LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH I KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Khiếu nại hành chính a Khái niệm về khiếu nại và khiếu nại hành chính Khiếu nại tượng phát sinh đời sống xã hội phản ứng hoàn toàn tự nhiên hay nói cách khác hình thức tự vệ người bị định hành vi mà người khiếu nại cho không phù hợp với quy tắc chuẩn mực chung đời sống cộng đồng Nhà nước xã hội thừa nhận, xâm phạm tới quyền lợi ích hợp pháp Trong khoa học, thuật ngữ “ khiếu nại” xem xét nhiều góc độ khác Khiếu nại theo tiếng Latinh giải nghĩa tương ứng với từ “ Complaint” có nghĩa phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình người vấn đề liên quan đến thân họ Theo Đại từ điển tiếng Việt “ khiếu nại” hiểu : “ thắc mắc, đề nghị, xem xét lại kết luận, quyết định cấp có thẩm quyền làm, chuẩn y” Quan niệm chưa thật đầy đủ người ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại không kết luận, định mà với hành vi người có thẩm quyền quan, tổ chức Một quan niệm khác cho : “ khiếu nại là hình thức công dân hướng tới quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích mình” Hướng tới phản ứng trước định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích Đại từ điển Tiếng Việt, Nguyễn Như Ý chủ biên, Nxb Văn hóa - thông tin, 1999 tr,904, Hà Nội 2.TS Phạm Hồng Thái, TS Đinh Văn Mậu (2001), Luật hành chính Việt Nam, NXB thành phố Hồ Chí Minh, tr 39 Trên thực tế, khiếu nại phong phú đa dạng, phân loại theo tiêu chí sau: - Nếu vào chủ thể khiếu nại phân chia thành: khiếu nại cá nhân khiếu nại quan, tổ chức - Nếu vào lĩnh vực đời sống xã hội phân chia thành khiếu nại lĩnh vực kinh tế, khiếu nại lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế… - Nếu vào hình thức khiếu nại phân chia thành : khiếu nại văn khiếu nại lời nói ( hay gọi khiếu nại trực tiếp) - Nếu vào tính chất định, hành vi quan hệ pháp luật phát sinh, khiếu nại phân chia thành : khiếu nại hành khiếu nại tư pháp Đây loại phân chia phổ biến Trong hoạt động hành nhà nước, khiếu nại thường phát sinh tranh chấp pháp lý bên chủ thể có thẩm quyền ( chủ yếu quan hành nhà nước) tiến hành hoạt động quản lý nhà nước ( thực hành vi hành chính, ban hành định hành chính) bên đối tượng quản lý ( cá nhân, tổ chức) phải thực thi định, chịu tác động hành vi hành đó, họ ( cá nhân, tổ chức) cho hành vi hành chính, định hành chủ thể quản lý (cơ quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước) trái pháp luật, xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích họ họ có quyền phản ứng, có quyền " khiếu nại" Hiện theo quy định pháp luật khiếu nại hành Việt Nam, khiếu nại hành hiểu là: " Việc công dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức theo thủ tục pháp luật quy định, đề nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính quyết định kỷ luật cán bộ, công chức có cho quyết định hành vi là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp mình".3 Pháp luật khiếu nại hành quy định chủ yếu vấn đề liên quan tới khiếu nại phát sinh quản lý nhà nước; đối tượng khiếu nại “ quyết định hành chính, hành vi hành chính quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”; chủ thể thực quyền khiếu nại công dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức Tuy nhiên, trường hợp khiếu nạị phát sinh hoạt động quản lý nội quan nhà nước khác ( Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân); khiếu nại đơn vị nghiệp; khiếu nại tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; quan, tổ chức, cá nhân nước Việt Nam ( trừ trường hợp mà Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết tham gia có quy định khác) áp dụng quy định khiếu nại, giải khiếu nại mà pháp luật khiếu nại hành Việt Nam quy định.4 Từ quan niệm nhận thấy số đặc trưng khiếu nại sau: - Thứ nhất, khiếu nại xuất phát từ nhận thức chủ quan người khiếu nại ( công dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức thực quyền khiếu nại) cho quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại trực tiếp định hành hành vi hành quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước Nói cách khác, khiếu nại hình thức phản ứng cá nhân, tổ chức, quan với tượng vi Khoản Điều Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( sửa ddooiro, bổ sung năm 2004, 2005); khoản Điều Dự thảo Luật khiếu nại 2010 Điều Dự thảo Luật khiếu nại 2010 Khoản Điều Luật khiêu nại, tố cáo năm 1998; Khoản Điều Dự thảo luật khiếu nại 2010 3 phạm quy định quyền, lợi ích hợp pháp họ pháp luật bảo vệ Khiếu nại quyền hiến định công dân