qua bước từ lên40 Ở Anh, theo Luật lập kế hoạch địa phương năm 1971, việc lập kế hoạch phát triển địa phương cần phải tham vấn ý kiến công chúng Trong giai đoạn lập kế hoạch chiến lược tổng thế, hội đồng hạt phải tiến hành hoạt động tham vấn công chúng khác Trong giai đoạn thực kế hoạch riêng biệt, nhiều quy định pháp luật đòi hỏi hội đồng địa phương phải tham vấn ý kiến tổ chức, cá nhân liên quan.41 Ở Nam Phi, việc tham gia vào lập kế hoạch phát triển địa phương, công chúng có kênh khác để đóng góp vào 39 Deddy T Tikson, Indonesia towards Decentralisation and Democracy, sách, Foundations for Local Governance: Decentralization in Comparative Perspective, edited by Fumihiko Saito, 2008, trang 40, 43,44 40 K N Harilal, Redesigning Local Governance in India: Lessons from the Kerala Experiment, sách, Foundations for Local Governance: Decentralization in Comparative Perspective, edited by Fumihiko Saito, 2008, trang 80-82 41 Howard Elcock, tlđd, trang 15 30 hoạt động quyền địa phương như: ủy ban tư vấn công dân tổ khu phố đại biểu hội đồng đứng đầu, hợp tác dịch vụ công địa phương42 Nói chung, chế thu hút tham gia nói góp phần đáng kể vào việc nâng cao hiệu giám sát hội đồng, giúp hội đồng thu thập thông tin trực tiếp từ người dân để có động thái phù hợp với thực tiễn Thực tế nước cho thấy, thành công phân quyền hoạt động quyền địa phương không phụ thuộc vào việc thiết kế mô hình tương tác cấp quyền, mà nhờ vào chế giải trình quyền địa phương trước cộng đồng dân cư Muốn thế, cần ý thể chế hóa thực cách rộng rãi phương án để công dân lên tiếng lựa chọn họ, giám sát cách hiệu hoạt động quyền địa phương, phản ứng cách thích hợp hoạt động đó, làm cho quan chức địa phương đáp ứng nhanh nhạy trước nhu cầu cư dân địa phương Các nguyên tắc minh bạch, giải trình, thu hút tham gia công chúng đóng vai trò quan trọng, việc lập kế hoạch lập ngân sách địa phương 42 Purshottama Reddy and Brij Maharaj, Democratic Decentralization in PostApartheid South Africa, sách, Foundations for Local Governance: Decentralization in Comparative Perspective, edited by Fumihiko Saito, 2008, trang 201-204 31 PHẦN IV: PHẠM VI GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG Đối tượng giám sát: hành địa phương Ở hầu hết nước, quan dân cử địa phương dân bầu giám sát quan hành Như đề cập, thường thị trưởng, tỉnh trưởng, đô trưởng, xã trưởng với Văn phòng mình; tập thể nội gồm số đại biểu hội đồng thực quyền hành pháp địa phương Nhiều nơi, thị trưởng đồng thời người đứng đầu hội đồng Ví dụ, quan đại diện ba cấp địa phương Uzbekistan có tên gọi Hội đồng đại biểu nhân dân Chủ tịch đứng đầu (hokim), chủ tịch Hội đồng đồng thời người đứng đầu quan chấp hành địa phương (hokimiyat) Cơ cấu tổ chức hokimiyat có hình dạng sau: Hokim đứng đầu hokimiyat với trợ lý giúp việc; nhân vật có số vị phó phụ trách nông nghiệp nguồn nước; sản xuẩt, thương mại, dịch vụ công cộng, xây dựng, nhà đất, giao thông, viễn thông; việc làm, doanh nghiệp vấn đề xã hội; tra; bảo hộ xã hội gia đình, phụ nữ, trẻ em; vấn đề kinh tế43 Ở Nam Phi, Thị trưởng hội đồng bầu điều phối công việc