Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 1 1.Phần mở đầu Việt Nam đã có lịch sử lâu dài về sự tham gia của cộng đồng trong quản lý tài nguyên nước ở khắp nhiều nơi trong nước, cả ở vùng đồng bằng và vùng cao, thể hiện dưới nhiều mô hình và cách thức khác nhau, phục vụ cho mục đích lấy nước sinh hoạt và tưới tiêu đồng ruộng. Các mô h ình truyền thống về quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng thường dễ tìm thấy ở các vùng nông thôn miền núi, ở đó tài nguyên nước được xem như là tài sản chung của cộng đồng. Tuy nhi ên, cùng với sự phát triển c ủa nền kinh tế thị truờng ở Việt Nam, tài nguyên nước dần trở thành một thứ hàng hóa có giá trị thương mại. Các mô hình tiên tiến về quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng ở Việt Nam đã ra đời và vận hành tương thích với những thay đổi của nền kinh tế xã hội theo định hướng thị trường của đất nước. Một vài mô hình tiên tiến về quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng đã được dẫn chứng cho quản lý hệ thống thủy lợi và cấp nước sinh hoạt có sự tham gia của cộng đồng, ví dụ đồng quản lý giữa tổ chức ng ư ời dân và cơ quan nhà nước, giữa tổ chức nông dân và tổ chức có liên quan đến nhà nước . Quản lí tài nguyên mặt nước là vấn đề đang được thu hút nhiều nhà nghiên cứu cũng như các cơ quan các cấp không chỉ ở Việt Nam m à cả hầu hết các nước trên thế giới. Quản lí tài nguyên mặt nước là yếu tố quan trọng để phát triển bền vững và góp phần giải quyết những vấn đề môi tr ường và xã hội, đặc biệt là những cộng đồng sống phụ thuộc v ào tài nguyên này. N ếu quản lí tài nguyên này không t ốt có thể gây ra nhiều xung đột trong sử dụng t ài nguyên và phát triển thành xung đột xã hội (Đỗ Thị Minh Đức, 2006). T ài nguyên thiên ngày một khan hiếm và suy thoái do nhiều nguyên nhân. Các hoạt động của con người là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự suy thoái đó (Altieri 1992). Một số nhà khoa học bàn cãi rằng sự gia tăng về dân số l à điều tất yếu ảnh hưởng đến tài nguyên thiên nhiên c ũng như môi trường tự nhiên (Norgaard 1991). Theo đánh giá c ủa nhiều dự án nghiên cứu biển và đầm phá ở Việt Nam như IMOLA và dự án Việt Nam Hà Lan về quản lí tổng hợp t ài nguyên ven biển thì tài nguyên biển và tính đa dạng sinh học biển Việt Nam đang bị đe dọa nghiêm trọng vì ô nhiễm, tình trạng khai thác quá mức v à sử dụng những phương pháp đánh bắt mang tính hủy diệt. Trước những áp lực gia tăng dân số, biến đổi khí hậu, tính bất ổn v à suy thoái của nền kinh tế và các vấn đề xã hội cần có những can thiệp đúng đắn v à kịp thời để có thể duy trì và phát triển được nguồn tài nguyên này đồng thời đảm bảo nguồn sinh sống cho một tỉ lệ lớn dân cư của Việt Nam sống dựa v ào tài nguyên này. Quản lí và bảo vệ các nguồn t ài nguyên thiên nhiên, đ ặc biệt là tài nguyên dùng chung là m ột trong những thách thức lớn không chỉ cho ng ười sử dụng mà còn cả những người quản lí tài nguyên đó. Theo Bromley & Cernea (1996) và Hanna (1995), đ ể hình thành cơ chế quản lý đúng đắn, việc tìm hiểu thực trạng, nguồn gốc của c ơ chế quản lý hiện tại đóng vai tr ò tiên quyết. Trong đó xem xét vấn đề về quyền tài sản liên quan đến các nguồn tài Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 2 nguyên thủy sản là một trong những vấn đề cần đ ược nghiên cứu. Do vậy, nghiên cứu này tiến hành nhằm mục đích tổng quan những vấn đề về li ên quan đến quản lí tài nguyên mặt nước và vấn đề quyền trong s ử dụng tài nguyên mặt nước ở Việt Nam. 2.Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu này được thực hiện dựa tr ên việc đánh giá tài liệu với nguồn thông tin có sẵn từ các báo cáo dự án, nghi ên cứu, tạp chí và bản tin chuyên ngành, báo chí và ngu ồn thông tin Internet. Một nguồn thông tin khác thu đ ược từ quan sát thực tế v à phỏng vấn những người có kinh nghiệm quản lý t ài nguyên thiên nhiên ở cộng đồng. Nghiên cứu này dựa trên các lý thuyết về quản lí tài nguyên dùng chung nói chung, tài nguyên m ặt nước nói riêng, lý thuyết về quyền tài sản đối với tài nguyên thủy sản và kết quả nghiên cứu về thực hành quyền tài sản ở các thủy vực Việt Nam cũng nh ư ở các nước khác trên thế giới. Nghiên cứu này hướng vào các mô hình quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng ở cấp độ xã và thôn, nhằm hiểu được thực trạng của tổ chức và quản lý cộng đồng ở mức c ơ sở. 3. Kết quả nghiên cứu 3.1 Khái niệm