pháp luật Việt Nam.6 - Thứ hai, khiếu nại mang thông tin vi phạm quyền lợi ích hợp pháp công dân, quan, tổ chức cán bộ, công chức pháp luật quy định Việc xác định loại vi phạm cụ thể thiệt hại cụ thể yếu tố thiết nội dung khiếu nại - Thứ ba, người khiếu nại tự khôi phục quyền lợi ích hợp pháp bị xâm hại việc làm trái pháp luật quan nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội; tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị nghiệp cá nhân có thẩm quyền Sự khiếu nại họ trông chờ vào định giải khiếu nại quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải khiếu nại Như vậy, khiếu nại hành hiểu góc độ rộng hơn, toàn diện hơn, khái quát hơn: Khiếu nại là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi có cho quyết định hành vi là trái pháp luật xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp Với cách hiểu bao quát vậy, nhận diện tính đa dạng phổ biến khiếu nại Khiếu nại phải đề cập vượt khuôn khổ máy nhà nước, đáp ứng yêu cầu xã hội dân b Đối tượng khiếu nại hành chính Theo quy định pháp luật khiếu nại hành đối tượng khiếu nại hành bao gồm: định hành chính, hành vi hành định ky luật buộc việc cán bộ, công chức.7 - Quyết định hành chính Điều Hiến pháp Việt Nam 1992 ( sửa đổi, bổ sung 2001) Khoản Điều Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( sửa đổi, bổ sung 2004, 2005); Khoản 8, 9, 10 Điều Dự thảo luật khiếu nại 2010 " Quyết định hành chính" hiểu là: định văn quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước, áp dụng lần đối tượng cụ thể vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành chính.8 "Quyết định hành chính" loại định quản lý nhà nước mang tính cá biệt, ban hành hoạt động áp dụng pháp luật quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước Là đối tượng khiếu nại định hành phải thỏa mãn số điều kiện sau: + Về hình thức: định văn bản; + Là định áp dụng lần đối tượng cụ thể; + Là định quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước Quyết định hành trái pháp luật quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước gồm hai nhóm chính: + Nhóm định hành ban hành để giải mối quan hệ Nhà nước ( chủ yếu quan hành nhà nước - chủ thể hoạt động quản lý nhà nước) với cá nhân, tổ chức ( đối tượng quản lý nhà nước); mối quan hệ không trực thuộc, gọi nhóm định hành hướng ngoại + Nhóm định hành giải mối quan hệ tổ chức hoạt động nội quan, tổ chức, đơn vị, mối quan hệ trực thuộc, nhóm định hành hướng nội Các định hành có đặc điểm sau: + Chủ thể có thẩm quyền ban hành chủ yếu quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước; Khoản 10, Điều Luật khiếu nại, tố cáo 1998; Khoản Điều Dự thảo luật khiếu nại 2010 + Thể ý chí, tính quyền lực, tính đơn phương chủ thể ban hành lợi ích Nhà nước, xã hội; + Là định áp dụng pháp luật vào trường hợp cụ thể, có hiệu lực đói với đối tượng cụ thể áp dụng lần; + Làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính; + Được ban hành theo hình thức văn với tên gọi định ( định quản lý nhà nước cá biệt - cụ thể - định hành chính) - Hành vi hành chính " Hành vi hành chính" đối tượng khiếu nại hiểu là: hành vi quan hành nhà nước, người có thẩm quyền quan hành nhà nước thực không thực nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật.9 Hành vi hành thực chất dạng hành vi công vụ ( công vụ hiểu hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, gắn với nhà nước nhân danh quyền lực nhà nước), công chức thực theo quy định pháp luật nhằm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước xã hội Những quy định pháp luật hành quy định hành hành không hành vi thực không thực nhiệm vụ, công vụ công chức quan hành nhà nước mà thi hành nhiệm vụ, công vụ quan, tổ chức khác người có thẩm quyền quan, tổ chức thực không thực nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật.10 Hành vi hành thể dạng hành động không hành động: 10 Khoản 11 Điều Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Khoản Điều Dự thảo Luật khiếu nại 2010 Khoản Điều Luật tố tụng hành 2010 + Dưới hình thức hành động, hành vi quan hành nhà nước, người có thẩm quyền quan hành nhà nước không thực không đúng, không đầy đủ vượt thẩm quyền làm trái pháp luật thi hành nhiệm vụ, công vụ + Dưới hình thức không hành động, hành vi quan hành nhà nước, người có thẩm quyền quan hành nhà nước không thực nhiệm vụ, công vụ mà theo quy định pháp luật họ phải thực - Quyết định kỷ luật " Quyết định ky luật" đối tượng khiếu nại hiểu là: định văn người đứng đầu quan, tổ chức để áp dụng hình thức ky luật cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý theo quy định pháp luật cán bộ, công chức.11 Quyết định ky luật cán bộ, công chức thực chất loại định hành chủ yếu thể mối quan hệ nội quan, tổ chức sử dụng cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý Quyết định ky luật hình thức xử lý cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật thực thi nhiệm vụ, công vụ nhằm bảo đảm ky luật, ky cương, đảm bảo pháp chế cho thực nhiệm vụ, công vụ quan, tổ chức Tuy nhiên, tính đặc thù hoạt động thực nhiệm vụ, công vụ cán bộ, công chức nên để bảo vệ quyền lợi cho họ trước định ky luật trái pháp luật người có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức pháp luật khiếu nại quy định riêng đối tượng khiếu nại Các hình thức định ky luật cán bộ, công chức quy định Luật cán bộ, công chức năm 2008 Các hình thức ky luật viên chức quy định Luật viên chức năm 2010.12 Khoản 12 Điều Luật khiếu nại, tố cáo 1998; Khoản 10 Dự thảo luật khiếu nại 2010 Điều 78 Luật cán bộ, công chức 2008 quy định hình thức ky luật cán bộ: khiển trách; cảnh cáo; cách chức; bãi nhiệm Điều 79 Luật cán bộ, công chức 2008 quy định hình thức ky luật coog chức: khiển trách; cảnh cáo; hạ bậc; giáng chức; cách chức; buộc việc 11 12 c Thời hiệu khiếu nại hành chính Theo Đại từ điển Tiếng Việt thuật ngữ " thời hiệu " hiểu là: thời gian có hiệu lực văn pháp quy 13Như vậy, thời hiệu khiếu nại hành hiểu khoảng thời gian kể từ ngày nhận định hành biết hành vi hành mà người khiếu nại cho trái pháp luật xâm phạm trực tiếp quyền, lợi ích hợp pháp họ họ có quyền thực quyền khiếu nại đến chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại Pháp luật khiếu nại quy định thời hiệu khiếu nại 90 ngày kể từ ngày nhận định hành chính, biết hành vi hành Trong trường hợp ốm đau, thiên tai, địch hoạ, công tác, học tập nơi xa trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực quyền khiếu nại theo thời hiệu, thời gian có trở ngại không tính vào thời hiệu khiếu nại.14 Giải quyết khiếu nại hành chính a Khái niệm về giải quyết khiếu nại hành chính Khi có hành vi khiếu nại hành cá nhân, quan, tổ chức tất yếu dẫn đến hoạt động giải khiếu nại quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền Thông qua việc giải khiếu nại mặt bảo đảm quyền dân chủ công dân, mặt khác đề cao ý thức, trách nhiệm quan nhà nước, cán bộ, công chức trước nhân dân Giải khiếu nại hành quan hành nhà nước thực tiến hành dựa nguyên tắc, trình tự, thủ tục pháp luật khiếu nại hành quy định Điều 52 Luật Viên chức 2010 quy định hình thức ky luật viên chức: khiển trách; cảnh cáo; cách chức; buộc việc 13 Nguyễn Như Ý, chủ biên, Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Khoa học Xã hội, 1998 tr 1591, Hà Nội 14 Điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( sửa đổi, bổ sung 2004, 2005); Ddiều 11 Dự thảo luật khiếu nại 2010 Theo quy định pháp luật khiếu nại, giải khiếu nại hiểu là: việc thụ lý, xác minh, kết luận định giải khiếu nại.15 Giải khiếu nại qúa trình quan nhà nước có thẩm quyền xem xét đánh giá định hành chính, hành vi hành chính, định ky luật có pháp luật hay không từ đưa giải pháp xử lý phù hợp Hoạt động giải khiếu nại đường hành tiến hành theo trình tự, thủ tục pháp luật khiếu nại quy định Thủ tục giải khiếu nại loại thủ tục hành quy phạm thủ tục hành điều chỉnh, bao gồm giai đoạn: từ thụ lý vụ việc; thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ; lập hồ sơ giải khiếu nại; định giải khiếu nại thi hành định giải khiếu nại Trong giải khiếu nại, chủ thể tham gia quan hệ (bao gồm cá nhân, quan, tổ chức khiếu nại quan hành nhà nước, cá nhân có thẩm quyền giải khiếu nại) phải nghiêm chỉnh chấp hành quy định pháp luật thủ tục giải khiếu nại Mọi vi phạm quy định thủ tục ảnh hưởng đến xác, minh bạch giải khiếu nại Như vậy, việc giải khiếu nại trình thụ lý, xem xét, đánh giá vụ, việc từ đưa định nhân danh quyền lực nhà nước chủ thể pháp luật khiếu nại quy định ( chủ yếu người có thẩm quyền quan hành nhà nước) b Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính Theo quy định pháp luật khiếu nại, người giải khiếu nại hiểu là: quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải khiếu nại 16Do tính đặc thù đối tượng khiếu nại hành nên pháp luật khiếu nại quy định hai nhóm chủ thể chủ yếu có thẩm quyền giải khiếu nại 15 16 Điều Luật khiếu nại, tố cáo 1998; Khoản 11 Điều Dự thảo Luật khiếu nại 2010 Khoản Điều Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Khoản Điều Dự thảo Luật khiếu nại 2010 - Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính + Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã thủ trưởng quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh17 có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu định hành chính, hành vi hành mình, người có trách nhiệm quản lý trực tiếp + Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện: i Giải khiếu nại lần đầu định hành chính, hành vi hành mình; ii Giải khiếu nại lần hai định hành chính, hành vi hành Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện khiếu nại.18 + Thủ trưởng quan thuộc Sở cấp tương đương giải khiếu nại lần đầu định hành chính, hành vi hành mình, cán bộ, công chức quản lý trực tiếp.19 + Giám đốc sở cấp tương đương: i Giải khiếu nại lần đầu định hành chính, hành vi hành mình, cán bộ, công chức quản lý trực tiếp; ii Giải khiếu nại lần hai định hành chính, hành vi hành Thủ trưởng quan thuộc sở cấp tương đương giải khiếu nại.20 + Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền: Điều 19 Luật khiếu nại, tố cáp năm 1998; Điều 19 Dự thảo Luật khiếu nại 2010 Điều 20 Luật khiếu nại, tố cáo 1998; Điều 20 Dự thảo Luật khiếu nại 2010 19 Điều 21 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Điều 21 Dự thảo Luật khiếu nại 2010 20 Điều 22 Luật khiếu nại, tối cáo năm 1998; Điều 22 Dự thảo Luật khiếu nại 2010 17 18 10 - Các Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp thực quản lý nhà nước công tác giải khiếu nại phạm vi quản lý Hiệu quả của giải quyết khiếu nại hành chính Thuật ngữ " hiệu quả" theo Đại từ điển Tiếng Việt hiểu là: kết đích thực.40 Giải khiếu nại loại hoạt động áp dụng pháp luật chủ thể có thẩm quyền pháp luật khiếu nại quy định để thẩm tra, xác minh, kết luận định xử lý có khiếu nại hành cá nhân tố chức Như vậy, hiểu, hiệu giải khiếu nại hành kết trình sử dụng quyền lực nhà nước ( thực thẩm quyền cụ thể pháp luật khiếu nại quy định), thông qua lực áp dụng pháp luật chủ thể có thẩm quyền ( quan, tổ chức, cá nhân) tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận theo quy định pháp luật khiếu nại để định giải vụ, việc khiếu nại cá nhân tổ chức nhằm xác định trách nhiệm pháp lý cụ thể đảm bảo quyền, nghĩa vụ tương ứng chủ thể tham gia quan hệ pháp luật khiếu nại Hiệu giải khiếu nại phụ thuộc vào mức độ hoàn thành nhiệm vụ, công vụ chủ thể trao quyền giải khiếu nại Hiệu công tác giải khiếu nại năm qua thể cụ thể mặt hoạt động chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại, cụ thể: - Xây dựng, ban hành pháp luật khiếu nại Luật Khiếu nại, tố cáo ban hành năm 1998 Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005 tạo sở pháp lý quan trọng cho công dân thực quyền khiếu nại, tố cáo quan nhà nước giải khiếu nại công dân Việc sửa đổi, bổ sung Luật tạo thêm thuận lợi cho người dân việc thực quyền khiếu nại, giúp cho công dân có lựa chọn 40 Nguyễn Như Ý ( chủ biên) ( 1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, tr 806 Hà Nội 37 việc giải khiếu nại hành chính, góp phần nâng cao tính khách quan, dân chủ giải khiếu kiện hành - Công tác giải khiếu nại Công tác giải khiếu nại có chuyển biến tích cực dần vào nếp; giải kịp thời số lượng lớn đơn thư khiếu nại công dân, chất lượng, giải nâng lên; nhiều vụ việc khiếu nại gay gắt, kéo dài giải quyết, dứt điểm, góp phần bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp công dân.41 - Công tác tiếp dân Công tác tiếp dân theo quy định pháp luật đạt kết đáng ghi nhận Hàng năm, Trụ sở tiếp công dân Trung ương Đảng Nhà nước Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh cấp, ngành, địa phương tiếp, hướng dẫn hàng chục nghìn người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, có nhiều đoàn khiếu kiện đông người, phức tạp, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực quyền khiếu nại - Quản lý nhà nước công tác giải khiếu nại Quản lý công tác giải khiếu nại đạt kết quan trọng nội dung: việc ban hành văn pháp luật, quy chế, điều lệ giải khiếu nại; việc tuyên truyền, hướng dẫn tổ chức việc thực quy định khiếu nại; công tác tra, kiểm tra việc thực quy định khiếu nại; công tác đào tạo, bồi dưỡng cán công chức làm công tác giải khiếu nại tiếp công dân…qua góp phần tích cực vào việc nâng cao chất lượng, hiệu công tác giải khiếu nại theo quy định pháp luật Theo Báo cáo số 2280/BC-TTCP ngày 04-8-2010 Thanh tra Chính phủ từ năm 2005 đến 6/2009 62/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 24/26 bộ, ngành Trung ương tiếp nhận 628.305 đơn khiếu nại với tổng số 422.433 vụ việc, đạt 93,42% Thông qua giải khiếu nại, quan hành nhà nước