hội đồng Ủy ban chấp hành với thành phần đại biểu hội đồng giúp thị trưởng giám sát hoạt động giám đốc điều hành người đứng đầu ngành Còn thành phố lớn có hai dạng hành pháp: dạng thứ nhất, quyền hành pháp thuộc thị trưởng với văn phòng mình; dạng thứ hai, quyền hành pháp thuộc ủy ban hành pháp tập thể Các quan hành địa phương có nhiệm vụ thực dịch vụ công cho người dân; đứng đầu giám đốc quản lý với nhân viên quyền Giám đốc quyền tuyển dụng nhân viên, điều hành công việc quan hành thực tất chương trình, kế hoạch hội đồng địa phương phê chuẩn44 43 Nguyễn Lê, Chính quyền địa phương Uzbekistan: Hệ thống quyền địa phương kiểu mới, báo Đại biểu nhân dân, số 19/12/2008 44 Chris Heymans, Local Government Organisation and Finance: South Africa, tlđd 32 Ở Indonesia, Luật cho phép tỉnh, hạt tự định quy mô máy công vụ cấu tổ chức khuôn khổ luật định Trên thực tế, số lượng, quy mô, tổ chức quyền địa phương có khác tùy theo quy mô, tính chất, địa điểm địa phương Thông thường quan hành địa phương gồm người đứng đầu (tỉnh trưởng, thị trưởng), ban thư ký, ban kế hoạch, phận theo ngành tài chính, giáo dục, văn hóa, y tế, hạ tầng, nông nghiệp, ngư nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp, phúc lợi xã hội, lao động, du lịch45 Giám sát việc thực sách, pháp luật Giám sát việc thực sách, pháp luật mảng công việc hội đồng địa phương, bao gồm quy định Hiến pháp, luật, văn phủ, quy định hội đồng thông qua Chẳng hạn, Ở CHLB Đức, tất nhiệm vụ quản lý địa phương chia nhóm: 1) Loại việc tự nguyện tất công việc mà cộng đồng tự quản giải theo phán xét mình; 2) Loại việc bắt buộc nhiệm vụ quy định pháp luật bang; 3) Những việc uỷ quyền thường có liên quan tới chức cảnh sát, phục vụ giao thông đường phố, tra xây dựng hoạt động mang tính chất nghề nghiệp khác, giám sát người vô gia cư, thống kê dân số, v.v 46 Trong ba nhóm công việc này, giám sát việc thực công việc thuộc nhóm coi giám sát thực sách, pháp luật Hoặc Anh đề cập, số đại biểu hội đồng quan tâm nhiều đến việc bảo vệ, giám sát thực quyền lợi cử tri có hai nhóm: Nhóm thứ chủ yếu hỗ trợ giải vấn đề cá nhân cử tri khu vực bầu cử, nhóm thứ hai giải vấn đề cá nhân cử tri thường cố gắng theo dõi, giám sát việc thực sách chung địa phương 45 Local Government Organisation and Finance: Indonesia, tlđd Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Một số vấn đề Hiến pháp nước giới, sách tham khảo, Hà Nội, 2012 46 33 Ở Trung Quốc, vào năm 1997, HĐND tỉnh thông qua nghị việc tăng cường pháp quyền, sau thực nghị cách thông qua khuôn khổ pháp lý toàn diện hơn, giám sát quyền hành chính, tòa án viện công tố Một năm sau đó, đại biểu HĐND cấp tỉnh đánh giá hoạt động công chức quyền, thẩm phán công tố viên Kết quan công tố phải sửa sai 250 vụ, áp dụng biện pháp kỷ luật 161 công tố viên Tòa án cấp tỉnh phải sửa sai khoảng 500 vụ kiện, 51 thẩm phán bị thay thế47 Ở Quảng Đông, sau năm lần trình, HĐND tỉnh ban hành quy định, theo sách lớn quyền cấp tỉnh, từ thành phố đến huyện lỵ, hương trấn, phải HĐND phê chuẩn thực Đó chương trình tăng cường dân chủ, xây dựng hệ thống pháp luật, giáo dục, khoa