đồng quản lý Quản lý tài nguyên thiên nhiên d ựa vào cộng đồng là một khái niệm rộng và đa nghĩa theo tính ứng dụng của nó trong thực tiễn, đề cập sự tham gia của các cộng đồng có lợi ích li ên quan trong quản lý tài nguyên đất và nước, rừng và động vật hoang dã và nguồn lợi thủy sản. Mục tiêu Đồng quản lý Mục tiêu 1: Xây dựng cơ chế quyền sử dụng phù hợp đối với tài nguyên dùng chung và cải tiến trao quyền sử dụng t ài nguyên Mục tiêu 2: Củng cố các tổ chức của ng ười sử dụng tài nguyên và chức năng của họ trong quản lý tài nguyên Mục tiêu 3: Xác định và thử nghiệm các phương pháp mới và các phương thức sử dụng tài nguyên giúp cải thiện sinh kế, đặc biệt l à cho người nghèo vùng nông thôn. Mục tiêu 4: Hỗ trợ xây dựng năng lực nghi ên cứu về quản lý tài nguyên dùng chung. 3.2 Một số đặc trưng cơ bản của tài nguyên mặt nước/ tài nguyên thủy sản. Tài nguyên mặt nước như sông, suối, hồ, đầm phá và biển thuộc loại tài nguyên dùng chung. Tài nguyên dùng chung có th ể tài nguyên tự nhiên hoặc nhân tạo nhưng tất cả mọi người ai cũng có quyền tiếp cận v à sử dụng. Nó thường rất tốn kém để loại trừ đ ược những người hưởng lợi tiềm năng của nguồn tài nguyên đó (Meinzen -Dick and Greorio, 2004). Tài nguyên m ặt nước là những hệ thống sinh thái - xã hội phụ thuộc lẫn nhau v à rất phức tạp và đòi hỏi phải có những cách tiếp cận quản lí tổng hợp. Bất kỳ một hoạt động của một người hoặc một nhóm h ưởng lợi nào trên tài nguyên mặt nước đều ảnh Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 3 hưởng đến nguồn lợi thủy sản của những ng ười hưởng lợi khác. Do vậy, quản lí những nguồn tài nguyên dùng chung đó đ òi hỏi những sự nổ lực thực sự của tất cả các bên liên quan để tổ chức thực hiện, tuân thủ các qui định nhằm tạo ra sự công bằng và sử dụng bền vững nguồn t ài nguyên để mọi người cùng hưởng lợi (Ahmed et al, 2004). Tài nguyên dùng chung nói chung và tài nguyên m ặt nước nói riêng có hai đặc điểm cơ bản đó là tính loại trừ và tính trừ dần (subtractability). Đối với đặc điểm thứ nhất- rất khó loại trừ người khác trong tiếp cận sử dụng t ài nguyên mặt nước- xuất phát từ một số yếu tố chính l à chi phí để phân chia mặt nước hoặc để xây rào chắn phân chia tài nguyên cũng như chi phí để hình thành và thực hiện các quyền tài sản đối với tài nguyên để kiểm soát việc tiếp cận đến t ài nguyên này. Đặc trưng thứ hai- tính trừ dần của tài nguyên mặt nước tạo ra sự ganh đua giữa những người sử dụng nguồn lợi. Bất kỳ một đơn vị nào của tài nguyên mặt nước (chẳng hạn kg cá hoặc tôm hoặc 1ha nò sáo) mà một người sử dụng nào đó đã hưởng lợi thì sự sẳn có về nguồn lợi này trong tài nguyên m ặt nước cho những người hưởng lợi từ tài nguyên này bị giảm đi. Như vậy, một người sử dụng nguồn lợi c ó thể làm trừ dần hoăc giảm đi nguồn lợi m à một người khác được hưởng từ nguồn tài nguyên dùng chung đó (Jentoft et al. 1997; Ostrom 1990). Do v ậy, sự ganh đua trong khai thác tài nguyên gi ữa những người sử dụng nguồn lợi d ùng chung là yếu tố tất yếu. Cũng chính những đặc tính tr ên mà các nguồn tài nguyên dùng chung thường bị khai thác quá mức v à có nguy cơ cạn kiệt và suy thoái. Thách thức lớn hiện nay đối với tất cả các nguồn t ài nguyên dùng chung, đ ặc biệt là tài nguyên mặt nước là làm thế nào để các cá nhân phối hợp sử dụng t ài nguyên trước áp lực gia tăng dân số m à tránh được vấn nạn khai thác quá mức và sự cạn kiệt của tài nguyên. 3.3 Những vấn đề trong quản lí t ài nguyên mặt nước . Cũng như nhiều nước ở Châu Á, ở Vi êt Nam nhà nước giữ vai trò trung tâm trong vi ệc quản lí tài nguyên mặt nước, đặc biệt là tài nguyên đầm phá và các thủy vực ven biển. Thay v ào đó, vai trò quản lí của cộng đồng thông qua các hương ước, qui ước truyền thống không được chú trọng. Các c ơ quan nhà nước thường cho rằng cộng đồng ng ư dân khó có thể tự quản lí nguồn lợi thủy sản để đảm bảo nhu cầu của họ v à do vậy nhà nước phải nâng cao trách nhiệm và vai trò trong quản lí các nguồn tài nguyên này (Pomeroy, 1994 và Ahmed, et al 2004). Tuy nhiên, v ới những đặc điểm của nguồn t ài nguyên mặt nước là tài nguyên dùng chung như đ ã nêu trên thì cơ chế quản lí tập trung của nhà nước không thể hiện tính ph ù hợp. Bởi hầu hết các c ơ chế quản lí này đều thực hiện ở những nước đang phát triển v à đa số người hưởng lợi là người nghèo và chính phủ không đủ khả năng để quản lí hết các vấn đề x ã hội nảy sinh giữa những thành