kiến nghị thu hồi cho nhà nước 243.093, 62 đồng; 1.530,51 đất; minh oan cho 5.552 người; kiến nghị xử lý ky luật hành 1.790 đối tượng; chuyển quan điều tra 69 vụ với 163 đối tượng 41 38 - Những nguyên nhân tác động đến hiệu công tác giải khiếu nại: + Công tác đạo, lãnh đạo Chính phủ ngày tập trung liệt trước, Chính phủ có nhiều chủ trương biện pháp tích cực để nâng cao hiệu công tác giải khiếu nại Chính phủ thường xuyên xem xét, đánh giá tình hình đạo công tác giải khiếu nại; đạo Thanh tra Chính phủ hoàn thiện thể chế, chế giải khiếu nại; đạo hoàn thiện chế, sách, quy định lĩnh vực quản lý nhằm hạn chế phát sinh khiếu kiện + Các bộ, ngành, địa phương, có nhiều nỗ lực, cố gắng giải khối lượng lớn vụ việc khiếu nại phát sinh nhiều vụ khiếu kiện đông người, phức tạp Một số cấp uy quyền địa phương trọng việc ban hành thị việc lãnh đạo, đạo công tác giải khiếu nại xây dựng kế hoạch thực Hầu hết tỉnh, thành phố có kế hoạch, thành lập đoàn tra, kiểm tra, tổ công tác để giải vụ việc khiếu nại xúc, kéo dài Nhiều đồng chí Bí thư cấp uy, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh định kỳ tiếp công dân, trực tiếp đạo giải vụ việc khiếu nại đông người, phức tạp + Thanh tra Chính phủ có nhiều cố gắng tra, kiểm tra việc chấp hành Luật Khiếu nại, tố cáo tích cực phối hợp với cấp, ngành tháo gỡ khó khăn, vướng mắc công tác giải khiếu nại; trực tiếp tra, kiến nghị Thủ tướng giải nhiều vụ việc khiếu kiện phức tạp; tổ chức tiếp hàng chục ngàn lượt công dân, hàng trăm đoàn khiếu kiện đông người; phối hợp với quan chức Trung ương địa phương xử lý kịp thời các tình phát sinh + Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật quan tâm, tạo chuyển biến nhận thức pháp luật khiếu nại từ sở; giúp cán bộ, nhân dân thực quyền khiếu nại quy định pháp luật, giảm bớt tình trạng khiếu 39 nại cứ, kéo dài, đông người, vượt cấp Công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ ngày trọng, số lượng cán đào tạo nghiệp vụ tra tăng qua năm; chất lượng đào tạo bước củng cố nhiều lĩnh vực, nội dung - Những tồn tại, hạn chế nguyên nhân làm ảnh hưởng đến hiệu công tác giải khiếu nại + Trong công tác quản lý nhà nước về khiếu nại: i Một số bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm nhiều đến công tác công tác ban hành văn quy phạm pháp luật khiếu nại phạm vi quản lý ban hành văn quy phạm pháp luật có nội dung chưa phù hợp với quy định Luật Khiếu nại, tố cáo ii Một số nơi công tác đạo thiếu liệt, chưa toàn diện, có đạo thiếu đôn đốc, kiểm tra việc thực nên hiệu chưa cao Một số trường hợp cấp có đạo nội dung không rõ ràng hoặc thiếu thống nhất, dẫn đến cấp lúng túng tổ chức thực Có trường hợp cấp đạo cấp không thực nghiêm túc iii Công tác tra, kiểm tra trách nhiệm thực Luật Khiếu nại, tố cáo chưa làm riết, qua tra, kiểm tra phát nhiều vi phạm xử lý chưa nghiêm, vậy, hiệu tra trách nhiệm dừng mục đích phòng ngừa (rút kinh nghiệm, chấn chỉnh, đôn đốc), chưa thực có tác dụng “răn đe” (xử lý nghiêm hành vi vi phạm) iv Nội dung phổ biến pháp luật khiếu nại nhiều nơi sơ sài, hình thức tuyên truyền đơn điệu, chưa thu hút tạo quan tâm người dân Ngoài ra, đa số địa phương gặp khó khăn vấn đề kinh phí tổ chức, số xã, phường, thị trấn tổ chức tuyên truyền chưa nhiều hiệu tuyên 40 truyền hạn chế v Nội dung bồi dưỡng nghiệp vụ giải khiếu nại chậm đổi mới; số chương trình, tiết học dành cho việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ giải khiếu nại ít, chưa chuyên sâu; đội ngũ giảng viên chưa kiện toàn chưa đáp ứng đòi hỏi thực tiễn Hiện số lượng lớn (hàng ngàn) cán tra chưa đào tạo nghiệp vụ tra + Về thực hiện quy định về tiếp dân, giải quyết khiếu nại: i Trong công tác tiếp công dân, số thủ trưởng cán quan tham mưu Nhà nước chưa làm tốt trách nhiệm tiếp công dân (thờ ơ, né tránh, trả lời thiếu chu đáo, cặn kẽ thiếu xác; gặp vụ việc phức tạp đùn đẩy, lúng túng, thấy sai không sửa, chí thách đố dân nên dẫn đến khiếu kiện vượt cấp) ii Nhiều quan thiếu trách nhiệm việc thụ lý vụ việc thuộc thẩm quyền giải (không thụ lý, thụ lý không kịp thời) thực không trình tự, thủ tục pháp luật quy định, thu thập chứng cứ, tài liệu không đầy đủ, kết luận thiếu xác, đến công dân yêu cầu thực theo pháp luật thực trách nhiệm có thái độ né tránh, đùn đẩy nên công dân từ chỗ không đồng tình dẫn đến xúc, tiếp khiếu với thái độ gay gắt iii Cách giải nhiều quan nhà nước cứng nhắc, thiếu quan tâm đến quyền lợi ích thiết thực người dân Thủ trưởng quan quản lý nhà nước nhiều nơi chưa đưa phương án tối ưu để giải quyền lợi công dân mà