học, văn hóa, thể thao, dân số, môi trường, sử dụng tài nguyên, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương HĐND tỉnh quy định 17 hạng mục quyền cấp tỉnh phải báo cáo trước HĐND cấp tương đương trước ban hành sách Đó việc quản lý, sử dụng quỹ giáo dục, hưu trí, nguồn tài công dành cho việc xây dựng nhà ở, điều chỉnh giá nước, điện, gas gia dụng, dược phẩm, giao thông công cộng48 Giám sát việc cung cấp dịch vụ hành địa phương Giám sát việc cung cấp dịch vụ công đóng vai trò quan trọng nhằm bảo đảm dịch vụ đến tay người sử dụng, làm cho họ hài lòng, đồng thời không bị lãng phí, mục tiêu, đối tượng, hiệu Nói chung, dịch vụ quyền địa phương cung cấp vừa có tính chất hàng hóa tư nước sạch, thoát nước, vệ sinh, vừa hàng hóa công cộng hệ thống chiếu sáng công cộng, đường sá Ở nhiều nước theo phân quyền, điểm mấu chốt 47 Minh Minh, Vai trò quan dân cử địa phương Trung Quốc - mốc son quan trọng, báo Đại biểu nhân dân số 14/10/2011 48 Như thích trước 34 nhiệm vụ phù hợp với nguyên tắc kinh điển, theo đó, quyền địa phương cấp phù hợp để cung cấp dịch vụ công địa phương49 Nguyên tắc xuất phát từ câu nói Adam Smith: “nếu đường phố London chiếu sáng tráng lát kinh phí từ ngân khố quốc gia khó có chuyện chúng tốt bây giờ” Tuy nhiên, phạm vi nói rõ ràng, mà nhiều nơi có chồng lấn thẩm quyền cấp Ví dụ, Ấn Độ, thực tế, có đô thị thực đầy đủ thẩm quyền, nhiệm vụ theo khung luật liên bang quy định, khác biệt quyền đô thị với lớn Bên cạnh đó, phạm vi có thay đổi, ví dụ bớt chức năng, nhiệm vụ nơi cung cấp nước sạch, thoát nước, thêm nơi giảm nghèo, lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thành phố Mức độ chi ngân sách cho dịch vụ nói khác nhiều bang Còn so sánh loại dịch vụ, tính theo đầu người, cung cấp nước sạch, bảo tồn môi trường, hệ thống vệ sinh công cộng dịch vụ then chốt, thoát nước đường phố Ở số bang, dịch vụ nước doanh nghiệp công tiểu bang thành phố đảm nhiệm50 Có lĩnh vực quyền trung ương địa phương tham gia quản lý Chẳng hạn, Uzbekistan, giáo dục, quyền cấp thị/làng hạt chịu trách nhiệm tiểu học, trung học; học nghề đào tạo giáo viên cấp trung ương khu vực phụ trách Trong lĩnh vực an sinh xã hội, cấp thấp chịu trách nhiệm nhà trẻ, hộ sinh, nhà dưỡng lão, dịch vụ người già người tàn tật, người vô gia cư… Trong đó, chương trình nhà nhà nước quyền trung ương đảm nhận… Ngoài ra, dịch vụ dành cho người già, tàn tật, vô gia cư tổ chức tự quản cộng đồng lo liệu Như vậy, hội đồng phải theo dõi, giám sát để dịch vụ cung cấp đầy đủ, hiệu quả, đáp ứng nhu cầu 49 50 Ví dụ Ấn Độ, CHLB Đức Về Ấn Độ xem tlđd 35 Giám sát tài – ngân sách Cùng với việc phân quyền tài – ngân sách cho quyền địa phương, rủi ro tham nhũng, sử dụng ngân sách công sai mục đích, thiếu hiệu tăng lên Vì vậy, giám sát tài – ngân sách phải coi trọng hoạt động đại biểu hội đồng địa phương, từ Uganda, Nam Phi, sang Ấn Độ, Indonesia, đến Chile, Brasil, nước phát triển Anh, Pháp, Nhật51…Giám sát tài – ngân sách công cụ mạnh để bảo đảm trách nhiệm giải trình quan hành địa phương trước hội đồng, từ vài thập niên gần cải cách làm cho khu vực công vận