ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HƢƠNG LY TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM - BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HƢƠNG LY TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM - BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa HÀ NỘI - 2010 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Các kết luận khoa học của Luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Hƣơng Ly MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU 1 TỔNG QUAN 7 1.1. Các mô hình kinh tế nhà nƣớc và doanh nghiệp nhà nƣớc trên thế giới 7 1.1.1. Mở đầu 7 1.1.2. Mô hình nước Nga 8 1.1.3. Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) 11 1.1.4. Mô hình Singapore 14 1.1.5. Mô hình Trung Quốc, Việt Nam 19 1.1.6. Tóm lược và nhận xét 22 1.2. Các mô hình tập đoàn công ty 23 1.2.1. “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây 24 1.2.2. “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật 28 1.2.3. “Chaebol” ở Hàn Quốc 32 1.2.4. Tóm lược và nhận xét 35 1.3. Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam 37 1.3.1. Giai đoạn từ 1954 đến 1986 37 1.3.2. Giai đoạn từ 1987 đến 1994 39 1.3.3. Giai đoạn 1995 đến 2006 41 1.3.4. Giai đoạn từ 1/7/2006 đến nay 45 1.3.5. Tóm lược và nhận xét 47 1.4. Các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật về doanh nghiệp hiện hành 49 1.4.1. Mục tiêu của khung pháp luật 49 1.4.2. Phương pháp xây dựng khung pháp luật 51 1.4.3. Hiện trạng các vấn đề đặt ra và giới hạn nghiên cứu 53 Chƣơng 2 56 KHÁI NIỆM VÀ BẢN CHẤT PHÁP LÝ 56 CỦA TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC 56 2.1. Mở đầu 56 2.2. Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành 58 2.3. TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp 61 2.3.1. Về cấu trúc TĐKTNN 61 2.3.2. Về quản trị Tập đoàn kinh tế 64 2.4. Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nƣớc 72 2.4.1. Mục đích thành lập TĐKTNN 72 2.4.2. Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước 76 2.4.3. Cơ chế can thiệp vào quản trị TĐKT nhà nước của cơ quan chủ quản 81 2.5. Tóm lƣợc 83 Chƣơng 3 86 KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC 86 VÀ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC 86 3.1. Mở đầu 86 3.2. Các nguyên lý đƣợc thừa nhận chung về cách thức quản trị DNNN 87 3.4. Quan điểm và định hƣớng xây dựng khung pháp luật 92 3.4.1. Quan điểm chung 92 3.4.2. Định hướng xây dựng khung pháp luật 98 Chƣơng 4 103 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 103 4.1. Các kết luận 103 4.2. Các khuyến nghị 105 4.2.1. Khuyến nghị về xây dựng chính sách 105 4.2.2. Khuyến nghị về xây dựng cơ chế thực hiện chính sách 106 4.2.3. Khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật có liên quan 107 KẾT LUẬN 111 TÀI LIỆU THAM KHẢO 113 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DNNN: Doanh nghiệp nhà nước TĐKTNN: Tập đoàn kinh tế nhà nước KTNN: Kinh tế nhà nước LDN: Luật Doanh nghiệp 1 MỞ ĐẦU Cải cách doanh nghiệp nhà nước (sau đây viết tắt là “DNNN”) ở Việt Nam, bắt đầu từ năm 1980, được tiến hành nhằm hai mục tiêu xuyên suốt, đó là (i) tăng hiệu quả kinh tế của DNNN (nhằm đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, giải quyết việc làm, bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước), và (ii) tạo các điều kiện để DNNN khẳng định vị trí độc tôn trong thời kỳ kinh tế kế họach hoá tập trung và giữ vững vai trò chủ đạo khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với đa thành phần sở hữu. Để thực hiện các mục tiêu trên, nhiều biện pháp và công cụ đã được thiết lập và áp dụng, trong đó có việc cấu trúc mô hình tổ chức và pháp lý các DNNN. Từ các hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp, liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệp nhà nước độc lập và Tổng công ty nhà nước sau đó (trong thời kỳ Đổi Mới sau năm 1986), và tới năm 2005, các tập đoàn kinh tế nhà nước như một mô hình DNNN đạt tới đỉnh cao của quá trình cải cách đã chính thức ra đời. Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước (sau đây viết tắt là “TĐKTNN”) nhằm củng cố và nâng cao sức mạnh và vị thế chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và DNNN trong một số ngành và lĩnh vực (mà tập đoàn kinh tế được thành lập) nói riêng, trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh về kinh doanh không chỉ với các thành phần tư nhân trong nước mà còn với các lực lượng quốc tế ngay chính tại thị trường nội địa, nói như ngôn ngữ báo chí là tạo ra các “quả đấm thép” của kinh tế nhà nước Việt Nam. Tuy nhiên, việc sáng tạo ra một mô hình tổ chức và pháp lý doanh nghiệp không đơn thuần là sự khẳng định động cơ và ý chí của Chính phủ, mà bản thân nó bao hàm các nguyên lý khoa học của nhiều chuyên ngành và lĩnh vực, kết hợp với các năng lực tổ chức thực tiễn phù hợp. Về mặt kinh tế, đã có bằng chứng đầu tiên một cách xác đáng về sự thất bại của việc thử nghiệm chính sách “tập đoàn hoá” các DNNN, đó là sự sụp đổ gần đây 2 của Tập đoàn kinh tế Vinashin trong lĩnh vực công nghiệp đóng tàu thuỷ sau bốn năm hoạt động, từ thời điểm có quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ ngày 15/6/2006. Về mặt pháp lý, kể từ năm 2008 trở lại đây, trên các diễn đàn nghiên cứu và học thuật, đã có nhiều các cuộc thảo luận và bài viết về TĐKTNN, với các câu hỏi, nghi vấn đặt ra, thậm chí cả sự phủ nhận, về tính không rõ ràng hay sự không tồn tại về phương diện thực thể pháp lý của cái gọi là “tập đoàn kinh tế”, cũng như việc thiếu các cơ sở pháp lý hay khung pháp luật cho nó hoạt động. Điều này có thể được minh chứng ngay trong hai văn bản pháp quy duy nhất do Chính phủ ban hành điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của TĐKTNN, đó là Quyết định số 90/TTg và số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh và Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN. Vấn đề ở chỗ cả ba văn bản này đều có tính chất và hiệu lực áp dụng thí điểm, có nghĩa rằng các quy định của hai văn bản này có thể được hiểu là có hiệu lực hạn chế cả về thời gian và đối tượng điều chỉnh, chưa chính thức, không cơ bản, không lâu dài và hơn nữa có thể sửa đổi, huỷ bỏ hay thay thế bắt cứ lúc nào (mà không dự báo được) v.v Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định loại hình văn bản pháp quy “thí điểm”. Như vậy, đối chiếu với thực tiễn pháp luật Việt Nam, nó phải được coi là các văn bản hành chính hơn là văn bản quy phạm pháp luật. Điều đáng chú ý và xin nhấn mạnh là mặc dù có cấp độ hiệu lực thấp và chứa đựng các rủi ro pháp lý như vậy, hai văn bản nói trên đã và đang là căn cứ pháp lý hầu như duy nhất cho 12 TĐKTNN và hàng chục tổng công ty nhà nước lớn khác (Tổng công ty 91) hoạt động. Về quy mô hoạt động, các tập đoàn và tổng công ty nhà nước này đều hoạt động đa ngành trên hầu hết các lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế quốc dân, tại thời điểm năm 2008 sở hữu nguồn vốn hoạt động tới 400.000 tỷ đồng, đồng thời chiếm hữu và sử dụng khoảng 75% tài sản cố định của quốc gia và 60% vốn tín dụng nhà nước và vốn vay nước ngoài. Bản thân Tập đoàn Vinashin khi sụp đổ và buộc phải tái cấu trúc theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ vào 3 tháng 8/2010 đã mang một khoản nợ theo thông báo tạm thời tới 80.000 tỷ đồng. Với ý nghĩa và tác động lớn về mặt kinh tế như vậy, nhiệm vụ đặt ra cho giới luật học là việc nghiên cứu từ các góc độ lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra câu trả lời về các vấn đề pháp lý đang bỏ ngỏ liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của các TĐKTNN. Mục đích và nội dung nghiên cứu của Luận văn: Luận văn tập trung nghiên cứu hai nhóm vấn đề cơ bản sau: Thứ nhất, làm rõ khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN. Dưới tiêu đề này, khi sử dụng thuật ngữ “bản chất pháp lý” chứ không phải “địa vị pháp lý”, tác giả không đi vào phân tích, đánh giá các quy định cụ thể của văn bản pháp luật hiện hành về các quyền và nghĩa vụ của các TĐKTNN, như là sự khẳng định các giá trị đúng đắn đạt tới tiêu chuẩn của các quy định này, mà ngược lại, đặt lại vấn đề từ phương diện lý thuyết về tư cách của các TĐKTNN như là chủ thể độc lập của các quan hệ pháp luật. Điều này phù hợp với bối cảnh học thuật chung, khi vấn đề nên tồn tại hay không tồn tại về mặt pháp lý của các TĐKTNN đang bị tranh luận và thách thức. Tiếp cận từ gốc của vấn đề, trước hết, tác giả cho rằng cần có sự phân biệt giữa hai phạm trù có tính độc lập với nhau là tập đoàn doanh nghiệp và kinh tế nhà nước. Tập đoàn doanh nghiệp được hình thành từ doanh nghiệp theo quy trình phát triển tự nhiên của đời sống kinh tế nói chung và các hoạt động kinh doanh nói riêng. Xét theo các tiêu chí của khoa học kinh tế và khoa học quản trị thì “tập đoàn” đương nhiên khác về bản chất với “doanh nghiệp” trên cơ sở quy mô về tài chính, hoạt động kinh doanh, biên chế nhân sự, cũng như độ phức tạp về cấu trúc tổ chức, quản lý. Tuy nhiên, xét từ góc độ pháp lý thì lại không hẳn như vậy, khi sự phân tích, đánh giá xoay quanh hai phạm trù chính là tư cách chủ thể (tức tư cách pháp nhân) và việc xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia trong các quan hệ, giao dịch với doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp. Tiếp đến, khi doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay do nhà nước [...]