cứng nhắc sợ trách nhiệm trước pháp luật phương án giải nên định giải quyền lợi công dân không xem xét cách triệt để, thấu đáo iv Một số cấp quyền chưa tập trung đạo tiếp nhận, giải kịp 41 thời đơn thư khiếu nại dân Nhiều vụ việc giải chậm, kết luận thiếu xác, xử lý vi phạm không nghiêm v Ky cương, ky luật hành giải khiếu nại tố cáo chưa nghiêm, có không trường hợp cấp có ý kiến kết luận, định đạo giải quyết, cấp không thực chậm trễ việc thực Công tác kiểm tra, đôn đốc cấp với cấp chưa thường xuyên; công tác tra trách nhiệm thực Luật Khiếu nại, tố cáo hiệu hạn chế - Những nguyên nhân, tồn tại, hạn chế làm ảnh hưởng đến hiệu công tác giải khiếu nại: + Về khách quan: i Chính sách, pháp luật đất đai Nhà nước ta thời kỳ có khác nhau; quy định bồi thường, hỗ trợ nhà nước thu hồi đất bất cập, thường thay đổi, đó, thực tế địa phương áp dụng pháp luật có khác nhau, từ tạo nên so bì, thắc mắc tỉnh với tỉnh khác, dự án với dự án khác trường hợp với trường hợp khác; chí dẫn đến tình trạng người chây ỳ, cố tình không chấp hành được lợi người gương mẫu chấp hành trước ii Công tác quản lý nhà nước, lĩnh vực đất đai nhiều yếu kém, sai phạm bị buông lỏng thời gian dài, nhiều vi phạm lĩnh vực đất đai không xử lý nghiêm minh, kịp thời; việc đo đạc, cắm mốc giới, lập đồ, hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm, có nhiều sai sót Những tồn có tính lịch sử việc cho thuê, cho mượn, cầm cố đất đai nội nhân dân, việc đưa đất, lao động vào tập đoàn sản xuất, nông lâm trường, việc quản lý, lưu trữ hồ sơ, tài liệu, sổ sách, cập nhật biến động không đầy đủ, để thất lạc gây khó khăn cho trình giải khiếu 42 nại Có số dự án thu hồi đất sản xuất dân không sử dụng hợp lý, đất bỏ hoang, lãng phí, nông dân thiếu đất sản xuất, dẫn đến xúc, phát sinh khiếu nại iii Cơ chế giải khiếu nại phức tạp thẩm quyền giải quyết, trình tự, thủ tục giải quyết, chí gây phiền hà cho công dân; thời hiệu, thời hạn chưa phù hợp với tình hình thực tiễn, khó thực iv Chưa có chế thoả đáng đền bù thiệt hại xẩy để khắc phục hậu khiếu nại công dân thật Quy định bồi thường thiệt hại oan, sai lĩnh vực hành thiếu chưa rõ ràng + Về chủ quan: i Đội ngũ cán làm công tác giải khiếu nại chung thiếu yếu lực chuyên môn, chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ; nhiều quan tra đội ngũ cán làm công tác tiếp dân, giải khiếu nại mỏng Chế độ, sách, điều kiện làm việc cán làm công tác tiếp công dân cán tham mưu giúp việc cho người có thẩm quyền giải khiếu nại chưa quan tâm mức, nên chưa khuyến khích cán nâng cao trách nhiệm yên tâm công tác ii Sự phối hợp cấp, ngành, địa phương trình giải khiếu nại chưa chặt chẽ, có vụ việc phức tạp, ý kiến giải quan liên quan khác không trao đổi, bàn bạc thấu đáo dẫn đến việc giải không dứt điểm iii Ky cương, ky luật hành giải khiếu nại chưa nghiêm, có không trường hợp cấp có ý kiến kết luận, định đạo giải quyết, cấp không thực chậm trễ việc thực Công tác kiểm tra, đôn đốc cấp với cấp chưa thường xuyên 43 iv Ý thức chấp hành pháp luật hiểu biết pháp luật phận công dân hạn chế, có trường hợp công dân khiếu nại có đòi hỏi đáng không hiểu thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải khiếu nại quyền, nghĩa vụ nên gửi đơn thư tràn lan, vượt cấp; có trường hợp giải có lý, có tình không chấp nhận, cố tình khiếu nại kéo dài, chí có phản ứng tiêu cực, gay gắt, cố chấp, thiếu tôn trọng quyền, xúc phạm cá nhân cán giải lợi dụng xúi dục, kích động, có hành vi khích, gây rối làm cho tình hình thêm phức tạp khó khăn công tác giải nhiều trường hợp người khiếu nại không muốn giải đường tòa án lại thiếu tôn trọng định giải khiếu nại Thủ trưởng quan hành nhà nước v Công tác giải khiếu nại có phạm vi, nội dung rộng phức tạp, nhiều vụ việc vướng mắc lịch sử để lại, sách, pháp luật thay đổi, hồ sơ, chứng không rõ ràng, tài liệu, sổ sách quản lý thất lạc không cập nhật thường xuyên khối lượng vụ việc phát sinh ngày nhiều áp lực, thách thức lớn quan hành nhà nước nay, đặc biệt cấp tỉnh Trung ương vi Công tác thi hành án công tác điều tra công việc phức tạp, liên quan đến tài sản, danh dự công dân nên nhiều vụ việc khiếu nại lĩnh vực khó giải Quá trình điều tra vụ án cần giữ bí mật tài liệu nên hạn chế việc cung cấp, chứng minh nội dung kết luận với người khiếu nại, nên nhiều trường hợp người khiếu nại thiếu tin tưởng vào kết giải Nhiệm vụ của quan tra giải quyết khiếu nại hành chính Khiếu nại quyền công dân Thực quyền khiếu nại hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động cuả quan nhà nước, công 44 chức nhà