viên trong những cộng đồng này trong việc tiếp cận và sử dụng nguồn lợi. Theo Pomeroy (1994) th ì với cơ chế quản lí tập trung, để đạt mục đích nâng cao hiệu quả quản lí tài nguyên dùng chung, các c ấp nhà nước thường tìm tòi và ứng dụng những cách quản lí mới (modern technologies), tạo Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 4 điều kiện cho các tổ chức, cá nhân có điều kiện đầu t ư quản lí nguồn lợi Do vậy, đã nảy sinh nhiều vấn đề x ã hội liên quan đặc biệt là phân loại/ khoảng cách giàu nghèo, bất công bằng trong phân chia quyền lực v à kết cục là bất công bằng trong việc tiếp cận v à sử dụng tài nguyên dùng chung. H ầu hết các nguồn tài nguyên dùng chung v ới cơ chế quản lí theo kiểu tập trung đã dần dần chuyển thành nguồn tài nguyên tiếp cận mở. Tài nguyên tiếp cận mở là tài nguyên mà mọi người được tự do tiếp cận v à khai thác mà không có b ất kỳ sự quản lí nào. Trong bối cảnh đó thì lợi ích kinh tế thường là động cơ mấu chốt để những đối tượng sử dụng nguồn lợi ra sức khai thác c àng nhiều càng tốt trước khi người hưởng lợi khác thực hiện. Ở Việt Nam cũng nh ư các nước đang phát triển trong khu vực Đông Nam á việc quản lí tài nguyên mặt nước ngày càng bị ảnh hưởng lớn bởi các phương thức quản lí của Tây Âu (Hviding v à Jul-Larsen 1993 trích b ởi Pomeroy 1994). Những phương thức tiếp cận này thường phù hợp với một cơ chế quản lí tập trung và ít quan tâm đến vấn đề hoặc nhu cầu của đối t ượng hưởng lợi mục tiêu. Những phương thức quản lí này thường không hiệu lực trong bối cảnh của những nước đang phát triển nh ư Việt Nam bởi hạn hẹp ngân sách, kiến thức khoa học hạn chế, điều kiện hạ tầng c òn kém cũng như thiếu tính chuyên nghiệp trong việc quản lí những tài nguyên mặt nước rộng lớn (Promeroy, 1994 và Berkes, 1995). Nh ững cách tiếp cận quản lí t ài nguyên mặt nước của các nước Tây âu thường dựa trên một số giả định như (i) Tât cả mọi người đều có thể tự do tiếp cận t ài nguyên mặt nước, (ii) Mỗi một cá nhân trong cộng đồng những người hưởng lợi không đủ khả năng v à quyền lực để loại trừ những người khác hưởng lợi từ tài nguyên đó và (iii) Tài nguyên mặt nước thường đặc trưng bởi sự cạnh tranh gay gắt giữa những ng ười hưởng lợi và dẫn đến tình trạng khai thác quá mức v à thậm chí bị cạn kiệt tài nguyên. Ngoài ra, kết quả của một số nghi ên cứu trên các thủy vực ở Việt Nam gần đây trong khuôn khổ dự án CPRM cũng cho thấy rằng với c ơ chế quản lí tập trung, nh à nước chưa có cơ chế quản lí rỏ ràng và hiệu quả và các luật, qui định trong tiếp cận sử dụng mặt n ước hiện tại chưa đủ mạnh để quản lí tốt nguồn tài nguyên mặt nước. Tuy vậy, hầu hết các cộng đồng h ưởng lợi từ những tài nguyên này ở những mức độ nhất định đ ã hình thành những cơ chế quản lí riêng của họ. Các hình thức quản lí rất đa dạng thể hiện qua h ương ước, qui định của cộng đồng. Những qui định, h ương ước này hình thành dựa trên tập tục, văn hóa, của cộng đồng. Chẳng hạn các qui định về vị trí đặt n ò sáo, đáy hoặc phân vùng mặt nước lấy rong câu… ở phá Tam Giang chủ yếu do các ngư dân sống gần Phá qui định lẫn nhau. Tuy nhi ên, những hình thức quản lí này chỉ nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng mặt n ước, hạn chế những xung đột xảy ra giữa những người hưởng lợi và thường không đủ hiệu lực để quản lí vấn đề khai thác quá mức t ài nguyên. Tuy nhiên, mỗi một cơ chế quản lí: nhà nước, tư nhân hay cộng đồng trong quản lí tài nguyên mặt nước đều có những hạn chế của nó (Ahmed et al 2004). Đối với cơ chế quản lí cá thể, tức là cơ chế quyền cá thể thì thường rất Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 5 tốn kém và bất công bằng trong phân bổ nguồn t ài nguyên; đối với cơ chế quản lí nhà nước tập trung thường đòi hỏi chi phí thông tin rất lớn, thiếu c ơ chế giám sát hiệu quả, thiếu cán bộ quản lí có n ăng lực và thiếu kinh phí; trong một số trường hợp cơ chế cộng đồng quản lí loại trừ những ng ười nghèo tiếp cận nguồn lợi thủy sản l àm gia tăng bất bình đẳng trong cộng đồng. Do vậy, kết hợp các cơ chế nhà nước, cá thể và cộng đồng trong quản lí tài nguyên mặt nước là một hình thức quản lí tối ưu có thể đem lại hiệu quả cao h ơn, công bằng hơn và bền vững hơn trong quản lí sử dụng tài nguyên này. Hình thức quản lí kết hợp n ày thường được gọi là "đồng quản lí" tài nguyên. Với cơ chế đồng quản lí tài nguyên, theo Ahmed et al (2004) là hình th ức quản lí thu hút sự