hành theo nguyên lý ngày giống với khu vực tư Bằng cách kiểm soát túi tiền, hội đồng có điều kiện tốt để hạn chế lạm quyền hành chính, không cấp tiền tiền để hoạt động Giám sát ngân sách đảm bảo hội đồng: quản lý rủi ro tài liên quan đến hoàn cảnh kinh tế; theo đuổi sách chi tiêu phù hợp với mức độ hợp lý ổn định chắn khoản thu dự kiến; đưa định hành động với ý thức tác động tài hệ tương lai; cung cấp đầy đủ, xác kịp thời thông tin tài Như nhấn mạnh trước đây, quy định pháp luật quyền địa phương nước không đề cập đến chức giám sát nói chung hội đồng địa phương, giám sát tài – ngân sách Nhưng từ quy định ấn phẩm phân quyền ngân sách, thẩm quyền hội đồng, thiết chế hành lĩnh vực tài - ngân sách, quy trình ngân sách địa phương, nguồn thu, chế độ chi tiêu địa phương…, rút số 51 Về phân quyền ngân sách nước phát triển, xem Local Governance in Developing Countries, edited by Anwar Shah, WB, Wahsington D.C., 2006; phân quyền ngân sách nước phát triển, xem Local Governance in Industrial Countries, edited by Anwar Shah, WB, Wahsington D.C., 2006 36 nhận định nội dung ý nước việc giám sát tài – ngân sách hội đồng địa phương52 Trước hết, khía cạnh tài – ngân sách địa phương quan tâm gồm có: quy trình lập ngân sách; sổ sách, chứng từ tài chính, báo cáo tài chính; quản lý dòng tiền mặt; quy trình đấu thầu; trách nhiệm giải trình cấp quyền địa phương cấp; quản lý thuế Những tiêu chí để giám sát việc sử dụng ngân sách có: tính hiệu quả, hiệu lực, công bằng… Thứ hai, hội đồng cần ý giám sát việc thu nguồn thu sau: 1) loại thuế phí thuế bất động sản, thuế bán lẻ, thuế thu nhập cá nhân địa phương, phí xe cộ, phí kinh doanh…2) Các khoản trợ cấp cấp quyền, thường cấp cao dành cho cấp thấp Các khoản trợ cấp phải công không bình quân, không tước quyền tự chủ địa phương, ổn định, minh bạch, hướng đến cung cấp dịch vụ 3) Các khoản vay quyền địa phương Các khoản vay hợp lý dùng vào việc dự án phát triển dài hạn, không thích hợp dùng cho khoản chi thường xuyên Do hệ xảy kinh tế, quyền trung ương nước thường quản lý chặt chẽ lĩnh vực Thứ ba, ngân sách phần quan trọng kế hoạch chiến lược hội đồng, tầm nhìn hội đồng, mục tiêu cho tương lai Quy trình định giám sát ngân sách phải xem xét sở Kế hoạch chiến lược, xây dựng thông qua tham vấn sâu rộng với cộng đồng, vai trò trách nhiệm khác thị trưởng, người điều hành cán bộ, công chức Ngân sách cần phải phản ánh nhu cầu, vấn đề cộng đồng với cộng tác cấp quỳên khác Ngân sách với kế hoạch hàng năm đặt dịch vụ, chương trình công trình hạ tầng triển khai dự kiến khoản chi, khoản thu khoản vay cần thiết cho năm Các số đánh giá thực gộp kế hoạch hàng năm ngân sách xem xét lại hàng quý năm 52 Tổng hợp từ sách thích 52 37 Thứ tư, giám sát ngân sách đạt kết tốt thông qua: quy trình ngân sách tốt giúp tạo đầu sách bền vững ngắn dài hạn; quy trình lập kế hoạch toàn diện đảm bảo xem xét, cân nhắc phạm vi rộng lựa chọn sẵn có hội đồng; thông tin xác đáng tin cậy cho trình định; Việc giám sát ngân sách cần phải phản ánh nguyên tắc chuẩn mực quản trị nhà nước tốt đồng thời củng cố vai trò trách nhiệm quyền địa phương