TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH ---------- LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT KHÓA 37 NIÊN KHÓA 2011-2015 Đề Tài: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Giảng viên hướng dẫn: TS. Phan Trung Hiền Bộ môn Luật Hành chính Sinh viên thực hiện: Trần Bùi Quang Duy MSSV: 5115967 Lớp: Luật Hành chính khóa 37 Cần Thơ, tháng 11 năm 2014 Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai NHẬN XÉT CỦA THÀNH VIÊN HỘI ĐỒNG ---------- ............................................................................ .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. .................................................................................. GVHD: TS. Phan Trung Hiền SVTH: Trần Bùi Quang Duy 1 .................................................................................. .................................................................................. Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai MỤC LỤC ---------LỜI MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài .................................................................................................................... 1 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài ............................................................................................ 2 3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài .............................................................................................. 3 4. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................................... 3 5. Kết cấu của đề tài ................................................................................................................... 3 CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1.1. Các khái niệm liên quan ........................................................................................................ 5 1.1.1. Khái niệm thanh tra...................................................................................................... 5 1.1.2. Khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai .................................................................. 6 1.1.3. Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai ................................................................................................... 8 1.2. Đặc điểm, vai trò, mục đích của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai .................... 10 1.2.1. Đặc điểm hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai ................................................ 10 1.2.2. Vai trò của thanh tra trong công tác quản lý và sử dụng đất .................................... 11 1.2.3. Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai ......................................... 13 1.3. Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra ............................................................ 14 1.4. Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai ................. 16 1.4.1. Hình thức hoạt động thanh tra đất đai ....................................................................... 16 1.4.2. Công cụ trong công tác thanh tra đất đai .................................................................. 17 1.5. Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai ....................................... 18 1.5.1. Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất............................................ 18 1.5.2. Thanh tra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất ........................................... 20 CHƯƠNG 2 CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 2.1. Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai . 23 2.1.1. Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ................................................................... 25 2.1.2. Thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường ....... 28 GVHD: TS. Phan Trung Hiền 2 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 2.1.3. Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường .................................................................... 30 2.2. Nội dung thanh tra trong lĩnh vực đất đai ......................................................................... 32 2.2.1. Thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai của Uỷ ban nhân dân các cấp ......... 32 2.2.2. Nội dung thanh tra về việc chấp hành pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai của người sử dụng đất ................................................................................................ 33 2.2.3. Nội dung thanh tra việc chấp hành các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực đất đai ........................................................................................................... 34 2.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể thanh tra chuyên ngành đất đai ............................ 37 2.3.1. Đoàn thanh tra và nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra ........................ 37 2.3.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai ............................................................................ 38 2.4. Quy trình tiến hành thanh tra chuyên ngành đất đai ....................................................... 39 2.4.1. Chuẩn bị thanh tra ..................................................................................................... 40 2.4.2. Tiến hành thanh tra .................................................................................................... 42 2.4.3. Kết thúc thanh tra ....................................................................................................... 42 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI HIỆN NAY VÀ GIẢI PHÁP 3.1. Đánh giá thực trạng thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay ....................................... 45 3.1.1. Đánh giá hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay .................................. 45 3.1.2. Đánh giá quy định pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra đất đai................ 51 3.2. Nguyên nhân dẫn đến thực trạng của thanh tra chuyên ngành đất đai ......................... 55 3.2.1. Nguyên nhân xuất phát từ quy định pháp luật về thanh tra ....................................... 55 3.2.2. Nguyên nhân xuất phát từ chủ thể thanh tra .............................................................. 57 3.2.3. Nguyên nhân xuất phát từ thực tiễn xã hội hoạt động thanh tra................................ 58 3.3. Giải pháp nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay ......................................................................................................... 59 3.3.1. Các biện pháp nhằm tăng cường hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai ........... 59 3.3.2. Các biện pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai .................................................................................................................. 62 KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 64 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................................... 65 GVHD: TS. Phan Trung Hiền 3 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai LỜI MỞ ĐẦU ---------1. Lý do chọn đề tài Đất đai là một tư liệu vô cùng quý giá, nó có ảnh hưởng rất lớn đến mọi mặt đời sống. Bên cạnh đó để sử dụng tư liệu đó một cách hiệu quả, chúng ta phải biết quản lý chặt chẽ những vấn đề liên quan và những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý và sử sụng đất đai. Quản lý đất đai không chỉ thực hiện bởi cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước, mà còn có một phần đóng góp không nhỏ của cơ quan thanh tra Nhà nước. Thanh tra là một giai đoạn của quản lý Nhà nước nhằm phát hiện những sai phạm trong quá trình quản lý và sử dụng đất, nhằm xem xét; đánh giá; xử lý các vụ việc cụ thể. Góp phần tăng cường và đảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính Nhà nước. Qua thực tiễn cho thấy, vấn đề quản lý và sử dụng đất ngày càng phức tạp, các sai phạm ngày càng nhiều và đa dạng không chỉ bởi người dân mà còn cả các cơ quan quản lý Nhà nước, cơ quan quản lý đất đai. Các sai phạm điển hình về quản lý và sử dụng đất tại các Tỉnh, Thành phố là minh chứng cho việc quản lý lỏng lẻo, không phát hiện hết các sai phạm, từ đó làm phát sinh các hệ lụy làm ảnh hưởng đến chất lượng của quản lý hành chính Nhà nước. Đặc biệt trong các năm gần đây, các sai phạm về đất đai ngày càng phức tạp, gây ồn ào trong dư luận xã hội thời gian qua và hiện vẫn còn nhiều sai phạm về quản lý và sử dụng đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vẫn đang hiện hữu chưa được phát hiện gây ảnh hưởng đến xã hội cần có sự vào cuộc của lực lượng thanh tra. Hơn thế nữa theo thông tin tại buổi hợp báo công tác thanh tra quý IV năm 2013 Phó Tổng thanh tra Chính phủ Trần Đức Lượng cho biết năm 2014 sẽ tập trung vào công tác thanh tra quản lý và sử dụng đất tại các Tỉnh, Thành phố trong cả nước. Vì vậy để nhìn nhận lại thực trạng thanh tra đất đai, đánh giá tác động của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai và để có cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác thanh tra đặc biệt là thanh tra chuyên ngành đất đai, bên cạnh đó thực hiện tốt mặt quản lý và sử dụng đất, chúng ta nên làm tốt công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhằm xem xét, đánh giá, xử lý và ngăn ngừa sai phạm trong lĩnh vực đất đai. Công tác thanh tra của nước ta hiện nay ngày càng được hoàn thiện, chúng ta có Luật Thanh tra năm 2004, sau quá trình sử dụng chúng ta phát hiện các điều khoản không phù hợp với thực tiễn đề ra và chúng ta đã ban hành Luật Thanh tra năm 2010 cùng các văn bản hướng dẫn như Nghị định 86/2011/ NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010 hay Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành… Đặc biệt trong lĩnh vực đất đai với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013 cũng nhấn mạnh và hoàn thiện hơn quy định về thanh tra đất đai, điều đó chứng tỏ thanh tra trong lĩnh vực GVHD: TS. Phan Trung Hiền 1 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai đất đai ngày càng phát huy hiệu quả của nó. Thực tiễn trong năm 2012 toàn ngành Tài nguyên và Môi trường đã tiến hành 433 cuộc thanh tra, kiểm tra về đất đai, qua thanh tra đã kiến nghị thu hồi 14.500 ha đất sử dụng sai mục đích, chậm sử dụng đất…, xử phạt vi phạm hành chính gần 2 tỷ đồng1. Đến năm 2013, theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì Sở Tài nguyên và Môi trường của 63 tỉnh, thành có 585 cuộc thanh tra và kiểm tra về đất đai của 1307 tổ chức và cá nhân; Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai 9 đợt thanh tra (trong đó có 1 cuộc thanh tra chuyên đề diện rộng), trong đó theo báo cáo thì có 535 tổ chức, cá nhân có vi phạm các quy định về lĩnh vực đất đai chiếm hơn 40%.2 Qua đó ta thấy công tác thanh tra đã góp phần không nhỏ vào việc phát hiện các sai phạm, các bất thường trong sử dụng và quản lý đất đai, giúp điều chỉnh và xử lý kịp thời các sai phạm đó. Nhưng bên cạnh đó công tác thanh tra hiện nay, qua 3 năm thực hiện Luật Thanh tra năm 2010, các quy định về thanh tra chuyên ngành còn nhiều hạn chế, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành đất đai vẫn còn nhiều bất cập về quy định của pháp luật, cả về tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai. Giữa quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng còn nhiều khoảng cách; nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thanh tra còn chồng chéo; công tác tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai chưa rõ ràng. Bên cạnh đó đều đáng quan tâm là công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện nay chưa thực sự được đẩy mạnh, chưa chú trọng vào việc hoàn thiện công tác này. Chính đều đó đã làm cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai gặp nhiều khó khăn vướng mắc, thực trạng hoạt động mờ nhạt chưa phát huy hết vai trò của công tác thanh tra đất đai. Vì những lý lẽ trên, người viết quyết định chọn đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai” để làm đề tài nghiên cứu của mình. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài Trọng tâm của đề tài người viết xác định là các quy định của pháp luật liên quan đến lĩnh vực thanh tra đất đai, tìm hiểu, phân tích để làm rõ các quy định pháp luật liên quan, đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra đất đai. Giúp nhận thấy được vai trò, tầm quan trọng của thanh tra trong lĩnh vực đất đai hiện nay. Đồng thời nhận biết và đánh giá những khó khăn, vướng mắc trong quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn trong công tác thanh tra liên quan đến lĩnh vực đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Qua đó tìm ra nguyên nhân và giải pháp hữu hiệu để giải quyết bất cập trong công tác thanh tra, nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai hiện nay. Bên cạnh đó, nhằm hoàn thiện và kiện toàn các quy định pháp luật liên quan 1 Lê Quốc Trung: Đổi mới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 2, năm 2013, trang 24. 2 Theo Báo Người lao động online: Đất đai: đụng đâu sai đó, http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/dat-dai-dungdau-sai-do-20140308224907445.htm, [truy cập ngày 11/6/2014]. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 2 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai, giúp nâng cao hoạt động thanh tra đất đai, tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước. Phạm vi nghiên cứu của đề tài 3. Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai như Luật Đất đai, Luật Thanh tra, Luật Xử lý vi phạm Hành chính và các văn bản Luật có liên quan chủ yếu đến các quy định về hệ thống cơ quan có thẩm quyền thanh tra trong lĩnh vực đất đai, về phương thức và hoạt động thanh tra; cũng như hình thức và quy trình tiến hành cuộc thanh tra. Đồng thời người viết phân tích và đánh giá thực trạng của công tác thanh tra qua nghiên cứu tìm hiểu. Xem xét các quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định đó của các cơ quan có thẩm quyền, các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong thực tiễn. Phương pháp nghiên cứu 4. Nhằm hoàn thiện đề tài một cách tốt nhất, người viết vận dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học cơ bản phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài như: - Phương pháp tổng hợp các kiến thức liên quan, sau đó phân tích, nghiên cứu lý luận trên tài liệu, sách vở liên quan đến công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai. - Phương pháp phân tích luật viết, nhằm so sánh, đối chiếu, phân tích các quy định pháp luật hiện hành. Mục đích nắm rõ các quy định liên quan đến thanh tra lĩnh vực đất đai. - Phương pháp so sánh, đối chiếu sự khác nhau giữa quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định đó. Bằng cách so sánh, qui chiếu các quy định pháp luật về cùng một vấn đề và đặt chúng vào thực tiễn áp dụng, để nhìn nhận hai mặt của vấn đề bàn đến. - Phương pháp tổng hợp, thống kê các số liệu của các báo cáo trong cả nước về các vần đề liên quan, nhằm đánh giá khách quan về công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện nay. Kết cấu của đề tài 5. Trong bài luận văn này ngoài Lời mở đầu, Kết luận, Mục lục, Danh mục tài liệu tham khảo thì kết cấu về nội dung gồm 3 chương như sau: - Chương 1: Tập trung vào các vấn đề lý luận về thanh tra trong lĩnh vực đất đai như các khái niệm, phân tích vai trò, mục đích, của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra lĩnh vực đất đai nói riêng. Đồng thời phân tích các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra, hình thức và công cụ trong hoạt động thanh tra đất đai. Bên cạnh đó cho thấy sự khác nhau giữa hoạt động thanh tra và các hoạt động khác trong lĩnh vực đất đai. - Chương 2: Đi sâu phân tích các quy định của pháp luật hiện hành, đánh giá các quy định đó, so sánh đối chiếu với thực tiễn áp dụng nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 3 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai - Chương 3: Với nội dung nghiên cứu và đánh giá thực trạng của công tác thanh tra lĩnh vực đất đai, bằng cách tìm hiểu, nghiên cứu thực trạng nhằm tìm ra nguyên nhân của vấn đề và giải pháp nhằm tăng cường hoạt động, hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai. Do có phần hạn chế về kiến thức, kỹ năng viết, không tránh khỏi các thiếu sót trong quá trình tìm tài liệu đến hoàn thành luận văn, nên rất mong sự đóng góp ý kiến của quý Thầy, Cô và các Bạn nhằm giúp người viết hoàn thiện hơn về đề tài nghiên cứu trên và bổ sung vào phần kiến thức còn thiếu sót của người viết. Qua quá trình học gần 4 năm Đại học, các Thầy, các Cô đã cung cấp cho em không chỉ kiến thức chuyên môn mà còn cung cấp cho em nhiều kiến thức cuộc sống giúp em có thêm tự tin, có thêm động lực để học tập. Qua đây em xin chân thành cảm ơn tất cả Thầy Cô khoa Luật đã tận tình giảng dạy chúng em, chỉ dẫn cho chúng em tất cả các vấn đề trong cuộc sống. Đặc biệt em xin gửi lời tri ân và cảm ơn sâu sắc đến Thầy Phan Trung Hiền, Thầy đã giúp đỡ em rất nhiều trong quá trình làm luận văn từ khi tìm đề tài đến khi hoàn thành luận văn. Những kiến thức truyền đạt của Thầy đã giúp em nhiều điều bổ ích. Em xin khắc ghi. Chúc Thầy Phan Trung Hiền cùng các Thầy Cô khoa Luật sức khỏe và công tác tốt! Em xin trân trọng cảm ơn Thầy! GVHD: TS. Phan Trung Hiền 4 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Với mục đích nắm rõ các vấn đề lý luận về đề thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhằm mục đích nghiên cứu sâu về đề tài. Chương này người viết tập trung nghiên cứu các khái niệm liên quan đến thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai, bên cạnh đó làm rõ các vấn đề như đặc điểm, vai trò, mục đích, các nguyên tắc cơ bản bên cạnh đó đề cập đến hình thức và công cụ của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Đồng thời so sánh hoạt động thanh tra với các hoạt động khác, cho người đọc có cái nhìn khái quát về công tác thanh tra đất đai. 1.1. Các khái niệm liên quan 1.1.1. Khái niệm thanh tra Thanh tra là một hoạt động quan trọng trong chuỗi các hoạt động quản lý nhà nước. Nó góp phần hoàn thiện vào quy trình quản lý hành chính Nhà nước cũng như tạo hiệu quả tối đa, tăng cường pháp chế cho quản lý Nhà nước. Thuật ngữ thanh tra được hiểu theo nhiều ý nghĩa khác nhau, cụ thể theo Đại từ điển Tiếng Việt thì thanh tra được hiểu là “điều tra, xem xét làm rõ sự việc” còn theo Từ điển Luật học thanh tra là “sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện”, còn trong tiếng Latinh thuật ngữ thanh tra có nghĩa là “nhìn vào bên trong” tức là chỉ một sự kiểm tra, nhìn nhận, xem xét một chủ thể nhất định. Mặc dù được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau nhưng tóm lại khái niệm thanh tra được hiểu theo nghĩa khái quát sau: - Thanh tra là một hoạt động bao hàm cả việc kiểm soát, xem xét từ bên ngoài các đối tượng cụ thể nhằm phát hiện, làm rõ sự việc, ngăn chặn các hành vi vi phạm. Bao gồm cả việc xử lý theo thẩm quyền của chủ thể thanh tra. - Mặt khác, thanh tra là một hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý thường xuyên định kỳ, mục đích nhằm kiểm soát các hoạt động của chủ thể chịu sự tác động, ở đây cụ thể là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Từ đó đưa ra các nhận xét hay kết luận đối với đối tượng được thanh tra, giúp ngăn chặn các hành vi trái pháp luật, phát hiện các sơ hở trong công tác của các đối tượng nói riêng và trong hoạt động hành pháp nói chung. Các nhận xét hay kết luận thanh tra là căn cứ để xử lý các vi phạm của đối tượng thanh tra. - Thanh tra bao gồm nhiều loại hình thanh tra như: thanh tra Nhà nước, thanh tra nhân dân3, thanh tra công vụ4…mỗi loại hình thanh tra có chủ thể, đối tượng và mục đích khác nhau, trong phạm vi nghiên cứu đề tài người viết chỉ tập trung vào loại hình thanh 3 4 Xem Điều 1, Luật Thanh tra năm 2010. Xem Điều 74, Điều 75 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 5 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai mà đặc biệt là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Thanh tra Nhà nước theo tinh thần của Luật Thanh tra năm 2010 được hiểu bao gồm các yếu tố sau5 - Về mục đích hoạt động thanh tra Nhà nước hay hoạt động thanh tra nói chung là xem xét, đánh giá, đưa ra các kiến nghị xử lý theo trình tự, thủ tục quy định. - Chủ thể thực hiện hoạt động này là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (mang tính quyền lực Nhà nước). - Khách thể là việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các đối tượng thanh tra. - Đối tượng của hoạt động thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Trong hoạt động thanh tra hiện nay, từ khi Luật Thanh tra năm 2004 ra đời hình thành hai khái niệm mới đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thực chất là hai loại hình hoạt động thanh tra của thanh tra nhà nước nói chung. Luật Thanh tra năm 2004 có thể coi là một cột mốc quan trọng nhằm phân định rõ ràng giá trị pháp lý của hai hoạt động đều mang tên gọi thanh tra, tuy nhiên hai hoạt động này không hẳn là mang tính chất công việc giống nhau, điều nay người viết sẽ nghiên cứu ở các mục tiếp theo. 1.1.2. Khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai Trong quản lý Nhà nước không thể thiếu hoạt động thanh tra, trong lĩnh vực đất đai công tác thanh tra lại càng đóng vai trò quan trọng hơn đặc biệt là trong công tác quản lý và sử dụng đất, nó là công cụ hữu hiệu để thực hiện chế độ sở hữu đất đai toàn dân và quyền quản lý thống nhất của nhà nước từ trung ương xuống địa phương, kiện toàn công tác quản lý và sử dụng đất của các đối tượng. Từ khái niệm thanh tra nói chung ta có thể suy ra khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai, có thể được xem là khái niệm mở rộng của khái niệm thanh tra Nhà nước. “Thanh tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét một cách khách quan từ đó đánh giá, xử lý các sai phạm theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách pháp luật đất đai, việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai6”. Thanh tra trong lĩnh vực đất đai gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Khái niệm thanh tra đất đai được đưa vào công tác quản lý đất đai từ khi ban hành Quyết định 201/CP năm 19807, công tác thanh ra đất đai lúc này được xây dựng theo 5 Xem khoản 1, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010. Nguyễn Tú Anh: Góp ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bàn về chế định thanh tra đất đai trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Đặc san Khoa học Pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3, năm 2013, tr.33. 7 Theo Quyết định 201/CP: Quy định Cơ quan quản lý ruộng đất có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra tình hình sử dụng ruộng đất trong phạm vi quản lý của mình. 6 GVHD: TS. Phan Trung Hiền 6 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Hiến pháp năm 1980 và theo cơ chế tập trung bao cấp trong xã hội Việt Nam hiện tại. Khái niệm thanh tra lúc này được quy định với tên gọi “thanh tra việc chấp hành chế độ về quản lý và sử dụng ruộng đất”. Công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong thời kỳ này chưa được chú trọng, chưa thấy được tầm quan trọng của công tác thanh tra. Nhưng đây cũng là mốc đánh dấu sự ra đời của lĩnh vực thanh tra đất đai. Đến Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời khái niệm thanh tra đất đai được hoàn thiện hơn về nội dung nhưng bản chất vẫn như thời kỳ trước đó, khái niệm thanh tra đất đai được quy định là thanh tra việc chấp hành các chế độ thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai. Đến Luật Đất đai năm 2003, khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai được quy định đi kèm với nhiệm vụ kiểm tra, với mục đích kết hợp thanh ra và công tác kiểm tra giúp đạt hiệu quả tối ưu trong công tác quản lý Nhà nước, đồng thời thanh tra đất đai còn được giao quyền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai. Đó là một bước tiến dài về tư duy nhìn nhận vấn đề thanh tra trong lĩnh vực đất đai, tầm quan trọng của thanh tra dần dần được hoàn thiện và đúng với bản chất của hoạt động thanh tra. Kèm theo đó là sự ra đời của Luật Thanh tra năm 2004 càng tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai càng phát huy tác dụng hơn, với các vấn đề mới mẻ và quy định rõ về hoạt động thanh tra là một bước tiến đáng ghi nhận. Luật Đất đai năm 2003 và cả Luật Đất đai năm 2013, đều xây dựng khái niệm thanh tra đất đai theo sự chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương theo Nghị quyết số 26/NQ-TW năm 2003 về đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa hiện đại hóa, trong đó chủ trương tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai có chỉ đạo “thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về đất đai, việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc thực hiện quyền và lợi ích của người sử dụng đất và hiệu quả sử dụng đất”. Từ công tác chỉ đạo đó, khái niệm thanh tra đất đai lần đầu tiên được đưa ra và xác định là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Đến Luật Đất đai năm 2013, thì quy định về thanh tra đất đai càng được nhấn mạnh và hoàn thiện hơn. Luật Đất đai năm 2013 dành một mục để quy định về hoạt động thanh tra với quy định cụ thể là “thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai”. Quy định của Luật Đất đai năm 2013 thấy được vai trò tầm quan trọng của công tác thanh tra đất đai. Trong quản lý Nhà nước về đất đai, Luật Đất đai năm 2013 không chỉ nhấn mạnh vai trò của thanh tra đất đai mà còn cho thấy tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra và giám sát trong quản lý và sử dụng đất đai hiện nay. Kế thừa khái niệm thanh tra đất đai của Luật Đất đai năm 2003 vẫn xác định khái niệm thanh tra đất đai là thanh tra chuyên ngành và thống nhất quản lý bởi Bộ Tài nguyên và Môi trường. Qua đó cho thấy, khái niệm về thanh tra đất đai đã hình thành từ lâu và ngày GVHD: TS. Phan Trung Hiền 7 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai càng được chỉnh sửa chặt chẽ, hoàn thiện hơn và phù hợp với thực trạng quản lý đất đai của từng thời kỳ trong xã hội. 1.1.3. Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra Nhà nước được tổ chức theo cấp hành chính) và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai). Do vậy, thanh tra trong lĩnh vực đất đai cần thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật và nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai và thanh tra cả việc chấp hành pháp luật về đất đai quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đất đai. Hai hoạt động thanh tra này tuy là hai hoạt động của thanh tra Nhà nước nhưng khác nhau về bản chất cũng như nội dung, đối tượng thanh tra và cả chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra. - Theo quy định tại khoản 2, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Từ đó có thể suy ra, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai là hoạt động thanh tra của các cơ quan có thẩm quyền đối với các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai các cấp và cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ quản lý. Cụ thể trong lĩnh vực đất đai các cơ quan có thẩm quyền thanh tra hành chính là các cơ quan thanh tra các cấp như thanh tra Chính phủ; thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (hay còn gọi là thanh tra Tỉnh); thanh tra Quận, Huyện, Thành phố thuộc tỉnh (hay còn gọi là thanh tra Huyện). Bên cạnh đó thanh tra Bộ và Sở Tài nguyên và Môi trường quản lý về đất đai cũng có thẩm quyền thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai. Từ đó ta thấy, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai xuất hiện trong công việc quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn. Về đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai là các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và các công chức nhà nước công tác trong lĩnh vực đất đai, nhằm xem xét việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao cũng như hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Xem xét các vấn đề về quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai như: Tổ chức nhân sự; quản lý tài chính về đất đai; về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý đất đai; việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch được giao của các cơ quan quản lý đất đai… Tập trung vào hoạt động kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức làm lành mạnh bộ máy Nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành bởi GVHD: TS. Phan Trung Hiền 8 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Đoàn thanh tra. Ví dụ như thanh tra Chính phủ thực hiện hoạt động thanh tra đối với Ủy ban nhân dân (UBND) Thành phố Đà Nẵng về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Thành phố Đà Nẵng, nhằm xem xét, đánh giá Thành phố Đà Nẵng có thực hiện đúng chính sách pháp luật, nhiệm vụ và quyền hạn được giao hay chưa. Từ đó thanh tra Chính phủ sẽ đưa ra các báo cáo, kết luận thanh tra đồng thời đưa ra kiến nghị xử lý và công tác chỉ đạo thực hiện. - Thanh tra chuyên ngành đất đai được quy định cụ thể trong Luật Đất đai năm 2013 như sau “thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai”8 Luật Đất đai cũng quy định trách nhiệm cụ thể về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thống nhất quản lý, tổ chức và chỉ đạo thực hiện. Hiện nay công tác thanh tra chuyên ngành đất đai được thực hiện bởi: Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường9 là cơ quan giúp Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý Nhà nước về công tác thanh tra, trong đó thanh tra chuyên ngành về đất đai là một nhiệm vụ quan trọng bên cạnh các nhiệm vụ thanh tra trong các lĩnh vực liên quan đến Tài nguyên và Môi trường; Phòng thanh tra thuộc các Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương; bên cạnh đó theo Luật Thanh tra năm 2010 việc thanh tra chuyên ngành còn được thực hiện bởi cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Cụ thể trong lĩnh vực thanh tra chuyên ngành về đất đai thì chức năng thanh tra còn được giao cho Tổng cục Quản lý Đất đai10 và nhiệm vụ này được thực hiện bởi phòng thanh tra Hành chính và Tổng hợp trực thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai đảm nhiệm, trong phạm vi quản lý Nhà nước của Tổng cục Quản lý Đất đai và nhiệm vụ được giao. Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai được tổ chức và hoạt động bởi thanh tra Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể tại Nghị định 35/2009/NĐ-CP quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường. Về hoạt động thanh tra không những được thực hiện bởi Đoàn thanh tra mà còn có thể được giao cho thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành độc lập, đồng thời trong quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt vi phạm hành chính các vi phạm về đất đai trong khi thanh tra hành chính chủ yếu chỉ áp dụng các hình thức xử phạt kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan. Thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng đều hướng tới kiểm soát mọi đối tượng liên quan đến lĩnh vực mang tính chuyên sâu về 8 Xem khoản 1, Điều 201, Luật Đất đai năm 2013. Xem Điều 3, Nghị định 21/2013 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 10 Xem khoản 9, Điều 6, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. 9 GVHD: TS. Phan Trung Hiền 9 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai chuyên môn nghiệp vụ của ngành. Nhìn chung đối tượng của thanh ra chuyên ngành có đối tượng rộng lớn hơn thanh tra hành chính. Trong lĩnh vực đất đai thanh tra chuyên ngành với mục đích xem xét đánh giá việc thực hiện pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý trong lĩnh vực đất đai qua đó đưa ra kết luận, báo cáo nhằm xử lý các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đảm bảo cho các quy định pháp luật về đất đai được thực hiện đúng quy định của pháp luật. Chẳng hạn như Tổng cục Quản lý Đất đai thực hiện thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai đối với các dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới tại các tổ chức kinh tế theo kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường giao cho thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai thực hiện. Các quy định về hoạt động thanh tra trong Luật được xây dựng dựa trên nguyên tắc quản lý kết hợp theo ngành với lãnh thổ. Mặc dù đã có sự phân cấp trong quản lý nhưng bản thân hoạt động quản lý theo ngành, theo lãnh thổ cũng chưa khắc phục được sự chồng chéo, trùng lắp. Do đó, việc phân định hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai chỉ mang tính tương đối, sự giao thoa phạm vi hoạt động của hai loại hình này là khó tránh khỏi11. 1.2. Đặc điểm, vai trò, mục đích của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai 1.2.1. Đặc điểm hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai Thanh tra ngành đất đai mang đặc điểm chung của hoạt động thanh tra nói chung bên cạnh đó còn có đặc điểm mang tính chuyên ngành. Đặc điểm hoạt động thanh tra đất đai bao gồm các đặc điểm như: Thanh tra đất đai gắn liền với quản lý Nhà nước về đất đai, mang tính quyền lực Nhà nước trong quá trình hoạt động, hoạt động của thanh tra đất đai mang tính độc lập nhưng chỉ là tương đối và hoạt động thanh tra mang tính khách quan chỉ tuân theo pháp luật. + Sở dĩ hoạt động thanh tra đất đai gắn với quản lý Nhà nước về đất đai là vì thanh tra và quản lý là hai hoạt động không thể tách rời nhau, quản lý phải có thanh tra và ngược lại. Mọi hoạt động của thanh tra đất đai phụ thuộc vào cơ chế, chính sách, nội dung, quyền hạn của cơ quan quản lý đất đai. Nói cách khác, hoạt động thanh tra là công cụ, phương tiện nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai đạt hiệu quả cao. Các cơ quan quản lý đất đai đề ra chương trình, đường lối, chủ trương cho công tác thanh tra đồng thời quy định thẩm quyền của thanh tra đất đai. Ngược lại cơ quan quản lý đất đai sử dụng thông tin, kết quả thu thập được trong công tác thanh tra để có sự điều chỉnh, xử lý các yếu tố tiêu cực, hạn chế, sai phạm trong quản lý do thanh tra phát hiện. + Hoạt động thanh tra đất đai mang tính quyền lực Nhà nước. Công tác thanh tra đất đai do các cơ quan thanh tra Nhà nước đảm nhiệm vì vậy hoạt động thanh tra mang tính 11 Theo Báo cáo giải trình một số nội dung Dự án Luật Thanh tra sửa đổi của thanh ra Chính phủ. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 10 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai quyền lực. Tính quyền lực này được thể hiện qua quyền hạn của chủ thể thanh tra trong hoạt động như: thanh tra đất đai có quyền hạn xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền; kiến nghị xử lý trách nhiệm người có lỗi trong quản lý như cán bộ, công chức có sai phạm được thanh tra phát hiện; hay quyết định thanh tra bắt buộc thi hành với đối tượng thanh tra; yêu cầu các cơ quan giải quyết kiến nghị của cơ quan thanh tra; trong trường hợp cần thiết cơ quan thanh tra có quyền ra quyết định cưỡng chế Nhà nước; hoặc có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra để truy tố khi phát hiện vi phạm. + Hoạt động thanh tra mang tính độc lập tương đối, tính độc lập ở thanh tra đất đai thể hiện trong hoạt động của mình chỉ tuân theo pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, còn tuân theo các đường lối, chủ trương, chính sách của cơ quan quản lý. Trong công tác tự bản thân các cơ quan thanh tra đất đai thực hiện kế hoạch thanh tra đã đề ra và tự chịu trách nhiệm trong công tác của mình, từ khâu ra quyết định thanh tra tới khâu thực hiện các quyết định đó, trong quá trình đó có quyền ra kiến nghị hay quyết định xử lý theo thẩm quyền và tự chịu trách nhiệm trong việc ra các quyết định. Tuy nhiên tính độc lập này chỉ mang tính tương đối vì trong quá trình thanh tra không chỉ dựa vào các quy định của pháp luật mà còn phải xem xét tình hình thực tế, xem xét các vấn đề thanh tra trong các tình huống cụ thể. Bên cạnh đó, tính độc lập tương đối của công tác thanh tra một phần là do ảnh hưởng của sự phụ thuộc vào các cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, hay chịu ảnh hưởng từ quyền lực của cơ quan thanh tra cấp trên. + Thanh tra đất đai mang tính khách quan là vì thanh tra đất đai được tổ chức theo hệ thống cơ quan độc lập nên khi tiến hành đánh giá, xem xét việc thực hiện pháp luật chuyên ngành trong quản lý và sử dụng đất phải mang tính khách quan, đứng trên một lập trường nhất định, đúng trình tự, thẩm quyền, đúng pháp luật để có nhìn nhận đúng đắn về vấn đề thanh tra trong hiện thực cuộc sống. 1.2.2. Vai trò của thanh tra trong công tác quản lý và sử dụng đất Cùng với cơ chế kiểm tra, giám sát, hoạt động thanh tra ngày càng có vai trò to lớn trong quản lý Nhà nước. Hiện nay cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra được tổ chức thuộc các cơ quan hành pháp, đây là một quan điểm đúng đắn vì khi gắn cơ quan thanh tra vào cơ quan hành pháp thì vai trò của thanh tra mới phát huy hiệu quả to lớn, phù hợp với tính chất nhanh chóng, kịp thời của hoạt động hành chính12. Bởi vì trong các hệ thống cơ quan, cơ quan hành pháp dễ xảy ra tình trạng lạm quyền, các sai phạm chủ yếu trong quản lý hành chính là thường xuyên và phổ biến nhất. Chính vì điều đó, cần phải có hệ thống cơ quan thanh tra đặt bên cạnh các cơ quan hành chính thì hoạt động thanh tra vừa 12 Nguyễn Huy Hoàng: Vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước Pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân theo Hiến pháp năm 2013, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 4, năm 2014, trang 4. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 11 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai phát huy vai trò to lớn vừa phát huy hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Hiện nay, nước ta đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhiều vấn đề to lớn đặt ra trong quá trình quản lý Nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực quan trọng như lĩnh vực quản lý đất đai rất cần vai trò to lớn của hoạt động thanh tra. Để làm tốt vấn đề này trong hoạt động quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng, cần phải phát huy vai trò, vị trí của hoạt động thanh tra. Dưới góc độ của quản lý Nhà nước, công tác thanh tra có các vai trò to lớn sau: - Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai là biện pháp đảm bảo thực hiện việc sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước. Với vai trò là vị trí thiết yếu của hoạt động quản lý Nhà nước, công tác thanh tra thể hiện được vị trí làm chủ của nhân dân, mọi hoạt động thanh tra đều nhằm phục vụ cho người dân trong xã hội. Các cơ quan thanh tra với công việc cụ thể là thanh tra, tham mưu trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai và thực hiện quản lý trong các công việc đó, từ đó cho thấy tất cả mọi hoạt động của công tác thanh tra đều nhằm phục vụ nhân dân, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội. - Thứ hai: Qua công tác thanh tra giúp tìm ra căn nguyên của các vấn đề khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai, từ đó tìm ra được giải pháp nhằm giải quyết triệt để các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp liên quan đến đất đai, thanh tra còn có vai trò xem xét một cách khách quan việc thực hiện các quy định pháp luật đất đai của các cơ quan quản lý đất đai và các đối tượng sử dụng đất, đảm bảo các quy định pháp luật đất đai được thực hiện nghiêm chỉnh, giúp quản lý Nhà nước hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và người dân tuân thủ Hiến pháp và pháp luật trong lĩnh vực đất đai. - Thứ ba: Vai trò của thanh tra nói chung và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng được thể hiện trong việc thực hiện nhiệm vụ công tác của mình là quản lý về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng. Từ đó thanh tra cùng với kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai có vai trò tăng cường và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, thanh tra là giai đoạn cuối cùng của quản lý Nhà nước với vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý, thanh tra như một cánh tay đắc lực cho các cơ quan quản lý. Công tác quản lý sẽ không được thực hiện tốt nếu không làm tốt công tác thanh tra, đặc biệt trong quản lý Nhà nước là cơ quan dễ xảy ra sai phạm vì vậy hoạt động thanh tra và hoạt động quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai có mối quan hệ chặt chẽ, bổ trợ cho nhau. Thực tiễn cho thấy địa phương nào thực hiện tốt hoạt động thanh tra thì sẽ hoàn thành tốt nhiệm vụ quản lý của mình, ít xảy GVHD: TS. Phan Trung Hiền 12 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai ra tình trạng khiếu nại, tố cáo. Ngược lại không chú trọng đúng mức đến công tác thanh tra dẫn đến nơi đó không hoàn thành nhiệm vụ chính trị của mình13. - Thứ tư: Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động quản lý Nhà nước có thẩm quyền trong việc thiết lập các cơ chế, chính sách, các công cụ quản lý, các biện pháp quản lý và việc vận hành cơ chế đó nhằm quản lý và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao. Vai trò này của công tác thanh tra thể hiện rõ qua mục đích hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau, qua đó cho thấy được vai trò to lớn không thể thiếu của công tác thanh tra trong quản lý Nhà nước. 1.2.3. Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai Mục đích của hoạt động thanh tra đất đai nói riêng đã được nhìn nhận đúng đắn từ trong các văn bản về thanh tra trong các giai đoạn trước đó. Kế thừa và phát huy các mục đích đúng đắn đó và áp dụng trong thực tiễn xã hội có nhiều biến động về kinh tế, xã hội… trong giai đoạn hiện nay của Việt Nam từ đó mục đích hoạt động thanh tra cũng thay đổi theo hướng nhằm đáp ứng nhu cầu của công tác quản lý. Luật Thanh tra năm 2010 ra đời đã hoàn thiện về mục đích của thanh tra trong giai đoạn hiện nay và được quy định tại Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 như sau: “Mục đích thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng các quy định pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Qua mục đích của hoạt động thanh tra ta có thể thấy mục đích hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai cũng vì các mục đích nêu trên: Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai giúp biết được kết quả tác động của Nhà nước về đất đai đến chủ thể quản lý tốt hay chưa, các yếu tố tích cực và hạn chế của hoạt động quản lý. Điều đó khẳng định hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra đất đai nói riêng không có mục đích tự thân của nó mà nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý 14, giúp công tác quản lý ngày càng hiệu quả hơn chính vì vậy thanh tra tập trung vào đánh giá việc thực hiện cơ chế, chính sách và việc hiện thực hóa các cơ chế chính sách đó là một điều cực kỳ quan trọng và cần thiết, từ đó phát hiện ra những yếu kém của công tác quản lý đất đai. Thông qua đó giúp biết được các chủ trương, chính sách, Nghị quyết của Đảng được thực hiện đến đâu, thực hiện như thế nào. 13 Thanh tra Bộ Tư pháp: Thanh tra và pháp luật về thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, Hà Nội, số 06/2012, năm 2012, trang 13. 14 Thanh tra Bộ Tư pháp: Thanh tra và pháp luật về Thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, Hà Nội, số 06/2012, năm 2012, trang 11. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 13 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai - Thứ hai: Công tác thanh tra đất đai giúp đảm bảo cho tư liệu sản xuất quan trọng là đất đai được sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả (không bỏ hoang, bỏ hóa, lãng phí hoặc sử dụng không đúng mục đích) và quan trọng là đúng chủ trương, chính sách của Nhà nước trong quy hạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là mục đích có ý nghĩa quan trọng trong tình hình hiện nay của nước ta chỉ đáng tiếc các sai phạm về đất đai thường thấy và phổ biến lại là việc sử dụng đất không đúng mục đích, không hiệu quả, sử dụng không đúng với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt là tình trạng thường thấy của các Tỉnh, Thành phố trong cả nước gây thất thoát về mặt quản lý, gây ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế. - Thứ ba: Thanh tra xem xét về việc chấp hành các quy định pháp luật về đất đai trong quản lý đối với đất đai, của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và xem xét việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất. Đảm bảo pháp luật về đất đai được chấp hành nghiêm chỉnh, tăng cường kỹ cương trong công tác quản lý đất đai và đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua thanh tra giúp cho người quản lý phát hiện ra các sai phạm, sơ hở trong cơ chế, chính sách quản lý để kịp thời sửa đổi, hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi bổ sung cho hoàn thiện, bên cạnh đó kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những thiếu sót của cơ quan quản lý về đất đai. - Thứ tư: Thanh tra có mục đích phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời những sai phạm, hành vi vi phạm pháp luật đất đai qua đó tăng cường trách nhiệm của cơ quan quản lý đối với các đối tượng sử dụng đất, bảo vệ được lợi ích nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo phát hiện ra các quyết định hành chính hay hành vi hành chính có vi phạm pháp luật để chỉnh sửa, thay thế, bổ sung từ đó giúp ổn định, củng cố niềm tin trong nhân dân, đoàn kết trong nội bộ nhân dân. Thứ năm: hoạt động thanh tra không những chỉ dừng lại ở mức phát hiện các yếu kém trong hoạt động quản lý hay phát hiện, ngăn ngừa vi phạm mà công tác thanh tra còn giúp phát hiện ra các cơ chế, chính sách chưa phù hợp. Các nhà lãnh đạo, quản lý có được thông tin phản hồi từ thực tế cuộc sống thông qua thanh tra, từ đó làm cơ sở kiến nghị chủ trương, chính sách đúng với thực tế cuộc sống. Nhằm sửa đổi bổ sung, để hoàn chỉnh văn bản pháp luật về đất đai cho phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, hoàn thiện cơ chế, chế độ…trong quản lý và sử dụng đất đai. 1.3. Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra Bất kỳ hoạt động nào trong quá trình quản lý Nhà nước đều hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và trong các nguyên tắc nhất định. Hoạt động thanh tra cũng phải hoạt động trong các nguyên tắc hoạt động của mình. Các nguyên tắc này được quy định trong GVHD: TS. Phan Trung Hiền 14 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai luật tại Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010 là cơ sở pháp lý quan trọng trong hoạt động của thanh tra đất đai. - Nguyên tắc đầu tiên trong hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng là tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. Trong đó nguyên tắc tuân theo pháp luật là một nguyên tắc quan trọng hàng đầu và là kim chỉ nam cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực thanh tra đất đai. Hoạt động thanh tra phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật về thanh tra từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, ra quyết định thanh tra, tiến hành thanh tra trong thực tế, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra và xử lý kết luận thanh tra. Nguyên tắc này đòi hỏi chủ thể thanh tra như người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thành viên Đoàn thanh tra, đối tượng được thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân thủ nhằm đảm bảo pháp luật được thực thi trong mọi hoạt động của ngành thanh tra đất đai. Thứ hai đòi hỏi hoạt động thanh tra phải chính xác, chính xác trong tất cả các công việc đặc biệt là chính xác trong việc ra kết luận thanh tra, đây là căn cứ quan trọng cho các công việc về sau như xem xét, đánh giá và xử lý chính xác. Ngược lại kết luận không chính xác, không đúng với hiện thực vấn đề, sẽ dẫn đến sai phạm nghiêm trọng ảnh hưởng rất lớn đến các khâu tiếp theo, có như vậy thì hoạt động thanh tra sẽ đạt được hiệu quả, được nhân dân tín nhiệm vào công tác thanh tra. Tính khách quan trong hoạt động thanh tra đòi hỏi ở việc các cơ quan có thẩm quyền thanh tra có tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật hay không? Thêm vào đó là tính trung thực của người làm công tác thanh tra có phụ thuộc vào các yếu tố nào khác hay không? Yêu cầu của chủ thể thanh tra phải căn cứ vào chính sách pháp luật của Nhà nước có như vậy mới thực hiện đúng đắn quy định pháp luật liên quan đến thanh tra đất đai. Tính công khai của hoạt động thanh tra nhằm đảm bảo cơ chế “dân biết, dân làm, dân kiểm tra” công khai trong hoạt động thanh tra như công khai quyết định thanh tra, thực hiện và tiếp xúc với đối tượng thanh tra công khai, công bố kết luận thanh tra trên các phương tiện thông tin đại chúng trừ các trường hợp thuộc bí mật Nhà nước. Bên cạnh đó nguyên tắc công khai còn nhằm mục đích tuyên truyền, giáo dục, lên án các hành vi sai trái, gây dư luận xã hội. Đồng thời công tác thanh tra yêu cầu tính dân chủ trong hoạt động, nói cách khác trong quá trình thanh tra phải tạo điều kiện cho đối tượng được thanh tra giải trình các nội dung thanh tra, phải biết lắng nghe ý kiến nhân dân tránh tình trạng lạm dụng uy quyền trong hoạt động của mình. Cuối cùng mọi hoạt động thanh tra nhằm mục đích phát hiện các sai phạm, khi có đủ căn cứ để tiến hành thanh tra thì phải kịp thời ra quyết định thanh tra, giúp cho đối tượng thanh tra phát hiện ra các sai phạm của mình để chấn chỉnh trong hoạt động, hạn chế hành vi tiêu cực, sửa chữa những mặt chưa tốt GVHD: TS. Phan Trung Hiền 15 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong quản lý. Đồng thời, yêu cầu tất cả các hoạt động trong công tác thanh tra phải tuân thủ thời gian quy định, đảm bảo đúng tiến độ thực hiện nhiệm vụ, đó là những yêu cầu của nguyên tắc kịp thời trong hoạt động thanh tra. - Nguyên tắc thứ hai trong hoạt động thanh tra không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, đây là nguyên tắc thể hiện mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra. Hoạt động thanh tra yêu cầu không làm cản trở hoạt động thường ngày diễn ra của các đối tượng thanh tra. Trong hoạt động thanh tra chỉ tiến hành thanh tra trong phạm vi quyền hạn của mình trong kế hoạch thanh tra đã được duyệt, không vượt thẩm quyền thanh tra hay gây rối loạn, sách nhiễu, khó khăn, phiền hà cho đối tượng thanh tra gây ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong công tác thanh tra. Từ đó tạo ra sự hợp tác tin cậy giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra giúp hoạt động thanh tra đạt hiệu quả. Nguyên tắc này đòi hỏi tránh tình trạng trùng lắp về thẩm quyền thanh tra, tránh để xảy ra tình trạng trong một năm có nhiều Đoàn thanh kiểm tra thực hiện công tác thanh tra cùng một vấn đề dẫn đến gây cản trở, phiền hà cho đối tượng thanh tra. So với Luật Thanh tra năm 2004 thì Luật Thanh tra năm 2010 có sự bổ sung về nguyên tắc hoạt động thanh tra cho phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra, để hạn chế sự chồng chéo, trùng lắp về thẩm quyền thanh tra và đảm bảo phạm vi hoạt động của công tác thanh tra, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các cơ quan thanh tra, quyền và lợi ích của đối tượng thanh tra nên Luật Thanh tra năm 2010 bổ sung thêm nguyên tắc “không trùng lắp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra” 1.4. Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai 1.4.1. Hình thức hoạt động thanh tra đất đai Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai chủ yếu là hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành do Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi trường có thẩm quyền thực hiện công tác thanh tra đất đai. Vì vậy trong hoạt động của thanh tra đất đai phải tuân theo quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường nói chung Qua đó theo theo quy định của thanh tra ngành Tài nguyên và Môi trường, thanh tra đất đai được thực hiện bằng các hình thức như thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất15. Thanh tra theo kế hoạch là hoạt động thanh tra theo đúng chương trình, định hướng, kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, theo đúng trình tự thủ tục quy định từ khâu điều tra 15 Xem Điều 21, Nghị định 35/2209/NĐ-CP Về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi trường. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 16 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai khảo sát nắm tình hình đến khâu ra kết luận và xử lý sau kết luận thanh tra. Trong đó xây dựng kế hoạch thanh tra là quan trọng nhất bởi vì mọi hoạt động thanh tra phụ thuộc hoàn toàn vào kế hoạch thanh tra. Vì vậy chương trình, kế hoạch thanh tra của một năm phải được chú trọng xây dựng, xác định đúng trọng điểm, các vấn đề nổi cộm để thực hiện thanh tra theo kế hoạch đạt hiệu quả. Thanh tra theo chương trình, kế hoạch giúp các cán bộ thanh tra chủ động bố trí thời gian, công việc, lực lượng tiến hành trong hoạt động thanh tra đất đai. Đồng thời đối tượng thanh tra cũng chủ động sắp xếp các công tác liên quan nhằm phục vụ cho công tác thanh tra đạt hiệu quả. Còn thanh tra đột xuất là hoạt động thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật đất đai, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền giao. Cuộc thanh tra đột xuất hướng vào giải quyết những vấn đề bức bách, cần xem xét nhanh chóng và kết luận chính xác, cụ thể trong thời gian tương đối ngắn, nhằm đáp ứng kịp thời cho nhu cầu lãnh đạo và quản lý. Trong lĩnh vực đất đai, thanh tra cũng thực hiện hai hình thức trên tuy nhiên còn phụ thuộc vào tình hình thực tế và yêu cầu của công tác thanh tra đất đai. 1.4.2. Công cụ trong công tác thanh tra đất đai Trong hoạt động thanh tra, đặc biệt là thanh tra trong lĩnh vực đất đai rất cần các công cụ thanh tra đó chính là các phương tiện mà các chủ thể thanh tra sử dụng để thực hiện hoạt động thanh tra, đảm bảo cho hoạt động diễn ra bình thường và đúng pháp luật, các công cụ thanh tra rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của chủ thể và nếu thiếu các công cụ này hoạt động thanh tra sẽ không được hoàn chỉnh. Văn bản pháp luật là công cụ quan trọng hàng đầu của công tác thanh tra. Chính bởi các văn bản pháp luật này giúp hoạt động thanh tra có cơ sở pháp lý vững chắc, giúp công tác thanh tra thực hiện nguyên tắc tuân thủ pháp luật. Nếu không có các văn bản này sẽ không thể thực thi quyền lực Nhà nước hay phân định giữa hành vi đúng sai trong hoạt động của mình đặc biệt là không thể đưa ra các kết luận thanh tra mang tính thực thi quyền lực Nhà nước. Trong lĩnh vực đất đai đội ngũ thanh tra cần có các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý và sử dụng đất, cơ chế, chính sách pháp luật trong quản lý và sử dụng đất. Đồng thời am hiểu các quy định pháp luật về hoạt động thanh tra để có đầy đủ cơ sở cũng như nền tảng vững chắc để hoạt động thanh tra đạt hiệu quả. Công cụ quan trọng thứ hai là định hướng chương trình thanh tra16 và kế hoạch thanh tra17. Kế hoạch hoàn chỉnh cho hoạt động thanh tra, phải đề ra những công việc phải làm, những yêu cầu, nhiệm vụ chung cho toàn cơ quan thực hiện chức năng thanh 16 17 Xem khoản 4, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010. Xem khoản 5, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 17 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tra cụ thể trong một năm do người có thẩm quyền lập và phê duyệt. Kế hoạch thanh tra giúp xác định trọng tâm, mũi nhọn của thanh tra nhằm đạt được yêu cầu của hoạt động thanh tra. Nó vừa là mục tiêu, nhiệm vụ vừa là một công cụ đắc lực, dựa vào đó các cơ quan thanh tra hoạt động đạt hiệu quả, đúng định hướng, đúng thẩm quyền. Định hướng chương trình thanh tra là văn bản xác định phương hướng hoạt động đã được người có thẩm quyền phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ còn kế hoạch thanh tra là văn bản xác định nhiệm vụ của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu của cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp. Từ đó giúp hoạt động thanh tra có công cụ, định hướng chuẩn xác trong công tác của mình. Như đã nói trên hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính độc lập nhưng chỉ là độc lập tương đối do còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Một trong số đó là còn phụ thuộc vào hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc thanh tra. Thu thập hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc thanh tra là công tác quan trọng trong hoạt động của ngành thanh tra, nó yêu cầu phải đúng với tình hình thực tế, đúng bản chất của vấn đề, đặc biệt hồ sơ tài liệu thu thập được phải lập thành biên bản hay các văn bản nhất định để đảm bảo tính pháp lý của hồ sơ tài liệu thu thập được. Từ đó giúp hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc trở thành một công cụ hữu hiệu trong hoạt động thanh tra. Nó giúp cho các chủ thể thanh tra nắm bắt tình hình, thực tiễn diễn ra như thế nào, giúp hiểu được bản chất, ngọn nguồn của vấn đề thanh tra. Từ đó đưa ra kết luận đúng đắn, vừa tuân thủ pháp luật vừa đúng bản chất của vụ việc và ra các quyết định xử lý hay có phương pháp xử lý phù hợp. 1.5. Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai 1.5.1. Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất Hoạt động kiểm tra nói chung không những làm cho công tác quản lý đất đai đạt hiệu quả cao mà còn làm trong sạch, vững mạnh và minh bạch trong quản lý. Cùng với thanh tra và giám sát, cốt lỗi đều nhằm mục đích đảm bảo cho Nhà nước vận hành theo đúng hệ thống chế độ xã hội chủ nghĩa của nước ta, tăng cường pháp chế, bảo đảm lợi ích Nhà nước và lợi ích của các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Tùy theo từng trường hợp, bản chất, đối tượng, chủ thể tổ chức thực hiện mà ta có khái niệm khác nhau để chỉ sự kiểm tra. Nhìn nhận dưới góc độ giúp hoạt động quản lý đạt hiệu quả thì thanh tra, kiểm tra là hai khái niệm thường đi kèm nhau, có bản chất giống nhau và để phân biệt hai hình thức này chỉ mang tính tương đối. Thanh tra là một hình thức đặc biệt của kiểm tra, đôi lúc trong thanh tra có thực hiện các công việc của hoạt động kiểm tra và ngược lại. Tuy nhiên hai khái niệm này xét về mục đích, ý nghĩa và tính chất như nhau nhưng khác nhau về phạm vi (tức là đối tượng của từng hoạt động). GVHD: TS. Phan Trung Hiền 18 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”18, để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng. Hoạt động kiểm tra là một khái niệm bao hàm và khái quát nhiều chủ thể kiểm tra, nó được vận dụng theo hai hướng chủ yếu được áp dụng trong công tác thanh kiểm tra của nước ta hiện nay19. Hướng thứ nhất: Hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp để chỉ hoạt động kiểm tra của cơ quan Nhà nước cấp trên với cơ quan Nhà nước cấp dưới, của người đứng đầu cơ quan nhằm mục đích xem xét, đánh giá việc thực hiện hoạt động của các đối tượng phụ thuộc, một công việc cụ thể hoặc thực hiện một quyết định hành chính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định. Chủ thể tiến hành kiểm tra mang quyền lực Nhà nước vì vậy có thể áp dụng các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức hay những người có trách nhiệm liên quan; thực hiện xử lý vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện biện pháp ngăn chặn hành chính khi cần thiết. Hướng thứ hai: hoạt động kiểm tra là hoạt động của các tổ chức xã hội, như kiểm tra Đảng, kiểm tra của tổ chức xã hội đối với hành chính Nhà nước, khác với hoạt động kiểm tra theo hướng thứ nhất ở chỗ kiểm tra của tổ chức xã hội không mang tính quyền lực Nhà nước nên trong quá trình hoạt động chỉ có thể áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội. Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, hoạt động kiểm tra có những điểm khác biệt cơ bản với hoạt động thanh tra Thanh tra và kiểm tra khác nhau về mức độ thực hiện và cách thức xem xét trong hoạt động. Nếu kiểm tra chỉ lấy tiêu chuẩn, chính sách, chế độ quy chế làm chuẩn so sánh xem vấn đề kiểm tra đó có phù hợp với tiêu chuẩn chính sách hay không, từ đó đưa ra các nhận xét đánh giá và những kiến nghị hoặc quyết định xử lý các chủ thể kiểm tra nếu có sai phạm. Thanh tra không chỉ làm như kiểm tra mà còn lấy các quy định pháp luật làm hệ qui chiếu so sánh nhằm tìm ra nguyên nhân của vấn đề và tìm ra biện pháp khắc phục. Về chủ thể thanh tra và kiểm tra cũng có nhiều khác biệt, chỉ giống nhau một chủ thể thực hiện là Nhà nước thực hiện cả công tác thanh tra và kiểm tra trong hoạt động quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, xét ở góc độ rộng thì công tác kiểm tra có chủ thể thực hiện rộng hơn thanh tra chủ thể kiểm tra có thể là các chủ thể mang thẩm quyền Nhà nước hay chủ thể phi Nhà nước, hoạt động này mang tính thường xuyên trong hoạt động quản lý. Về mục đích kiểm tra hẹp hơn mục đích hoạt động thanh tra, mục đích thanh tra xét về một khía cạnh nào đó có tầm sâu hơn, giải quyết triệt để vấn đề thanh tra. Đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai sự khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra càng rõ nét hơn, thanh tra 18 19 Từ điển Pháp luật Anh- Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1994, trang 203. Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, trang 77. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 19 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai không chỉ dừng là ở mức xem xét đánh giá mà còn truy tìm ra nguyên nhân dẫn đến sai phạm, căn nguyên của vấn đề, sau đó tiến hành xử lý hoặc kiến nghị xử lý. Còn kiểm tra chỉ nhắm tới đánh giá, xem xét nhằm phát hiện sai phạm nhưng biện pháp xử lý mang tính nội bộ. Đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai một lĩnh vực nhạy cảm đòi hỏi công tác thanh kiểm tra phải giải quyết triệt để, thực hiện nhiệm vụ hoàn chỉnh trong công tác của mình. Vì vậy với mục đích sâu rộng như thế cần có phương pháp thích hợp, thanh tra có nhiều phương pháp trong hoạt động nhằm đi sâu vào nội dung nên áp dụng các phương pháp như: chất vấn, thu thập thông tin, đối thoại, giám định…Còn kiểm tra do mang tính thường xuyên, diện rộng vấn đề kiểm tra không phức tạp, nên chỉ cần các phương pháp thiết yếu để thực hiện công tác, không phụ thuộc nhiều vào trình tự, thủ tục trong hoạt động. Vì vậy, thời gian thanh tra thường diễn ra lâu hơn kiểm tra do cần phải thực hiện công tác nghiệp vụ trong quá trình thanh tra. Phạm vi thanh tra hẹp hơn so với kiểm tra, do công tác thanh tra chỉ chọn lọc các vấn đề trọng tâm trọng điểm để nắm bắt tình hình, hạn chế thanh tra tràn lan ảnh hưởng hoạt động của các đối tượng thanh tra20. Trong công tác thanh tra là hoạt động của các cơ quan thanh tra “chuyên nghiệp” nên trình độ của chủ thể tiến hành thanh tra có một kiến thức nhất định trong công tác của mình, am hiểu chuyên môn, nghiệp vụ cụ thể. Mặc dù chủ thể tiến hành kiểm tra không cần phải có chuyên môn hay nghiệp vụ nhưng để phục vụ cho mục đích công tác hoàn thiện hơn, thiết nghĩ không nên xem nhẹ vấn đề này trong hoạt động kiểm tra. 1.5.2. Thanh tra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất Giám sát là một trong những hoạt động nhằm tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước và đảm bảo mọi hoạt động trong quản lý đều tuân theo pháp luật bên cạnh hoạt động kiểm tra và thanh tra. Nhưng hoạt động này khác với hai hoạt động còn lại ở đối tượng giám sát và hoạt động này chủ yếu được thực hiện bởi cơ quan quyền lực Nhà nước đối với tất cả các hệ thống cơ quan. Trong đó các cơ quan quản lý từ trung ương đến địa phương là đối tượng thường xuyên bị giám sát trong hoạt động của mình, vì trong hoạt động quản lý Nhà nước là một lĩnh vực rộng nên cần có sự kiểm tra, giám sát. Giám sát hiểu theo nghĩa chung nhất là “theo dõi kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ”21. Mục đích hoạt động giám sát là theo dõi tính hợp hiến, hợp pháp trong việc ban hành văn bản pháp luật trong hoạt động của mình và giám sát chính hoạt động của cơ quan quản lý. Đối tượng thực hiện giám sát là các cơ quan quyền lực, cụ thể hoạt động giám sát tối cao của cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội và hoạt động giám sát của Hội đồng 20 Nguyễn Hữu Luận: Cơ sở dữ liệu khoa học, quản lý công, Luật, thanh tra, Thanh tra, kiểm tra và những khác biệt cơ bản, thanhtra.edu.vn/category/detail/71-thanh-tra---kiem-tra-va-nhung-khac-biet-co-ban.html, [truy cập 21/6/2014]. 21 Nguyễn Như Ý (chủ biên): Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa thông tin, năm 1998, trang 728. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 20 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Nhân dân các cấp đối với hoạt động của các cơ quan ở địa phương. Hoạt động giám sát tối cao này được cụ thể trong Hiến pháp, qua đó Quốc hội ngoài các chức năng như lập hiến, lập pháp, thành lập cơ quan nhà nước thì chức năng giám sát của Quốc hội cũng là một chức năng quan trọng trong hoạt động của mình. Quốc hội thông qua các cuộc hợp, báo cáo của các cơ quan trong việc tuân thủ Hiến pháp, chấp hành và thực hiện pháp luật trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Hoạt động giám sát tối cao là hoạt động rộng rãi trong nhiều lĩnh vực, không giới hạn phạm vi, đối tượng chịu giám sát, mang tính theo dõi của cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát. Từ đó ta thấy chủ thể thực hiện giám sát và chủ thể chịu sự giám sát là hai chủ thể độc lập không thuộc hệ thống theo ngành dọc của nước ta, vì vậy hoạt động này đảm bảo được thực hiện một cách minh bạch, triệt để không phụ thuộc vào các cơ quan khác, quyền làm chủ của nhân dân được đảm bảo có mặt trong mọi mặt đời sống và quản lý đặc biệt trong lĩnh vực đất đai. Luật Đất đai năm 2013 đã giành một mục để quy định hoạt động giám sát trong lĩnh vực đất đai. Hoạt động giám sát trong lĩnh vực đất đai có sự tham gia của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ Quốc các cấp và chủ thể đặc biệt là công dân22. Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể các vấn đề giám sát trong quản lý và sử dụng đất của công dân thông qua hình thức giám sát trực tiếp. Mọi hoạt động giám sát đều phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Giám sát tối cao của các cơ quan quyền lực khác với giám sát của các tổ chức xã hội. Nếu hoạt động giám sát tối cao mang quyền lực Nhà nước có quyền áp dụng các hình thức cưỡng chế Nhà nước, từ đó hậu quả của việc giám sát này là cơ quan giám sát có quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định hành chính của cơ quan chịu sự giám sát23. Ngược lại hoạt động giám sát của tổ chức xã hội chỉ mang tính kiến nghị, có nghĩa là chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội không áp đặt quyền lực Nhà nước vào các biện pháp đó mà chỉ lên án, phê bình từ phía cơ quan giám sát đối với cơ quan chịu sự giám sát24 từ đó đối tượng chịu sự giám sát tự chấn chỉnh hoạt động của mình, sữa chữa sai phạm được phát hiện qua giám sát. Khác với thanh tra nhằm tìm ra căn nguyên của các sai phạm và tiến tới xử lý sai phạm trong quản lý một cách triệt để. Hoạt động giám sát được thực hiện một cách thường xuyên, bằng nhiều hình thức khác nhau, không có kế hoạch, chương trình cụ thể còn thanh tra mang tính trình tự thủ tục trong mọi hoạt động của cơ quan thanh tra. 22 Xem Điều 198, Luật Đất đai năm 2013. Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, trang 76. 24 Nguyễn Văn Tuấn: Thanh tra Việt Nam, Bàn về khái niệm kiểm tra và một số khái niện liên quan đến kiểm tra, Tạp chí thanh tra, http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-khai-niem-kiem-tra-va-mot-so-khai-niem-lien-quan-den-kiemtra_t114c19n9598, [truy cập 25/06/2014]. 23 GVHD: TS. Phan Trung Hiền 21 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Tóm lại thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, công tác thanh tra chuyên ngành đó chủ yếu được thực hiện bởi thanh tra Bộ và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, thanh tra trong lĩnh vực đất đai có mục đích, vai trò quan trọng trong quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực đất đai và nguyên tắc hoạt động gắn liền với nền quản lý hành chính Nhà nước. Bên cạnh đó hoạt động này có những điểm khác biệt cơ bản với các hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên để phân biệt được thanh tra với các hoạt động khác trong quản lý Nhà nước hay giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành là rất khó phân biệt, bởi chúng đều mang bản chất như nhau nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nước. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 22 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai CHƯƠNG 2 CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Trong chương này tập trung và đi sâu phân tích các hệ thống cơ quan thực hiện công tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường, thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai), cũng như các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra đất đai về quyền hạn và nhiệm vụ. Nắm được nội dung chủ yếu của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai, qua đó ta thấy được tổ chức và hoạt động của thanh tra đất đai. Bên cạnh đó thấy được hoạt động thanh tra được thực hiện như thế nào thông qua quy trình tiến hành một cuộc thanh tra trong lĩnh vực đất đai. 2.1. Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Trong hoạt động thanh tra đất đai gồm hai hoạt động chính đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Hai hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau và có mối liên hệ trong hoạt động. Theo Luật Thanh tra năm 2010 hệ thống các cơ quan thanh tra không được phân chia theo các cơ quan thanh tra Nhà nước thành lập theo cấp hành chính và các cơ quan thanh tra Nhà nước thành lập theo ngành lĩnh vực mà được phân chia gồm các cơ quan thanh tra Nhà nước bao gồm thanh tra Chính phủ; thanh tra Bộ và cơ quan ngang Bộ (thanh tra Bộ); thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (thanh tra Tỉnh); thanh tra Sở; thanh tra Huyện, Quận, Thành phố thuộc Tỉnh (thanh tra Huyện) và các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (gồm một số Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở). Trong lĩnh vực đất đai việc thanh tra hành chính được thực hiện bởi thanh tra Chính phủ, thanh tra Tỉnh, thanh tra Huyện và cả thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường. Về thanh tra chuyên ngành được thực hiện bởi thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, bên cạnh đó còn có bộ phận thanh tra thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Mặc dù trong đề tài chỉ đề cập đến hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Nhưng các cơ quan thanh tra Nhà nước cũng có mối quan hệ mật thiết, và mang tính chất chỉ đạo điều hành trực thuộc đối với các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Cụ thể thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ với tư cách là cơ quan ngang Bộ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện chức năng thanh tra trong cả nước25. Là cơ quan quản lý chung về công tác thanh tra, mang tính chỉ đạo điều hành công tác thanh tra của tất cả các lĩnh vực. Theo 25 Khoản 1, Điều 14, Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 23 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Luật tổ chức Chính phủ quy định quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật và hành chính tư pháp thì Chính phủ thực hiện công tác tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra Nhà nước, chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân26. Trong đó công tác thanh tra là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ trong quản lý hành chính. Qua đó thanh tra Chính phủ thực hiện công tác lãnh đạo và tổ chức thanh tra trong cả nước bằng các quyền hạn của thanh tra Chính phủ nhằm giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về công tác thanh tra thực hiện đúng đường lối chủ trương của Đảng trong Nghị quyết số 48/2005/NQ-TW “đảm bảo mọi hoạt động quản lý Nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”. Trong quản lý Nhà nước về thanh tra, thanh tra Chính phủ thực hiện quản lý chung bằng cách thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình như xây dựng chiến lược định hướng chương trình thanh tra của cả nước, phê duyệt hoặc ban hành theo thẩm quyền đồng thời hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra27. Công tác quan trọng của thanh tra Chính phủ là ban hành các văn bản pháp luật về thanh tra là một công cụ quan trọng trong công tác thanh tra của các cấp, các ngành. Thanh tra Chính phủ còn có vai trò giúp công tác thanh tra thông qua việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, bồi dưỡng và chỉ đạo công tác thanh tra cho các cán bộ, công chức thanh tra trong cả nước. Phối hợp với Bộ Nội vụ hướng dẫn về tổ chức bộ máy, biên chế thanh tra các cấp, các ngành, điều kiện, tiêu chuẩn bổ nhiệm Chánh thanh tra, Phó chánh thanh tra, thanh tra viên các cấp các ngành. Trong quá trình hoạt động các cơ quan thanh tra cấp dưới như thanh tra Bộ, phải trực tiếp báo cáo công tác thanh tra cho thanh tra Chính phủ và ngược lại thanh tra Chính phủ sẽ thực hiện tổng kết kinh nghiệm về công tác thanh tra của cả nước. Tương tự như thanh tra Chính phủ, lực lượng thanh tra Tỉnh và Huyện cũng thực hiện công tác chỉ đạo điều hành theo hệ thống ngành dọc, với tư cách là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp Tỉnh, Huyện có thẩm quyền giúp Ủy Ban thực hiện quản lý chung về công tác thanh tra ở địa phương. Đồng thời thực hiện hoạt động thanh tra hành chính trong thẩm quyền quản lý Nhà nước về đất đai nói riêng của UBND cùng cấp. Qua đó ta thấy tổ chức các cơ quan thanh tra mang tính song trùng trực thuộc, nhưng gắn kết nội bộ chặt chẽ thống nhất, một mặt chịu sự quản lý của cơ quan quản lý cùng cấp và chỉ đạo chuyên môn, nghiệp vụ của thanh tra cấp trên. Quy định như vậy nhằm thống nhất trong quản lý, chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn về công tác, tổ chức và 26 27 Khoản 5, Điều 18, Luật tổ chức Chính phủ năm 2001. Khoản 1, Điều 5, Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 24 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai nghiệp vụ của các cơ quan thanh tra, đặc biệt trong mối liên hệ với các cơ quan thanh tra trong lĩnh vực đất đai. 2.1.1. Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường 2.1.1.1. Cơ cấu tổ chức Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là một cơ quan chức năng của Bộ Tài nguyên và Môi trường, giúp Bộ thực hiện quản lý Nhà nước và thực hiện công tác thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đất đai trong phạm vi quản lý Nhà nước của Bộ. Để thực hiện hoạt động này thanh tra Bộ có các phòng thanh tra được thành lập bởi Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Về cơ cấu nhân sự thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai được thực hiện tổng thể bởi các thanh tra viên và công chức thanh tra thuộc biên chế của thanh tra Bộ đặt dưới sự lãnh đạo của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng với sự giúp đỡ của các Phó chánh thanh tra Bộ. Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường do Bộ Trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ28, Chánh thanh tra Bộ thuộc biên chế ngạch công chức. Ngoài ra Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của thanh tra Bộ. Phó chánh thanh tra giúp Chánh thanh tra Bộ thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chánh thanh tra Bộ. Các thanh tra viên sẽ có các tiêu chuẩn, quy chuẩn tuyển dụng và bổ nhiệm riêng theo quy định của pháp luật. Hiện nay thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường bao gồm Chánh thanh tra và hai Phó chánh thanh tra, cùng 43 nhân sự thực hiện hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra viên, thanh tra viên chính, thanh tra viên cao cấp. 2.1.