i MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG 4 DANH MỤC HÌNH VẼ 4 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT 5 LỜI MỞ ĐẦU 6 1. Tính cấp thiết của đề tài 6 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 7 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 7 4. Cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu và kỹ thuật sử dụng trong nghiên cứu 7 5. Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài 8 6. Nội dung nghiên cứu của đề tài 10 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LUẬN VỀ VAI TRÒ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC TẠI CÁC NGÂN HÀNG THƯƠNG MẠI 11 1.1. Khái niệm sở hữu Nhà nước và vai trò của sở hữu Nhà nước tại các NHTM 11 1.1.1. Khái niệm về sở hữu Nhà nước 11 1.1.2. Các quan điểm về sở hữu Nhà nước tại các NHTM 11 1.1.3. Vai trò của sở hữu Nhà nước tại các NHTM 16 1.2. Cơ sở luận về vấn đề đảm bảo vai trò của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các NHTM 19 1.2.1. Lý thuyết người đại diện 19 1.2.2. Mô hình thực hiện quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các NHTM 22 1.2.2.1. Cơ quan đại diện thực hiện quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước 22 1.2.2.2 Phương thức giám sát thực hiện quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu Nhà nước tại các NHTM 26 1.2.2.3 Quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu Nhà nước và cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu Nhà nước tại các NHTM 27 Kết luận chương 1 33 2 CHƯƠNG 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ SỞ HỮU CỦA NHÀ NƯỚC TẠI CÁC NGÂN HÀNG THƯƠNG MẠI 35 2.1. Kinh nghiệm các nước về sở hữu Nhà nước tại các NHTM 35 2.1.1 Kinh nghiệm của Nga về sở hữu Nhà nước tại các NHTM 35 2.1.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc về sở hữu Nhà nước tại các NHTM 40 2.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam về sở hữu Nhà nước tại các NHTM 48 2.2.1. Về giảm tỷ lệ sở hữu của Nhà nước tại NHTM 48 2.2.2. Về lựa chọn phương thức giám sát đối với phần vốn ủy quyền của Nhà nước tại các NHTM 49 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG VAI TRÒ SỞ HỮU CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC TẠI CÁC NHTM MÀ NHÀ NƯỚC NẮM CỔ PHẦN CHI PHỐI Ở VIỆT NAM 53 3.1 Quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các DNNN 53 3.1.1 Quy định của pháp luật về thực hiện quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các DNNN 53 3.1.2. Thực tiễn thực hiện quyền sở hữu Nhà nước tại các DNNN 58 3.2 Thực trạng vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt nam 72 3.2.1 Khái quát các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt nam 72 3.3 Đánh giá thực trạng vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam 107 3.3.1. Những kết quả đạt được 107 3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân 108 CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO VAI TRÒ SỞ HỮU CỦA NHNN TẠI CÁC NHTM MÀ NHÀ NƯỚC NẮM CỔ PHẦN CHI PHỐI TẠI VIỆT NAM 111 4.1. Định hướng về vai trò của các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối trong hệ thống NHTM tại Việt Nam 111 4.2. Các giải pháp đảm bảo vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam 111 3 4.2.1. Giải pháp tách bạch quyền sở hữu và quyền quản lý của NHNN 111 4.2.2. Giải pháp nâng cao vai trò của đại diện chủ sở hữu Nhà nước 116 4.2.3. Một số khuyến nghị thúc đẩy quá trình tái cấu trúc hệ thống NHTM122 KẾT LUẬN 134 PHỤ LỤC 136 Mẫu số 01 142 Mẫu số 02 149 Mẫu số 03 151 Ý KIẾN VỀ NỘI DUNG HỌP 151 TÀI LIỆU THAM KHẢO …153 Tài liệu tham khảo (Tiếng Việt) 153 Tài