Các hội đồng cần phải có hệ thống kiểm soát nội để giúp trì chuẩn mực cao xác đáng tin cậy việc quản lý ngân sách hội đồng Nhiều hội đồng có uỷ ban kiểm toán bên để xem xét đắn hệ thống việc thực để xem xét báo cáo tài hội đồng 38 PHẦN V: CÁC CÔNG CỤ GIÁM SÁT Xem xét báo cáo, tài liệu Hội đồng địa phương nước thường phải xem xét, phê chuẩn báo cáo hành địa phương báo cáo, tài liệu khác báo cáo hàng năm, báo cáo giám sát, kế hoạch phát triển địa phương, báo cáo kiểm toán, báo cáo hoạt động, báo cáo tài chính… Các loại báo cáo phù hợp, sử dụng để thực giám sát, chúng cung cấp thông tin, góp phần minh bạch hóa trình hoạt động quyền địa phương, qua làm tăng trách nhiệm giải trình Chẳng hạn, báo cáo hàng năm địa phương cung cấp thông tin tình hình hoạt động năm, đề cập đến tất hoạt động, chức địa phương, tình hình cung cấp dịch vụ, kết đầu Hội đồng sử dụng báo cáo để xác định tình hình tài địa phương, mục tiêu cung cấp dịch vụ có đạt giới hạn nguồn lực tài Hội đồng địa phương Nam Phi thành lập riêng tiểu ban giám sát gồm có đại biểu thành viên quan hành để xem xét, thẩm tra báo cáo hàng năm nói trên, xây dựng báo cáo giám sát để toàn thể hội đồng thảo luận Các tiểu ban giám sát Ở nhiều nước, theo quy định, hội đồng thành lập tiểu ban thường trực lâm thời để giám sát thảo luận dự thảo sách trình báo cáo tiểu ban cho hội đồng, ví dụ Nam Phi, Tanzania, Philippines Công cụ giám sát mạnh việc xem xét kỹ lưỡng vấn đề chuyên sâu, có tính kỹ thuật mà toàn thể hội đồng khó đảm nhận, qua nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát Chẳng hạn, Luật tổ chức quyền địa phương Nam Phi quy định, tiêu chí để thành lập tiểu ban cần thiết phải ủy quyền hội đồng cho tiểu ban để bảo đảm tính hiệu quả, hiệu lực việc thực thi chức năng, thẩm quyền hội đồng53 Giám sát ủy ban đạt nguyên tắc giải 53 Elizabeth-Ann Williams, Improving political oversight in municipalities: examining the law and practice surrounding oversight by the Council over the municipal Executive and 39 trình, có bốn yếu tố giải trình trình bày Phần III, từ việc yêu cầu giải thích ngành làm, cung cấp thêm thông tin điểm chưa rõ, rà soát trạng, đưa kiến nghị sửa đổi Thông thường, tiểu ban hội đồng địa phương phân chia theo lĩnh vực sách y tế, giáo dục, tài chính, phụ nữ, trẻ em, gia đình… có thẩm quyền xem xét sách, giám sát việc thực sách lĩnh vực Ở số nước Philippines, thành phần tiểu ban quy định luật quốc gia văn địa phương; tiểu ban không thành viên gồm chủ tọa, phó chủ tọa thành viên; đại biểu hội đồng làm chủ tọa nhiều tiểu ban; thành viên tiểu ban54 Ngoài đại biểu hội đồng, số nước Nam Phi, chuyên gia mời làm thành viên tiểu ban với tư cách tư vấn Ở nhiều nước khác, hội đồng thành lập tiểu ban theo cân nhắc Nói chung, đại biểu hội đồng chọn tiểu ban theo mạnh chuyên môn mối quan tâm Còn chủ tọa tiểu ban thường đảng có ghế hội đồng đảng đa số cầm quyền lựa chọn để đảm bảo tỷ lệ tương tự tỷ lệ đảng hội đồng Đảng cầm quyền xếp để đảm bảo họ chiếm đa số tất tiểu ban Bên cạnh đó, tầm quan trọng tiểu ban đóng vai trò quan trọng việc xếp ghế chủ tọa tiểu ban Chẳng