tham gia một cách chủ động v à hợp tác tích cực của các c ơ quan nhà nước, các tổ chức chính phủ, phi chính phủ, các tổ chức ng ư dân ở địa phương và tất cả các bên liên quan trong vi ệc đưa ra các quyết định về quản lí sử dụng tài nguyên. Cơ chế quản lí này giúp xây dựng các hoạt động tập thể cho các bên liên quan. Cơ ch ế quản lí này thể hiện tính dân chủ hơn quản lí nhà nước tập trung vì những người sử dụng nguồn lợi được tham gia nhiều h ơn, được nâng cao vai tr ò trong việc xác định các quyền sử dụng nguồn lợi v à đưa ra các quyết định quản lí liên quan. Đối với nguồn tài nguyên dùng chung như ao, h ồ, sông, suối, biển,… là những hệ tài nguyên tạo ra dòng đơn vị tài nguyên (flow of resource units) hay là dòng l ợi ích theo thời gian nh ư cá, nước, san hô, cỏ biển (Blompuist, 1985). Để quản lí tài nguyên mặt nước bền vững cần có một hệ thống các quy định, qui tắc để hạn chế sự tiếp cấn đến t ài nguyên và các qui định hạn chế sản lượng, thời gian và công nghệ được sử dụng để khai thác đơn vị nguồn lợi. Việc xác định các qui định n ày thực chất là việc xác định cơ chế quyền đối với tài nguyên mặt nước (Lueck và Dean 1995). Hơn nữa theo Bernbom (2000) xây dựng c ơ chế quyền tài sản đối với tài nguyên là một trong những yếu tố quyết định hiệu quả v à tính bền vững của quản lí nguồn tài nguyên dùng chung nói chung và tài nguyên m ặt nước nói riêng. 3.4 Hoạt động tập thể trong sử dụng và quản lí tài nguyên mặt nước Hoạt động tập thể là khái niệm được sử dụng phổ biến trong nghi ên cứu và quản lí tài nguyên dùng chung. Và đây c ũng là khái niệm ngày càng được để cập nhiều bởi đặc trung c ơ bản của tài nguyên dùng chung là không th ể tư nhân hóa được. Có nhiều khái niệm hoạt động tập thể khác nhau tuy nhi ên khái niệm được sử dụng phổ biến nhất l à của Meinzen-Dick và Gregorio (2004). Theo hai tác gi ả này những họat động do một nhóm ng ười tự nguyện thực hiện nhằm đạt những mục đích chung. Các th ành viên của nhóm có thể làm việc trực tiếp với nhau hoặc thông qua một tổ chức n ào đấy Hoặc hoạt động tập thể là hoạt động do ít nhất hai ng ười cùng nhau góp sức để đạt được một mục đích chung (Ostrom 1990). Hoạt động tập thể trong quản lí tài nguyên được phân thành nhiều loại khác nhau dựa tr ên tính chất hoạt động. Sakurai (2002) phân ho ạt động tập thể theo một ma trận gồm các loại hoat động Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 6 cơ học, phi cơ học, hoạt động tập trung c ùng nhau hành động, phi tập trung và đóng góp bằng vật chất. Trong thực tế các hoạt động tập thể n ày cũng rất đa dạng. Ở các thủy vực, đầm phá Việt Nam cho thấy các hoạt động tập thể tồn tại ở nhiều hình thức khác nhau và thể hiện ở tất cả các thể loại m à Sakurai trình bày. Tuy nhiên, h ầu hết các hoạt động tập thể được hình thành một cách tự phát và vì lợi ích kinh tế trước mắt là động lực thúc đẩy chủ yếu. Các hoạt động tập thể chủ yếu hình thành ở các hoạt động nuôi trồng thủy sản tr ên mặt nước và các hình thức khai thác thủy sản cố định. Theo Meinzen-Dick và Gregorio (2004), vi ệc thành lập các hoạt động tập thể và hệ thống quyền sở hữu rất quan trọng trong sử dụng t ài nguyên thiên nhiên của con người. Do những đặc trưng của nguồn tài nguyên mặt nước (tài nguyên chung) mà b ất kỳ hình thức quản lí nào muốn hiệu quả đều có sự tham gia của cộng đồng với tính tập thể. Đối với các c ơ chế quản lí phi tập trung th ì sự tham gia của cộng đồng đ ược thể hiện qua quyền lực v à hành động của tập thể. Việc vận hành các hoạt động tập thể và trao quyền sở hữu được xem như một sự khuyến khích con ng ười hướng đến một sự phát triển bền vững cũng như xây dựng một chiến lược quản lý nguồn lợi có hiệu quả, điều n ày tác động đến các ban ng ành cũng như sự phân phối công bằng nguồn lợi t ài nguyên thiên nhiên (Olson.M, 1965 và Mccarthy.N, 2004). Vi ệc kết hợp giữa hoạt động tập thể với việc quản lý nguồn t ài nguyên thiên nhiên có vai trò qun trọng trong việc áp dụng khoa học công nghệ , xóa đói giảm ngh èo, đảm bảo an ninh lương thực, bảo vệ môi trường (Meinzen- Dick, R. và M. D. Gregorio). Tài nguyên thủy sản là tài nguyên dường như không thể tư nhân hóa được bởi tính di cư của các loại sinh vật thủy sinh/ hải sản n ên khó có thể phân chia tài nguyên này theo không gian và th ời gian được. Do vậy, những loại tài nguyên dùng chung này đ òi hỏi việc ra quyết định mang tính tập thể, có sự phối hợp trong sử dụng nguồn lợi v à áp chế các qui định đã được cộng đồng những người sử dụng nguồn lợi thống nhất (Berkes 1995). 