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường Để thực hiện nhiệm vụ thanh tra đất đai, thanh tra Tài nguyên và Môi trường được trao các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể:  Trong quản lý công tác thanh tra Xây dựng kế hoạch thanh tra trình Bộ Trưởng phê duyệt, tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Bộ Tài và Môi trường đồng thời hướng dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Tổng cục Quản lý Đất đai. Kế hoạch thanh tra của Bộ được xây dựng dựa vào định hướng chương trình thanh tra đã được phê duyệt. Đồng thời theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Bộ Trưởng, thanh tra Bộ. Trong quản lý công tác thanh tra, thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có nhiệm vụ hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành đối với thanh tra Tổng cục Quản 28 Khoản 2, Điều 7, Nghị định 35/2009/NĐ-CP Quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi trường. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 25 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai lý Đất đai và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương; hướng dẫn, kiểm tra các cơ quan đơn vị thuộc Bộ thực hiện quy định pháp luật về thanh tra. Bên cạnh đó, thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền hạn yêu cầu Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai báo cáo công tác thanh tra; đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng phải tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của Bộ.  Trong hoạt động thanh tra đất đai Trong lĩnh vực đất đai thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã góp phần không nhỏ trong công tác thanh tra chuyên ngành trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý trong việc sử dụng và quản lý đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Tiến hành thanh tra các nội dung, vấn đề cụ thể về đất đai theo quy định, đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền hạn kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của các kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất Đai đã kết luận hay quyết định. Bên cạnh đó trong quá trình hoạt động thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường đảm nhiệm công tác thanh tra các công việc cụ thể do Bộ trưởng giao. Đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. 2.1.1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là Thủ trưởng cơ quan thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, chịu trách nhiệm chỉ đạo điều hành thanh tra Bộ. Đồng thời, chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ trước Bộ trưởng, có nhiệm vụ báo cáo Bộ trưởng và Tổng thanh tra Chính phủ về công tác thanh tra trong phạm vi, quyền hạn của mình29. Chánh thanh tra Bộ có trách nhiệm xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra cụ thể cho toàn bộ hoạt động thanh tra của Bộ căn cứ vào định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn của thanh tra Chính phủ và tình hình, yêu cầu công tác quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trong quá trình thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra Chánh thanh tra có nhiệm vụ tổ chức thực hiện kế hoạch đó và kiến nghị với Bộ trưởng xử lý chồng chéo trùng lắp về chương trình, kế hoạch, nội dung thanh tra trong phạm vi quản lý. Trong hoạt động thanh tra, Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường có nhiệm vụ chủ trì xử lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra 29 Xem khoản 2, Điều 8, Nghị định 86/2011/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 26 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong phạm vi quản lý của Bộ trong lĩnh vực đất đai nói riêng, từ đó đảm bảo cho công tác thanh tra không bị trùng lắp trong hoạt động. Chánh thanh tra Bộ có quyền ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai và phải chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về quyết định của mình. Quyết định thanh tra theo kế hoạch và thành lập Đoàn thanh tra. Còn đối với quyết định thanh tra đột xuất thì cần phải gửi quyết định thanh tra đó báo cáo Bộ trưởng. Luật Thanh tra năm 2010 đã mở rộng quyền hạn cho các Thủ trưởng cơ quan thanh tra30. Nếu trước đây Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường chỉ có quyền kiến nghị Bộ Trưởng ban hành quyết định thanh tra thì nay đã trao hẳn quyền đó cho Chánh thanh tra Bộ. Đồng thời có quyền ra quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm khi được Bộ trưởng giao. Ngoài ra Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền yêu cầu Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của Tổng cục. Trong hoạt động thanh tra Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có các quyền kiến nghị trong hoạt động của mình: kiến nghị Bộ trưởng tạm đình chỉ việc thi hành quyết định sai trái về thanh tra của Tổng cục Quản lý Đất đai. Kiến nghị Bộ trưởng giải quyết các vấn đề liên quan đến thanh tra, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý; kiến nghị, đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra. Đồng thời trong quá trình thanh tra nếu phát hiện người thuộc quyền quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc người thuộc quản lý của cơ quan, tổ chức khác có hành vi vi phạm pháp luật qua thanh tra hoặc không thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra thì có quyền kiến nghị Bộ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức có liên quan xem xét trách nhiệm, xử lý. Trong các quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường thì quyền xử lý vi phạm hành chính là một trong các quyền hạn quan trọng và thể hiện rõ quyền lực của cơ quan thanh tra Nhà nước. Theo quy định trong dự thảo Nghị định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai theo Luật Đất đai năm 2013 thẩm quyền này đã được mở rộng, xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chánh thanh tra Bộ là phạt cảnh cáo, phạt tiền đến năm trăm triệu đồng, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn, tịch thu tang vật phương tiện vi phạm 30 Bộ Tư pháp, Vụ phổ biến giáo dục pháp luật: Đề cương giới thiệu Luật Thanh tra năm 2010, trang 8. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 27 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai và có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả31 nhằm xử lý các đối tượng vi phạm trong quá trình sử dụng đất. 2.1.2. Thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường 2.1.2.1. Cơ cấu tổ chức Với tư cách là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành32, trực thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai, thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai33. Để thực hiện chức năng này Tổng cục phải thành lập bộ phận tham mưu công tác thanh tra, chứ không lập thành cơ quan thanh tra chuyên trách34. Về tổ chức trước đây Tổng cục Quản lý Đất đai cũng không ngoại lệ Tổng cục đã thành lập cơ quan thanh tra chuyên biệt và hoạt động theo Quyết định 134/2008/QĐ-TTg mặc dù Luật Thanh tra năm 2004 không công nhận. Nhưng hiện nay cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục Quản lý Đất đai được quy định tại Nghị định 21/2014/NĐ-CP theo đó hoạt động thanh tra chuyên ngành của Tổng cục Quản lý Đất đai không thành lập cơ quan chuyên trách mà thay bằng hoạt động cuả bộ phận tham mưu công tác thanh tra theo đúng tinh thần Luật Thanh tra năm 2010. Tổng cục có các công chức thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đất đai, dưới sự chỉ đạo, điều hành của Tổng cục trưởng và các Phó Tổng cục trưởng. Tổng cục trưởng Tổng cục quản lý đất đai do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và Tổng cục trưởng chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng trong hoạt động thanh tra của Tổng cục. 2.1.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai Nhằm hoàn thành nhiệm vụ thanh tra, Tổng cục Quản lý Đất đai được giao các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật Thanh tra và Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Theo đó thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: Xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm gửi thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường xem xét do thanh tra Bộ hướng dẫn lập và thực hiện kế hoạch thanh tra đó. Kế hoạch thanh tra yêu cầu phải đúng thẩm quyền thanh tra được giao của Tổng cục Quản lý Đất đai. 31 Xem khoản 4, Điều 30, Dự thảo lần 1, ngày 7 tháng 1 năm 2014, Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, Cổng thông tin điện tử Chính phủ với công dân, http://www.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/congdan/DuThaoVanBan?_piref135_27935_135_27927_2792 7.mode=reply&_piref135_27935_135_27927_27927.id=901. 32 Xem khoản 9, Điều 6, Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. 33 Xem Điều 1, Quyết định 21/2014/QĐ-TTg Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý Đất đai. 34 Xem khoản 1, Điều 30, Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 28 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Trong nhiệm vụ thanh tra thì Tổng cục Quản lý Đất đai có trách nhiệm thanh tra việc chấp hành pháp luật và quy định liên quan đến đất đai; quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực đất đai đối với các cơ quan và người sử dụng đất thuộc thẩm quyền của cơ quan. Thanh tra những vụ việc có dấu hiệu vi phạm trong lĩnh vực đất đai. Theo quy định thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai vừa thực hiện nhiệm vụ thanh tra theo thẩm quyền của mình vừa thực hiện hoạt động thanh tra theo ủy quyền của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ trưởng giao nhằm tránh được tình trạng trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra đồng thời thực hiện công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của cơ quan mình, tổng hợp, báo cáo công tác thanh tra trong phạm vi, nhiệm vụ được giao cho thanh tra Bộ. 2.1.2.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục Trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai trong công tác thanh tra đất đai của Tổng cục Quản lý Đất đai Do hoạt động thanh tra của Tổng cục Quản lý Đất đai không thành lập cơ quan thanh tra chuyên trách và không đặt ra trách nhiệm của người đứng đầu trong công tác thanh tra nên mọi công tác thanh tra được đặt dưới sự chỉ đạo, điều hành của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai. Lãnh đạo, chỉ đạo và kiểm tra công tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai được Bộ trưởng và Chánh thanh tra Bộ giao nhiệm vụ thanh tra Quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật theo yêu cầu của Bộ trưởng, Chánh thanh tra Bộ. Quyết định thanh tra thường xuyên theo kế hoạch thanh tra còn đối với quyết định thanh tra đột xuất yêu cầu quyết định thanh tra đó phải được gửi để báo cáo Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường35. Đồng thời có trách nhiệm phân công công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành và thành lập Đoàn thanh tra chuyên ngành theo quy định của pháp luật. Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai có một số quyền kiến nghị trong việc thực thi quyền hạn của mình bao gồm quyền kiến nghị Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường xử lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra trong phạm vi quản lý của cơ quan mình. Kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý được phát hiện qua thực tiễn hoạt động thanh tra; có quyền kiến nghị đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật qua công tác của mình, nhằm hoàn thiện về mặt pháp luật phục vụ công tác thanh tra. Một thay đổi lớn về trao thẩm quyền trong hoạt động thanh tra, chẵng những các thanh tra viên, công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi 35 Xem khoản 2, Điều 15, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 29 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai phạm hành chính theo thẩm quyền và phạm vi của người được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra36 mà kể cả trao quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai cho Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai, nhằm chủ động và tăng cường phạm vi trách nhiệm của Tổng cục Quản lý Đất đai và công tác thanh tra chuyên ngành đất đai. 2.1.3. Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường 2.1.3.1. Cơ cấu tổ chức Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, thanh tra Sở đặt dưới sự chỉ đạo, điều hành của Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường. Trong hoạt động của mình chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra và hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra hành chính của thanh tra Tỉnh và sự hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành của thanh tra Bộ, qua đó cho thấy sự phụ thuộc khá nhiều của thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường trong hoạt động của mình, phần nào cũng làm giảm hiệu quả và sự độc lập trong hoạt động của thanh tra của Sở. Về cơ cấu tổ chức thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương bao gồm Chánh thanh tra, các Phó chánh thanh tra giúp việc cho Chánh thanh tra trong hoạt động của thanh tra Sở và các thanh tra viên làm nhiệm vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường do Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh thanh tra Tỉnh ở các địa phương. 2.1.3.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường trong lĩnh vực đất đai Thanh tra Sở thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính và chuyên ngành đất đai ở các địa phương theo nhiệm vụ quản lý Nhà nước của UBND cấp Tỉnh và có nhiệm vụ thanh tra các vụ việc khác do Giám đốc Sở giao trong phạm vi quyền hạn của thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường. Trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường được trao các quyền hạn và nhiệm vụ sau: Thanh tra Sở có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch thanh tra trình giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường phê duyệt. Tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của thanh tra Sở. Đồng thời theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Giám đốc Sở, thanh tra Sở. Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương còn có trách nhiệm tuyên truyền, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý của Sở trong việc thực hiện nghiêm túc pháp luật thanh tra. Bên cạnh đó Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương 36 Xem khoản 5, Điều 31 Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 30 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai thực hiện việc tổng kết, rút kinh nghiệm thanh tra trong quản lý của Sở Tài nguyên và Môi trường. Tổ chức tập huấn nghiệp vụ cho thanh tra viên thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai, công chức làm công tác thanh tra đất đai thuộc Sở về quy trình thanh tra đất đai hay các phương pháp trong công tác thanh tra nói chung, từ đó nâng cao chuyên môn cho các thanh tra viên và các công chức thực hiện công tác thanh tra đất đai của Sở. 2.1.3.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường là Thủ trưởng cơ quan thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường, đảm nhận công tác chỉ đạo, điều hành mọi hoạt động thanh tra của Sở Tài nguyên và Môi trường. Đồng thời có trách nhiệm báo cáo việc thực hiện nhiệm vụ liên quan đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai nói riêng với Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường. Chánh thanh tra Sở ra quyết định thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất trong lĩnh vực đất đai khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật đất đai và chịu trách nhiệm trước Giám đốc Sở về quyết định của mình. Chỉ trừ quyết định thanh tra đột xuất Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường phải thực hiện báo cáo Giám đốc Sở. Song song với việc ra quyết định thanh tra, Chánh thanh tra Sở có thẩm quyền thành lập Đoàn thanh tra, phân công Đoàn thanh tra hay công chức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, hay ra quyết định trưng tập lực lượng thanh tra, nhằm thực hiện nhiệm vụ thanh tra đất đai. Quyền kiến nghị của Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường được quy định tương tự như quyền kiến nghị các vấn đề liên quan đến công tác thanh tra của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tương tự như Chánh thanh tra Bộ và Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai, Chánh Thanh tra Sở cũng có thẩm quyền trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất. Qua đó Chánh thanh tra Sở có thẩm quyền xử phạt hành chính từ cảnh cáo đến phạt tiền tối đa không quá năm mươi triệu đồng hay các biện pháp tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị không quá năm mươi triệu đồng bên cạnh các biện pháp khắc phục hậu quả37. Với mục đích làm tăng mức phạt và thẩm quyền xử phạt cho các cơ quan thanh tra đặc biệt là thủ trưởng các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. 37 Xem khoản 2, Điều 30, Dự thảo lần 1, ngày 7 tháng 1 năm 2014, Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, Cổng thông tin điện tử Chính phủ với công dân, http://www.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/congdan/DuThaoVanBan?_piref135_27935_135_27927_2792 7.mode=reply&_piref135_27935_135_27927_27927.id=901. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 31 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 2.2. Nội dung thanh tra trong lĩnh vực đất đai Nội dung của thanh tra trong lĩnh vực đất đai thể hiện được vai trò và mục đích của nó trong quản lý đất đai. Bên cạnh đó nội dung thanh tra đất đai phải phù hợp với đối tượng thanh tra và phạm vi của thanh tra đất đai, phải phục vụ và bám sát công tác quản lý. Theo Luật Đất đai năm 2013, nội dung thanh tra đất đai được xác định là thanh tra chuyên ngành về đất đai nhằm thực hiện thanh tra các nội dung trong quản lý Nhà nước về đất đai38. Theo đó nội dung của thanh tra đất đai thực hiện các nội dung theo quy định tại khoản 2, Điều 201, Mục 2, Luật Đất đai năm 2013: Thanh tra việc chấp hành pháp luật của UBND các cấp trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan mình cũng như trách nhiệm của người quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Nhằm mục đích xem xét việc chấp hành pháp luật của các đối tượng, có thực hiện theo đúng chức năng, nhiệm vụ được giao hay không. Qua đó rút kinh nghiệm, phát hiện những vấn đề giúp cho việc hoàn chỉnh các văn bản, cụ thể hóa pháp luật đất đai sát với tình hình, đặc điểm của địa phương. Thứ hai là thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai của người sử dụng đất. Thông qua việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các đối tượng theo quy định của pháp luật, bên cạnh còn thanh tra nội dung về quyền sử dụng đất hợp pháp. Công tác thanh tra đất đai còn bám sát nội dung thanh tra về việc chấp hành các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực đất đai. Đây là nội dung nền tảng, quan trọng trong quản lý và thanh tra đất đai. 2.2.1. Thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai của Uỷ ban nhân dân các cấp Đối với UBND cấp Tỉnh nội dung này tập trung vào vấn đề ban hành các văn bản pháp luật; các chế độ, chính sách, quy định liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất đai (xem xét cụ thể về số lượng văn bản ban hành; nội dung văn bản; loại văn bản nào và văn bản đó có tuân thủ đúng trình tự thủ tục cũng như thẩm quyền ban hành, đúng thể thức, hình thức hay không; đồng thời đánh giá tính hợp pháp của các văn bản, tính phù hợp với tình hình địa phương hay không). Bên cạnh đó, phải thanh tra cả việc ban hành các văn bản liên quan và rà soát lại các văn bản đã ban hành, về việc thực hiện các văn bản đó nhằm xem xét việc thực thi các văn bản trong thực tế. Qua đó phát hiện, đánh giá, xử lý các sai phạm nếu có trong quá trình thanh tra. Đối với UBND cấp Huyện ngoài yêu cầu công tác thanh tra các nội dung trong việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về quản lý và sử dụng đất theo thẩm quyền quản lý của UBND cấp Huyện. Bên cạnh đó còn yêu cầu thanh tra nội dung liên quan đến nhiệm vụ quản lý của UBND cấp Huyện đối với UBND cấp Xã trong công tác 38 Điều 22, Luật Đất đai năm 2013. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 32 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai chỉ đạo UBND cấp Xã quản lý, theo dõi biến động đất đai: biến động về diện tích, mục đích sử dụng đất, người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở…Tương tự công tác thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai của UBND cấp Xã cũng tập trung vào việc ban hành và công tác tổ chức thực hiện các văn bản theo thẩm quyền của UBND cấp Xã. 2.2.2. Nội dung thanh tra về việc chấp hành pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai của người sử dụng đất Nội dung thanh tra này được xem xét thông qua việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng và khai thác đất. Nhằm mục đích giúp các cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất một cách hợp pháp đồng thời chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về đất đai.  Trong nội dung thanh tra việc thực hiện quyền của người sử dụng đất: Theo tinh thần chính sách về đất đai “đất đai thuộc sỡ hữu toàn dân và thống nhất quản lý bởi Nhà nước”, chính vì vậy người sử dụng đất sẽ được Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng cách giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất theo quy định pháp luật đồng thời trao cho người sử dụng đất các quyền khi được Nhà nước giao đất39. Chính vì vậy công tác thanh tra phải xác định việc tuân thủ và thực hiện các quyền đó như thế nào. Đối với việc tuân thủ các quyền của người sử dụng đất, nội dung thanh tra yêu cầu phải xác định được các vấn đề sau: - Các điều kiện để thực hiện chuyển quyền sử dụng đất. - Đất sử dụng có hợp pháp hay không. - Thủ tục thẩm quyền cho phép chuyển quyền sử dụng đất. - Mục đích, thời hạn sử dụng sau khi chuyển quyền sử dụng đất.  Thanh tra nghĩa vụ của đối tượng sử dụng đất: Nội dung thanh tra tập trung vào các vấn đề liên quan đến nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất. Thanh tra tình hình sử dụng đất: thanh tra mục đích sử dụng đất, thanh tra các biện pháp bảo vệ đất và làm tăng khả năng sinh lợi của đất. Nói cách khác là đánh giá xem việc sử dụng đất có đúng với quy hoạch, kế hoạch đã được cơ quan Nhà nước xét duyệt hay chưa; có đúng mục đích được ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất hay không. Thanh tra việc nộp thuế sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí địa chính, thuế trước bạ theo quy định pháp luật nhằm đảm bảo thực hiện nghĩa vụ trong quá trình sử dụng đất đồng thời tạo sự công bằng trong sử dụng đất. Thanh tra việc đền bù thiệt hại thực tế cho người sử dụng đất khi đất bị thu hồi, thanh tra nhằm đánh giá xem công tác đền bù có đúng với thực tế hay không, việc bồi 39 Theo quy định Luật Đất đai năm 2013 người sử dụng đất được thực hiện các quyền như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vồn bằng quyền sử dụng đất theo quy định pháp luật. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 33 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất có đúng đối tượng, đúng thời giá hiện hành theo quy định hay không, thời điểm đền bù được áp dụng theo văn bản nào. Đây là một trong những nội dung có số lượng đơn khiếu nại, tố cáo nhiều nhất vì vậy công tác thanh tra nhằm mục đích phát hiện và xử lý các sai phạm. Đồng thời thanh tra việc nộp tiền sử dụng đất khi giao đất có đúng quy định của Nhà nước không. Thanh tra việc thực hiện các nghĩa vụ cơ bản của người sử dụng đất, giúp đảm bảo thực hiện nghĩa vụ của người sử dụng đất.  Thanh tra nội dung quyền sử dụng đất của các cá nhân, tổ chức sử dụng đất: Với mỗi đối tượng sử dụng đất có các loại giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất khác nhau (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định giao đất; cho thuê đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hoặc có tên trong sổ địa chính). Công tác thanh tra cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử dụng đất gồm: Kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; việc thực hiện trình tự, thủ tục hành chính; thời hạn thực hiện; việc áp dụng pháp luật khi xét cấp giấy chứng nhận như: nguồn gốc, đối tượng sử dụng đất, diện tích, hồ sơ địa chính, xác định và thực hiện nghĩa vụ tài chính 40…đây cũng là các nội dung liên quan đến công tác cấp giấy chứng nhận hiện nay đã và đang diễn ra tình trạng sai phạm nhiều ở các địa phương. Vì vậy, hiện nay công tác quản lý Nhà nước về quyền sử dụng đất rất cần lực lượng thanh tra vào cuộc để nâng cao hiệu quả của việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hiện nay. 2.2.3. Nội dung thanh tra việc chấp hành các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực đất đai  Nội dung 1: Thanh tra việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ hành chính, lập bản đồ hành chính. Nội dung thanh tra này nhằm xem xét tính pháp lý của việc xác định địa giới hành chính các cấp ở địa phương. Qua đó xem xét có tuân thủ pháp luật hay không, có các hạn chế hay các khó khăn trong xác định địa giới hành chính làm ảnh hưởng đến công tác quản lý theo địa giới hành chính từng đơn vị hay không, yêu cầu thanh tra tính đầy đủ và tính hợp pháp của các tài liệu liên quan41. Từ đó cơ quan thanh tra sẽ đưa ra các đánh giá và đề xuất biện pháp khắc phục tồn tại. Bên cạnh đó thanh tra việc quản lý lập bản đồ hành chính các Huyện của UBND cấp Tỉnh theo quy định về việc lập bản đồ hành chính về địa giới hành chính, tuân thủ quy định của ngành về hình thức và nội dung bản đồ hành chính. 