nước Giải tốt khiếu nại hành nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực quan nhà nước, ổn định tình hình trị - xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển Giải khiếu nại hành trách nhiệm, nghĩa vụ quan hành nhà nước, trước hết quan tra nhà nước Chủ tịch Hồ Chí Minh lúc sinh thời đặc biệt quan tâm tới việc khiếu nại nhân dân Người dặn, nhắc nhở quan nhà nước phải nêu cao ý thức trách nhiệm việc giải khiếu nại nhân dân: “Đồng bào có oan ức có khiếu nại chưa hiểu sách Đảng Chính phủ mà khiếu nại Ta phải giải nhanh, tốt đồng bào thấy rõ Đảng Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi họ Do mối quan hệ nhân dân với Đảng, Chính phủ ngày củng cố tốt hơn”.42 Tinh thần, tư tưởng Chủ tịch Hồ Chí Minh thể sâu sắc nghị quyết, văn kiện Đảng, văn pháp luật Nhà nước Điều 74 Hiến pháp năm 1992 quy định: Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với quan nhà nước có thẩm quyền việc làm trái pháp luật quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân cá nhân Việc khiếu nại, tố cáo phải quan nhà nước xem xét, giải thời hạn pháp luật quy định Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo, làm hại người khác Mọi hành vi xâm hại lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp tập thể công dân phải xử lý kịp thời nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền bồi thường vật chất phục hồi danh dự Theo quy định pháp luật khiếu nại hành thẩm quyền trách nhiệm quan tra giải khiếu nại thể điểm sau: 42 Xem: Bài phát biểu Hồ Chủ tịch Hội nghị tra toàn miền Bắc ngày 5-3-1960 45 - Tổng Thanh tra có thẩm quyền: + Giải khiếu nại mà Thủ trưởng quan thuộc Chính phủ giải lần đầu có khiếu nại: + Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, Uy ban nhân dân cấp việc tiếp công dân, giải khiếu nại, thi hành định giải khiếu nại có hiệu lực pháp luật Trường hợp phát có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp công dân, quan, tổ chức kiến nghị Thủ tướng Chính phủ kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý người vi phạm.43 - Chánh Thanh tra cấp, ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải khiếu nại thuộc thẩm quyền giải thủ trưởng quan quản lý cấp.44 Như vậy, tra không cấp giải khiếu nại (ngoại trừ Tổng tra có thẩm quyền giải khiếu nại mà thủ trưởng quan thuộc Chính phủ giải lần đầu có khiếu nại) Các quan tra chủ yếu làm nhiệm vụ xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải khiếu nại thuộc thẩm quyền giải thủ trưởng quan quản lý cấp tra, kiểm tra việc việc thực pháp luật khiếu nại (một nội dung quan trọng quản lý nhà nước công tác giải khiếu nại) Nói cách khác, quan tra quan tham mưu cho Thủ trưởng quan hành cấp công tác giải khiếu nại Nhiệm vụ quan tra giải khiếu nại không giống qua thời kỳ lịch sử, điều chỉnh phù hợp với tình hình thực tiễn khiếu nại giải khiếu nại, tổ chức máy nhà nước nói chung, tổ chức 43 44 Điều 26 Luật khiêu nại, tố cáo năm 1998 ( sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) Điều 27 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) 46 hoạt động quan tra nói riêng yêu cầu công tác quản lý nhà nước giai đoạn Đây xu hướng tiếp diễn tương lai Vì thế, vấn đề đặt quan tra trao quyền đến đâu, mà làm tròn trách nhiệm công tác giải khiếu nại Những nhiệm vụ quan tra nhà nước giải khiếu nại: - Tham mưu giúp thủ trưởng quan cấp giải quyết khiếu nại Giải khiếu nại xác định nhiệm vụ trọng tâm quan hành nhà nước Tuy nhiên, để thực nhiệm vụ có nhiều quan giao trách nhiệm tham mưu cho quan hành chính, suốt thời gian qua quan tra giữ vai trò trọng tâm chủ yếu tra có vai trò vị trí, chức năng, nhiệm vụ quan trọng mà pháp luật trao cho Để tổ chức thực trách nhiệm này, quan tra hàng năm phải cử cán thành lập đoàn tra để tiến hành thu thập, thẩm tra, xác minh chứng cứ, kết luận nội dung khiếu nại, có kiến nghị để thủ trưởng quan cấp giải xác, khách quan, kịp thời khiếu nại Thời gian qua, hầu hết vụ việc giải thủ trưởng quan cấp thực sở kiến nghị tra Đối với vụ việc phức tạp liên quan đến trách nhiệm nhiều quan tra giao nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với quan để tiến hành việc thu thập, thẩm tra, xác minh, kết luận, từ đưa kiến nghị xác đáng cho thủ trưởng định giải Đối với khiếu nại đặc biệt phức tạp, có đông người tham gia, trở thành điểm nóng khiếu nại gắn với tố cáo liên quan đến nhiều vấn đề, lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành Thanh tra Chính phủ, tra địa phương, ngành giữ vai trò trọng tâm chủ yếu việc tham mưu giúp cấp ủy đảng, quyền địa