ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ MINH CHÂU CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ MINH CHÂU CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Chuyên ngành : Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS Chu Văn Thành HÀ NỘI - 2010 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng MỞ ĐẦU Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT 10 ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Một số khái niệm 10 1.1.1 Chính quyền địa phương 10 1.1.2 Chính quyền thị 12 1.1 1.2 Tổ chức, hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 16 1.2.1 Ủy ban nhân dân quận 16 1.2.2 Ủy ban nhân dân phường 19 Yêu cầu cải cách tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường không tổ chức Hội đồng nhân dân 21 1.3.1 Thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường 21 1.3.2 Yêu cầu cải cách tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 24 1.3 1.4 Một số kinh nghiệm nước tổ chức quyền thị 30 Chương 2: 35 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 2.1 Hệ thống văn Đảng Nhà nước thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường 35 2.2 Những kết đạt tổ chức, hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân 40 2.2.1 Về tổ chức Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 40 2.2.2 Về hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 44 2.2.3 Đánh giá hoạt động Ủy ban nhân dân quận, phường thời gian thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân 51 2.3 Khó khăn, vướng mắc vấn đề đặt 52 Chương 3: 57 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 3.1 Mục tiêu, quan điểm cải cách tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 57 3.1.1 Mục tiêu 57 3.1.2 Quan điểm 57 3.2 Giải pháp cải cách tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 62 3.2.1 Về tổ chức Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 62 3.2.2 Về hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường 70 3.3 Các giải pháp đảm bảo 75 3.3.1 Đổi lãnh đạo Đảng quyền địa phương có cấp quận, phường 75 3.3.2 Tăng cường mối quan hệ Ủy ban nhân dân quận, phường với quan quan hành cấp quan khác 75 3.3.3 Tăng cường giám sát, kiểm tra, phản biện nhân dân quận, phường 76 KẾT LUẬN 81 DANH MỤC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN 84 ĐẾN LUẬN VĂN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang Số liệu kết bổ nhiệm thành viên Ủy ban nhân 43 bảng 2.1 dân quận, phường nơi thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân 2.2 Thống kê số lượng văn quản lý, điều hành 44 Ủy ban nhân dân quận, phường nơi thực thí điểm 2.3 Tổng hợp thu - chi ngân sách năm 2009 địa bàn 46 quận, phường 10 tỉnh, thành phố thực thí điểm 2.4 Thống kê giám sát thường trực Hội đồng 48 nhân dân, ban Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hoạt động Ủy ban nhân dân quận 2.5 Thống kê số lượng kiểm tra định kỳ, đột xuất 49 Ủy ban nhân dân cấp trực tiếp hoạt động Ủy ban nhân dân quận, phường thí điểm 2.6 Thống kê giám sát Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức trị - xã hội cấp hoạt động Ủy ban nhân dân quận, phường thí điểm 50 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Cải cách hành nhà nước đặt yêu cầu cấp thiết cải cách tổ chức máy hành nhà nước tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quan, cấp quyền, quyền thị nơng thơn Q trình cải cách hành nước ta thời gian qua đạt số kết tích cực, song thực tế nhiều hạn chế, vướng mắc thể chế, tổ chức máy, người hiệu quản lý Việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức hoạt động máy hành nhà nước trung ương địa phương, phân biệt quyền thị nơng thơn đòi hỏi thiết Nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững địa phương năm đòi hỏi phải tiếp tục xây dựng hồn thiện quyền địa phương, đáp ứng yêu cầu, chuẩn mực nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân điều kiện phát triển kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế Nghị Đại hội X Đảng đề yêu cầu: Điều chỉnh cấu quyền địa phương cho phù hợp với thay đổi chức năng, nhiệm vụ Phân biệt rõ khác biệt quyền nơng thơn quyền thị để tổ chức máy phù hợp Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kiểm tra hoạt động máy quyền sở [14, tr 159] Nâng cao chất lượng hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm quyền địa phương phạm vi phân cấp Phát huy vai trò giám sát hội đồng nhân dân Tổ chức hợp lý quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền quyền nông thôn, đô thị, hải đảo [14, tr 170] Chương trình Tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn II (2006 - 2010) xác định: Đến năm 2008, xác định xong thực quy định phân cấp quản lý hành nhà nước trung ương địa phương, cấp quyền địa phươ-ng; tổ chức hợp lý ổn định đơn vị hành chính, định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền tổ chức máy quyền thị nơng thơn [19, tr 5] Hiện nay, Quốc hội giao cho Chính phủ thực thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường với mục đích qua thí điểm tổng kết, đánh giá xem xét để có chủ trương sửa đổi Hiến pháp, pháp luật tổ chức quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, thơng suốt, hiệu lực, hiệu hoạt động quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003, vị trí quyền địa phương (cụ thể Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân) quy định sau: Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân, nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương quan nhà nước cấp Hội đồng nhân dân định chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm địa phương, xây dựng phát triển địa phương kinh tế - xã hội, củng cố quốc phịng, an ninh, khơng ngừng cải thiện đời sống vật