40 Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường: Tài liệu tập huấn thanh tra việc chấp hành pháp luật trong công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Đồng Hới, năm 2013, trang 2. 41 Theo quy định hiện hành hồ sơ địa giới hành chính bao gồm: quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc thành lập địa giới hành chính hay điều chỉnh địa giới hành chính, bản đồ, sơ đồ vị trí các mốc địa giới hành chính, bản tọa độ các mốc địa giới hành chính, thống kê các yếu tố địa lý liên quan, biên bản bàn giao mốc địa giới hành chính, thống kê các tài liệu về địa giới hành chính cấp dưới. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 34 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai  Nội dung 2: Thanh tra việc khảo sát, đo đạc lập và quản lý bản đồ hành chính Nội dung của thanh tra đất đai này nhằm xem xét công tác quản lý trong việc lập bản đồ hành chính có tuân thủ pháp luật và đúng với nội dung, hình thức quy định chuyên môn đối với bản đồ địa giới hành chính hay không. Yêu cầu công tác quản lý lập bản đồ địa giới hành chính bao gồm thanh tra nội dung thực hiện kế hoạch đo đạc bản đồ; thanh tra chất lượng đo đạc; đến nghiệm thu giao nộp sản phẩm; việc sử dụng kinh phí thực hiện đo đạc; việc lưu trữ bản đồ sau đo đạc.  Nội dung 3: Thanh tra việc lập và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nội dung thanh tra này nhằm xem xét việc lập và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của UBND các cấp. Đối với UBND cấp Tỉnh bao gồm các nội dung sau: Thanh tra việc chỉ đạo công tác quy hoạch của UBND cấp Tỉnh trong việc xác định - phương hướng, mục tiêu, nội dung chương trình kế hoạch tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất; công tác hướng dẫn, kiểm tra đôn đốc; chỉ đạo, phối hợp với các cấp, các ngành liên quan và phê duyệt các phương án lập quy hoạch. Thanh tra việc điều hành của Ban chỉ đạo lập quy hoạch, thanh tra tư cách pháp nhân lập quy hoạch việc tuân thủ quy trình, quy phạm kỹ thuật, tính pháp lý của việc lập quy hoạch. Thanh tra việc tổ chức thực hiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xem xét quá trình thực hiện phương án quy hoạch đã được phê duyệt ở địa phương. Đối với UBND cấp Huyện nội dung này tập trung vào việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm ở cấp Huyện42 và xem xét nội dung kế hoạch sử dụng đất cấp Huyện có thể hiện nội dung sử dụng đất cấp Xã hay không. Tương tự nội dung thanh tra này của UBND cấp Xã cũng tập trung vào công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của UBND cấp Xã.  Nội dung 4: Thanh tra việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất của UBND các cấp Nội dung thanh tra này trước hết tập trung vào tính hợp pháp của các quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, xem xét có tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền và kiểm tra hồ sơ có liên quan đến công tác trên. Thứ hai cần xem xét việc thực hiện quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thu hồi đất nhằm xem xét quá trình thu hồi, giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, việc giao đất ngoài thực địa…Thứ ba cần xem xét việc quản lý các đối tượng đã được giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi đất, 42 Xem khoản 2, Điều 37, Luật Đất đai năm 2013. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 35 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai thanh tra việc quản lý hồ sơ và hiện trạng sử dụng đất của các đối tượng. Thứ tư thanh tra công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các đối tượng sử dụng đất đối với các quyết định trên, đây là một nhiệm vụ quan trọng của thanh tra đất đai nhằm đảm bảo được quyền và lợi ích của các đối tượng sử dụng đất.  Nội dung 5: Thanh tra việc đăng ký, cấp giấy chứng nhận, lập và quản lý hồ sơ địa chính của các cơ quan quản lý Công tác đăng ký, cấp giấy chứng nhận được thực hiện bởi các cấp cơ quan khác nhau với các loại đối tượng và các loại đất sử dụng vào các mục đích khác nhau nên công tác thanh tra đất đai cần chọn lọc, đại diện. Về nội dung thanh tra đăng ký đất đai cần xem xét các tài liệu lưu trữ tại các cơ quan quản lý các cấp như: hệ thống bản đồ địa chính, sổ địa chính, sổ mục kê các tài liệu liên quan đến nguồn gốc sử dụng đất, các tài liệu bản đồ khác liên quan đến thửa đất; hồ sơ trình cấp có thẩm quyền, thanh tra tiến độ thực hiện, hệ thống hồ sơ được lập sau khi đăng ký và hệ thống tài liệu được lưu trữ. Bên cạnh đó xem xét quy trình thực hiện, quy định khi tiến hành đăng ký đất đai ở các cấp. Đối với nội dung thanh tra công tác lập hồ sơ địa chính và đăng ký biến động về quyền sử dụng đất. thanh tra nội dung này bám sát hồ sơ địa chính được lưu trữ, cần xem xét đến việc có đầy đủ hồ sơ hay không, thông tin về thửa đất được đăng ký biến động như thế nào, người sử dụng, người quản lý được ghi trong sổ địa chính của các cơ quan quản lý các cấp. Xem xét cả việc cho phép đăng ký biến động theo thẩm quyền của cơ quan quản lý.  Nội dung 6: Thanh tra công tác thống kê, kiểm kê đất đai, xây dựng hệ thống thông tin về đất đai và phổ biến pháp luật về đất đai Thanh tra việc chỉ đạo của UBND cấp Tỉnh đối với các cơ quan quản lý cấp dưới trong việc thống kê, kiểm kê đất đai định kỳ theo quy định. Kèm theo việc thanh tra các chức danh lãnh đạo các cấp, các ngành, các cơ quan chuyên môn có thẩm quyền trong công tác trên. Xem xét cụ thể việc thực hiện công tác thống kê, kiểm kê của các cơ quan chuyên môn được giao có thực hiện đúng quy trình, quy định hay không cũng như sự chỉ đạo của Bộ TN và MT theo đúng các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ. Thanh tra việc xây dựng hệ thống thông tin đất đai phục vụ quản lý Nhà nước theo quy định, kèm theo công tác tuyên truyền và phổ biến pháp luật về đất đai của cơ quan có thẩm quyền nhằm xem xét có thực hiện đúng theo quy định và thường xuyên hay không.  Nội dung 7: Thanh tra công tác quản lý tài chính về đất đai Thanh tra quản lý tài chính về đất đai bao gồm quản lý về giá đất và các vấn đề liên quan đến xác định giá đất, các khoản thu chi ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, việc thực hiện các quy định về tài chính khi thu hồi giải phóng mặt bằng. Nhằm xem xét các quy định về quản lý tài chính có thực hiện đúng quy định pháp luật hay không. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 36 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai  Nội dung 8: Thanh tra quản lý các dịch vụ công về đất đai Các dịch vụ công tra lĩnh vực đất đai như: Tư vấn giá đất; tư vấn lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; dịch vụ về thông tin đất đai…Thanh tra xem xét các đơn vị thực hiện dịch vụ công có thực hiện đúng thẩm quyền của đơn vị dịch vụ công theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục hay không. Thêm vào đó là xem xét công tác quản lý của cơ quan quản lý đất đai đối với các đơn vị thực hiện các dịch vụ công về đất đai. Trong quá trình thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai, chúng ta cần nâng cao tầm quan trọng của thanh tra đất đai nhằm phục vụ tốt công tác quản lý về đất đai nói chung. 2.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể thanh tra chuyên ngành đất đai 2.3.1. Đoàn thanh tra và nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra Chủ thể thanh tra trong lĩnh vực đất đai có thể là Đoàn thanh tra, thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Trong đó Đoàn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai được thành lập bởi Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước hoặc Thủ trưởng cơ quan thanh tra, tùy theo nội dung, phạm vi, đối tượng, nhiệm vụ, thời hạn thanh tra43. Trong công tác của Đoàn thanh tra, vai trò của Trưởng đoàn thanh tra là quan trọng nhất, Trưởng đoàn thanh tra thực hiện việc quản lý, chỉ đạo, điều hành mọi hoạt động của Đoàn thanh tra từ khâu xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra của Đoàn thanh tra đến ký quyết định thanh tra về kết quả cuộc thanh tra, trực tiếp thực hiện công tác thanh tra khi cần thiết. Phân công nội dung nhiệm vụ cho các Thành viên Đoàn thanh tra, trong suốt quá trình thanh tra luôn có sự chỉ đạo điều hành của Trưởng đoàn thanh tra. Chính vì vậy Trưởng đoàn thanh tra phải là người am hiểu kiến thức về công tác quản lý, chuyên môn về thanh tra chuyên ngành. Đồng thời, Trưởng đoàn thanh tra chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người ra quyết định thanh tra. Với vai trò quan trọng đó Trưởng đoàn thanh tra trong hoạt động của mình được giao các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể trong Luật Thanh tra để thực hiện thẩm quyền của mình. Nhiệm vụ và quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng được quy định tại Điều 53, Luật Thanh tra năm 2010, từ đó làm cơ sở pháp lý cho Trưởng đoàn thanh tra thực hiện thẩm quyền của mình. Theo đó Trưởng đoàn thanh tra có các nhiệm vụ, quyền hạn sau: Yêu cầu cơ quan Nhà nước; người sử dụng đất; các tổ chức, cá nhân có liên quan xuất trình các giấy tờ về đất đai trong quá trình thanh tra. Yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình các nội dung liên quan đến các nội dung thanh tra của Đoàn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin 43 Xem khoản 1, Điều 17, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 37 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tài liệu đó, nhằm phục vụ công tác thanh tra và có quyền lập biên bản sai phạm được phát hiện qua thanh tra. Kiến nghị người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc thẩm quyền của người ra quyết định thanh tra liên quan đến thanh tra đất đai, để Trưởng đoàn thanh tra có thể thực hiện nhiệm vụ của mình trong công tác thanh tra đất đai. Quyết định tạm thời đình chỉ việc sử dụng phần đất không đúng quy định pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định đó, đồng thời báo cáo ngay với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định xử lý. Ngoài ra còn có quyền xử lý hay kiến nghị với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai. Theo quy định tại dự thảo lần nhất Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thì Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ và cấp Sở Tài nguyên và Môi trường có quyền xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt và thẩm quyền xử phạt rộng hơn so với trước đây. Với mọi quyết định của mình, Trưởng đoàn thanh tra đều phải chịu trách nhiệm trước người ra Quyết định thanh tra, trước pháp luật và thực hiện chế độ báo cáo trực tiếp với người ra quyết định thanh tra. 2.3.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai Để phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định 97/2011/NĐ-CP quy định khá chi tiết về các chức danh này. Thanh tra viên theo quy định là công chức Nhà nước hoặc sĩ quan Quân đội nhân dân, sĩ quan Công an nhân dân được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra của các cơ quan thanh tra đất đai, để thực hiện nhiệm vụ thanh tra đất đai được giao44. Trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm theo thẩm quyền căn cứ vào các tiêu chuẩn chung và các tiêu chuẩn riêng của từng gạch thanh tra45. Còn Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai là các cá nhân giữ ngạch công chức và đang làm việc trong thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai, yêu cầu cần phải đảm bảo chuyên môn, nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành, am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ thanh tra. Người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là quy định mới của Luật Thanh tra năm 2010 nên còn nhiều vấn đề tồn tại, đặc biệt là trong hoạt động thanh tra chuyên ngành sau 3 năm áp dụng và thực hiện. Hai chủ thể trên thuộc Thành viên Đoàn thanh tra có thể thực hiện công tác thanh tra theo Đoàn hoặc tiến hành thanh tra chuyên ngành độc lập theo sự phân công của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở địa phương hay Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý 44 45 Xem khoản 5, Điều 1, Nghị định 97/2011/NĐ-CP Quy định về thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra. Xem Điều 34, Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 38 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Đất đai46. Bên cạnh đó, đối với người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai cần phải xác định rõ phạm vi, nhiệm vụ hoạt động. Trong phạm vi nhiệm vụ của thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai, thực hiện công tác theo Đoàn thanh tra có các nhiệm vụ và quyền hạn được quy định tại Điều 54, Luật Thanh tra năm 2010: Thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Trưởng đoàn thanh tra; yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình nội dung thanh tra, yêu cầu các cơ quan, cá nhân, tổ chức cung cấp các thông tin, tài liệu có liên quan; có quyền kiến nghị với Trưởng đoàn thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra; xử phạt vi phạm hành chính trong quá trình thanh tra nếu phát hiện sai phạm và thực hiện công tác báo cáo kết quả thanh tra trước Trưởng đoàn. Đối với thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai tiến hành thanh tra độc lập có các nhiệm vụ và quyền hạn như Trưởng đoàn thanh tra khi thực hiện công tác thanh tra, thực hiện công tác thanh tra theo sự chỉ đạo và thực hiện công tác báo cáo cho Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai đồng thời chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình. Qua đó ta thấy khi tiến hành hoạt động theo Đoàn thanh tra, chủ yếu đề cao hoạt động của Trưởng đoàn thanh tra và chịu trách nhiệm cá nhân theo nguyên tắc tập trung dân chủ, còn khi tiến hành thanh tra độc lập chủ yếu là trách nhiệm cá nhân nhằm làm tăng tính chủ động cho các chủ thể thanh tra. Hoạt động thanh tra chuyên ngành và người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai được tổ chức, xuất phát từ hoạt động thanh tra, kiểm tra thường xuyên vì vậy hoạt động của thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành nhằm đáp ứng nhu cầu nhanh chóng, kịp thời của công tác thanh tra. 2.4. Quy trình tiến hành thanh tra chuyên ngành đất đai Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai được xác định là hoạt động thanh tra chuyên ngành. Cũng như hoạt động thanh tra hành chính, hoạt động thanh tra đất đai cũng có một quy trình hoàn thiện và để thực hiện quy trình thanh tra chuyên ngành đó, lực lượng thanh tra đất đai cần dựa vào quy định của Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản có liên quan như Nghị định 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra hay Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Với phạm vi cho phép người viết chỉ tập trung phân tích quy trình thực hiện hoạt động thanh tra đất đai được thực hiện bởi Đoàn thanh tra. Theo đó hoạt động thanh tra đất đai tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ có thể tạm chia thành ba bước trong việc 46 Xem Khoản 2, Điều 51, Luật Thanh tra năm 2010. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 39 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tiến hành một cuộc thanh tra đó là chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra. 2.4.1. Chuẩn bị thanh tra Bước chuẩn bị thanh tra được xem là giai đoạn chuẩn bị trước khi thanh tra. Nhằm chuẩn bị tốt các điều kiện liên quan đến công tác thanh tra và nội dung thanh tra đất đai giúp cho công tác thanh tra của Đoàn đạt hiệu quả tối ưu. Bước chuẩn bị thanh tra bao gồm các công việc cụ thể như sau:  Công tác đầu tiên trong quá trình thanh tra là khảo xác, nắm tình hình để ra quyết định thanh tra đất đai: Một công tác chưa được quy định đầy đủ trong Luật nhưng qua thực tiễn thanh tra rất cần các thông tin, tài liệu điều tra ban đầu, giúp thanh tra có trọng tâm, trọng điểm góp phần thành công của hoạt động thanh tra. Chính vì vậy trước khi ra quyết định thanh tra, người ra quyết định thanh tra căn cứ vào yêu cầu của cuộc thanh tra để thực hiện việc khảo sát, nắm tình hình đối với đối tượng thanh tra. Việc khảo sát nắm tình hình có thể được thực hiện bởi cá nhân hay nhóm được giao nhiệm vụ khảo sát, nắm tình hình đồng thời xây dụng kế hoạch khảo sát và thực hiện báo cáo người giao nhiệm vụ khảo sát, nằm tình hình. Nội dung thu thập, khảo sát47 gồm: - Nguồn thông tin: tài liệu từ các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai; các kết quả kiểm tra, thanh tra trước đây; các bài viết, thông tin từ các cơ quan báo, đài, đơn phản ánh, kiến nghị của công dân. Thông tin cần nắm về đối tượng thanh tra: tổ chức bộ máy; cơ chế quản lý; chức năng; nhiệm vụ; quyền hạn; hoạt động chủ yếu liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất. Hệ thống bước đầu các văn bản quy phạm pháp luật, chủ trương, chính sách có tác động trực tiếp đến đến hoạt động quản lý, sử dụng đất đai của đối tượng thanh tra và xác định những văn bản dùng làm cơ sở đối chiếu, xem xét, đánh giá, kết luận.  Trên cơ sở quy định của pháp luật thanh tra người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai ban hành quyết định thanh tra: Đây là căn cứ pháp lý quan trọng manh tính chỉ đạo xuyên suốt trong công tác thanh tra. Quyết định thanh tra gồm các nội dung về: căn cứ pháp lý để tiến hành cuộc thanh tra đất đai; phạm vi; đối tượng; nội dung; nhiệm vụ; thời hạn thanh tra; phân công Trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên và các Thành viên khác của Đoàn thanh tra. Quyết định thanh tra lĩnh vực đất đai phải thống nhất với nội dung đã nêu tại kế hoạch thanh tra của Bộ Tài nguyên và Môi trường và quyết định thanh tra phải đảm bảo nguyên tắc không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thanh tra 47 Xem khoản 2, Điều 3, Quyết định 76/2010/QĐ-UBND của UBND Thành phố Hồ Chí Minh, quy định về quy trình thanh tra quản lý, sử dụng đất tại Thành phố Hồ Chí Minh. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 40 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai đất đai đồng thời quyết định thanh tra đất đai phải được gửi cho các đối tượng thanh tra liên quan.  Xây dựng, phê duyệt, quán triệt kế hoạch tiến hành thanh tra: - Xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra là một nhiệm vụ quan trọng, giúp tiến hành công tác thanh tra nhanh chóng và giúp Trưởng đoàn thanh tra theo dõi, giám sát tiến độ làm việc của Đoàn thanh tra. Kế hoạch tiến hành thanh tra được Trưởng đoàn thanh tra chủ trì xây dựng dự thảo kế hoạch tiến hành thanh tra và tổ chức hợp Đoàn thanh tra để xem xét ý kiến của các Thành viên Đoàn thanh tra48. Việc xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra phải xác định rõ mục đích, yêu cầu, nội dung cơ bản và những vấn đề trọng tâm, trọng điểm phải tập trung thanh tra, kết luận, những nội dung công việc trong các bước tiến hành thanh tra49. - Sau khi xây dựng, kế hoạch tiến hành thanh tra đất đai phải được người ra quyết định thanh tra xem xét, cho ý kiến và phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra đầy đủ. Đồng thời Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm tổ chức hợp Đoàn thanh tra, phân công nhiệm vụ cho các Thành viên Đoàn thanh tra cũng như nhiệm vụ phối hợp với các thành viên khac.  Xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo: Để làm căn cứ định hướng cho quá trình nghiên cứu tài liệu, thu thập thông tin từ đối tượng thanh tra. Trong nhiệm vụ của mình Trưởng đoàn thanh tra chủ trì cùng với các Thành viên Đoàn thanh tra xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo. Đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo cùng với tài liệu được gửi cho đối tượng thanh tra trước ngày ra quyết định thanh tra. Ngoài việc yêu cầu các đối tượng thanh tra báo cáo còn có thể yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp các hồ sơ, tài liệu, thông tin liên quan.  Thông báo về việc công bố Quyết định thanh tra: Trước khi công bố quyết định thanh tra đất đai: Trưởng đoàn thanh tra thông báo về việc công bố quyết định thanh tra cho đối tượng thanh tra. Thông báo nêu rõ thời gian, địa điểm, thành phần tham dự. Việc thông báo cho đối tượng thanh tra biết nhằm mục đích cho các cơ quan và người sử dụng đất có được sự chuẩn bị, chủ động thời gian, địa điểm làm việc và các vấn đề cần thiết khác, giúp cho Đoàn thanh tra hoạt động tốt nhất. 48 Điều 8, Dự thảo lần 5, Thông tư Quy định quy trình tiến hành cuộc thanh tra, ngày 7 tháng 4 năm 2014. Khoản 2, Điều 5, Quyết định 76/2010/QĐ-UBND Thành phố Hồ Chí Minh, Quy định về quy trình tiến hành thanh tra quản lý và sử dụng đất tại Thành phố Hồ Chí Minh. 49 GVHD: TS. Phan Trung Hiền 41 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 2.4.2. Tiến hành thanh tra  Công bố quyết định thanh tra đất đai: Việc công bố quyết định thanh tra có vai trò quan trọng trong công tác thanh tra đất đai, nhằm mục đích hợp pháp quyết định thanh tra đất đai và thống nhất các vấn đề liên quan đến công tác của Đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra như: nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn thanh tra; quyền và trách nhiệm của đối tượng thanh tra; thời hạn thanh tra; dự kiến kế hoạch làm việc của Đoàn thanh tra đất đai50. Việc công bố quyết định thanh tra được công bố tại cuộc hợp, tổ chức tại trụ sở của đơn vị là đối tượng thanh tra trực tiếp51, do Trưởng đoàn thanh tra chủ trì, xây dựng các nội dung trong công tác thanh tra, có sự tham gia của các bên liên quan đến công tác thanh tra và việc công bố phải được lập thành biên bản.  Thu thập thông tin tài liệu, đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật: Trưởng đoàn thanh tra có quyền yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra theo đề cương yêu cầu. Đồng thời trong quá trình thanh tra khi xét thấy cần thiết Trưởng đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên có thể yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu liên quan và phải lập thành biên bản. Trên cơ sở đó các chủ thể thanh tra thực hiện các biện pháp nghiệp vụ nhằm phát hiện các mâu thuẫn; nhận định những việc làm đúng, sai phạm; những sơ hở, bất cập của cơ chế, chính sách, chế độ; làm rõ bản chất, nguyên nhân và trách nhiệm của tập thể, cá nhân đối với từng sai phạm52. Nhưng bên cạnh đó theo Luật hiện hành chưa xác định rõ các thông tin, tài liệu thanh tra trước khi có kết luận thanh tra chính thức là tài liệu mật hay không mật. Bởi vì các thông tin, tài liệu này ảnh hưởng khá nhiều đến hiệu quả công tác thanh tra và việc công khai, minh bạch trong công tác thanh tra đất đai của Đoàn thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng. 2.4.3. Kết thúc thanh tra  Báo cáo kết quả thanh tra: Để có căn cứ cho việc ra kết luận thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có nhiệm vụ ra văn bản báo cáo kết quả công tác thanh tra cho người ra quyết định thanh tra. Căn cứ vào báo cáo kết quả thanh tra của Thành viên Đoàn thanh tra và việc thu thập thông tin, tài liệu của Trưởng đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra đất đai chủ trì xây dựng báo báo trên. Báo cáo kết quả thanh tra phải đảm bảo các nội dung như: khái quát về đối tượng 50 Khoản 2, Điều 22, Nghị định 07/2012 Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. 51 Khoản 3, Điều 14, Dự thảo lần 5, Thông tư Quy định về Quy trình tiến hành cuộc thanh tra, ngày 7 tháng 4 năm 2014. 52 Khoản 1, Điều 12, Quyết định 76/2010/QĐ-UBND Thành phố Hồ Chí Minh, Quy định về Quy trình tiến hành cuộc thanh tra quản lý và sử dụng đất tại Thành phố Hồ Chí Minh. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 42 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai thanh tra đất đai; kết quả kiểm tra, xác minh nội dung thanh tra đất đai của Đoàn thanh tra; qua đó đưa ra các đánh giá về việc quản lý và sử dụng đất (nêu rõ vi phạm, nguyên nhân vi phạm, mức độ vi phạm, hậu quả pháp lý của việc vi phạm, cơ sở pháp lý của việc đánh giá). Kèm theo đó là các biện pháp xử lý hay kiến nghị xử lý và những kiến nghị liên quan đến việc hoàn thiện các quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý đất đai được phát hiện qua thanh tra đất đai.  Xây dựng và đưa ra kết luận thanh tra đất đai: Người ra quyết định thanh tra phân công nhiệm vụ cho Trưởng đoàn thanh tra xây dựng dự thảo kết luận thanh tra đất đai. Sau đó người ra quyết định thanh tra hoàn thiện văn bản dự thảo kết luận thanh tra và ký ban hành kết luận thanh tra chính thức. Kết luận thanh tra được gửi cho đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy định pháp luật53.  Công bố kết luận thanh tra đất đai: Quyết định thanh tra phải được công khai (trừ các trường hợp thuộc bí mật Nhà nước). Việc công khai kết luận thanh tra nhằm đảm bảo việc công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra, đây là một quy định tiến bộ của Luật Thanh tra năm 2010, giúp tăng cường hiệu quả hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai. Các kết luận của cuộc thanh tra đất đai được công khai bằng cách gửi kết luận đó cho các đối tượng thanh tra hoặc công bố kết luận thanh tra bằng các hình thức khác nhau theo quy định tại Điều 39, Luật Thanh tra năm 2010.  