Đang tải... (xem toàn văn)
Những hạn chế và kiến nghị liên quan đến việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước
Lời nói đầu Trong quá trình đổi mới đất nớc, theo Hiến pháp 1992 thể chế hành chính của các cơ quan Nhà nớc đã đợc thay đổi khá nhiều phù hợp với việc quản lý xã hội, đáp ứng đợc công cuộc xây dựng đất nớc XHCN. Cơ cấu quản lý hành chính đã đợc điều chỉnh, giảm bớt sự cồng kềnh giảm thiểu sự quan liêu để tiến tới sự một xã hội công bằng văn minh và phát triển. Việc xây dựng cơ cấu của các cơ quan hành chính mới không làm thay đổi hoặc suy giảm quyền lực và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nớc. Mặt khác địa vị pháp lý của cơ quan đợc đề cao và tăng cờng kiểm tra giám sát đối với từng bộ phận, hiểu đợc đờng lối chỉ đạo hợp lý của Nhà nớc và vai trò tích cực của các cơ quan quản lý Nhà nớc. Chính vì vậy, quyền và nghĩa vụ đây chính là địa vị pháp lý của cơ quan quản lý Nhà nớc. Mặt khác, địa vị pháp lý của các cơ quan đợc đề cao và tăng cờng kiểm tra giám sát đối với từng bộ phận, từng lĩnh vực xã hội phát triển không thể thiếu đợc đờng lối chỉ đạo hợp lý của Nhà nớc và vai trò tích cực của các cơ quan trong Bộ máy hành chính Nhà nớc và điạ vị đó đợc thể hiện trong việc ban hành văn bản vi phạm pháp luật. Mong thày cô, bạn bè đóng góp ý kiến để tiểu luận đợc đầy đủ và hoàn thiện hơn. I. Khái niệm và đặc điểm địa vị pháp lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nớc. 1. Khái niệm: Bộ máy quản lý Nhà nớc theo hiến pháp 1980 cũng nh hiến pháp 1992 là một trong bốn hệ thống cơ quan Nhà nớc. Nh vậy, đứng về mặt hệ thống, các cơ quan trong bộ máy nhà nớc ta gồm: - Cơ quan quyền lực - Cơ quan quản lý - Cơ quan kiểm sát - Cơ quan xét xử Trong đó, các cơ quan quản lý Nhà nớc là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực, đợc tổ chức thành một hệ thống chặt chẽ từ Trung ơng đến địa phơng và cơ sở đẻ trực tiếp quản lý, điều hành các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Nh vậy, trong mối quan hệ và mối phân định với hoạt động của cơ quan quyền lực, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử thì khái niệm quản lý Nhà nớc (hoạt động chấp hành và điều hành, hoạt động hành pháp). Vì vậy, chúng là chủ thể cơ bản của luật hành chính. 2. Đặc điểm địa vị pháp lý của cơ quan quản lý nhà nớc. Các cơ quan hành chính Nhà nớc là các cơ quan chủ thể chủ yếu của quan hệ pháp luật hành chính. Là một bộ phận hợp thành của bộ máy Nhà nớc, cơ quan quản lý Nhà nớc có những đặc điểm chung của cơ Nhà nớc đó là: a. Là một tổ chức (tập hợp những con ngời) b. Có tính độc lập tơng đối về tổ chức - cơ cấu: Có cơ cấu bộ máy và quan hệ công tác bên trong của cơ quan đợc quy định trớc hết bằng nhiệm vụ, chức năng thể hiện vai trò độc lập của nó, nhng đồng thời nó có những quan hệ đa dạng về tổ chức và hoạt động với cơ quan khác trong hệ thống bộ máy quản lý và bộ máy Nhà nớc nói chung mà quan hệ đó đợc quy định chính bởi vị trí của từng cơ quan trong hệ thống chung đó. c. Có thẩm quyền do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền, nhiệm vụ chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực pháp lý mà Nhà nớc trao cho để thực hiện nhiệm vụ chức năng Nhà nớc. Các quyền hạn đó - yếu tố quan trọng nhất của thẩm quyền, có hiệu lực "ra bên ngoài" nghĩa là có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tợng ngoài phạm vi cơ quan. Sở dĩ nh vậy vì cơ quan nhà nớc nhân dân Nhà nớc thực hiện quyền lực nhân dân vì lợi ích của Nhà