hạn, đảng cầm quyền hội đồng địa phương Philippines cố gắng đưa đại biểu làm chủ tọa tiểu ban tài chính, sở hạ tầng, giáo dục, dịch vụ xã hội, y tế, nông nghiệp, phụ nữ Còn tiểu ban khác coi quan trọng hơn, chức danh chủ tọa dành cho đại biểu thuộc đảng thiểu số55 Còn Nam Phi, có đại biểu hội đồng không the municipal administration, Research Paper, Faculty of Law of the University of the Western Cape, 2012 54 Eilen May V Abellera, tldd 55 Như thích 55 40 phải thành viên quan hành địa phương làm chủ tọa tiểu ban hội đồng Tổ chức phiên điều trần Theo luật, Hội đồng địa phương nhiều nước cần tổ chức điều trần công khai để thu nhận thông tin sách việc thực sách địa phương, chẳng hạn Ukraine, Philippines Thậm chí số nước, luật quy định số lượng điều trần dạng này, ví dụ Honduras cuộc/năm, Karnataka (Ấn Độ), hội đồng địa phương phải tổ chức cuộc/năm56 Tuy nhiên, việc thực quy định thực tế khác Theo nghiên cứu quyền địa phương, Ukraine, Philippines, có hội đồng tổ chức nhiều điều trần, thu nhận nhiều thông tin từ công chúng phục vụ cho việc ban hành sách giám sát, nhiều nơi lại bỏ qua quy định Ở Karnataka, có hội đồng e ngại câu hỏi mạnh mẽ người dân điều trần nên không tiến hành chúng, tổ chức vào thời điểm, địa điểm bất tiện cho người dân Ở Honduras, bên cạnh quyền địa phương tổ chức điều trần cách hình thức, có địa phương dùng kênh để thu hút tham gia nhân dân vào trình hoạt động, có giám sát Các công cụ giám sát tài – ngân sách Hội đồng địa phương nhiều nước, công cụ giám sát chung, lĩnh vực ngân sách có hai công cụ giám sát thiếu quan kiểm toán tiểu ban lĩnh vực ngân sách Chẳng hạn, quan lập pháp địa phương Philipines tiếp nhận, đánh giá phê chuẩn báo cáo kiểm toán hàng năm Ủy ban kiểm toán57 Hoặc Nam Phi, kiểm toán nội quyền địa phương hỗ trợ hội đồng giám sát hành Hội đồng sử dụng thông tin thu nhận từ kiểm toán nội để giám sát, buộc 56 Harry Blair, tlđd, trang 25 Eilen May V Abellera, Explaining Legislative Oversight in Philippine Sub-National Governments: Institutional Impediments in Good Governance, sách Limits of Good Governance in Developing Countries, trang 301 57 41 quan hành giải trình sai phạm, thiếu sót tài chính58 Hơn nữa, theo Luật Quản lý tài địa phương năm 1998 Nam Phi (Municipal Finance Manegement Act - MFMA) kiểm toán nội phải báo cáo cho ủy ban kiểm toán với người đứng đầu hội đồng bổ nhiệm, báo cáo trực tiếp tư vấn cho hội đồng Ủy ban có người có uy tín chuyên môn, đạo đức, đại biểu hội đồng; họp lần hàng năm Cả kiểm toán nội ủy ban kiểm toán phải cung cấp thông tin đánh giá khách quan trạng tài địa phương, hiệu quả, hiệu nó, quản lý rủi ro, đánh giá hoạt động, quản trị hiệu Bên cạnh đó, Luật Nam Phi bắt buộc địa phương phải thành lập Ủy ban kiểm toán hoạt động (Performance Audit Committee) Ủy ban có nhiệm vụ rà soát hệ thống quản lý công việc địa phương báo cáo, đề xuất kiến nghị với hội đồng địa phương đó; thẩm tra báo cáo hoạt động quý; hai lần năm tài trình báo cáo kiểm toán cho hội đồng Khác với Ủy ban kiểm toán, đại biểu hội đồng thành viên Ủy ban kiểm toán hoạt động Ủy ban tiếp cận tài liệu quyền