Thực hiện kết luận thanh tra đất đai: Theo quy định trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày ký kết luận thanh tra hoặc nhận được kết luận thanh tra, Thủ trường cơ quan quản lý đất đai hoặc Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra trong lĩnh vực đất đai, có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra. Việc thực hiện kết luận thanh tra là một khâu quan trọng nhằm thực thi các kết luận thanh tra; khắc phục các sai phạm, tuân thủ trong việc xử lý hay kiến nghị xử lý các sai phạm được phát hiện qua công tác thanh tra đất đai. Qua đó, ta thấy hoạt động thanh tra đất đai là hoạt động thanh tra chuyên ngành Tài nguyên và Môi trường, được thực hiện bởi thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường và bộ phận thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai. Mỗi cơ quan được giao các nhiệm vụ, quyền hạn nhằm thực hiện công tác thanh tra. Đồng thời trong hoạt động thanh tra đất đai có thể được thực hiện bởi Đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên, công chức thanh tra đất đai được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Trong đó mỗi Thành viên Đoàn thanh tra có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định trong hoạt 53 Khoản 4, Điều 27, Nghị định 07/2012/NĐ-CP, Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra và hoạt động thanh tra chuyên ngành. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 43 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai động của Đoàn thanh tra, nhưng quan trọng là công tác của Trưởng đoàn thanh tra đất đai. Hoạt động thanh tra được thực hiện theo trình tục, thủ tục nhất định, có nội dung thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý đất đai và có đối tượng cụ thể. Vì vậy mọi công tác thanh tra đều phải thực hiện theo nguyên tắc tuân thủ pháp luật và thực hiện công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra. Các quy định pháp luật làm tiền đề cho hoạt động thanh tra được quy định đầy đủ cả về nội dung, chủ thể, thẩm quyền…Nhưng hoạt động thanh tra đất đai hiện nay có hoạt động nhất định, nhưng vẫn chưa đạt được mục đích và chưa phát huy hết vai trò của mình trong hoạt động thanh tra, điều này người viết sẽ trình bày ở chương ba của luận văn. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 44 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI HIỆN NAY VÀ GIẢI PHÁP Trong chương này, người viết tập trung vào phần thực trạng của hoạt động thanh tra đất đai. Nhằm đánh giá thực trạng về các bất cập trong hoạt động của thanh tra đất đai và đánh giá bất cập trong các quy định pháp luật liên quan. Từ đó đưa ra các nguyên nhân ở các góc độ khác nhau, với mục đích giúp người đọc thấy được các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra đất đai trong thực tế. Có thực trạng và nguyên nhân vấn đề, người viết đồng thời đưa ra các biện pháp trên mặt pháp luật và các biện pháp trên thực tế để nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra đất đai và góp phần hoàn thiện quy định pháp luật liên quan. 3.1. Đánh giá thực trạng thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay 3.1.1. Đánh giá hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay Để đánh giá được các nghịch lý và bất cập trong hoạt động thanh tra đất đai và giải quyết được tình trạng lực lượng thanh tra hoạt động thường xuyên theo yêu cầu và nhiệm vụ thanh tra đề ra. Nhưng các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất cũng không hạn chế, tình trạng khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo và tham những trong lĩnh vực đất đai luôn “dẫn đầu” so với các lĩnh vực khác. Người viết sẽ đưa ra các số liệu, các ví dụ phản ánh hoạt động của công tác thanh tra đất đai ở các Tỉnh, Thành phố điển hình trong cả nước và tình trạng sai phạm tràn lan trong lĩnh vực đất, để thấy được hoạt động thanh tra đất đai đang thực hiện vai trò của thanh tra như thế nào, chất lượng hoạt động, cũng như việc tuân thủ pháp luật thanh tra đến đâu. Trong năm 2012, toàn ngành Tài nguyên và Môi trường đã tiến hành 1800 cuộc thanh, kiểm tra đất đai. Trong đó có 433 cuộc thanh tra về đất đai. Qua thanh tra đã kiến nghị thu hồi gần 14500 ha đất sử dụng sai mục đích, chậm sử dụng đất; xử phạt vi phạm hành chính gần 2 tỷ đồng, kiến nghị truy thu trên 2 tỷ đồng tiền sử dụng đất chậm nộp ngân sách Nhà nước54. Qua đó, ta thấy trong năm 2012, số cuộc thanh tra đất đai chưa được triển khai rộng rãi trong cả nước, hoạt động còn mờ nhạt chưa chú trọng công tác thanh tra đất đai. Theo báo cáo tổng kết công tác thanh tra năm 2013, kết quả thanh tra việc quản lý và sử dụng đất như sau: Năm 2013, có 53 Bộ ngành Tài nguyên và Môi trường địa phương tiến hành 659 cuộc thanh tra đất đai cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Qua thanh tra phát hiện vi phạm 122 tỷ đồng, 4519 ha đất. Kiến nghị thu hồi 58 tỷ và 3653 ha đất (đã thu hồi 36 tỷ đồng đạt tỷ lệ 62%, 136 ha đất tỷ 54 Lê Quốc Trung: Đổi mới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 2, năm 2013, trang 24. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 45 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai lệ 3,7%). Qua thanh tra cho thấy, công tác quản lý đất đai còn buông lỏng, để xảy ra nhiều thiếu sót, vi phạm như: Quy hoạch sử dụng đất thiếu khả thi, không đồng bộ; việc giao cho thuê không đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục; lấn chiếm đất công để sử dụng; chuyển nhượng trái phép; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu tiền sử dụng đất không đúng quy định55. Còn trong 6 tháng đầu năm 2014, số liệu báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường toàn ngành Tài nguyên và Môi trường, tiến hành 212 cuộc thanh tra chuyên ngành đất đai đối với 662 tổ chức, cá nhân sử dụng đất: trong đó thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai đang tiến hành một cuộc thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai của ba tổ chức sử dụng đất trong việc đầu tư khu đô thị, khu nhà ở trên địa bàn Tỉnh Nghệ An. Các Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương đã tiến hành 211 cuộc thanh tra, đối với 659 tổ chức, cá nhân trong đó có 192 cuộc thanh tra việc quản lý sử dụng đất của các tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, 9 cuộc thanh tra việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, 8 cuộc thanh tra sử dụng đất của các nông lâm trường56. Qua thanh tra phát hiện 42,19% tổ chức, cá nhân có vi phạm trong quản lý và sử dụng đất tập trung vào một số hành vi: sử dụng đất không đúng mục đích (chiếm 31,06%), không sử dụng đất hoặc tiến độ thực hiện dự án chậm (chiếm 40,53%), chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính (2,65%), thực hiện giao khoán đất nông nghiệp trong nông trường không đúng mục đích (1,14%), cho thuê lại hoặc chuyển quyền sử dụng đất trái phép (chiếm 12,5 %), chưa thực hiện thủ tục hành chính về đất (chiếm 5,68%). Qua đó, kiến nghị thu hồi 749 ha đất, truy thu 187 triệu tiền sử dụng đất, xử lý vi phạm hành chính 76 tổ chức, cá nhân với 1,176 tỷ đồng. Qua báo cáo quá trình hoạt động trong năm 2013 và 6 tháng đầu năm 2014, ta thấy được hoạt động thanh tra đất đai được triển khai theo đúng kế hoạch, nội dung thanh tra được phân bổ đều trong các nội dung quản lý đất đai và được thực hiện bởi các cơ quan thanh tra đất đai từ Bộ đến Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương. Các cơ quan thanh tra đã kiến nghị thu hồi cho Nhà nước, cho tập thể và trả lại công dân hàng nghìn hecta đất các loại, thu hồi nộp ngân sách Nhà nước hàng trăm tỷ đồng. Đồng thời cũng phát hiện công tác quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai ở các địa phương còn nhiều hạn chế bất cập. Tuy nhiên có một nghịch lý trong công tác thanh tra, mặc dù công tác thanh tra đất đai được triển khai rộng khắp cả nước kèm theo đó là việc xử lý các sai phạm cũng được thực hiện triệt để, nhưng vai trò của công tác thanh tra đất đai gần như chưa được phát huy. Nếu vai trò của thanh tra đất đai là ngăn chặn các sai phạm trong 55 Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường: Báo cáo tổng kết công tác thanh tra năm 2013 và phương hướng nhiệm vụ năm 2014. 56 Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường: Báo cáo sơ kết công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng về Tài nguyên và Môi trường 6 tháng đầu năm 2014. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 46 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai quản lý và sử dụng đất, từ đó giúp hạn chế các sai phạm về đất đai, hạn chế vấn đề khiếu nại, khiếu kiện, tranh chấp về đất đai đồng thời hạn chế được tình trạng tham nhũng trong quản lý đất đai góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước. Đó chính là vai trò cốt lõi của thanh tra đất đai. Tuy nhiên đánh giá việc thanh tra đất đai trong việc thực hiện vai trò đó thì còn hạn chế bởi một vài bất cập và nghịch lý sau: Thứ nhất: Mặc dù có lực lượng thanh tra phát hiện và ngăn chặn các sai phạm nhưng trên thực tế các sai phạm trong lĩnh vực đất đai hầu như tất cả các nội dung đều xảy ra sai phạm, các sai phạm xuất phát từ các cá nhân và tổ chức sử dụng đất trong cả nước. Theo báo cáo, chỉ trong 6 tháng đầu năm 2014, trên tổng số cuộc thanh tra chuyên ngành đất đai được thực hiện thì có tới 42% số tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật đất đai. Không chỉ vậy các sai phạm trong đất đai ngày càng diễn biến phức tạp và gây ảnh hưởng đến dư luận trong xã hội, đặc biệt là sai phạm trong sử dụng đất của các doanh nghiệp ở các Thành phố lớn, các doanh nghiệp lợi dụng “kẽ hỡ” của luật để cố tình vi phạm. Thêm vào đó, không chỉ các sai phạm trong hiện tại mà còn các sai phạm ở các năm trước chưa được giải quyết, nay tồn động làm giảm hiệu qủa giải quyết các sai phạm đó. Trong khi đó, lực lượng thanh tra vẫn hoạt động thường xuyên, qua đó ta thấy được sự kém hiệu quả trong hoạt động của thanh tra đất đai, hoạt động một cách mờ nhạt, dẫn đến hiệu quả ngăn chặn, phòng ngừa còn thấp. Thứ hai: Công tác thanh tra đất đai chưa làm được nhiệm vụ đánh giá việc chấp hành pháp luật, quy định về chuyên môn nghiệp vụ trong quản lý và sử dụng đất. Dẫn đến việc khiếu nại, khiếu kiện, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai không giảm mà còn tăng đáng kể. Cụ thể trong năm 2014 Bộ TN và MT đã tiếp nhận 1711 lượt đơn khiếu nại, tố cáo, tranh chấp trong đó có 1674 đơn thuộc lĩnh vực đất đai (chiếm 97,83%). Bên cạnh đó, các Sở Tài nguyên và Môi trường ở địa phương đã tiếp nhận 4269 lượt đơn trong đó có 2251 đơn thuộc lĩnh vực đất đai (chiếm 52,73%). Các khiếu nại, tố cáo với số lượng gia tăng, tính chất phức tạp trong quản lý và sử dụng đất. Các Tỉnh, Thành phố có nhiều khiếu nại, tố cáo trong đất đai: Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Hải Phòng, Đà Nẵng, Bình Dương, Long An…các địa phương có số lượng lớn khiếu nại, tố cáo về đất đai đồng nghĩa với việc quản lý đất đai còn buông lỏng kèm theo đó công tác thanh tra, phát hiện, xử lý các sai phạm chưa tốt dẫn đến bức xúc trong nhân dân, chính là nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, tố cáo. Các nội dung khiếu nại liên quan đến nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; giá đất; tranh chấp đất đai, nhà ở…Tố cáo liên quan đến cán bộ, công chức làm sai chính sách, tiêu cực, tham nhũng trong quản lý và sử dụng đất, không xử lý nghiêm các vi phạm trong đất đai. Thứ ba: Thanh tra chưa phát huy được tác dụng phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Thực trạng chứng minh, lĩnh vực đất đai là một lĩnh vực dễ xảy ra tình trạng GVHD: TS. Phan Trung Hiền 47 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tham nhũng, đặc biệt là tham nhũng trong quản lý đất đai như: tham nhũng trong cấp giấy chứng nhận; đăng ký quyền sử dụng đất; tham nhũng trong thu hồi và giao đất. Theo một khảo sát gần đây của Ngân hàng Thế giới và thanh tra Chính phủ tiến hành, đánh giá quản lý đất đai là một trong những ngành tham nhũng nhất chiếm xấp xỉ 60% 57. Qua thực trạng đó ta thấy, hoạt động thanh tra đất đai đã không hiệu quả trong việc phát hiện tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, nhiều cuộc thanh tra chưa phát hiện được tình trạng tham nhũng. Hầu hết các vụ việc tham nhũng được phát hiện qua cá nhân và phương tiện thông tin đại chúng. Chẳng những tham nhũng trong quản lý đất đai mà còn tình trạng tham nhũng trong các cơ quan thanh tra đất đai cũng là một vấn đề nan giải và khó phát hiện. Xét về mục đích của thanh tra nói chung, mục đích đặt ra hàng đầu đối với hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục. Tuy nhiên xét hoạt động thanh tra đất đai chỉ dừng lại ở mục đích phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật. Qua các số liệu ta thấy, kết quả thanh tra đất đai chỉ tập trung các nội dung về số lượng cuộc thanh tra đã thực hiện, số tiền và diện tích đất đã phát hiện sai phạm và xử lý, số lượng cán bộ, công chức bị xử lý…rõ ràng hoạt động thanh tra đất đai chưa thực hiện đúng với mục đích của hoạt động thanh tra. Thêm vào đó, nhiều nghịch lý trong hiệu quả hoạt động của thanh tra đất đai, câu hỏi đặt ra tại sao ngành thanh tra đất đai hiện nay chủ yếu tập trung vào phát hiện và xử lý sai phạm trong lĩnh vực đất đai nhưng ngược lại các sai phạm không giảm, càng thanh tra càng nhiều sai phạm, nhiều khiếu nại, tố cáo, tranh chấp, tham nhũng ngày càng gia tăng. Thứ tư: Các sai phạm trong lĩnh vực đất đai được phát hiện qua thanh tra đất đai còn quá ít so với thực tế, chủ yếu được phát hiện bởi dư luận xã hội, lực lượng báo chí hay sau khi có sự ồn ào của các tiêu cực xã hội trong đất đai. Qua thực tế cho thấy, lực lượng báo chí góp phần vào việc phát hiện các sai phạm trong việc sử dụng đất của các cá nhân, tổ chức, nhiều vụ việc sai phạm các tổ chức thanh tra chưa phát hiện, đã phát hiện nhưng chưa xử lý đến cùng do nhiều yếu tố khác, trong khi đó báo chí đã phản ánh tạo nên một dư luận xã hội lúc đó lực lượng thanh tra mới tiến hành thanh tra. Không những vậy lực lượng báo chí cũng đã góp phần đưa các tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất đặc biệt là tình trạng đưa và nhận hối lộ trong lĩnh vực đất đai ra ánh sáng. Qua đó, mới thấy được vai trò của thanh tra đất đai thực hiện nhiệm vụ chậm trể, chậm phát hiện các sai phạm, chưa thực hiện công tác điều tra khảo sát trong hoạt động dẫn đến thanh tra không đúng trọng tâm, trọng điểm từ đó không phát hiện được các sai phạm. 57 Thanh tra Chính phủ, Đất đai đứng đầu danh sách tham nhũng, http://chongthamnhung.thanhtra.com.vn/dat-daidung-dau-danh-sach-tham-nhung_t492c1076n77448.aspx, [truy cập 24/8/2014]. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 48 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Thứ năm: Lực lượng thanh tra đất đai hoạt động chưa thường xuyên, hoạt động mờ nhạt, kém hiệu quả. Thực trạng này thể hiện qua việc, theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong 6 tháng đầu năm còn trên 50% cuộc thanh tra, kiểm tra của Bộ chưa được triển khai thực hiện theo thời gian được ghi trong kế hoạch thanh tra58. Thêm vào có sự kém hiệu quả thể hiện qua công tác xử lý sau thanh tra cụ thể trong sáu tháng đầu năm qua thanh tra đất đai đã phát hiện và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là 700 triệu, kiến nghị thu hồi 300 triệu. Về tình hình, thu hồi tài sản khi xảy ra vi phạm trong năm 2013, thanh tra đất đai đã kiến nghị thu hồi 58 tỷ đồng (thu hồi được 36 tỷ đồng) tỷ lệ đạt 62% và 3653 ha đất (chỉ thu hồi đạt 136 ha đất) đạt tỷ lệ 3,7% 59. Dễ dàng nhận thấy, so với thực trạng hoạt động ngành, sai phạm xảy ra nhiều nhưng phát hiện và xử lý chưa rốt ráo, công tác xử lý thể hiện sự kém hiệu quả và chưa ngang tầm với tổ chức thanh tra đất. Qua đó ta thấy, do hạn chế trong hoạt động dẫn đến việc hạn chế trong xử lý, phòng ngừa vi phạm và phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Thứ sáu: Thời gian qua nhiều cuộc thanh tra đất đai mang tính hình thức, thêm vào đó đội ngũ công tác thanh tra đất đai còn ngại va chạm, né tránh trong xử lý các sai phạm, vấn đề xử lý chưa nghiêm túc, kiên quyết nên hiệu quả thanh tra chưa cao. Chính vì thế lực lượng thanh tra đất đai chậm vào cuộc, hậu quả là để xảy ra sai phạm tràn lan, việc khiếu nại, tố cáo tăng, tham nhũng trong đất đai ngày càng khó kiểm soát. Để thấy được thực trạng và những bất cập của công tác thanh tra đất đai người viết sẽ đưa ra các ví dụ sai phạm về đất đai có sự tham gia của lực lượng thanh tra đất đai ở một vài Tỉnh, Thành phố.  Thực trạng thanh tra đất đai trong vụ huyện Tiên Lãng, Thành phố Hải Phòng: cụ thể tháng 1/2012 UBND Huyện Tiên Lãng tổ chức cưỡng chế thu hồi đất của gia đình Ông Đoàn Văn Vươn với sự tham gia của hàng trăm chiến sĩ công an và bộ đội biên phòng. Tháng 2/2012 Thủ Tướng Chính phủ có kết luận chỉ ra các sai phạm của UBND Huyện Tiên Lãng và Thành phố Hải Phòng trong việc giao đất, thu hồi và cưỡng chế thu hồi đất. Và cũng sau đó một tháng, thanh tra Huyện Tiên Lãng mới vào cuộc. Thanh tra Huyện đã mời đại diện gia đình và những người liên quan để làm việc và thanh tra Huyện đã nêu ra các sai phạm của gia đình Ông Vươn nhưng các sai phạm đó đã được phát hiện và xử lý từ trước. Thêm vào đó ta thấy, thanh tra Huyện chỉ vào cuộc sau khi có kết luận của Thủ tướng Chính phủ và sự rùm beng của dư luận và cách làm việc không rõ ràng cụ thể thanh tra Huyện không chịu làm việc với đại diện ủy quyền của gia đình mà không nêu lý 58 Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ TN và MT; 6 tháng đầu năm triển khai 686 cuộc thanh tra, kiểm tra, http://thanhtra.gov.vn/ct/news/Lists/TinTrongNganh/View_Detail.aspx?ItemID=649 [truy cập 19/8/2014]. 59 Theo Báo cáo Tổng kết công tác ngành thanh tra năm 2013 và phương hướng nhiệm vụ năm 2014 của ngành thanh tra. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 49 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai do chính đáng, không công bố kết luận thanh tra, thực hiện công khai minh bạch khi đối tượng thanh tra yêu cầu cung cấp kết luận thanh tra bằng văn bản thì thanh tra Huyện trả lời cho qua chuyện, đồng thời thanh tra phát hiện các sai phạm đã được xử lý từ rất lâu cũng không đưa ra được các biện pháp, kiến nghị khắc phục hạn chế ngăn ngừa sai phạm tương tự, Chánh thanh tra Huyện cũng không làm trọn nhiệm vụ của mình. Đồng thời một thực trạng sai phạm trong việc thanh tra vụ việc Tiên Lãng là xác định thẩm quyền thuộc thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Do gia đình Ông Vươn không thuộc đối tượng của thanh tra hành chính (Thanh tra Huyện Tiên Lãng) mà thuộc đối tượng của thanh tra chuyên ngành đất đai (Thanh tra Sở TN và MT) như vậy sẽ hợp lý hơn. Tuy nhiên vụ việc này thanh tra TN và MT cũng không phát huy được vai trò của mình trong quản lý và sử dụng đất60.  Theo kết luận thanh tra của thanh tra Chính phủ về sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai tại Đà Nẵng cho thấy qua cuộc thanh tra của thanh tra Chính phủ đã phát hiện hàng loạt dự án trên địa bàn cố ý làm trái quy định pháp luật đất đai, vi phạm xác định nghĩa vụ tài chính khi ký hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, hành vi bán đất của người nhận chuyển nhượng thu lợi bất chính. Theo báo cáo nêu ra 6 dự án, đơn cử như khu đất 29 ha thuộc dự án sân gofl Đa Phước giao cho công ty cổ phần 79 thấp hơn giá Thành phố quy định làm lợi cho công ty 79 là 570.826.323 triệu đồng. Cũng theo kết luận thanh tra nêu rõ do thẩm quyền và nghiệp vụ điều tra của Đoàn thanh tra không có nên thanh tra đất đai chỉ dừng lại ở thanh tra hành chính nên khó phát hiện và xác định hành vi cố ý làm trái pháp luật của doanh nghiệp61. Thêm vào đó, thiết nghĩ đây là công tác chuyên môn, nghiệp vụ trong đất đai vì vậy thuộc đối tượng thanh tra chuyên ngành của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường hay thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường trên địa bàn, nhưng lực lượng trên không phát huy vai trò của mình. Kèm theo sau khi có kết luận của Thủ tướng Chính phủ, đến hiện tại Đà Nẵng chưa báo cáo việc thực hiện kết luận thanh tra cho thanh tra cấp trên.  Một sai phạm điển hình, gây bức xúc trong dư luận một thời gian dài được phát hiện bởi lực lượng thanh tra đất đai trên địa bàn Thành phố Long Xuyên Tỉnh An Giang. Phát hiện hàng loạt sai phạm do các cá nhân là lãnh đạo chủ chốt của Thành ủy, UBND Thành phố, văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, phòng Tài 60 Chu Thị Khánh Huyền: Cơ sở dữ liệu khoa học quản lý Công, Luật, Thanh tra, Vụ Tiên Lãng-Hài Phòng vai trò của cơ quan thanh tra, giám sát-từ lý thuyết đến thực tế, http://thanhtra.edu.vn/category/detail/735-tham-luan:-, [truy cập 6/9/2014]. 61 Kết luận thanh tra trách nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng trong việc chấp hành pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng, thanh tra một số dự án đầu tư có liên quan đến việc quản lý sử dụng đất; công khai nội dung ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo xử lý sau thanh tra. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 50 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai nguyên và Môi trường, UBND Phường và một số cá nhân tiến hành chuyển mục đích sử dụng đất trái quy định; chấp thuận đầu tư, phê duyệt, chuyển nhượng và hình thành nhiều dự án dân cư phát sinh tự phát. Vụ việc sai phạm từ năm 2003 đến năm 2011 qua rà soát lại quy hoạch chung mới phát hiện sai phạm, vụ việc kéo dài gây hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng đến người dân và ảnh hưởng đến công tác quy hoạch, phát triển hạ tầng, cấp giấy phép xây dựng trên địa bàn Thành phố. Qua thanh tra đã chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra xét xử với 23 bị cáo trong đó có 22 cán bộ, công chức lãnh đạo62. Thiết nghĩ các sai phạm trên đã âm ĩ trong một thời gian dài, tuy nhiên các cơ quan thanh, kiểm tra do ảnh hưởng khá nhiều từ các cá nhân lãnh đạo trong vụ việc sai phạm nên ảnh hưởng không nhỏ đến công tác thanh tra, vừa xảy ra sai phạm, vừa xảy ra tiêu cực trong các cơ quan quản lý và cơ quan thanh tra. Bên cạnh đó, vụ việc sai phạm cũng chưa có kết luận thanh tra cụ thể chỉ rõ các sai phạm và công khai thông tin sai phạm.  Cơ quan thanh tra đất đai đã phát hiện sai phạm, tiêu cực trong quản lý đất đai của các cán bộ quản lý tại An Giang do có hành vi ký quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, ký cấp giấy đỏ để xây dựng các khu dân cư và được hưởng lợi riêng trái phép, vụ việc đã chuyển cơ quan điều tra xử lý. Hay vụ tiêu cực ở Phú Quốc được phát hiện qua thanh tra cuả Nguyên Chủ tịch Huyện với hành vi ký quyết định giao đất cho một học sinh và đồng thời ký quyết định giao đất cho con gái của Nguyên Chủ tịch đó gây bức xúc trong dư luận trên dịa bán Phú Quốc. Đó chỉ là ví dụ minh chứng cho thấy sự tham nhũng tiêu cực trong quản lý đất đai được phát hiện qua công tác thanh tra đất đai.  Hay hiệu quả của hoạt động thanh tra đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội, mặc dù được bố trí đầy đủ trong công tác thanh ra đất đai. Nhưng trên địa bàn vẫn xảy ra hàng loạt sai phạm, số lượng khiếu nại không có chiều hướng giảm trong 6 tháng đầu năm mà còn tăng 11%, số lượng đơn thư về đất đai tăng 29% 63. Qua đó thấy được lực lượng thanh tra trên địa bàn vẫn chưa phát huy được vai trò của mình trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng ngừa tham nhũng trong đất đai. 3.1.2. Đánh giá quy định pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra đất đai 3.1.2.1. Về các cơ quan và chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra đất đai Vấn đề đặt ra trong việc đánh giá hệ thống cơ quan có thẩm quyền trong công tác thanh tra đất đai cũng như chủ thể thực hiện công tác thanh tra là câu hỏi lớn tại sao các 62 Báo Nhân dân điện tử, Xét xử vụ án đặc biệt nghiêm trọng trong quản lý đất đai tại Long Xuyên, http://www.nhandan.com.vn/mobile/_mobile_phapluat/_mobile_thoisu/item/21019502.html, [truy cập 6/9/2014]. 63 Kết quả tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo 6 tháng đầu năm 2014 của thanh tra Thành phố Hà Nội, Cổng giao tiếp điện tử thanh tra Thành phố Hà Nội, http://thanhtra.gov.vn/ct/news/Lists/TinThanhTra/View_Detail.aspx?ItemId=2773, [truy cập 29/7/2014]. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 51 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai cơ quan thanh tra đất đai được bố trí từ trung ương xuống địa phương và được quản lý chặt chẽ bởi cơ quan quản lý cùng cấp cùng với đội ngũ thanh tra được bố trí đầy đủ biên chế nhưng thanh tra đất đai chưa phát huy được vai trò của mình, thanh tra đất đai hoạt động mờ nhạt chưa phát huy hiệu quả trong công tác. Đó là vấn đề khó khăn của ngành thanh tra đất đai, cần phải nhìn nhận đúng vấn đề trên từ đó đưa ra các đánh giá cụ thể hơn. Thứ nhất: Đánh giá về việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan thanh tra đất đai Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường; Tổng cục Quản lý Đất đai theo quy định pháp luật. Các cơ quan trên trên thực tế đã thực hiện đúng nhiệm vụ và quyền hạn của mình, có sự phân định trách nhiệm giữa các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra theo quy định. Trong hoạt động, các cơ quan đã thực hiện đúng thẩm quyền của mình và phân công nhiệm vụ thanh tra cho các cơ quan, nhờ vậy trong các năm gần đây công tác thanh tra đất đai được bố trí đầy đủ. Tuy nhiên, nhiệm vụ phối hợp giữa các cơ quan với nhau chưa được thực hiện một cách hiệu quả, từ đó làm giảm hiệu quả của cuộc thanh tra đất đai cũng như giảm hiệu quả phát hiện các sai phạm qua thanh tra Thứ hai: Về cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra đất đai hiện nay. Đối với thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai còn nhọc nhằn về quy định phòng tham mưu công tác thanh tra. Thiết nghĩ việc tổ chức lại các cơ quan này cũng là một vấn đề quan trọng, nhưng trong hoạt động vẫn chưa ra một văn bản nào quy định về thẩm quyền thành lập, tên gọi, nhiệm vụ, thẩm quyền cũng như việc bố trí cán bộ, công chức làm việc trong phòng tham mưu công tác thanh tra của Tổng cục Quản lý Đất đai. Đối với thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, chính do sự phụ thuộc quá lớn vào việc giao biên chế cho tổ chức thanh tra Sở do Giám đốc Sở thực hiện, chính tình trạng này dẫn đến cơ cấu tổ chức và hoạt động thanh tra chưa tương thích nhau, có các Sở ở các địa phương thiếu nhân lực, thậm chí thiếu các chức danh lãnh đạo Chánh và Phó, nguyên nhân là do nơi nào Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường chú trọng đến hoạt động thanh tra sẽ bố trí đầy đủ biên chế để thực hiện nhiệm vụ thanh tra và ngược lại, đặc biệt là thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa bàn vùng sâu vùng xa64. Thiết nghĩ công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai là một lĩnh vực quan trọng trong quản lý và sử dụng đất ở các địa phương, nội dung thanh tra bao hàm nhiều vấn đề liên quan trong lĩnh vực đất đai vì vậy cần được chú trọng một cách đúng mức, nhằm đáp ứng hoạt động của cơ quan này ở các địa phương. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mờ nhạt trong hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai, chưa mạnh tay trong công tác. 64 Thanh Hiền: Đoàn Đại biểu Quốc Hội và Hội Đồng Nhân Dân Tỉnh Quãng Nam, Hoạt động Thanh tra chuyên ngành còn nhiều bất cập, http://qh-hdqna.gov.vn/Default.aspx?tabid=40&ctl=New&News=1145&mid=613, [truy cập 14/07/1014]. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 52 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Thứ ba: Việc quy định về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh thanh tra và việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên dẫn đến sự phụ thuộc quá lớn giữa cơ quan thanh tra và cơ quan hành chính, dẫn đến sự không độc lập trong hoạt động. Đây là một đặc thù trong việc tổ chức cơ quan thanh tra ở nước ta và là vấn đề khó khăn cần được xem xét để nâng cao hoạt động thanh tra đất đai. Thứ tư: Về các chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra, hoạt động thanh tra đất đai theo quy định được thực hiện bởi thanh tra viên và công chức thanh tra được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra theo Đoàn thanh tra hoặc tiến hành độc lập. Tuy nhiên, Đoàn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai nói riêng gồm Trưởng đoàn thanh tra, công chức thanh tra chuyên ngành, Thành viên Đoàn thanh tra (Luật không nêu rõ khái niệm Thành viên Đoàn thanh tra là gì ? tuy nhiên có thể hiểu Thành viên Đoàn thanh tra là những cá nhân được người có thẩm quyền ký quyết định thanh tra, giao nhiệm vụ tham gia Đoàn thanh tra tại quyết định thanh tra nhưng không giữ chức vụ Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn)65, qua nghiên cứu theo quy định Luật Thanh tra khi phổ biến kế hoạch thanh tra và thu thập thông tin tài liệu, đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật chỉ nhắc đến vai trò Trưởng đoàn thanh tra, Thành viên Đoàn thanh tra. Vì vậy quy định thành viên Đoàn thanh tra như vậy chưa chắc chẽ và dễ gây hiểu nhiều nghĩa. Thêm vào đó đối với Tổng cục Quản lý Đất đai thì sẽ không bố trí đầy đủ bốn thành phần cuả Đoàn thanh tra theo quy định, bởi vì Tổng cục Quản lý đất đai sẽ không có thanh tra viên theo đúng quy định. Bên cạnh đó quy định Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai phải là công chức Tổng cục Quản lý Đất đai, theo quy định như vậy có nghĩa là tất cả các công chức của Tổng cục Quản lý Đất đai đều có quyền tham gia công tác thanh tra chuyên ngành, thêm vào đó việc đặt ra các điều kiện đối với người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phần nào làm hạn chế sự tham gia cuả công chức thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai, như vậy là chưa hợp lý và chưa sát với thực trạng66. 3.1.2.2. Về quy trình thanh tra đất đai Xét lĩnh vực thanh tra đất đai là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp, các văn bản pháp luật quy định trãi dài qua các thời kỳ cùng với Luật Đất đai. Nhưng thanh tra đất đai được xác định là hoạt động thanh tra chuyên ngành, tuy nhiên để thanh tra đất đai được hoạt động hiệu quả cần quy định một quy trình riêng biệt đối với thanh tra đất đai. Mặc dù vậy đến nay chưa có một quy định nào quy định thống nhất và cụ thể về quy trình thanh tra đất đai. Tuy Luật Thanh tra năm 2010 là cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác thanh tra 65 Nguyễn Hữu Tiếp: Thanh tra Việt Nam, Một số vướng mắc trong thực hiện các quy định của pháp luật thanh tra về thanh tra chuyên ngành, http://thanhtravietnam.vn/vi-VN/News/diendanthanhtra/2013/05/30172.aspx, [truy cập 29/07/2014]. 66 Lê Thị Thúy: Quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành cần tiếp tục được nghiên cứu, điều chỉnh, Tạp chí thanh tra, Thanh tra Chính phủ, số 1, năm 2013, trang 30. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 53 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai đất đai nhưng trong hoạt động thanh tra đất đai gặp không ít khó khăn do chưa có quy định chuyên biệt như: Chưa có một quy định riêng dẫn đến thanh tra đất đai chưa xác định được trong tâm, trọng điểm theo nội dung thanh tra Chưa làm tốt khâu thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến công tác thanh tra. Do đó không xác định được các vấn đề nổi cộm, xác định các sai phạm trọng điểm trong đất đai để làm cơ sở cho công tác thanh tra. Mặc khác cũng chưa có quy định cụ thể về công việc thu thập thông tin, tài liệu liên quan trong công tác thanh tra đất đai, vì vậy khi tiến hành hoạt động, thanh tra đất đai gặp lung túng không có một định hướng cụ thể trong việc thu thập. Từ đó làm giảm hiệu quả bước đầu của thanh tra đất đai. Thực tế khi xây dựng kế hoạch thanh tra đất đai, các cơ quan thanh tra có thẩm quyền thường thiếu thông tin liên quan đến tình hình tổ chức của doanh nghiệp, các cơ quan là đối tượng thanh tra một phần là chưa tổ chức được bộ phận chuyên trách để nắm tình hình hoạt động của đối tượng thanh tra, dẫn đến chưa xây dựng được kế hoạch mang tính khách quan, chưa sát với tình hình thực tế, vẫn còn hiện tượng chồng chéo về đối tượng làm giảm hiệu quả hoạt động. Thêm vào đó việc công bố quyết định thanh tra được thực hiện tại nơi được thanh tra đất đai, thành phần buổi công bố quyết định thanh tra cũng không đầy đủ, chủ yếu có sự tham gia của Thành viên Đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra. Người dân và các cơ quan, tổ chức và nhất là cơ quan báo chí khó có thể tiếp cận và biết được nội dung quyết định. Thiết nghĩ hoạt động thanh tra đất đai là một công tác có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân cần được phổ biến rộng rãi, đồng thời với thực trạng trên các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin liên quan đến nội dung thanh tra, sẽ không thể chủ động phối hợp với Đoàn thanh tra, dẫn đến hiệu quả hoạt động thanh tra đất đai chưa cao67. Từ đó, dễ dẫn đến tình trạng các quyết định thanh tra đất đai có thể thiếu tính khách quan và trung thực trong các quyết định thanh tra. Luật Thanh tra cũng như các văn bản liên quan chưa quy định đầy đủ về việc công khai kết luận thanh tra. Cụ thể, quy định chưa chắc chẽ, chưa xác định được hình thức công khai cụ thể bên cạnh đó việc tiếp cận kết luận thanh tra của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đặc biệt là cơ quan báo chí còn bó buộc, dẫn đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan báo chí chưa có điều kiện giám sát việc thực hiện kết luận thanh tra. Các chủ thể thực hiện công khai kết luận thanh tra đất đai chưa xác định được đâu là hình thức công khai bắt buộc, đâu là hình thức công khai có thể lựa chọn cho phù hợp với điều kiện hoàn 67 Văn Tiến Mai: Tăng cường công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra, Tạp chí thanh tra, Thanh tra Chính phủ, số 1, năm 2013, trang 21. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 54 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai cảnh đặc thù. Dẫn đến việc các sai phạm về đất đai có thể không được đưa ra ánh sáng và không phản ánh được thực trạng các sai phạm trong lĩnh vực đất đai. Qua nghiên cứu cho thấy, hệ thống các quy định về xử lý kết luận thanh tra theo pháp luật hiện hành còn có những điểm chưa rõ ràng, làm cho nhiều kết luận thanh tra trong lĩnh vực đất đai bị bỏ ngỏ, các kết luận kiến nghị qua công tác thanh tra còn chậm được thực hiện, không ít các trường hợp sau thời gian khá lâu vẫn không có ý kiến xử lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai cùng cấp hoặc kiến nghị xử lý, kết luận thanh tra đất đai không được các cơ quan, tổ chức, người sử dụng đất thực hiện nghiêm chỉnh. Dễ dẫn đến tình trạng nhiều kết luận thanh tra đất đai rơi vào tình trạng chỉ nằm trên giấy tờ và không được thực thi. Đó cũng là lý do dẫn đến các sai phạm mặc dù thanh tra đất đai phát hiện nhưng do các nguyên nhân khách quan khác nhau nhằm trốn tránh xử lý các sai phạm được phát hiện. Từ đó làm tình trạng các sai phạm đất đai ngày càng lan rộng, khó phát hiện tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, là nguyên nhân dẫn đến xảy ra khiếu nại, khiếu kiện ảnh hưởng đến dư luận xã hội, gây bức xúc trong nhân dân. 3.2. Nguyên nhân dẫn đến thực trạng của thanh tra chuyên ngành đất đai 3.2.1. Nguyên nhân xuất phát từ quy định pháp luật về thanh tra Thanh tra đất đai là một hoạt động có vai trò to lớn trong công tác quản lý và sử dụng đất vì vậy các quy định pháp luật là cơ sở pháp lý quan trọng trong hoạt động của cơ quan thanh tra đất đai. Một trong những nguyên nhân hàng đầu làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thanh tra đất đai là việc tổ chức các cơ quan thanh tra đất đai theo Luật Thanh tra năm 2010, theo luật cho thấy sự phụ thuộc quá lớn của cơ quan thanh tra vào cơ quan hành chính quá nhiều. Thứ nhất theo quy định các cơ quan có thấm quyền thanh tra đất đai không được ra quyết định thanh tra hay kết luận thanh tra (trừ trường hợp phát hiện có dấu hiệu vi phạm), thẩm quyền này thuộc về người đứng đầu cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai. Thứ hai người đứng đầu các cơ quan thanh tra cũng do người đứng đầu cơ quan hành chính bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Câu hỏi đặt ra liệu các chủ thể thực hiện công tác thanh tra có đủ khách quan trong công tác thanh tra của mình hay không, chính tình trạng này dẫn đến sự hoạt động rất chiếu lệ, hình thức, e dè, ngại va chạm, né tránh trong xử lý các vi phạm của cơ quan quản lý trong lĩnh vực đất đai. Đó cũng chính là nguyên nhân làm giảm tính độc lập tương đối, giảm tính khách quan và hiệu qua hoạt động thanh tra đất đai. Dẫn đến hoạt động thanh tra đất đai phụ thuộc vào ý chí của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp, đôi khi việc xử lý vi phạm còn ít nhiều chịu tác động và chi phối của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước. Luật thanh tra cũng như Luật Đất đai hiện hành thiếu quy định làm cơ sở pháp lý cho công tác thanh tra đất đai như quy trình, chủ thể thanh tra cũng như việc phân định rõ GVHD: TS. Phan Trung Hiền 55 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan thanh tra đất đai. Trong khi Nghị định 35/2009 quy định về thanh tra Tài nguyên và Môi trường không còn phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010, vì vậy các quy định của Nghị định này nếu áp dụng sẽ gây khó khăn cho hoạt động thanh tra đất đai. Luật Thanh tra cũng chưa phân định được hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, cả Luật Đất đai năm 2013, xác định thanh tra trong lĩnh vực đất đai là thanh tra chuyên ngành đất đai do Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện (điều 201 Luật Đất đai năm 2013), quy định như vậy là chưa bao quát hết công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai, xét về lý luận và cơ sở pháp lý quy định về chức năng của thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, cũng như nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan thanh tra Nhà nước theo Luật Thanh tra năm 2010 thì thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, việc quy định như vậy sẽ thiếu cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai 68. Từ đó gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan thanh tra, khó phân định thẩm quyền giữa các cơ quan thanh tra, gây ảnh hưởng đến kết quả và hiệu quả của thanh tra đất đai. Mặc dù có quy định công tác đôn đốc, theo dõi, kiểm tra sau thanh tra nhưng vẫn còn nhiều kết luận thanh tra chưa được thực hiện hay chỉ nằm trên hồ sơ không đi vào thực tế, từ đó dẫn đến sai phạm vẫn còn tràn lan, xuất hiện thêm khiếu nại, tố cáo do các sai phạm chưa được khắc phục hay lực lượng thanh tra không phát hiện được. Nguyên nhân chính là do chưa có chế tài xử lý khi đối tượng thanh tra không chấp hành kết luận thanh tra gây ra các thực trạng nêu trên của hoạt động thanh tra đất đai. Thêm vào đó chế tài xử lý các vi phạm trong lĩnh vực đất đai còn quá nhẹ so với mức độ vi phạm trong lĩnh vực đất đai. Nhiều sai phạm thanh tra phát hiện nhưng lực lượng thanh tra đất đai không đủ thẩm quyền xử phạt gây khó khăn trong hoạt động. Điều này làm cho các đối tượng sử dụng đất cố tình sai phạm, lách luật, các sai phạm ngày càng tinh vi lực lượng thanh tra đất đai khó phát hiện. Luật Thanh tra chưa quy định nhiệm vụ phối hợp giữa các cơ quan thanh tra đất đai với các cơ quan khác đặc biệt là sự phối hợp với các cơ quan trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Chính vì vậy hoạt động thanh tra chưa phát huy được vai trò của thanh tra trong quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai và hiệu quả thanh tra đất đai sẽ không cao. 68 Nguyễn Tú Anh: Góp ý đối với dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bàn về chế định thanh tra đất đai trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Đặc san Khoa học Pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3, năm 2013, trang 33. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 56 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 3.2.2. Nguyên nhân xuất phát từ chủ thể thanh tra Một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến công tác thanh tra đất đai đó là chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra đất đai. Theo quy định cụ thể thực hiện công tác thanh tra là thanh tra viên và các công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra theo Đoàn dưới sự chỉ đạo điều hành của Trưởng đoàn thanh tra hay tiến hành độc lập. Việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra của các chủ thể nêu trên là vô cùng quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả hoạt động thanh tra đất đai, từ đó ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả thanh tra. Do lực lượng thanh tra ngành Tài nguyên và Môi trường cũng như thanh tra đất đai còn nhiệu hạn chế, tồn tại nên hiệu quả tác động của công tác thanh tra đất đai chưa cao bởi một vài nguyên nhân sau: Thứ nhất: Lực lượng thanh tra đất đai được bố trí còn mỏng, chưa phù hợp với thực trạng ngành đất đai phức tạp. Trong khi công tác thanh tra ngành Tài nguyên và Môi trường đòi hỏi phải thực hiện toàn diện, thêm vào đó phải phối hợp với các Đoàn công tác liên ngành do các Bộ, ngành khác chủ trì nên thiếu lực lượng để triển khai Đoàn thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch thanh tra. Gây ảnh hưởng đến hiệu lực ngành thanh tra đất đai, không phát huy hết tác động, vai trò của mình trong lĩnh vực đất đai. Thứ hai: Trình độ năng lực của bộ phận cán bộ thanh tra còn hạn chế, một số trường hợp chưa làm hết trách nhiệm thanh tra. Thanh tra viên còn yếu về năng lực, trình độ, ý thức chính trị và đạo đức nghề nghiệp chưa cao, kiến thức chuyên môn và nghiệp vụ chuyên ngành thanh tra đất đai chưa được củng cố và hoàn thiện, gây khó khăn cho công tác thanh tra đất đai. Thứ ba: Mặc dù đã có quy định về việc hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của các cơ quan thanh tra có thẩm quyền cấp trên, quy định về tiêu chuẩn các cấp thanh tra. Nhưng thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa chú trọng và tăng cường công tác đào tạo, tập huấn cán bộ thanh tra chuyên ngành đất đai của Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương. Từ đó dẫn đến một bộ phận nhỏ cán bộ thanh tra chưa nhận thức hết được vai trò, đạo đức nghề nghiệp gây nên tình trạng tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan thanh tra đất đai. Bên cạnh đó việc tuyển dụng, bổ nhiệm các chức danh thanh tra chưa được chú trọng, còn mang nặng tính hình thức vì vậy chưa đào tạo ra các thanh tra viên đủ bản lĩnh chính trị và đạo đức nghề nghiệp đáp ứng nhu cầu thanh tra đất đai. Thứ tư: Trong quá trình thực hiện công tác, lực lượng thanh tra đất đai chưa bố trí lực lượng làm công tác thu thập thông tin, tài liệu trước khi thực hiện một cuộc thanh tra và phân công chủ thể làm công tác kiểm tra, đôn đốc, theo dõi việc thực hiện kết luận, kiến nghị xử lý vi phạm sau thanh tra, cũng như trong công tác của mình các chủ thể thanh tra chưa đề cao trách nhiệm giải trình, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động của GVHD: TS. Phan Trung Hiền 57 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai người thực hiện hoạt động thanh tra. Do lực lượng làm công tác này chưa được đáp ứng nên công tác phòng ngừa tham nhũng trong các cơ quan thanh tra đất đai chưa rõ nét, các tiêu cực trong thanh tra vẫn còn tồn tại gây ảnh hưởng không nhỏ đến công tác thanh tra hiện hành. Thứ năm: Người thực hiện hoạt động thanh tra ở các cơ quan thanh tra, do không đủ lực lượng thanh tra viên, nên chủ yếu người thực hiện nhiệm vụ thanh tra là công chức của cơ quan thanh tra hay lực lượng được trưng tập nhằm đáp ứng nhiệm vụ thanh tra cụ thể. Chính vì một số đối tượng trên làm giảm hiệu quả thanh tra đất đai do đa phần không được đào tạo, tập huấn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành và không có kiến thức chuyên môn nên kết quả thanh tra thiếu sự khách quan. 3.2.3. Nguyên nhân xuất phát từ thực tiễn xã hội hoạt động thanh tra Bên cạnh các yếu tố ảnh hường từ các quy định pháp luật liên quan, lực lượng làm công tác thanh tra thì trong chính hoạt động ngành thanh tra đất đai cũng là nguyên nhân dẫn đến sự hoạt động kém hiệu quả của thanh tra đất đai. Thứ nhất: Như đã phân tích trên hệ thống các cơ quan thanh tra là hệ thống thanh tra bên trong, tức có sự phụ thuộc vào sự kiểm soát của cơ quan quản lý. Một mặt làm giảm tính độc lập của cơ quan thanh tra, mặt khác dễ dẫn đến tình trạng các cơ quan thanh tra đất đai và cơ quan quản lý đất đai có sự “bao che” lẫn nhau, nhằm mục đích lẫn tránh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất được phát hiện qua công tác thanh tra đất đai. Thêm vào đó, việc tổ chức cơ quan thanh tra như vậy không thể đảm bảo kỹ cương pháp chế, đấu tranh mạnh mẽ với những biểu hiện vi phạm pháp luật trong quản lý Nhà nước do thanh tra bị phụ thuộc và chi phối. Chính tình trạng này, dẫn đến nhiều kết luận thanh tra đất đai không đi vào thực tế, từ đó dẫn đến nghịch lý thanh tra vẫn hoạt động thường xuyên nhưng vi phạm đất đai vẫn tràn lan trên. Thứ hai: Trong hoạt động của mình, thanh tra đất đai chưa chú trọng xây dựng quy chế phối hợp và trao đổi thông tin giữa cơ quan thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường với thanh tra các Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương. Cả sự phối hợp với các cơ quan khác trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai cũng chưa được chú trọng làm giảm hiệu lực thanh tra đất đai. Thứ ba: Các cơ quan thanh tra chưa xác định đúng thẩm quyền của cơ quan mình. Mặc dù có Luật Thanh tra năm 2010 tuy nhiên trên thực tế vẫn còn có sự chồng chéo trong hoạt động về thanh tra chuyên ngành đất đai của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai, bên cạnh còn có sự chồng chéo về nhiệm vụ của thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính trong thanh tra lĩnh vực đất đai. Chính vì nguyên nhân này gây nên tình trạng nhiều Đoàn thanh tra cùng lúc thanh tra một cơ quan, tổ chức trong quản lý và sử dụng đất gây phiền hà cho đối tượng thanh tra. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 58 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Thêm vào đó việc tổ chức các cơ quan thanh tra đất đai chưa hoàn thiện đặc biệt là thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai từ đó làm hạn chế hiệu quả tác động của thanh tra đất đai đến quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai và tình trạng hoạt động yếu kém, chậm trễ trong công tác thanh tra. Thứ tư: Trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra đất đai chưa thực hiện được việc công khai, minh bạch trong hoạt động. Như công khai kế hoạch tiến hành thanh tra, kết luận thanh tra, làm cho hoạt động thanh tra đất đai giảm tính khách quan. Các đơn vị báo chí không thể tiếp cận được kế hoạch thanh tra, kết luận thanh tra từ đó các đơn vị báo chí chưa phát huy được vai trò thông tin, phản ánh đúng thực trạng sử dụng và quản lý đất đai hiện nay. Thứ năm: Trong quá trình tiến hành thanh tra, khi kết thúc thanh tra, công tác theo dõi, đôn đốc, xử lý sau thanh tra chưa được thực hiện rốt ráo làm chậm tiến độ thực hiện các kết luận thanh tra, từ đó các sai phạm vẫn còn, việc khiếu nại, tố cáo, tham nhũng trong lĩnh vực đất đai một phần cũng được các cơ quan thanh tra phát hiện tuy nhiên việc phát huy vai trò của thanh tra trong các công tác trên chưa cao. Thứ sáu: Một phần do cơ chế quản lý đất đai của nước ta hiện nay dễ dẫn đến sai phạm, lạm quyền trong quản lý đất đai, do cơ chế quản lý còn nhiều bất cập, tham nhũng trong các cơ quan này là rất lớn, trong tất cả các nội dung quản lý đất đai đều dễ xảy ra tình trạng tham nhũng gây khó khăn cho lực lượng thanh tra thực hiện hoạt động của mình. Thêm vào đó, lực lượng thanh tra lại mỏng, hoạt động mờ nhạt lại thêm hiện tượng tham nhũng trong các cơ quan thanh tra đất đai đặc biệt là hiện tượng hối lộ và nhận hối lộ trong cơ quan thanh tra. Từ đó kìm hãm hoạt động, tác động của thanh tra đất đai đến công tác quản lý đất đai. 3.3. Giải pháp nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay 3.3.1. Các biện pháp nhằm tăng cường hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai Từ thực trạng và nguyên nhân nêu trên, ta thấy thanh tra đất đai vừa mang những hạn chế, bất cập trong hoạt động cũng như trong các quy định của pháp luật liên quan. Vì vậy để nâng cao hiệu quả, nâng cao vai trò, tầm quan trọng của thanh tra đất đai thiết nghĩ cần có giải pháp căn cơ và lâu dài về mặt pháp luật và thực tiễn hoạt động nhằm giúp hiệu quả của thanh tra được nâng cao trong quản lý và sử dụng đất. Trước hết là cần nhìn nhận đúng vai trò, mục đích của hoạt động thanh tra đất đai nhằm có hoạt động đúng định hướng của ngành thanh tra. Mục đích hàng đầu của công tác thanh tra là phát hiện các sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật nhằm kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục còn mục đích phòng ngừa, phát hiện và xử lý vi phạm trong lĩnh vực đất đai là một mục đích thứ hai. Vì vậy GVHD: TS. Phan Trung Hiền 59 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai các cơ quan thanh tra cần xác định rõ mục đích của các cuộc thanh tra đề tránh tình trạng chỉ tập trung vào việc phát hiện xử lý các sai phạm không chú trọng đến việc hoàn thiện cơ chế quản lý như vậy sẽ công tác thanh tra sẽ không phát huy được tác động của mình đối với quản lý đất đai. Trước hết phải chấn chỉnh công tác quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Xem xét, củng cố lại hiệu quả quản lý cũng như các nội dung trong quản lý đất đai. Bên cạnh đó tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đất đai nhằm phát hiện các sai phạm, qua thanh tra phải tìm ra căn nguyên của vấn đề khiếu nại, tố cáo, tham nhũng, tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất. Có như vậy, trước hết cho thấy sự nổ lực ngăn chặn, kiên quyết phòng ngừa sai phạm của lực lượng thanh tra đất đai. Phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất, tránh hiện tượng như thời gian qua, lực lượng thanh tra ít phát hiện sai phạm mà chủ yếu là các tổ chức báo chí hay đến khi dư luận lên tiếng, các cơ quan khác đã xử lý thì thanh tra đất đai mới vào cuộc. Để hạn chế các sai phạm và tình trạng khiếu nại, tố cáo, tiêu cực trong đất đai. Các cơ quan quản lý cần giải quyết tốt các vấn đề nóng thường xảy ra sai phạm như: bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giao đất, cấp giấy chứng nhận…Rà soát và kiểm tra chặt chẽ các nội dung trong quản lý đất đai dễ xảy ra tham nhũng, tiêu cực. Có sự phối hợp giữa cơ quan quản lý và cơ quan thanh tra để hạn chế xảy ra sai phạm, đồng thời qua thanh tra phải xử lý nghiêm các tham nhũng tiêu cực trong quản lý đất đai, các cán bộ, công chức có sai phạm và cả xử lý các tiêu cực trong các cơ quan thanh tra đất đai, để loại bỏ những cá nhân sai phạm, chú trọng biện pháp giáo dục, phòng ngừa. Đồng thời, với vai trò tham mưu giúp các cấp chính quyền các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng ngừa tham nhũng