phương giải quyết, khắc phục hậu kiểm tra, theo dõi việc thực định, 47 chủ trương, giải pháp giải Nhất việc xử lý cán bộ, xử lý kinh tế, khắc phục sơ hở, yếu quản lý Do tổ chức nhiều hình thức đa dạng, linh hoạt công tác tham mưu, phù hợp với điều kiện hoàn cảnh thực tế mà quan tra giúp cho cấp ủy, quyền cấp tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc giải nhiều vụ việc khiếu nại Qua theo dõi thực tiễn cho thấy, số vụ việc mà quan tra tham mưu cho các quan hành giải hàng năm chiếm ty lệ cao, khoảng 80% Tại số tỉnh, thành phố Ninh Bình, Nghệ An, Kiên Giang, thành phố Hồ Chí Minh, ty lệ khoảng 85% Vai trò tham mưu quan tra giải khiếu nại ngày khẳng định thay Vì văn pháp luật trước đây, sau quy định chức năng, nhiệm vụ quan tra Do đó, quan tra cần có nhiều biện pháp tích cực đổi hoạt động thẩm tra, xác minh, kết luận kiến nghị, giúp quan hành giải tốt khiếu nại - Tổ chức tiếp công dân Là quan có vị trò, vai trò định nên tra cấp không giao giao nhiệm vụ tham mưu giải khiếu nại mà có nhiệm vụ quan trọng tiếp dân giúp thủ trưởng cấp việc tiếp dân, nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo Thực nhiệm vụ giao, quan tra triển khai nhiều hoạt động để tổ chức tốt việc tiếp công dân, nhận khiếu nại Bố trí cán có ý thức trách nhiệm làm công tác tiếp dân, có trụ sở khang trang lịch sự, tổ chức tiếp công dân thường xuyên, hướng dẫn, giải thích kịp thời cho công dân đến khiếu nại Thường xuyên theo dõi, tổng hợp tình hình tiếp dân, việc thực nhiệm vụ tiếp dân quan; kiểm tra tra việc thực quy định pháp luật công tác tiếp dân Thời gian qua, quan tra làm tốt nhiệm vụ trực 48 tiếp tiếp dân tham mưu giúp thủ trưởng cấp việc tiếp dân Vì vậy, công tác vào nề nếp thu kết định Tuy nhiên, công tác tiếp dân tồn hạn chế, yếu định Để nâng cao hiệu công tác tiếp dân, quan tra cần tăng cường, đẩy mạnh, đầu tư nhiều cho công tác có sách đãi ngộ thích hợp cán trực tiếp làm công tác tiếp dân - Thực hiện quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại hành chính Theo quy định hành, Thanh tra Chính phủ thực quản lý nhà nước công tác giải khiếu nại phạm vi thẩm quyền Chính phủ Thanh tra cấp giúp thủ trưởng quan cấp quản lý công tác giải khiếu nại theo quy định pháp luật Quản lý nhà nước công tác giải khiếu nại có tác động trực tiếp đến công tác giải khiếu nại, xuất phát từ đòi hỏi khách quan công tác quản lý toàn diện hoạt động xã hội Nội dung quản lý nhà nước về công tác bao gồm nhiều hoạt động như: soạn thảo trình quan có thẩm quyền ban hành ban hành theo thẩm quyền văn pháp luật; phổ biến tuyên truyền văn pháp luật khiếu nại; tra, kiểm tra cấp ngành việc thực quy định pháp luật khiếu nại; bồi dưỡng, đào tạo cán làm công tác tiếp dân, giải khiếu nại; tổng hợp tình hình công tác giải khiếu nại… - Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện quy định pháp luật về khiếu nại Theo quy định pháp luật, quan tra nhà nước có trách nhiệm kiểm tra, tra thủ trưởng cấp, ngành việc thực quy định pháp luật khiếu nại Thông qua hoạt động này, quan tra nắm việc chấp hành quy định pháp luật tiếp dân, giải khiếu nại, thi hành định giải khiếu nại, kịp thời phát sơ hở, yếu kém, từ có 49 giải pháp xử lý tích cực, hiệu quả, góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm hiệu công tác giải khiếu nại cấp, ngành Hàng năm, quan tra tiến hành hàng nghìn tra, kiểm tra trách nhiệm phát nhiều sai phạm quan tổ chức tiếp công dân không thường xuyên, không theo thời gian, trình tự quy định Trong giải chưa chấp hành trình tự, thủ tục quy định, để tồn đọng nhiều vụ việc, giải dây dưa, kéo dài, vụ việc phức tạp chưa giải kịp thời từ sở nên vượt cấp Việc tổ chức thi hành định giải chưa kịp thời, thiếu kiên quyết, tượng bao che, dung túng xử lý cán có sai phạm Thanh tra Chính phủ phát nhiều vụ việc xem xét, giải chưa quy định pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn, chí có định giải cuối cùng, từ có kiến nghị với quan có thẩm quyền xem xét, giải lại, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp tổ chức, công dân Thông qua hoạt động này, kịp thời tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn để đạo hướng dẫn bộ, ngành, địa phương chấn chỉnh, khắc phục sai phạm, thiếu sót có biện pháp nâng cao hiệu công tác giải khiếu nại Trong thời gian tới, quan tra cần tập trung đổi nhiều việc kiểm tra, tra trách nhiệm cấp, ngành, không làm thay quan việc giải quyết, không sa vào việc giải vụ việc mà vụ việc thuộc trách nhiệm quan cấp Từ đó, tạo bước chuyển biến tích cực công tác giải khiếu nại 50 51