liệu tham khảo (Tiếng Anh) 153 4 DANH MỤC BẢNG Bảng 1: Số lượng các NHTM Việt Nam giai đoạn 2005 – 2013 74 Bảng 2: Ví dụ về người đại diện vốn Nhà nước mà NHNN chỉ định và tỷ lệ đại diện tại bốn NHTMNN 92 Bảng 3: Sự khác nhau giữa chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện sở hữu Nhà nước đối với NHTMNN 92 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1: Số lượng các NHTMCP có vốn Nhà nước (2005-2010) 75 Hình 2: Tỷ lệ sở hữu của Nhà nước tại các NHTM (2013) 75 Hình 3: Tỷ lệ vốn Nhà nước, tư nhân trong toàn ngành ngân hàng, và đối với các NHTMCP (2005-2010) 76 Hình 4: Sở hữu Nhà nước tại các NHTMNN 77 5 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Ý nghía ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á BVD Bureau Van Dick CPI Chỉ số giá tiêu dùng DNNN Doanh nghiệp nhà nước FDIC Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Liên Bang Mỹ FDI Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài HĐQT Hội đồng quản trị IMF Quỹ tiền tệ quốc tế NHTM Ngân hàng thương mại NHTMNN 1 Ngân hàng thương mại Nhà nước OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế WTO Tổ chức thương mại thế giới 1 NHTMNN trong báo cáo này được hiểu là NHTM do Nhà nước sở hữu 100% hoặc nắm giữ cổ phần hoặc vốn góp chi phối, bao gồm 5 ngân hàng sau: Agribank, BIDV, MHB, Vietcombank, Vietinbank. 6 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh hệ thống ngân hàng đang gặp nhiều khó khăn trong thời gian gần đây, Quyết định số 254/QĐ-TTg về đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015” đã được ban hành nhằm giải quyết những khó khăn này với định hướng rõ ràng “nâng cao vai trò, vị trí chi phối, dẫn dắt thị trường của các TCTD Việt Nam, đặc biệt là đảm bảo vai trò trụ cột của các NHTMNN và NHTM có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước trong hệ thống các TCTD”. Để đảm bảo nâng cao vai trò vị trí của các NHTM mà Nhà nước có cổ phần chi phối, vấn đề nâng cao hiệu quả vai trò chủ sở hữu của Nhà nước tại các ngân hàng này có ý nghĩa quan trọng trong quá trình tái cấu trúc các NHTM tại Việt Nam. Hiện nay, cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền sở hữu vốn Nhà nước của NHNN tại các NHTM được quy định tại khoản 10, Điều 4 Luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010 là NHNN có nhiệm vụ, quyền hạn “Thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Ngân hàng Nhà nước, tổ chức tín dụng có vốn Nhà nước theo quy định của pháp luật; được sử dụng vốn pháp định để góp vốn thành lập doanh nghiệp đặc thù nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Ngân hàng Nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.”. Đồng thời khoản 11, điều 4 còn quy định NHNN có chức năng “Kiểm tra, thanh tra, giám sát ngân hàng; xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng theo quy định của pháp luật.” Như vậy, NHNN cần đảm bảo vừa thực hiện hiệu quả quyền của cổ đông trong các ngân hàng này để quyết định các vấn đề quan trọng như bổ nhiệm cán bộ quản lý chủ chốt, quyết định chiến lược kinh doanh mà không can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp vào hoạt động kinh doanh của ngân hàng, đồng thời thực hiện nhiệm vụ của cơ quan quản lý Nhà nước là giám sát để bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước và đảm bảo các ngân hàng hoạt động theo quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên thực tế cho thấy vấn đề thực hiện đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại các NHTM này của NHNN vẫn chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Việc nghiên cứu vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam nhằm xây dựng khung lý luận, phân tích thực trạng và đề xuất các giải pháp đảm bảo vai trò chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối và nâng cao vai trò, hiệu lực của cơ chế giám sát của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các NHTM này tại Việt Nam là điều hết sức cần thiết. Trên thực tế chưa có nhiều công trình nghiên cứu đề cập về vấn đề vai trò chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước 7 nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam. Vì thế, đề tài Vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối trở thành vấn đề cấp thiết cần nghiên cứu. 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài - Nghiên cứu tổng quan về vai trò chủ sở hữu của Nhà nước tại các NHTM bao gồm vai trò, trách nhiệm và tác động của sở hữu Nhà nước đối với hoạt động của các NHTM. - Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về sở hữu Nhà nước tại các NHTM. - Đánh giá thực trạng vai trò chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam, phân tích những hạn chế, bất cập về vai trò, trách nhiệm, quyền hạn, cơ chế giám sát của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các NHTM và nguyên nhân của những tồn tại đó. - Đề xuất giải pháp nhằm đảm bảo vai trò chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam theo quy định của pháp luật hiện hành. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài - Đối tượng nghiên cứu là vai trò đại diện chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối. - Nội dung và khuôn khổ phân tích, nghiên cứu về vai trò chủ sở hữu của Nhà nước tại các DNNN nói chung, vai trò đại diện chủ sở hữu của NHNN (Bộ chủ quản) tại các NHTM nói riêng để làm khung đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp. - Phạm vi nghiên cứu: từ năm 2007 đến năm 2013, định hướng và khuyến nghị chính sách đến năm 2015. 4. Cách tiếp cận, phương pháp nghiên cứu và kỹ thuật sử dụng trong nghiên cứu Cách tiếp cận: Tiếp cận trên cơ sở luận về sở hữu Nhà nước tại các NHTM, nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới và thực trạng vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước có cổ phần chi phối tại Việt Nam để từ đó đưa ra các khuyến nghị chính sách. Phương pháp tiếp cận: Nghiên cứu cơ sở lý luận; tổng kết kinh nghiệm quốc tế; đánh giá thực trạng và dự báo các vấn đề về tiêu chuẩn an toàn và quản trị rủi ro trong hoạt động tại các ngân hàng thương mại Việt Nam làm cơ sở cho hệ thống các giải pháp, lộ trình, kiến nghị, khuyến nghị. 8 Ngoài phương pháp triết học biện chứng và duy vật lịch sử thường được sử dụng trong nghiên cứu khoa học nói chung, đề tài đặc biệt chú ý sử dụng một số phương pháp như khảo sát, thống kê, so sánh, phân tích- tổng hợp, diễn dịch- quy nạp để xử lý các số liệu nhằm tổng hợp các kết quả nghiên cứu, sử dụng các sơ đồ, bảng biểu, đồ thị để làm tăng thêm tính trực quan và sức thuyết phục của đề tài. Nhóm nghiên cứu đã rà soát lại toàn bộ hệ thống các văn bản pháp quy đã từng được ban hành liên quan đến thực hiện quyền chủ sở hữu của Nhà nước tại các DNNN và NHTMNN. Đánh giá sự phù hợp của các văn bản pháp lý để xác định vấn đề khi áp dụng văn bản luật vào thực tế. Đề tài cũng sử dụng phương pháp lấy ý kiến chuyên gia và nghiên cứu tình huống. Trong quá trình nghiên cứu, Nhóm đề tài đã thực hiện việc lấy ý kiến chuyên gia về các vấn đề liên quan đến vai trò đại diện chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM cổ phần mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam. Theo đó, nhóm nghiên cứu sử dụng phương pháp phỏng vấn chuyên sâu