chất tinh thần nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ địa phương nước Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân bầu quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cấp quan nhà nước cấp Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, văn quan nhà nước cấp nghị Hội đồng nhân dân cấp nhằm bảo đảm thực chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phịng, an ninh thực sách khác địa bàn Ủy ban nhân dân thực chức quản lý nhà nước địa phương, góp phần bảo đảm đạo, quản lý thống máy hành nhà nước từ trung ương tới sở Trong điều kiện thực thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân, đơn vị hành huyện, quận, phường cịn Ủy ban nhân dân, với tư cách quan hành nhà nước địa phương Việc nghiên cứu mơ hình tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường yêu cầu thiết, góp phần kiến nghị đổi đồng bộ máy quyền địa phương việc thí điểm đạt kết triển khai diện rộng Mặt khác, để có sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, việc nghiên cứu mơ hình tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân việc làm cần thiết Do vậy, mạnh dạn lựa chọn vấn đề: "Cải cách tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân" làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sĩ luật học Tình hình nghiên cứu đề tài Cải cách tổ chức hoạt động quyền địa phương nói chung Ủy ban nhân dân nói riêng vấn đề quan tâm nhiều nhà nghiên cứu, đặc biệt giai đoạn đẩy mạnh cải cách hành nhà nước Tuy vậy, cơng trình nghiên cứu vấn đề tiến hành có hạn chế số lượng tầm vóc cơng trình Dưới số cơng trình nghiên cứu tiêu biểu quyền địa phương có liên quan đến luận văn: Các đề tài thuộc Chương trình khoa học cấp Nhà nước KX.04: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân, như: Đề tài KX.04.02 "Mơ hình tổ chức hoạt động nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân nước ta thời kỳ cơng nghiệp, đại hóa" GS.TS Đào Trí úc chủ nhiệm; Đề tài KX.04.08 "Cải cách tổ chức hoạt động quyền địa phương đáp ứng yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dân, dân, dân" PGS.TS Lê Minh Thông chủ nhiệm Một số đề tài khoa học khác tiếp cận vấn đề xây dựng hồn thiện quyền địa phương góc độ đáp ứng yêu cầu cải cách hành nhà nước phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta như: "Nghiên cứu giải pháp chủ yếu để đẩy mạnh cải cách hành nước ta nay" TS Nguyễn Ngọc Hiến chủ nhiệm; "Đổi tổ chức hoạt động máy hành nhà nước đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trường Việt Nam nay" Viện Khoa học Tổ chức nhà nước Bộ Nội vụ; Đề tài khoa học: mã số 93-98-397: "Đổi thể chế hoạt động máy quản lý nhà nước địa phương" PGS.TS Lê Sỹ Thiệp làm chủ nhiệm luận chứng cần thiết phải đổi thể chế hoạt động máy quản lý nhà nước địa phương, đánh giá thực trạng hoạt động máy quản lý nhà nước địa phương, từ đưa số giải pháp nhằm đổi thể chế hoạt động máy quản lý nhà nước địa phương Về sách chun khảo, có cơng trình đáng ý như: "Một số vấn đề hoàn thiện tổ chức hoạt động máy nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" chủ biên TS.Lê Minh Thơng, Nxb Khoa học xã hội, 2001, cơng trình nghiên cứu nhiều tác giả đề cập đến vấn đề tổ chức hoạt động máy nhà nước ta, có tổ chức hoạt động quyền địa phương Về quyền địa phương, số tác giả đề cập đến mơ hình tổ chức quyền địa phương nay, yêu cầu đổi tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, tiếp tục hoàn thiện chế "một cửa, dấu" Sách chuyên khảo: "Tổ chức quyền nhà nước địa phương (lịch sử tại)" PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Nxb Đồng Nai, 1997 Tác giả sâu phân tích quyền nhà nước địa phương, khái niệm, vị trí vai trị Cuốn sách đề cập tổ chức xã, phường, thị trấn trước cách mạng tháng 8/1945 tại, lịch sử vai trị tổ chức quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ngoài ra, tác giả sâu thêm tổ chức quyền huyện, quận thành phố thuộc tỉnh, thị xã Sách chuyên khảo: "Những vấn đề lý luận thực tiễn quyền địa phương Việt Nam nay" đồng chủ biên: PGS.TS.Lê Minh Thơng, PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nxb Chính trị quốc gia, 2002 Trên sở phân tích số vấn đề lý luận thực tiễn quyền địa phương, kinh nghiệm lịch sử xây dựng phát triển quyền địa phương nước ta từ 1945 đến nay, tập thể tác giả sâu phân tích đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương tỉnh, tổ chức quyền sở nơng thơn, đổi mơ hình tổ chức quyền thị đưa ý kiến việc tổ chức, quản lý tốt quyền thị Sách chun khảo: "Đổi mới, hồn thiện máy nhà nước giai đoạn nay" PGS.TS Bùi Xuân Đức, Nxb Tư pháp, 2004 Trên sở xác định quan điểm, nguyên tắc cải cách máy nhà nước, làm rõ sở lý luận thực tiễn đổi máy nhà nước qua Hiến pháp từ tác giả đưa phương hướng, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có đổi tổ chức máy quyền địa phương nước ta Sách chuyên khảo: "Đổi nội dung hoạt động cấp quyền địa phương kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế" tập thể tác giả: Nguyễn Ký, TS.Nguyễn Hữu Đức; ThS Đinh Xuân Hà, Nxb Chính trị quốc gia, 2006 trình bày khái qt tóm tắt q trình hình thành quyền địa phương, điều chỉnh lớn địa giới hành nước ta qua thời kỳ lịch sử, phân tích địi hỏi kinh tế thị trường hội ... PHÁP CẢI CÁCH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 3.1 Mục tiêu, quan điểm cải cách tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận,. .. luận tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân Đánh giá thực trạng tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường điều kiện không tổ chức Hội. .. luận tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân Chương 2: Thực trạng tổ chức hoạt động Ủy ban nhân dân cấp quận, phường điều kiện không tổ chức Hội