... ty nhà nước với tư cách là một loại công cụ điều tiết vĩ mô của nhà nước đối với nền kinh tế cũng như xã hội Như vậy, ít nhất có các “mảng trống” về lý luận cần được bù đắp bằng các nghiên cứu tiếp theo, đó là: Nghiên cứu vấn đề kinh tế quốc doanh và TĐKTNN từ góc độ luật học; Nghiên cứu để lý giải mâu thuẫn giữa hai yếu tố “cấu trúc kinh tế và “chủ thể pháp lý trong vấn đề tập đoàn kinh tế; và trên... hay TĐKTNN chịu sự chi phối của hai lĩnh vực pháp luật: luật tư” (hay luật dân sự và thương mại) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công ty và doanh nghiệp; và luật công” (hay luật hành chính) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến tài sản công, quyền và chức năng hoạt động kinh tế của nhà nước, các chính sách kiểm soát và điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế Ngoài ra, một khi các doanh nghiệp hay công... khoa học kinh tế và khoa học quản lý, đã có rất nhiều các công trình, đề án nghiên cứu về vấn đề tập đoàn kinh tế, đặc biệt là TĐKTNN với tư cách là các thực thể kinh tế Cụ thể, các cơ sở nghiên cứu của Nhà nước như Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch và đầu tư), Viện Kinh tế (thuộc Ủy ban Khoa học xã hội), Trường Đại học kinh tế quốc dân và nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa... phương pháp xây dựng khung pháp luật hiện hành; quan điểm và định hướng xây dựng khung pháp luật Chương IV: Kết luận và kiến nghị Về phƣơng pháp nghiên cứu: Phù hợp với thể loại, tính chất và mục tiêu của đề tài nghiên cứu, tác giả dự kiến lựa chọn các phương pháp tiếp cận lịch sử, phương pháp khảo sát, điều tra, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống để nghiên cứu đề tài... chính, luật công bố thông tin v.v Về bố cục: Để bảo đảm cho sự nghiên cứu mang tính hệ thống, cấu trúc của Luận văn này sẽ bao gồm trước hết sự tham khảo kiến thức và kinh nghiệm quốc tế về cả hai vấn đề kinh tế nhà nước và tập đoàn công ty, sự phân tích các vấn đề chủ yếu có liên quan của pháp luật hiện hành, các đánh giá và kết luận có tính nguyên lý về 4 DNNN và tập đoàn công ty, và cuối cùng là các đề. .. về kinh tế và quản lý đã tiến hành nghiên cứu các đề tài liên quan, từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới năm 1986 đến nay Tựu trung, 5 các kết quả và thành tựu nghiên cứu nói trên chủ yếu xoay quanh các quan hệ tổ chức nội bộ tập đoàn kinh tế hay các tổng công ty nhà nước, vấn đề bảo toàn vốn thuộc sở hữu nhà nước, vấn đề tăng cường hiệu quả kinh doanh, hay vai trò và tác động của các tập đoàn kinh tế. .. cách doanh nghiệp nhà nước; và các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật hiện hành Chương II: Khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN Chương này bao gồm các nội dung: Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành; TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp; và TĐKT từ góc độ kinh tế nhà nước Chương III: Khung pháp luật điều chỉnh DNNN và TĐKTNN Chương này bao gồm các nội dung: các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức... đó, đề xuất ra hướng giải quyết về lý luận cho các vấn đề và nhiệm vụ thực tế mang tính chính trị, kinh tế và xã hội sau: + Xu hướng cho rằng các tập đoàn kinh tế được hình thành một cách tự nhiên của quá trình tích tụ tư bản và liên kết kinh tế; + Xu hướng cho rằng có thể tác động hành chính và kinh tế để thúc đẩy sự hình thành sớm hơn các liên kết kinh tế, qua đó thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế; ... cận vấn đề đi tới bản chất và cốt lõi như vậy, theo tác giả, rất đáng để các nhà lập chính sách và làm luật của Việt Nam tham khảo trong lĩnh vực đang bàn đến này Về hình thức tổ chức pháp lý Hệ thống pháp luật của Đức phân biệt khá rành mạch giữa luật công và luật tư Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với DNNN, theo đó có hai hình thức pháp lý cơ bản đã và luôn luôn tồn tại, đó là: - DNNN theo luật. .. tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ định của các cơ quan chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn năng lượng hạt nhân Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầu tiên ở miền Trung Việt Nam 9 Về khung pháp luật điều chỉnh Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao . HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HƢƠNG LY TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM - BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC . HÀ NỘI - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HƢƠNG LY TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM - BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH Chuyên. Nghiên cứu vấn đề kinh tế quốc doanh và TĐKTNN từ góc độ luật học; Nghiên cứu để lý giải mâu thuẫn giữa hai yếu tố “cấu trúc kinh tế và “chủ thể pháp lý trong vấn đề tập đoàn kinh tế; và trên