nớc. Đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt cơ quan Nhà nớc với các cơ quan, tổ chức không phải của Nhà nớc, vì những cơ quan tổ chức đó không có thẩm quyền (ví dụ: cơ quan tổ chức xã hội, tổ chức t nhân) Thẩm quyền của các cơ quan Nhà nớc có những giới hạn về không gian (lãnh thổ) về thời gian có hiệu lực, về đối tợng chịu sự tác động của nó. Đó là những giới hạn phap lý vì đợc quy định trong luật pháp. Trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan Nhà nớc thì quyền quan trọng nhất là quyền ban hành quyết định pháp luật. Mỗi cơ quan có hình thức và ph- ơng pháp hoạt động riêng do pháp luật quy định, kể cả việc áp dụng các biện pháp hoạt động riêng do pháp luật quy định, kể cả việc áp dụng các biện pháp cỡng chế Nhà nớc. Quyền thực hiện các hình thức và phơng pháp hoạt động đó cũng là yếu tố quan trọng của thẩm quyền cơ quan Nhà nơc. Các cơ quan Nhà nớc chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền của mình và trong phạm vi đó nó hoạt động độc lập, chủ động và sáng tạo, thẩm quyền của cơ quan Nhà nớc là nghĩa vụ không phụ thuộc vào ý muốn, sự xét đoán riêng của bản thân cơ quan cũng nh của bất cứ ngời lãnh đạo nào. Ngoài các đặc điểm chung của cơ quan Nhà nớc, cơ quan quản lý Nhà n- ớc có đặc điểm riêng, quyết định bởi chính bản chất của hoạt động chấp hành và điều hành. Thông qua các đặc điểm riêng này mà chúng ta phân biệt rõ cơ quan quản lý Nhà nớc với các cơ quan Nhà nớc khác (cơ quan quyền lực, viện kiểm sát, toà án). Các đặc điểm riêng cơ bản của địa vị pháp lý của cơ quan quản lý Nhà n- ớc là: 1. Nhìn tổng thể, bộ máy hành chính Nhà nớc là bộ máy chấp hành của các cơ quan quyền lực Nhà nớc. Các cơ quan đầu não của bộ máy hành chính do các cơ quan quyền lực Nhà nớc thành lập (Chính phủ, Bộ và các cơ quan, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan khác thuộc Chính phủ, UBND các cấp). Do đó, chúng trực thuộc, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực Nhà nớc tơng ứng và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trớc cơ quan đó. Có những cơ quan quản lý Nhà nớc không do các cơ quan quyền lực Nhà nớc trực tiếp lập ra mà do các cơ quan quản lý cấp trên thành lập, nhng về nguyên tắc cũng chịu sự giám sát, lãnh đạo của các cơ quan quyền lực tơng ứng. 2. Các cơ quan quản lý Nhà nớc chuyên thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành tức là hoạt động mang tính dới luật - hoạt động tiến hành trên cơ sở và để thi hành luật. Đó là hình thức chủ yếu để đa các đạo luật và các văn bản pháp luật khác của các cơ quan quyền lực Nhà nớc vào thực tiễn cuộc sống. 3. Thẩm quyền của các cơ quan quản lý Nhà nớc chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành, chủ yếu đợc quy định trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy Nhà nớc hoặc các điều lệ, quy chế. Những quyền và nghĩa vụ phát sinh từ quan hệ dân sự mà cơ quan quản lý Nhà nớc có thể tham gia tơng tự nh tất cả các chủ thể khác của pháp luật dân sự không phải là yếu tố của thẩm quyền của các cơ quan Nhà nớc. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, của các cơ quan quản lý Nhà nớc có trách nhiệm hoạt động thờng xuyên hàng ngày một cách chủ động và sáng tạo để đáp ứng nhu cầu diễn biến nhanh chóng, phức tạp và đa dạng của hoạt động quản lý. 4. Tất cả các cơ quan quản lý Nhà nớc có mối quan hệ chặt chẽ với nhau (quan hệ trực thuộc trên - dới, trực thuộc ngang, quan hệ chéo) tạo thành một hệ thống thống nhất có trung tâm chỉ đạo là Chính phủ đảm bảo thực hiện nhiệm vụ chấp hành và điều hành một cách mau lẹ, nhất quán và hiệu quả. Nhng hệ thống quản lý bộ máy rất phức tạp, nhiều về số lợng cơ quan ở tất cả các cấp từ trung ơng đến cơ sở cũng nh sô nhiều về số biên chế. Số lợng cơ quan và biên chế này bằng gấp nhiều lần số lợng cơ quan và biên chế của tất cả các cơ quan Nhà nớc khác cộng lại. Hạt nhân của các cơ quan quản lý Nhà nớc là công chức. 5. Hoạt động chấp hành và điều hành của bộ máy quản lý hoàn toàn khác với hoạt động kiểm sát và hoạt động xét xử của toà án. Tuy nhiên, chúng có quan hệ chặt chẽ với nhau. Bộ máy quản lý, toà án viện kiểm sát là những hệ thống độc lập với nhau, không có quan hệ trực thuộc. Nhng hoạt động của các cơ quan quản lý chịu sự giám sát của viện kiểm sát (trừ hoạt động của Chính phủ) và toà án. Các cơ quan quản lý Nhà nớc có trách nhiệm xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của viện kiểm sát và toà án trong thời hạn do luật định. Ngợc lại, các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nớc là một trong những căn cứ để toà án và viện kiểm sát thực hiện hoạt động kiểm sát và xét xử. Một số vấn đề tổ chức nội bộ của Toá án và Viện kiểm sát so văieọt nam bản pháp luật của các cơ quan quản lý điều chỉnh (ví dụ: về chính sách cán bộ, về quản lý cán bộ của toà án) Bộ máy quản lý đợc giao nhiệm vụ quản lý các ngành và lĩnh vực quản lý hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội chủ yếu bao gồm rất nhiều các cơ quan, các tổ chức, xí nghiệp trực thuộc và chịu sự lãnh đạo của nó. Toá án và viện kiểm sát nhân dân không có các đối tợng quản lý này. II. Địa vị pháp lý của các cơ quan quản lý với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Nh phần trên đã trình bày trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan Nhà nớc thì quan trọng nhất là quyền ban hành quyết định pháp luật. Đối với các cơ quan quản lý Nhà nớc thì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Những văn bản này đều có những đặc điểm của văn bản Nhà nớc nói chung, đặc biệt là tính chất pháp lý của nó tuy nhiên là những văn bản hành chính Nhà nớc bao giờ cũng là những văn bản dới luật đợc ban hành trên cơ sở để chấp hành Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các Nghị quyết của các cơ quan quyền lực. Thực tiễn việc ra các văn bản quy định pháp luật đã đợc quy định đầy đủ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi bổ sung 2002) của Quốc hội. Tuỳ vào vị trí, tính chất pháp lý và hoạt động của từng cơ quan quản lý trong bộ máy hành chính Nhà nớc để ra các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau. 1. Chính phủ Theo hiến pháp 1992 - Điều 109 quy định:"Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nớc cao nhất của nớc CHXHCNVN" Nh vậy Hiến pháp 1992 đã khẳng định rằng về hoạt động chính Nhà (hoạt động hành pháp) thì Chính phủ là cơ quan cao nhất của Nhà nớc ta, tức là cơ quan đứng đầu hệ thống hành pháp. Địa vị pháp lý của chính phủ còn đợc thể hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nớc, bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nớc từ Trung ơng đến cơ sở, bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành hiến pháp và pháp luật, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. (Điều 109 khoản 2) Xuất phát từ địa vị pháp lý, từ vai trò nhiệm vụ của Chính phủ"căn cứ vào Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nớc, Chính phủ ban hành Nghị quyết, Nghị định"(Điều 15. Luật ban hành văieọt nam bản quy định phạm pháp