để thu thập thông tin/ý kiến của 20 chuyên gia trong lĩnh vực ngân hàng, trong đó, có chuyên gia là những nhà nghiên cứu độc lập, có chuyên gia là những người đang làm công tác giảng dạy, nghiên cứu tại các trường đại học có uy tín trong lĩnh vực ngân hàng – tài chính, có những chuyên gia hiện đang đảm nhiệm những chức vụ quản lý cấp cao tại các NHTMNN và có những chuyên gia là những người đã làm công tác người đại diện kiêm nhiệm. Sau đó, nhóm nghiên cứu đã thực hiện việc khảo sát lấy ý kiến thông qua bảng hỏi của 50 cán bộ lãnh đạo cấp trung tại 5 NHTMNN được nghiên cứu để có thông tin sâu hơn về thực tiễn triển khai hoạt động quản trị công ty và thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu tại các ngân hàng. Ngoài ra, Nhóm nghiên cứu đã tổ chức Tọa đàm khoa học (ngày 12/09/2014) nhằm báo cáo nhanh kết quả khảo sát và thu thập ý kiến quý báu, thực tiễn của các cơ quan quản lý, các chuyên gia, NHTM trong quá trình hoàn thiện Đề tài. 5. Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài Trên thế giới đã có một vài nghiên cứu về sở hữu Nhà nước trong các NHTM, đặc biệt là sau các cuộc khủng hoảng tài chính với việc nhiều chính phủ các nước đã mua lại một lượng lớn cổ phần của các NHTM, thậm chí đã tiến hành quốc hữu hóa các ngân hàng này. Vấn đề về sở hữu Nhà nước trong các NHTM ban đầu được sử dụng là nhằm hỗ trợ các doanh nghiệp Nhà nước trong việc nâng cao phúc lợi xã hội chung nhằm giải quyết những thất bại của thị trường (Stiglitz, 1993). Tuy nhiên, gần đây các quan điểm về sở hữu Nhà nước trong khu vực ngân hàng lại cho rằng việc Nhà nước sở hữu các ngân hàng là không hiệu quả với nền kinh tế do các ngân hàng này được lập ra để cho vay các DNNN, mà các khoản vay này thường không được đánh giá chi tiết hay nói 9 cách khác là cho vay theo chỉ định của cơ quan quản lý nên kết quả là tạo thành các khoản nợ xấu, tăng trưởng lợi nhuận của ngân hàng thấp và có thể gây ra đổ vỡ tài chính. Quan điểm này đã được La Porta et al. (2002) củng cố bằng một nghiên cứu thực nghiệm với kết quả cho thấy mối quan hệ ngược chiều giữa sở hữu Nhà nước trong ngân hàng và tốc độ tăng trưởng bình quân của ngân hàng, cụ thể sẽ có 0,23 điểm phần trăm gia tăng về tốc độ tăng trưởng dài hạn hàng năm nếu cứ mỗi 10 điểm phần trăm về sở hữu ngân hàng giảm xuống. Những nghiên cứu thực nghiệm có kết quả tương tự như vậy đã trở thành cơ sở cho những quan điểm kêu gọi cổ phần hóa các NHTM tại các nước đang phát triển. Sapienza (2004) cũng đã nghiên cứu ảnh hưởng của sở hữu Nhà nước lên hành vi cấp tín dụng của các NHTM. Nghiên cứu này chỉ ra rằng các ngân hàng có sở hữu Nhà nước hầu hết sẽ cho vay các doanh nghiệp lớn và cho vay các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực chịu ảnh hưởng nhiều của các đảng phái chính trị. Nghiên cứu này đã cung cấp bằng chứng rằng ngân hàng có sở hữu Nhà nước hoạt động như một cơ chế hỗ trợ cho các nhiệm vụ chính trị. Các nghiên cứu của Levine R. (2003), Berger et al. (2005), và của Bortolotti B. & Perotti E. (2007) về quản trị doanh nghiệp trong các NHTM đều cho rằng việc sở hữu Nhà nước trong các NHTM nên được coi là biện pháp cuối cùng có thể sử dụng, và chỉ nên dùng đến nếu như việc cổ phần hóa gây ra những bất ổn trong cấp quản lý cao nhất của doanh nghiệp. Sonya Dilova-Kirkowa (1999) đã nghiên cứu vấn đề quản trị doanh nghiệp trong các NHTM tại Bulgary thời kỳ 1992-1997 và cho rằng việc không phân định rõ ràng quyền sở hữu cũng như quá trình cổ phần hóa các NHTM có sở hữu Nhà nước bị trì hoãn nên đã có nhiều sự can thiệp chính trị vào các hoạt động của các NHTM có sở hữu