3.5 Cơ chế quản lí tài nguyên mặt nước dựa vào cộng đồng Cơ chế quản lí tập trung của nh à nước đối với tài nguyên dùng chung, thường quản lí ở trên diện rộng, ở cấp vùng, quốc gia và lãnh thổ. Nhiều bài học cho thấy sự thất bại trong quản lí bằng cách n ày, đặc biệt là các nước đang phát triển đã dẫn đến hình thành các hình th ức quản lí ở cấp thấp h ơn như cấp địa phương, cộng đồng (Berkes, F., editor. 1989). Quản lí dựa v ào cộng đồng là một hình thức phổ biến để quản lí hiệu quả các đ ơn vị này. Theo Ostrom (1990) quản lí dựa vào cộng đồng là hình thức quản lí dựa chủ yếu v ào tính "tự quản" của cộng đồng những ng ười hưởng lợi. Quản lí dựa vào cộng đồng là một cơ chế quản lí trong đó ng ười hưởng lợi có vai trò rất lớn trong việc đưa ra các quýêt định quản lí. Cơ chế quản lí này có thể giải quyết được hai vấn đề cơ bản của tài nguyên dùng chung nói chung và tài nguyên m ặt nước nói riêng đó là vấn đề loại trừ và vấn đề sẵn có của tài nguyên (Acheson,1988). Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 7 Kết quả của nhiều nghi ên cứu mới đây cho thấy rằng c ơ chế đồng quản lí tài nguyên dùng chung đ ã khắc phục được một số vấn đề trong quản lí tài nguyên này và ở một chừng mực nhất định đ ã thể hiện sự thành công. Sự thành công không ph ải vì thể hiện được sự bảo tồn tài nguyên hay bền vững của tài nguyên mà thể hiện sự tồn tại lâu dài của tài nguyên qua nhiều dài đoạn với nhiều khủng hoảng khác nhau. V à những thành công đó cũng đã thu hút sự quan tâm của nhiều bên liên quan trong qu ản lí, đặc biệt cho xây dựng các thuyết về quản lí loại tài nguyên này (Ostrom 19 90). Ở Việt Nam, quản lí t ài nguyên dựa vào cộng đồng đã và đang là hình thức quản lí phổ biến đối với một số t ài nguyên như đầm phá, rừng và cát ven biển. Bởi kinh nghiệm quản lý t ài nguyên nước ở Việt Nam đã ghi nhận và đánh giá cao vai trò quan trọng của các cộng đồng địa phương với tư cách vừa là người trực tiếp sử dụng n ước, đồng thời vừa l à người quản lý và bảo vệ tài nguyên này (Nguyễn Việt Dũng và Nguyễn Danh Tĩnh, 2006). Cũng theo kết quả nghiên cứu của Nguyễn Việt Dũng v à Nguyễn Danh Tĩnh (2006) những mô hình phổ biến của quản lý t ài nguyên nước có sự tham gia của cộng đồng thường là hợp tác xã hoặc hội những người sử dụng nước được thành lập dưới hình thức các tổ chức cộng đồng hoặc tổ chức nông dân có phối hợp với cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, các cộng đồng bản địa thường không tham gia quản lý tài nguyên này dưới dạng các thể chế chính thức bởi v ì đối với họ nước vẫn là tài sản chung, có giá trị về mặt tinh thần, v à được quản lý theo các tập tục, luật tuc truyền thống của họ. V à đa số trường hợp cho thấy rằng trách nhiệm của cộng đồng trong quản lí t ài nguyên được xác định tương đối cụ thể nhưng quyền lợi của họ, quyền sở hữu của họ lại không đ ược mô tả rỏ ràng. Hơn thế nữa, để vận dụng có hiệu quả v à bền vững cơ chế/mô hình quản lí dựa vào cộng đồng thì vấn đề "năng lực" v à "nhận thức"của cộng đồng là hết sức quan trọng. Trong quản lí t ài nguyên dùng chung, nhận thức của cộng đồng phụ thuộc rất lớn v ào năng lực hoạt động của chính quyền địa phương, tập tục và văn hóa cộng đồng. 3.6 Đồng quản lí tài nguyên mặt nước Trước tình hình nguồn lợi thủy sản ngày một suy giảm và cùng với sự thất bại của các phương pháp truyền thống dùng để giải quyết vấn đề, nhiều tranh luận mang tính chất to àn cầu về tổ chức v à quản lí tài sản chung đã được đưa ra (Njaya 2007). C ũng theo tác giả n ày đồng quản lí tài nguyên đầm phá là một hình thức quản lí thủy sản dựa v ào cộng đồng. Hoặc đồng quản lí là một sự tổ chức về sức mạnh v à quyền lực để quản lí nguồn t ài nguyên thủy sản thông qua chia sẻ quyền lợi giữa nhóm ng ười sử dụng và nhóm người quản lí (Hansen 1996). Các b ên liên quan trong đ ồng quản lí bao gồm các tổ chức phi chính phủ, nhóm ng ười sử dụng nguồn lợi và chính quyền (Pomeroy và Viswanathan 2003). Các bên liê n quan này phối kết hợp với nhau trong việc thiết lập cơ chế đồng quản lí. Còn theo Schlager, E. Và E. Ostrom (1992) đồng quản lí là sự kết hợp giữa các hình thức quản lí nhà nước, cộng đồng và cá thể. Tóm lại, tất cả các khái niệm về đồng quản lí ở tr ên thể hiện Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 8 rằng: đồng quản