luật). Các văn bản của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc và là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của cả hệ thống bộ máy quản lý là phơng tiện chủ yếu đảm bảo việc thi hành các nhiệm vụ, chức năng quản lý trên phạm vi cả nớc. Chế độ Thủ tớng thể hiện cụ thể và rõ nét nhất trong các quyền hạn cụ thể của Thủ tớng. Điều 114 - Hiến pháp 1992 đã quy định cụ thể cho Thủ tớng một số quyền hạn rất quan trọng mà trớc đây thuộc quyền hạn của Hội đồng bộ tr- ởng hoặc của Hội đồng nhân dân dân tỉnh. Đặc biệt thủ tớng chính phủ còn có thẩm quyền ban hành quyết định và chỉ thị. (Điều 15 - Luật ban hành văn bản quy phạm pháp lý). Các văn bản của Thủ tớng chính phủ có hiệu lực trong toàn quốc trên cơ sở văn bản của các cơ quan Nhà nớc cấp trên và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó (Điều 115 - Hiến pháp 1992). Nh vậy theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi bổ sung năm 2002) thì hệ thống văn bản pháp luật của Chính phủ đã đơn giản và khoa học hơn trớc. Theo hiến pháp mới tập thể Chính phủ và Thủ tớng chính phủ ban hành 4 loại văn bản (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị) và chúng phân biệt rõ ràng với nhau về tên gọi, trình tự ban hành. Điều đó chứng tỏ địa vị pháp lý của Chính phủ cũng đã đợc thay đổi so với trớc kia. 2. Các cơ quan quản lý Nhà nớc ở trung ơng. "Bộ, chính quyền ngang bộ là chính quyền của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nớc đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả n- ớc" (Điều 22 Luật tổ chức Chính phủ, thông qua ngày 30/9/1992, Điều 1 Nghị quyết số 15 Công ty cổ phần vật liệu và xây lắp Nghĩa Hng của Chính phủ ngày 2/3/1993 về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý Nhà nớc của bộ, cơ quan ngang bộ). Các cơ quan quản lý Nhà nớc ở Trung ơng (sau đây gọi chung là "Bộ" thực hiện chức năng "quản lý Nhà nớc của bộ và hoạt động của các tổ chức kinh doanh sự nghiệp "Điều 2 Nghị định số 15/CP). Đặc biệt, Hiến pháp 1992 quy định rõ trách nhiệm của Bộ trởng và các thành viên khác của Chính phủ phải "bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật" (Điều 116) Nh vậy vị trí và tính chất pháp lý của Bộ đợc quy định khá rõ ràng trong các văn bản luật của Nhà nớc. Để có những quyền hạn cụ thể để quản lý đợc tốt, Luật ban hành văn bản quy định pháp luật đã trao thẩm quyền cho Bộ trởng, Thủ tớng chính quyền ngang Bộ, Thủ tớng cơ quan thuộc Bộ, Thủ tớng cơ quan Chính phủ"căn cứ vào Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ, Bộ trởng, Thủ tớng cơ quan ngang Bộ, Thủ tớng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông t". Để thực hiện các quyền hạn của mình ngoài việc ban hành văn bản thì việc đồng thời với nó là Bộ trởng và Thủ tớng các cơ quan quản lý ngành và lĩnh vực thuộc Chính phủ phải kiểm tra việc thi hành các văn bản đó với tất cả các ngành, các địa phơng và cơ sở. Những Quyết định, Chỉ thị, Thông t trái pháp luật của Bộ trởng và Thủ trởng các cơ quan thuộc Chính phủ thì bị Thủ tớng đình chỉ hoặc bãi bỏ. 3. Các cơ quan quản lý Nhà nớc ở địa phơng. Hiến pháp 1992 quy định "UBND do Hội đồng nhân dân bầu là chính quyền chấp hành Hội đồng nhân dân, chính quyền hành chính Nhà nớc ở địa phơng chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nớc cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân (Điều 123)" UBND là cơ quan quản lý thẩm quyền chung đứng đầu bộ máy quản lý thuộc đơn vị hành chính - lãnh thổ của mình. Nh tiểu Chính phủ ở địa phơng, UBND