là nhiệm vụ hết sức quan trọng vì vậy trong quá trình thực hiện nhiệm vụ cần xem xét, đánh giá hiệu quả tác động của công tác thanh tra đối với các công tác trên. Tăng cường thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai, thực hiện toàn diện các cuộc thanh tra chuyên đề, thanh tra diện rộng trong quản lý và sử dụng đất. Kiên quyết thu hồi đất, xử lý các sai phạm được phát hiện. Lực lượng thanh tra cần mạnh tay hơn trong xử lý hay kiến nghị xử lý, tránh tình trạng bao che các đối tượng sai phạm, các kết luận thanh tra chỉ nằm trên hồ sơ không chấn chỉnh trong thực tế. Cần thực hiện các cuộc thanh tra đất đai theo kế hoạch đã được phê duyệt trong thời gian tới, đồng thời đổi mới nội dung, phương pháp, tập trung vào các Tỉnh, Thành phố trong cả nước có nhiều bất cập, để xảy ra nhiều sai phạm trong quản lý và sử dụng đất. Trong quá trình thực hiện công tác thanh tra cần tổ chức lực lượng điều tra, khảo sát, nắm tình hình nhằm ra các nội dung thanh tra hoàn chỉnh, đúng trọng tâm, trọng điểm. Bên cạnh đó, tổ chức thi hành các kết luận, kiến nghị xử lý sau thanh tra bằng các biện pháp GVHD: TS. Phan Trung Hiền 60 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tăng cường theo dõi, đôn đốc, kiểm tra sau thanh tra và thực hiện việc công khai minh bạch, tuân thủ quy định pháp luật trong hoạt động thanh tra, trong toàn quy trình thanh tra nhằm đảm bảo tính khách quan của các cuộc thanh tra đất đai. Thêm vào đó, cơ quan thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường và cơ quan thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai yêu cầu phải tuân thủ tối đa sự lãnh đạo, chỉ đạo của cơ quan thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, để triển khai công tác thanh tra có hiệu quả; bám sát chương trình, kế hoạch thanh tra của Bộ tránh chồng chéo, trùng lắp trong thực hiện kế hoạch thanh tra nhất là trong thanh tra chuyên đề và diện rộng. Thanh tra cấp trên cần giám sát chặt chẽ việc xây dựng kế hoạch thanh tra và trách nhiệm của Thành viên Đoàn thanh tra, đồng thời thanh tra cấp dưới thực hiện nghiêm túc chế độ báo cáo công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng ngừa tham nhũng, giám sát Đoàn thanh tra, kể cả giám sát công tác của các cơ quan thanh tra đất đai nhằm nâng cao hiệu lực công tác thanh tra đất đai trong hiện tại. Chính do ảnh hưởng của phụ thuộc vào các cơ quan quản lý cùng cấp mà công tác thanh tra còn xảy ra nhiều hạn chế trong hoạt động vì vậy cần mạnh tay tách các cơ quan thanh tra nói chúng và thanh tra đất đai nói riêng thành một hệ thống cơ quan theo ngành dọc, đặt dưới sự giám sát, kiểm tra của cơ quan Đảng. Dưới sự kiểm tra giám sát của cơ quan chính trị, công tác thanh tra sẽ nâng cao và phối hợp với các cơ quan khác trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng ngừa tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, đồng thời nâng cao tính độc lập và khách quan cho các cơ quan thanh tra đất đai trong hoạt động. Quan trọng phải quan tâm xây dựng cơ quan thanh tra trong sạch, vững mạnh, đẩy mạnh xây dựng văn hóa của cơ quan thanh tra đất đai, nâng cao chất lượng thực thi công vụ. Tăng cường nhiệm vụ phối hợp giữa các cơ quan thanh tra đất đai và với các cơ quan khác có liên quan trong các công tác thanh tra như: thu thập thông tin, khảo sát nắm tình hình thanh tra; đôn đốc, theo dõi, kiểm tra sau thanh tra…Đặc biệt là trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, phát hiện tham nhũng trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất. Sắp xếp, kiện toàn tổ chức thanh tra Tài nguyên và Môi trường, đồng thời ra soát đánh giá lại đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra để có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ. Bên cạnh đó phải chú trọng công tác tập huấn, đào tạo chuyên môn nghiệp vụ cho lực lượng thanh tra viên cũng như khâu tuyển chọn các chức danh thanh tra nhằm có được một đội ngũ thanh tra đất đai có phẩm chất chính trị và đạo đức nghề nghiệp, chuyên môn hoàn chỉnh, có kỹ năng, phương pháp làm việc hoàn chỉnh. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 61 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 3.3.2. Các biện pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Để khắc phục những thực trạng nêu trên, ngoài những biện pháp thực hiện trên thực tế, thiết nghĩ cần hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan nhằm làm cơ sở vững chắc cho các cơ quan thanh tra đất đai. Thứ nhất: Để nhận định đúng vai trò của thanh tra đất đai, cần phải nhận định lại công tác thanh tra đất đai gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành vì vậy theo Luật Đất đai năm 2013 cần bổ sung thêm khái niệm thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai cho phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010 và phân định nhiệm vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Bên cạnh đó, khái niệm thanh tra chuyên ngành đất đai cũng cần được chuẩn hóa cho phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, khái niệm thanh tra chuyên ngành đất đai chưa được quy định đầy đủ về nhiệm vụ cụ thể, thanh tra chuyên ngành đất Đai cần phải thực hiện thanh tra hoạt động chấp hành “quy tắc quản lý thuộc lĩnh vực đất đai”, có quy định như vậy mới tương thích với nội hàm khái niệm thanh tra chuyên ngành trong Luật Thanh tra năm 2010. Đồng thời cần phải xác định hoạt động thanh tra đất đai không chỉ thực hiện bởi Bộ và Sở Tài nguyên và Môi trường mà còn có sự tham gia của cơ quan thanh tra Nhà nước phân theo cấp hành chính và hoạt động dưới sự chỉ đạo của thanh tra Chính phủ. Nhận định đúng đắn công tác thanh tra đất đai như vậy mới hoàn thiện được công tác trên thực tế, nâng cao được hiệu lực của toàn ngành thanh tra đất đai và được chuẩn hóa từ trung ương xuống địa phương, giúp thực hiện tốt vai trò của thanh tra đất đai. Thứ hai: Xây dựng và ban hành Nghị định quy định về thanh tra Tài nguyên và Môi trường nói chung, thanh tra đất đai nói riêng thay thế Nghị định 35/2009 đã không còn phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010 và thực tiễn công tác thanh tra đất đai. Nhằm làm cơ sở pháp lý trong hoạt động thanh tra đất đai. Bên cạnh đó, hoàn thiện công tác điều tra, khảo sát nắm tình hình trước khi ra quyết định thanh tra, quy định cụ thể bằng văn bản thông tư giúp cơ quan thanh tra có cách làm hiệu quả đúng đắn. Tăng cường công tác công khai minh bạch trong hoạt động của mình cũng như gấp rút ban hành một quy trình cụ thể, thống nhất cho ngành thanh tra đất đai, để các cơ quan thanh tra đất đai quán triệt và thực hiện theo một quy trình thống nhất. Thường xuyên chỉ đạo các cơ quan thanh tra, kiểm tra rà soát các văn bản liên quan trong lĩnh vực đất đai, để kịp thời kiến nghị, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực trạng của hoạt động ngành thanh tra đất đai hiện nay. Thứ ba: Cần quy định đầy đủ về tổ chức các cơ quan thanh tra đặc biệt là thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai về bộ phận tham mưu nhiệm vụ thanh tra đất đai của Tổng cục để tăng cường công tác của thanh tra của Tổng cục, cần thiết ban hành thông tư quy định GVHD: TS. Phan Trung Hiền 62 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai cụ thể về vấn đề trên. Thêm vào đó, có những quy định về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trong lĩnh vực đất đai. Thứ tư: Biện pháp quan trọng trong công tác thanh tra và cả công tác giả quyết khiếu nại, tố cáo và tham nhũng trong lĩnh vực đất đai cần xây dựng một quy chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong công tác thanh tra đất đai, từ đó giúp kiểm soát chặt chẽ, thông tin liên quan, phối hợp lực lượng trong việc thanh tra quản lý và sử dụng đất. Thứ năm: Bổ sung quy định về trách nhiệm và biên pháp xử lý đối với các cá nhân, tổ chức sử dụng đất không thực hiện hoặc thực hiện không nghiêm chỉnh kết luận thanh tra, không thực hiện xử lý hay kiến nghị xử lý các sai phạm sau thanh tra được phát hiện bởi lực lượng thanh tra đất đai. Nhằm có biện pháp răn đe, đảm bảo quyền lực Nhà nước của các cơ quan thanh tra đất đai, từ đó góp phần giải quyết dứt điểm các sai phạm, tìm được nguyên nhân xảy ra các sai phạm cũng như góp phần giải quyết triệt để công tác khiếu nại, tố cáo, chống tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất. Thứ sáu: Trong công tác quản lý đất đai cần xem xét hình thức và mức xử phạt đối với các sai phạm được phát hiện qua công tác thanh tra đất đai, xây dựng theo hướng tăng cường thẩm quyền và mức xử phạt các sai phạm thanh tra đất đai. Đẩy mạnh xử lý vi phạm hành chính cũng như mạnh tay chuyển hồ sơ cho các cơ quan có thẩm quyền khi phát hiện sai phạm ở mức độ truy cứu trách nhiệm hình sự giúp công tác thanh tra đất đai đạt hiệu quả tối ưu trong việc phát hiện và xử lý vi phạm. Thứ bảy: Chú trọng xây dựng tiêu chuẩn, quy trình tuyển chọn các lực lượng thanh tra đất đai, xây dựng các chế độ bồi dưỡng, phụ cấp cho các chủ thể thực hiện công tác thanh tra. Chú trọng nâng cao đời sống vật chất cho thanh tra viên giúp các chủ thể thanh tra hoàn thành tốt công tác của mình. Nhằm tránh tình trạng tiêu cực trong các cơ quan thanh tra đất đai nói riêng. Qua phân tích ta nhận thấy được thanh tra đất đai hoạt động đạt hiệu quả ra sao và thấy được thực trạng cũng như bất cập của thanh tra đất đai hiện nay. Từ đó người viết đưa ra những nguyên nhân dẫn đến nhiều thực trạng đối với thanh tra đất đai và đưa ra nhiều giải pháp từ thực tiễn hoạt động về cơ quan có thẩm quyền, chủ thể thực hiện, đến giải pháp lâu dài về mặt pháp luật điều chỉnh. Từ đó thanh tra đất đai sẽ được nâng cao về hiệu lực và tác động thanh tra đất đai đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng ngừa tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, giúp kiện toàn công tác quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 63 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai KẾT LUẬN Công tác thanh tra đất đai hiện nay là công tác quan trọng trong quản lý và sử dụng đất đặc biệt là trong thời kỳ hội nhập của nước ta. Qua toàn bộ quá trình nghiên cứu về thực trạng của ngành thanh tra đất đai cũng như các vấn đề lý luận và quy định pháp luật liên quan đến công tác trên người viết nhận thấy được thực trạng công tác thanh tra đất đai hiện nay còn bất cập trong hoạt động và cả trong pháp luật. Cụ thể thanh tra đất đai chưa phát huy được vai trò to lớn của mình, hoạt động còn mang tính hình thức, chưa tác động tích cực đến đối tượng thanh tra đồng thời thấy được công tác quản lý đất đai của các cơ quan quản lý còn chưa mạnh về cơ chế, chính sách quản lý đất đai dẫn đến nhiều sai phạm. Bên cạnh đó, các quy định pháp luật liên quan đến thanh tra đất đai chưa được hoàn chỉnh, chưa sát với thực tế điều đó dẫn đến lực lượng thanh tra thiếu cơ sở pháp lý trong hoạt động. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân như: nguyên nhân xuất phát từ quy định pháp luật về chủ thể nói chung, quy trình, công tác chuyên môn nghiệp vụ ngành và nguyên nhân xuất phát từ thực trạng ngành thanh tra và quản lý đất đai. Đánh giá được thực trạng của thanh tra, chúng ta nhận thấy được ưu khuyết điểm, những khó khăn vướng mắc của hoạt động thanh tra đất đai, từ đó có sự điều chỉnh trong hoạt động và pháp luật hiện hành, nhìn nhận lại công tác này qua 3 năm thực thi Luật Thanh tra năm 2010 và cả Luật Đất đai hiện hành. Nhằm thực hiện tốt và quán triệt đầy đủ công tác thanh tra đất đai theo kế hoạch năm 2014. Thấy được tầm quan trọng của thanh tra trong quản lý và sử dụng đất đai. Do pháp luật về thanh tra và thực trạng thanh tra còn nhiều khuyết điểm vì vậy cần phải có giải pháp căn cơ hoàn chỉnh. Giải pháp nhằm tác động đến hoạt động của thanh tra và tác động đến cơ sở pháp lý liên quan. Cần mạnh tay thay đổi cơ chế, chính sách trong quản lý Nhà nước về đất đai. Kèm theo mạnh tay trong công tác thanh tra đất đai, đẩy mạnh thay đổi cơ cấu các cơ quan thanh tra thành một hệ thống cơ quan độc lập, đẩy mạnh thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành để thanh tra có được tác động mạnh, phát huy hết vai trò trong ngăn chặn, phòng ngừa và phát hiện nhựng sai sót trong quản lý để kịp thời chấn chỉnh. Bên cạnh đó cần hoàn chỉnh cơ sở pháp lý liên quan đến thanh tra đất đai, xây dựng một quy chế pháp lý riêng cho lực lượng thanh tra chuyên ngành đất đai về chủ thể, quy trình, công tác nghiệp vụ riêng cho thanh tra đất đai hoạt động. Quan trọng phải xây dựng quy chế phối hợp giữa thanh tra và các công tác khác trong lĩnh vực đất đai để phát huy vai trò tác động của thanh tra đối với xã hội trong lĩnh vực đất đai. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 64 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai TÀI LIỆU THAM KHẢO  Danh mục văn bản quy phạm pháp luật 1. Hiến pháp nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam năm 2013. 2. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. 3. Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung 2008, 2009, 2010. 4. Luật Thanh tra năm 2004. 5. Luật Thanh tra năm 2010. 6. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. 7. Luật Đất đai năm 2013. 8. Nghị định 35/2009/NĐ-CP Về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi trường. 9. Nghị định 21/2013/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức Bộ Tài nguyên và Môi trường. 10. Nghị định 86/2011/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều Luật Thanh tra năm 2010. 11. Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành. 12. Nghị định 97/2011/NĐ-CP Quy định về thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra. 13. Quyết định 21/2014/QĐ-TTg Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường.  Danh mục các văn bản khác 1. Nghị Quyết số 48/2005/NQ-TW. 2. Báo cáo tổng kết công tác thanh tra năm 2013 và phương hướng nhiệm vụ năm 2014 của ngành thanh tra. 3. Báo cáo tổng kết công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng về Tài nguyên và Môi trường 6 tháng đầu năm 2014. 4. Bộ Tư pháp-Vụ phổ biến giáo dục pháp luật: Đề cương giới thiệu Luật Thanh tra năm 2010, tr.8, tr.9. 5. Bộ Tài nguyên và Môi trường: Tài liệu Hội nghị tập huấn thanh tra chuyên đề diện rộng việc chấp hành các quy định pháp luật về đất đai, môi trường và tài nguyên nước đối với các khu công nghiệp trên cả nước, Ninh Thuận, năm 2014, tr.6-7. 6. Bộ Tư pháp-Vụ phổ biến, giáo dục pháp luật: Đề cương giới thiệu Luật Đất đai năm 2013, tr.5, tr.30-31. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 65 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 7. Dự thảo lần 1, Nghị định Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, 8. ngày 7 tháng 1 năm 2014. Dự thảo lần 5, Thông tư Quy định quy trình tiến hành một cuộc thanh tra ngày 7 tháng 4 năm 2014. 9. Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của Chính phủ: Chủ đề thanh tra và pháp luật về thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, số 6, Hà Nội, năm 2012, tr.11, tr.13. 10. Kết luận thanh tra trách nhiệm Chủ tịch UBND Thành Phố Đà Nẵng trong việc chấp hành pháp luật về thanh tra, khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng, thanh tra một số dự án đầu tư có liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất; công khai nội dung ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, xử lý sau thanh tra. 11. Quyết định 76/2010/QĐ-UBND Thành phố Hồ Chí Minh, Quy định quy trình thanh tra quản lý và sử dụng đất đai tại Thành phố Hồ Chí Minh. 12. Quyết định số 2345/2013/QĐ-BTNMT Ban hành kế hoạch thanh tra, kiểm tra năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 13. Thanh tra Chính phủ: Báo cáo giải trình một số nội dung dự án Luật Thanh tra sửa đổi, tr.8. 14. Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường: Tài liệu tập huấn thanh tra việc chấp hành pháp luật trong công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Đồng Hới, năm 2013, tr.2.  Danh mục sách, báo, tạp chí, giáo trình 1. Lê Thị Thúy: Quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành cần tiếp tục được nghiên cứu, điều chỉnh, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 1, năm 2013, tr.30. 2. Lê Quốc Trung: Đổi mới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 2, năm 2013, tr.24. 3. Nguyễn Huy Hoàng: Vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân theo Hiến pháp năm 2013, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 4, năm 2014, tr.4. 4. Nguyễn Tú Anh: Góp ý đối với dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bàn về chế định thanh tra đất đai trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Đặc san Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3, năm 2013, tr.33. 5. Nguyễn Hữu Hòa: Những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện công khai kết luận thanh tra, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 4, năm 2011, tr.19. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 66 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 6. Nguyễn Văn Kim, Nguyễn Văn Tuấn: Bàn về nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 12, năm 2012, tr.2224. 7. Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, tr.77. 8. Phan Trung Hiền: Tài liệu học tập môn Phương pháp nghiên cứu Khoa học Luật, NXB Chính trị Quốc gia, Cần Thơ, năm 2013. 9. Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, NXB Công An nhân dân, Hà Nội, năm 2009, tr.46-48. 10. Thanh tra Chính phủ, Trường Cán bộ thanh tra: Tài liệu đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra viên, phần 3, NXB Lao Động, Hà Nội, năm 2013, tr.83-100. 11. Văn Tiến Mai: Tăng cường công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 1, năm 2013, tr.21. 12. Văn Tiến Mai: Những yếu tố tác động tới kết quả hoạt động thanh tra, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 3, năm 2014, tr.9-10. 13. Vi Văn Đài, Mai Thị Nghị: Giáo trình thanh tra-kiểm tra đất đai, NXB Hà Nội, Hà Nội, năm 2006, tr.16-18.  Danh mục trang thông tin điện tử 1. Báo Người lao động online: Đất đai đụng đâu sai đó, http://nld.com.vn/thoi-sutrong-nuoc/dat-dai-dung-dau-sai-do-20140308224907445.htm, [truy cập 11/6/2014]. 2. Báo Nhân dân điện tử, Xét xử vụ án đặc biệt nghiêm trọng trong quản lý đất đai tại Long Xuyên, http://www.nhandan.com.vn/mobile/_mobile_phapluat/_mobile_thoisu/item/21019502.ht ml, [truy cập 6/9/2014]. 3. Cơ sở dữ liệu Khoa học, quản lý công, Luật, thanh tra: Đặc điểm pháp luật về thanh tra, http://thanhtra.edu.vn/category/detail/78-dac-diem-cua-phap-luat-ve-thanh-tra.html, [15/6/2014]. 4. Chu Thị Khánh Huyền, Cơ sở dữ liệu khoa học quản lý Công, Luật, Thanh tra, Vụ Tiên Lãng-Hài Phòng vai trò của cơ quan thanh tra, giám sát-Từ lý thuyết đến thực tế, http://thanhtra.edu.vn/category/detail/735-tham-luan:-, [truy cập 6/9/2014]. 5. Đinh Văn Minh: Thanh tra Việt Nam, Quá trình phát triển của nhận thức, quy định của pháp luật và những vấn đề thực tiễn về thanh tra chuyên ngành, http://thanhtravietnam.vn/qua-trinh-phat-trien-cua-nhan-thuc-quy-dinh-cua-phap-luat-vanhung-van-de-thuc-tien-ve-thanh-tra-chuyen-nganh_t114c19n32431, [truy cập 5/5/2014]. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 67 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai 6. phố Kết quả tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo 6 tháng đầu năm 2014 của Thành Hà Nội, Cổng giao tiếp điện tử thanh tra Thành phố Hà Nội, http://thanhtra.gov.vn/ct/news/Lists/TinThanhTra/View_Detail.aspx?ItemId=2773, [truy cập 29/7/2014]. 7. Nguyễn Văn Tuấn: Thanh tra Việt Nam, Bàn về khái niệm kiểm tra và một số khái niệm liên quan đến kiểm tra, http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-khai-niem-kiem-tra-vamot-so-khai-niem-lien-quan-den-kiem-tra_t114c19n9598, [truy cập 25/6/2014]. 8. Nguyễn Văn Tuấn: Thanh tra Việt Nam, Những yếu tố đặc trưng của hoạt động thanh tra chuyên ngành, http://thanhtravietnam.vn/nhung-yeu-to-dac-trung-cua-hoatdong-thanh-tra-chuyen-nganh_t114c19n33120, [truy cập 7/5/2014]. 9. Nguyễn Hữu Tiếp: Thanh tra Việt Nam, Một số vướng mắc trong thực hiện các quy định của Luật Thanh tra về thanh tra chuyên ngành, http://thanhtravietnam.vn/mot-sovuong-mac-trong-thuc-hien-cac-quy-dinh-cua-luat-thanh-tra-ve-thanh-tra-chuyennganh_t114c19n9686, [truy cập 5/5/2014]. 10. Nguyễn Hữu Luận: Cơ sở dữ liệu Khoa học, Quản lý công, Luật, thanh tra, thanh tra-kiểm tra những khác biệt cơ bản, http://thanhtra.edu.vn/category/detail/71-thanh-tra--kiem-tra-va-nhung-khac-biet-co-ban.html [truy cập 21/6/2014]. 11. Thư viện học liệu mở: Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành quy định pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật đất đai, http://voer.edu.vn/m/thanh-tra-kiem-tra-viecchap-hanh-cac-quy-dinh-cua-phap-luat-ve-dat-dai-va-xu-li-vi-pham-phap-luat-ve-datdai/ace035f9, [truy cập 21/06/2014]. 12. Thanh tra Chính phủ, đất đai đứng đầu danh sách tham http://chongthamnhung.thanhtra.com.vn/dat-dai-dung-dau-danh-sach-thamnhung_t492c1076n77448.aspx, [truy cập ngày 24/8/2014]. nhũng, 13. Thanh tra Chính phủ, thanh tra Bộ TN và MT 6 tháng đầu năm triển khai 686 cuộc thanh tra, kiểm tra, http://thanhtra.gov.vn/ct/news/Lists/TinTrongNganh/View_Detail.aspx?ItemID=649, [truy cập ngày 19/8/2014]. 14. Thanh Hiền: Đoàn Đại biểu Quốc Hội và Hội đồng nhân dân Tĩnh Quãng Nam, Hoạt động thanh tra chuyên ngành còn nhiều bất cập, http://qhhdqna.gov.vn/Default.aspx?tabid=160&mid=659&ctl=New&News=1145, [truy cập 14/7/2014]. 15. Thanh tra Việt Nam: Tư liệu các Bộ, Ngành thanh tra Tài nguyên và Môi trường, http://thanhtravietnam.vn/thanh-tra-bo-tai-nguyen-va-moi-truong_t114c29n12754, [truy cập 7/7/2014]. GVHD: TS. Phan Trung Hiền 68 SVTH: Trần Bùi Quang Duy [...]... tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Với mục đích nắm rõ các vấn đề lý luận về đề thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhằm mục đích nghiên cứu sâu về đề tài Chương này người viết tập trung nghiên cứu các khái niệm liên quan đến thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai, bên... quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai) Do vậy, thanh tra trong lĩnh vực đất đai cần thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật và nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai và thanh tra cả việc chấp hành pháp luật về đất đai quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đất đai Hai hoạt động thanh tra này tuy là hai hoạt động của thanh tra. .. với thực trạng quản lý đất đai của từng thời kỳ trong xã hội 1.1.3 Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra Nhà nước được tổ chức theo cấp hành chính) và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động của... Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai luật tại Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010 là cơ sở pháp lý quan trọng trong hoạt động của thanh tra đất đai - Nguyên tắc đầu tiên trong hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng là tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời Trong đó nguyên... tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong phạm vi quản lý của Bộ trong lĩnh vực đất đai nói riêng, từ đó đảm bảo cho công tác thanh tra không bị trùng lắp trong hoạt động Chánh thanh tra Bộ có quyền ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai và phải chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về quyết định của mình Quyết định thanh tra theo... ruộng đất Công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong thời kỳ này chưa được chú trọng, chưa thấy được tầm quan trọng của công tác thanh tra Nhưng đây cũng là mốc đánh dấu sự ra đời của lĩnh vực thanh tra đất đai Đến Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời khái niệm thanh tra đất đai được hoàn thiện hơn về nội dung nhưng bản chất vẫn như thời kỳ trước đó, khái niệm thanh tra đất đai. .. truyền pháp luật, Hà Nội, số 06/2012, năm 2012, trang 13 14 Thanh tra Bộ Tư pháp: Thanh tra và pháp luật về Thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, Hà Nội, số 06/2012, năm 2012, trang 11 GVHD: TS Phan Trung Hiền 13 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai - Thứ hai: Công tác thanh tra đất đai giúp đảm bảo cho tư liệu sản xuất quan trọng là đất đai được... nhau, trong phạm vi nghiên cứu đề tài người viết chỉ tập trung vào loại hình thanh 3 4 Xem Điều 1, Luật Thanh tra năm 2010 Xem Điều 74, Điều 75 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 GVHD: TS Phan Trung Hiền 5 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai mà đặc biệt là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai Thanh tra Nhà... http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-khai-niem-kiem -tra- va-mot-so-khai-niem-lien-quan-den-kiemtra_t114c19n9598, [truy cập 25/06/2014] 23 GVHD: TS Phan Trung Hiền 21 SVTH: Trần Bùi Quang Duy Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai Tóm lại thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, công tác thanh tra chuyên ngành đó chủ yếu được thực hiện bởi thanh tra Bộ và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, thanh tra. .. tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường, thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai) , cũng như các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra đất đai về quyền hạn và nhiệm vụ Nắm được nội dung chủ yếu của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai, qua đó ta thấy được tổ chức và hoạt động của thanh tra đất đai Bên cạnh đó thấy được hoạt động thanh tra