lí đề cập đến quyền kết nạp th ành viên tham gia vào ti ến trình đưa ra các quyết định tiếp cận và sử dụng tài nguyên như thế nào?khi nào? ở đâu? Bao nhiêu và ai đư ợc tiếp cận và sử dụng tài nguyên đó (Jentoft et al. 1997). Và vấn đề thực tế nổi cộm trong thiết kế v à thực hiện cơ chế đồng quản lí là một số những người sử dụng nguồn lợi (ng ười ngoài cộng đồng, hoặc người nồng cốt, có vị thế) có tiếng nói lấn át trong quản lí t ài nguyên. Đồng quản lí tài nguyên thường dựa trên tính tập thể, hay nói cách khác cơ sở của đồng quản lí l à các hình thức hoạt động tập thể khác nhau. Theo Jentoft et al. (1997) v ới bất kỳ một hình thức hoạt động tập thể n ào cũng có thể xảy ra hiện tượng tự do trong tiếp cận sử dụng nguồn tài nguyên. Nhìn chung, đồng quản lí phù hợp nhất với quản lí ở qui mô mặt n ước nhỏ hẹp. Bởi qui mô nhóm hưởng lợi nhỏ hơn và cộng đồng đồng nhất h ơn thì hoạt động tập thể thực thi có hiệu quả hơn (Olson 1965). Đồng quản lí là cơ chế quản lí "năng động" và trong thực tế có vô số hình thức tổ chức khác nhau. Quyền ra quyết định quản lí biến động từ việc nh à nước quản lí tuyệt đối cho đến cộng đồng tự chủ ho àn toàn (Sen and Nielsen 1996). Các vấn đề quan trọng nhất của c ơ chế đồng quản lí là chia sẽ trách nhiệm, ra quyết định và quyền quản lí (Mohamed 2002). L àm thế nào để phối hợp, lồng ghép h ài hòa các vấn đề trên, đặc biệt các mục tiêu của cộng đồng và sự tham gia của người sử dụng nguồn lợi trong tiến tr ình ra quyết định. Sự tổ chức, phối hợp này biến động ở các trường hợp khác nhau tùy thuộc vào việc phân bổ chức năng, vai tr ò và quyền lực giữa các đối tác trong quản lí (Sen and Nielsen 1996). Dựa vào giã thuyết này mà hai tác giả trên đã phân chia ra 5 hình thức đồng quản lí khác nhau: Hướng dẫn, chỉ đạo (Instructive): sự trao đổi thông tin giữa nh à nước và người sử dụng nguồn lợi l à rất hạn chế. Ở mức độ n ày thì đồng quản lí chỉ khác với quản lí tập trung ở khía cạnh l à có tổ chức đối thoại giữa ng ười hưởng lợi và cơ quan nhà nước tuy nhiên kết cục nhà nước áp đặt quyền quản lí và thông báo cho những người sử dụng nguồn lợi về quyết định của họ. Tham khảo ý kiến (Consultative): Ở cấp độ n ày, các cơ quan nhà nư ớc năng động hơn trong trao đổi, lấy ý kiến của cộng đồng nhưng chính quyền nhà nước là người ra quyết định cuối c ùng. Phối hợp(Cooperative): Chính quyền nh à nước phối hợp với các đối tác một cách công bằng trong suốt tiến tr ình đưa ra quyết định. Xin ý kiến: ngư dân/ những người sử dụng nguồn lợi t ư vấn cho các cơ quan nhà nước và tìm cách thuyết phục để các quyết định của họ đ ược phê duyệt. Tư vấn (Advisory): Cộng đồng những ng ười hưởng lợi tư vấn cho các cơ quan nhà nước và tìm cách thuyết phục để nhà nước phê duyệt ý kiến của họ. Thông tin (Informative): Chính phủ giao quyền hạn cho đại diện cộng đồng người sử dụng để đưa ra quyết định quản lí đồng thời ban đại diện có trách nhiệm thông báo cho chính phủ các quyết định của m ình. Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 9 Trong thực tế đồng quản lí t ài nguyên mặt nước chưa được xem là một cơ chế quản lí chính thức m à là chỉ là 1 hình thức quản lí truyền thống được nhà nước công nhận. Hầu hết tr ường hợp áp dụng đồng quản lí đều ở cấp độ (2)- tham khảo ý kiến (Hara et al. 2002; Mohamed 2002). Cũng theo tác giả này, một cơ chế đồng quản lí thường khởi đầu bằng cấp độ thứ 5 đề cập ở tr ên trong đó cộng đồng giữ vai trò chủ đạo trong tiến trình ra quyết định. Theo thời gian các hình thức quản lí này có thể chuyển dịch dần về các cấp độ thấp hơn (xin ý kiến, phối hợp, ) có nghĩa l à nhà nước ngày càng nâng cao trách nhiệm trong quản lí. Một trong những yếu tố dẫn đến sự chuyển biến n ày là do sự xuất hiện ngày càng nhiều các hình thức khai thác hủy diệt đối với tài nguyên này. Trong nh ững bối cảnh n ày thì nhà nước thường từng bước nâng cao vai trò hổ trợ cộng đồng quản lí bằng cách h ình thành và ban bố các qui định và luật lệ trong tiếp cận, sử dụng t ài nguyên. Quản lí dựa vào cộng đồng là một nhân tố trung tâm của đồng quản lí(Romeroy và Rivera-Guieb, 2008). Sự khác nhau giữa hay cơ chế quản lí này chủ yếu là mức độ tham gia, thời gian v à đối tượng tham gia vào trong quá trình quản lí. Chính quyền nh à nước có thể đóng vai tr ò thứ yếu trong quản lí dựa vào cộng đồng, nhưng đồng quản lí thì ngược lại chính quyền cũng đóng vai trò quan trọng. Từ những lí luận