Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang) Nguyễn Thị Hiên Khoa Luật. Đại học Quốc gia Hà Nội Luận văn ThS. Luật: 60 38 01 Người hướng dẫn : PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh Năm bảo vệ: 2013 98 tr . Abstract. Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. Keywords.Pháp luật Việt Nam; Văn bản quy phạm pháp luật; Lịch sử nhà nước và pháp luật Content. 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” [1, Điều 2]. Một trong những tiêu chí rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất. Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước được hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Trong bối cảnh đó, pháp luật được sử dụng như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật do các cấp, các ngành ban hành trái luật, gây hậu quả nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản trái luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong thực hiện, triển khai các công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, đảm bảo văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ này được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động này của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Trong 10 năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang đã nghiêm túc triển khai thực hiện và đạt được những kết quả nhất định, được ghi nhận bằng các hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Song, bên cạnh những thành tích đã đạt được, qua 10 năm thực hiện nhiệm vụ, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại địa phương. Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này. Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã được nhiều nhà khoa học quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu như: - Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25. - Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006), tr.20. - Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp. - Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”. - GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003. - PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. - Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp lu ậ t do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007. - Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí luật học… Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương một cách cập nhật nhất (tính đến thời điểm hiện nay) và ở một địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang. 3. Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trên tinh thần Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. 4. Điểm mới của luận văn Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Bên cạnh đó luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phân tích, đối chiếu, so sánh, thống kê và tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm cũng được tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung của một số chế định. 6. Mục đích, nhiệm vụ và ý nghĩa của luận văn * Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Nhiệm vụ của luận văn: - Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang, phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; - Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Ý nghĩa của luận văn - Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; - Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 1.3.4. Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 1.3.5. Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.1.1. Ưu điểm 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2. Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1. Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành 3.1. Giải pháp tổng quát 3.2. Giải pháp cụ thể 3.2.1. Giải pháp về phía địa phương 3.2.2. Giải pháp về phía trung ương DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. C. Mác - Ph.Ăngnghen tuyển tập (1984), Nxb.Sự thật, Hà Nội. 2. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Nxb.Sự thật [1, 2, 6]. 3. Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (2002) [11]. 4. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 5. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (2004), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [4]. 6. Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội. 7. Lê Hồng Sơn (Chủ biên năm 2005), 100 câu hỏi - đáp về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội. 8. Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25. 9. Phạm Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14/2006), tr.20. 10. Luật Tố tụng hành chính nước Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (2006), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [9]. 11. Hiến pháp Nhật Bản (2006), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [10]. 12. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008) [3]. 13. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (2010), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [5, 8]. 14. Bùi Thị Đào (2010), Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Hà Nội [7]. 15. Bộ Tư pháp (2007), Báo cáo số 132/BC-KtraVB ngày 13/11/2007 của Cục Kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư pháp về kết quả công tác năm 2007 và phương hướng năm 2008 [12]. 16. Bộ Tư pháp (2008), Báo cáo số 127/BC-KTrVB ngày 11/11/2008 của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp về kết quả công tác năm 2008 và phương hướng năm 2009 [13]. 17. Bộ Tư pháp (2009), Báo cáo số 144/BC-KTrVB ngày 12/11/2009 của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp về kết quả công tác năm 2009 và phương hướng năm 2010 [14]. 18. Bộ Tư pháp (2010), Báo cáo số 83a/BC-KTrVB ngày 18/6/2010 của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp về kết quả công tác 6 tháng đầu năm và kế hoạch thực hiện công tác 6 tháng cuối năm 2010 [15]. 19. Bộ Tư pháp (2010), Báo cáo số 56/BC-BTP ngày 09/4/2010 của Bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2009 [17]. 20. Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo số 98/BC-BTP ngày 08/5/2013 của Bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2012 [16, 18, 19, 20]. 21. UBND tỉnh Bắc Giang (2013), Báo cáo số 40/BC-UBND ngày 05/9/2013 của UBND tỉnh Bắc Giang về tổng kết 10 năm thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản trên địa bàn tỉnh Bắc Giang [21, 22, 23, 25, 26, 27]. 22. UBND tỉnh Bắc Giang (2013), Báo cáo số 49/BC-UBND ngày 21/10/2013 của UBND tỉnh Bắc Giang về kết quả kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang năm 2013 [24]. . pháp luật 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.3. Thẩm quy n xử lý văn bản quy phạm pháp. động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2. Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1. Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy. bản quy phạm pháp luật 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.6. Thẩm quy n kiểm tra văn bản quy phạm pháp