thực hiện chức năng quản lý tổng thể theo tổng lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực trực thuộc địa phơng mình, bảo đảm việc thi hành pháp luật, văn bản của cấp trên và của Hội đồng nhân dân cấp mình ở địa phơng, giám sát việc thi hành pháp luật của các cơ quan cấp trên ở điạ phơng trong phạm vi những vấn đề thuộc quyền quản lý theo lãnh thổ, củng cố theo pháp chế XHCN, bảo vệ lợi ích Nhà nớc, quyền tự do và lợi ích hợp pháp của công dân, của các cơ quan tổ chức. Để thực hiện nhiệm vụ, chức năng, các quyền chung của mình, UBND đ- ợc quyền ra Quyết định, Chỉ thị trong phạm vi thẩm quyền và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. III. Những hạn chế và kiến nghị liên quan đến việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nớc. Theo Hiến pháp năm 1992 đã có nhiều điểm thay đổi, tiến bộ phù hợp với công tác quản lý của các cơ quan quản lý Nhà nớc. Song riêng vấn đề ban hành các văn bản pháp lý thì cong nhiều chỗ bất cập đó là: Hiến pháp 1992 đã bỏ qua những khía cạnh quan trọng trong quan hệ giữa văn bản của Chính phủ và Chủ tịch nớc. Theo điều 115 văn bản của Thủ t- ớng Chính phủ vẫn phải phù hợp với văn bản của Chủ tịch nớc, nhng khi nó không phù hợp thì lại không quy định cơ quan nào có thẩm quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ. Chủ tịch nớc không có quyền này (điều 113). Mặt khác, tơng quan về hiệu lực pháp lý giữa văn bản của Chính phủ và Thủ tớng lại không rõ. Đây cũng là điểm mắc mớ quan trọng trong "bớc chuyển" sang nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo và chế độ Thủ trởng đối với Chính phủ trong hiến pháp 1992. Đối với các cơ quan quản lý Nhà nớc ở Trung ơng thì Bộ, các cơ quan chuyên môn của Bộ và các cơ quan khác trực thuộc Bộ đặt tại địa phơng phải chấp hành các quy định của UBND các cấp về vấn đề thuộc chức năng quản lý theo lãnh thổ nh: an ninh, trật tự an toàn công cộng, bảo vệ môi trờng đất đai nhng trong thực tiễn quản lý vẫn còn nhiều mâu thuẫn giữa Bộ và UBND rất phức tạp, khó giải quyết. Các cơ quan quản lý Nhà nớc ở địa phơng thì việc ban hành văn bản pháp luật thì cả Hiến pháp 1992 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi bổ sung 2002) cha quy định rõ ràng văieọt nam bản nào là của tập thể UBND và văn bản nào là của Chủ tịch UBND. Trên đây là những điểm hạn chế với việc ban hành và thực thi các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nớc - đây cũng chính là những kiến nghị với các cơ quan quyền lực Nhà nớc cần xem xét và quy định sao cho phù hợp với từng chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan để các cơ quan quản lý xã hội đợc tốt trong thời gian tới. IV. Kết luận Địa vị pháp lý của các cơ quan Bộ máy hành chính Nhà nớc đó là tổng hợp những quyền và nghĩa vụ trong từng lĩnh vực quản lý của mình. Địa vị pháp lý rất quan trọng đối với từng cơ quan vì nó đã thể hiện chỗ đứng, vị tró, quyền hạn đối với lĩnh vực mà mình điều chỉnh. Có những quyền và nghĩa vụ cụ thể thì các cơ quan quản lý mới góp phần và đảm bảo cho xã hội đợc tốt hơn. [...]... khảo - HP 1992 - Luật tổ chức Chính phủ - Luật tổ chức Quốc hội - Luật ban hành văn bản vi phạm pháp luật 1996 (sửa đổi bổ sung 2002) - Nghị định số 15/Công ty cổ phần vật liệu và xây lắp Nghĩa Hng của Chính phủ ngày 2/3/1993 về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý Nhà nớc của Bộ, cơ quan ngang Bộ - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND các cấp - Giáo trình pháp luật đại cơng của trờng Đại hoc