địa phương, triệu tập yêu cầu cung cấp thông tin59 Với thẩm quyền trách nhiệm vậy, Ủy ban kiểm toán hoạt động đóng vai trò quan trọng việc nâng cao hiệu giám sát hội đồng, giúp hội đồng thẩm định hệ thống quản lý địa phương, xem xét hệ thống có tuân thủ chuẩn mực không; nguồn lực có sử dụng cách tiết kiệm hiệu không Hội đồng địa phương số nước nói tiếng Anh Nam Phi, Uganda… thành lập Ủy ban tài khoản công (Public Accounts Committee – PAC) để theo dõi kết thực dự toán ngân sách qua tài khoản công60 PAC mời các quan chức địa phương đến Uỷ ban để giải trình, báo cáo kết giám sát Thường thành viên phe đối lập đứng đầu PAC Dựa phát mình, PAC thường xuyên kiến nghị với quan 58 Elizabeth, tlđd, trang 28 Elizabeth, tlđd, trang 29 60 Elizabeth, tlđd, trang 45-48 59 42 hành thay đổi số sách thủ tục để cải thiện hoạt động Một cách lý tưởng thành viên quan hành không nên PAC; tất quan thuộc hành địa phương phải kiểm toán; PAC nên trao quyền để triệu tập ai; PAC cần có quyền lực pháp lý để bắt buộc nhân chứng có mặt Bên cạnh đó, hoạt động nói chung quyền địa phương, lĩnh vực tài – ngân sách, nhiều nước có công cụ thu hút tham gia công chúng lập ngân sách địa phương Quy trình ngân sách có tham gia người dân thành phố Porto Alegre Braxin 20 năm trước áp dụng hàng trăm thành phố giới, đặc biệt châu Mỹ Latin châu Âu Quy trình trực tiếp định chi tiêu 12% tổng ngân sách Porto Alegre- khoảng 200 triệu đô la Mỹ, với tham gia hàng nghìn người dân (mỗi họp thường có từ 500 đến 1000 người), tổ chức phi phủ nhóm cộng đồng năm Những người tham gia thường người có thu nhập thấp với trình độ học vấn vừa phải Tuy nhiên, mức độ áp dụng công cụ khác nước, địa phương nước Chẳng hạn, Uganda, sau thời gian dài, công cụ giới thiệu, nhiều địa phương chúng chưa nội địa hóa áp dụng61 61 Jesper Steffensen, 2006, tlđd, trang 128 43 KẾT LUẬN Ở nhiều nước giám sát hội đồng địa phương không quy định trực tiếp, rõ ràng Hiến pháp luật liên quan Hơn nữa, tính chất, mức độ, phạm vi, hiệu giám sát phụ thuộc vào số yếu tố khác mối quan hệ trung ương – địa phương, quan hệ hội đồng – hành địa phương, hệ thống đảng phái trị quốc gia địa phương… Mặc dù vậy, chức giám sát hội đồng địa phương nước đóng vai trò quan trọng hoạt động hội đồng, bảo đảm tính giải trình, kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa lạm quyền, bảo đảm nguồn lực công sử dụng mục tiêu, hiệu quả, hiệu lực Chức xuất phát từ chức gốc hội đồng đại diện cho cử tri địa phương, sách phát triển cộng đồng địa phương Chính vậy, xu hướng khuyến nghị lớn thời gian gần cần đặt quyền địa phương, hội đồng địa phương với chức năng, nhiệm vụ, cấu tổ chức bối cảnh rộng lớn quản trị địa phương với yếu tố tính giải trình, minh bạch, tham gia công chúng vào trình hoạch định, ban hành giám sát việc thực sách địa phương Để cải thiện hiệu giám sát, tăng cường chất lượng quản trị địa phương, hoạt động giám sát hội đồng cần hướng tới yếu tố nói Đồng thời, hội đồng địa phương cần phải tìm kiếm, đa dạng hóa việc áp dụng công cụ giám sát xem xét báo cáo, sử dụng tiểu ban, điều trần, công cụ giám sát tài – ngân sách 44