trên ta thấy rằng, trong bối cảnh của Việt Nam, khi t ài nguyên thủy sản ở các thủy vực đang có nguy c ơ cạn kiệt. Các hoạt động khai thác mang tính hủy diệt ngày càng phát triển và khó quản lí. Do vậy, xây dựn g cơ chế đồng quản lí tài nguyên mặt nước có thể là phương án quản lí tối ưu cho tài nguyên này. Ở bất kỳ hình thức nào của đồng quản lí thì sự tham gia của người sử dụng nguồn lợi trong tiến tr ình ra quyết định đóng vai trò quan trọng quyết định hiệu quả của quản lí tài nguyên dùng chung. Như đ ã phân tích ở trên, đồng quản lí là tiến trình đưa ra quyết định phân chia quyền giữa các đối tác trong quản lí và quyết định trao quyền g ì đối với tài nguyên, trao cho ai? Khi nào? Như th ế nào? Bao nhiêu? Và ở đâu?. Với những câu hỏi này thì đồng quản lí có thể phát huy hiệu quả khi qui mô quản lí c àng nhỏ và cộng đồng càng đồng nhất(Olson 1965). Hơn thế nữa, cơ sở của đồng quản lí t ài nguyên dùng chung là tinh th ần tập thể của ngư dân hay là các nhóm ho ạt động tập thể khác nhau của cộng đồng người sử dụng nguồn lợi (Jentoft et al. 1997). Các hoạt động tập thể thường phát huy hiệu quả v à bền vững khi nó được hình thành một cách tự nhiên và không bị ép buộc. Điều này có nghĩa rằng nó phải hình thành từ các qui định, qui ước truyền thống của cộng đồng, dựa tr ên văn hóa và phong t ục của từng cộng đồng. Theo Ahmed.M et al, (2004), Berkes(1995) v à Olson (1965) thì các vấn đề loại trừ và trừ dần của tài nguyên mặt nước chỉ được quản lí hiệu quả khi những hoạt độ ng tập thể, những phương pháp thực hành phân quyền, những qui ước, qui chế truyền thống của địa ph ương cần được xem xét kĩ lưỡng và thậm chí phải thể chế hóa. Do vậy, xây dựng đồng quản lí t ài Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế http://svnonglam.org 10 nguyên không thể bỏ qua các qui định, h ương ước, các cách thực hành hay phân quyền truyền thống của địa ph ương. 3.7 Chu trình xây dựng Đồng quản lý ở hệ đầm phá Tam Giang -Cầu Hai TT Các bước thực hiện Hướng dẩn nội dung hoạt động 1 Xây dựng Kế hoạch thiết lập đồng quản lý cấp Huyện - Đánh giá khả thi đồng quản lý v à chọn điểm - Thống nhất kế hoạch xây dựng đồng quản lý - Thống nhất hình thức phối hợp (tổ công tác) - Xây dựng hướng dẩn trao quyền khai thác 2 Quy hoạch phân vùng các Đơn vị quản lý tài nguyên - Khảo sát quản lý và sử dụng đầm phá tại điểm - Hội thảo phân vùng các đơn vị quản lý (phân vùng đầm phá và chi hội tương ứng) 3 Vận động thành lập chi hội/ các chi hội nghề cá trong xã - Các hoạt động truyền thông vận động ng ười dân - Thành lập chi hội, bầu ban chấp h ành tạm thời - Xây dựng điều lệ chi hội dựa vào điều lệ mẫu - Đăng ký pháp lý và ra mắt chi hội 4 Kiện toàn cơ cấu tổ chức và và xây dựng năng lực chi hội. - Phân vùng các tiểu vùng và phân hội tương ứng - Phát triển hội viên và các phân hội - Hoàn thiện điều lệ và Đại hội chi hội - Truyền thông về Hội và đồng quản lý tài nguyên - Xác định nhu cầu tập huấn v à tập huấn cho hội - Tạo nguồn thu và lập kế hoạch quản lý t ài chính 5 Quy hoạch chi tiết quản lý tài nguyên trong Đơn v ị (vùng) quản lý của chi hội - Hiện trạng sử dụng và mục tiêu quản lý các tiểu vùng - Lập bản đồ Phân vùng và quy hoạch chi tiết - Phóng tuyến, cắm mốc trên phá 6 Xây dựng quy chế quản lý trong đơn vị (vùng) quản lý của chi hội - Tiêu chí và quy trình xác định hộ được quyền tiếp cận khai thác. Ví dụ: loại hộ, đăng ký, nộ p phí… - Quy định hoạt động của các nhóm hộ về địa điểm, thời gian, quy mô… khai thác - Quy định về giám sát và giải quyết đối với các hộ vi phạm quy chế, các hộ khai thác hủy diệt - Quy định cho các tiểu vùng hay hoạt động đặc biệt trong đơn vị quản lý của chi hội - Các quy định và cách thức giải quyết xung đột 7 Xây dựng kế hoạch quản lý, phát triển sinh kế và hoạt động hội 8 Thành lập Ban Đồng quản lý tài nguyên và phân công trách nhiệm 9 Trao quyền khai thác và chức năng quản lý cho chi hội - Chuẩn bị hồ sơ đề nghị trao quyền - Thẩm định và trao quyền 10 Thực hiện đồng quản lý, giám sát, và đánh giá [...]... đối với tài nguyên thủy sản, Dự án quản lý tài nguyên dùng chung, Trư ờng Đại học Nông lâm Huế, do IDRC (Canada) tài trợ, đã hỗ trợ UBND huyện Phú Lộc thực hiện trao quyền khai thác thủy sản trên gần 1000ha mặt nước cho Chi hội nghề cá (QĐ số 942 / 2009 của UBND huyện Phú Lộc, TT-Huế) Đây là mô hình đầu tiên thực hiện trao quyền khai thác thủy sản cho tổ chức của ng ư dân, thiết lập cơ chế quyền tài sản... Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 Lê Thị Hoa Sen, Tổng quan về quyền t ài sản và quyền sử dụng tài nguyên ven biển 2 Nguyễn Việt Dũng, Nguyễn Danh Tĩnh, Quản lý t ài nguyên nuớc dựa vào cộng đồng ở Việt Nam, Nghiên cứu tài liệu về kinh nghiệm và mô hình thành công 3 Nguyễn Viết Tuân, Thực hành quyền sử dụng tài nguyên đầm phá ở xã Vinh Giang, Thừa Thiên Huế 4 Trương... Các quy định cụ thể về hoạt động khai thác v à bảo vệ tài nguyên theo các tiểu vùng - Các quy định về vị trí, thời gian và đối tượng khai thác - Quy định về đóng lệ phí bảo vệ tài nguyên và môi trường - Quy định về sử dụng nguồn lực v à kinh phí bảo vệ tài nguyên và môi trường - Quy định về phân công trách nhiệm cho hoạt động tuần tra bảo vệ t ài nguyên - Quy định về xử lý xung đột trong khai thác v... pháp trong quản lý tài nguyên nói chung - Nâng cao nhận thức cho những người xây dựng chính sách và ra quyết định, cán bộ quản lý, người lập kế hoạch của Chính phủ về tầm quan trọng của quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng, để từ có có thể tác động đến các quyết định của họ có liên quan đến quản lý tài nguyên - Khuyến khích chính quyền địa phương hỗ trợ các sáng kiến quản lý t ài nguyên có sự tham... hoạch hiện có Xây dựng quy chế khai thác và bảo vệ tài nguyên cho đồng quản lý Xây dựng quy chế khai thác và bảo vệ tài nguyên cho đồng quản lý là hệ thống quy chế dựa vào cộng đồng giúp thực thực hiện mụ c tiêu quản lý trong vùng ngư trường được giao Yêu cầu cốt lõi của hệ thống quy chế này là không trái với luật pháp hiện hành nhưng phải có tính thực thi cao theo h ướng dựa vào tổ chức cộng đồng... sản; Tổ chức tuần tra bảo vệ nguồn lợi kiểm soát các hộ khai thác hủy diệt… - Huy động được các nguồn tài nguyên cho hoạt động hội và quản lý tài nguyên thủy sản, ví dụ Tự chủ tài chính cho sinh hoạt hội và hoạt động quản lý thủy sản Phân vùng quy hoạch chi tiết khai thác thủy sản: Quy hoạch chi tiết được thực hiện giải quyết vấn đề thiếu quy hoạch hoặc quy hoạch thiếu khả thi trong quản lý thủy sản hiện... Tập huấn nâng cao năng lực quản lý cho chi hội nghề cá - Kế hoạch tuần tra thực hiện quy chế khai thác thủy sản v à bảo vệ tài nguyên - Kế hoạch tài chính hàng năm của chi hội http://svnonglam.org 12 Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 – Đại Học Nông Lâm Huế - Kế hoạch bảo vệ và chăm sóc rong câu - Kế hoạch chuyển đổi nghề kết hợp thực hiện sắp xếp n ò sáo theo kế hoạch của huyện Thẩm định và trao quyền... định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của cộng đồng trong quản lý tài nguyên (dựa trên các quy chế, quy định, hương ước) - Tăng cường năng lực cho cộng đồng trong quản lý, phải xem đây l à nhân tố quyết định cho sự thành công của mô hình Nhiệm vụ này nên thực hiện thông qua các hoạt động thực hành , đảm bảo đáp ứng được nhu cầu thực tế của http://svnonglam.org 13 Lê Chí Hùng Cường – CH PTNT 15 –... cộng đồng - Cần đa dạng hóa các nguồn đóng góp cho quản lý t ài nguyên từ cộng đồng, nhà nước và phi nhà nước, trong đó sự đóng góp của cộng đồng n ên là nguồn chính để gắn kết vai trò sở hữu (quyền làm chủ) của cộng đồng đối với tài nguyên - Cộng đồng phải được tham gia vào quá trình ra quyết định về khai thác, sử dụng và quản lý tài nguyên Không chỉ đơn giản họ đến và góp ý kiến cho đánh giá ban... hội v à UBND xã thực hiện - Thẩm định hồ sơ và ra quyết định: do cấp huyện thực hiện 4 Kết Luận - Kiến Nghị Các mô hình quản lý tài nguyên có sự tham gia của cộng đồng đ ã chứng minh được những thành công ở cấp cơ sở Tuy nhiên, khả năng mở rộng áp dụng và phát triển ở tầm quốc gia vẫn còn hạn hữu do có nhiều rào cản và khó khăn về chính trị, thể chế, quản lý v à kỹ thuật trong khi thực hiện Đẩy mạnh . trưng cơ bản của tài nguyên mặt nước/ tài nguyên thủy sản. Tài nguyên mặt nước như sông, suối, hồ, đầm phá và biển thuộc loại tài nguyên dùng chung. Tài nguyên dùng chung có th ể tài nguyên tự nhiên. dụng tài nguyên dùng chung. H ầu hết các nguồn tài nguyên dùng chung v ới cơ chế quản lí theo kiểu tập trung đã dần dần chuyển thành nguồn tài nguyên tiếp cận mở. Tài nguyên tiếp cận mở là tài nguyên. quan đến quản lí tài nguyên mặt nước và vấn đề quyền trong s ử dụng tài nguyên mặt nước ở Việt Nam. 2.Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu này được thực hiện dựa tr ên việc đánh giá tài liệu với nguồn thông