Nhà nước, làm giảm tính minh bạch trong các ngân hàng này và những tỷ lệ tài chính về hiệu quả hoạt động và khả năng sinh lời đều cho thấy có những vấn đề trong các NHTM này. Tuy nhiên, Andrianova S. et al. (2009) lại cho rằng quan điểm về sở hữu Nhà nước trong ngân hàng không có lợi cho tăng trưởng kinh tế là không đúng đắn. Kết quả nghiên cứu của các tác giả này chỉ ra rằng sở hữu Nhà nước trong NHTM có tác động tích cực lên tăng trưởng kinh tế trong dài hạn trong những điều kiện nhất định, đặc biệt là khi có thất bại thị trường xảy ra mà cần có sự can thiệp của chính phủ vào hệ thống tài chính như trường hợp của cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 vừa qua. Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng các ngân hàng có sở hữu Nhà nước có thể đóng vai trò phát triển quan trọng trong nền kinh tế bằng việc kiềm chế những hành vi rủi ro đạo đức xảy ra mà có thể gây cản trở tăng trưởng kinh tế. Ở Việt Nam chưa có nghiên cứu nào chuyên sâu về vai trò sở hữu của NHNN tại 10 các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối mặc dù đã có nhiều đề tài nghiên cứu, bài báo… về cấu trúc sở hữu trong hệ thống NHTM ở Việt Nam và tác động của nó tới hoạt động của các NHTM như một số nghiên cứu sau đây: Nguyễn Hồng Nga (2007), Sở hữu Nhà nước trong hệ thống ngân hàng Việt Nam hiện nay, Tạp chí Ngân hàng. Nguyễn Tuấn Hùng (2011), Chuyển biến về sở hữu trong hệ thống NHTM ở Việt Nam, Luận văn Thạc sỹ Trường Đại học Kinh tế. Cụ thể, tác giả Nguyễn Hồng Nga (2007) đã điểm qua một số vấn đề về sở hữu Nhà nước trong hệ thống NHTM Việt Nam hiện nay với kết luận rằng các NHTM Nhà nước hoạt động không hiệu quả ở Việt Nam và đề nghị đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa các NHTM Nhà nước nhằm giảm thiểu tỷ lệ sở hữu Nhà nước trong hệ thống ngân hàng. Tác giả Nguyễn Tuấn Hùng (2011) đã nghiên cứu quá trình đa dạng hóa sở hữu trong hệ thống NHTM Việt Nam với tỷ lệ giảm dần của khối NHTM quốc doanh đã góp phần cải thiện mạnh mẽ chất lượng cho hệ thống ngân hàng. Tuy nhiên vấn đề về vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối chưa có nhiều nghiên cứu chuyên sâu. 6. Nội dung nghiên cứu của đề tài Nội dung 1: Nghiên cứu tổng quan về sở hữu của Nhà nước trong hệ thống NHTM. Nội dung 2: Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về sở hữu của Nhà nước trong hệ thống NHTM. Nội dung 3: Nghiên cứu thực trạng vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước có cổ phần chi phối tại Việt Nam trong thời gian qua. Nội dung 4: Đề xuất giải pháp nhằm đảm bảo vai trò chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối theo quy định của pháp luật hiện hành. Nội dung 5: Dự thảo văn bản pháp luật về phân cấp thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước và quy chế về người quản lý, người đại diện vốn Nhà nước tại các NHTM mà Nhà nước có cổ phần chi phối. Nội dung 6: Báo tổng hợp đề tài: Đề tài hoàn chỉnh đạt được mục đích nghiên cứu của đề tài. . vấn đề vai trò chủ sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước 7 nắm cổ phần chi phối tại Việt Nam. Vì thế, đề tài Vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối trở. BẢO VAI TRÒ SỞ HỮU CỦA NHNN TẠI CÁC NHTM MÀ NHÀ NƯỚC NẮM CỔ PHẦN CHI PHỐI TẠI VIỆT NAM 111 4.1. Định hướng về vai trò của các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối trong hệ thống NHTM tại. Nhà nước tại các DNNN 58 3.2 Thực trạng vai trò sở hữu của NHNN tại các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt nam 72 3.2.1 Khái quát các NHTM mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối tại Việt