LỜI MỞ ĐẦU Sự ra đời của Chế độ ưu đãi thuế quan phổ cập (GSP) được coi là một trong những dấu mốc đặc biệt của thương mại quốc tế, một bước đi cần thiết trong quan hệ thương mại giữa các nước phát triển và các nước đang (kém) phát triển, khi mà sự chênh lệch trình độ giữa các quốc gia luôn là nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới sự cạnh tranh bình đẳng trong buôn bán quốc tế. Trong phạm vi bài tiểu luận dưới đây sẽ tập trung làm rõ bản chất của Chế độ ưu đãi phổ cập (GSP) cũng như bước đầu đưa ra một số nhận định, bình luận về việc áp dụng GSP trong quan hệ thương mại quốc tế. NỘI DUNG 1. Khái quát về chế độ ưu đãi thuế quan phổ cập (GSP) Ý tưởng sơ khai cho sự ra đời của Chế độ ưu đãi phổ cập (Generalized System of Preferences – GSP) xuất hiện lần đầu tại Hội nghị thương mại và phát triển lần thứ nhất năm 1964 khi các nước đang phát triển đề xuất một biện pháp đặc biệt mới, theo đó các nước phát triển sẽ dành cho các nước đang phát triển những ưu đãi về thương mại có lợi hơn so với các ưu đãi dành cho nước thứ ba khác; nhưng phải mãi đến năm 1968, tại phiên họp thứ 2 của UNCTAD, ý tưởng về chế độ thuế quan ưu đãi phổ cập, không phân biệt đối xử, không yêu cầu có đi có lại dành cho các nước đang phát triển mới chính thức được ghi nhận. Tiếp đó, hệ thống GSP lần đầu tiên đã được EEC tiên phong áp dụng vào 1/7/1971, theo sau là Nhật Bản (8/1971), Mỹ (năm 1976)… 1 Hệ thống GSP là một hệ thống mà các nước phát triển (được gọi là các nước cho hưởng) cho các nước đang phát triển (DCs) và các nước kém phát triển (LDCs) – các nước được hưởng, hưởng chế độ ưu đãi bằng cách giảm hoặc miễn thuế nhập khẩu, tạo điều kiện cho nhiều thành phẩm và bán thành phẩm từ các nước đang phát triển thâm nhập dễ dàng hơn vào thị trường các nước phát triển, có thể cạnh tranh được với các sản phẩm cùng loại đến từ các nước phát triển khác. Mục tiêu của GSP, theo GATT 1972, là nhằm hướng đến việc“tăng kim ngạch xuất khẩu, đẩy mạnh công nghiệp hóa và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế” 2 ở các nước được nhận ưu đãi này. So với các đối xử đặc biệt và khác biệt dành cho các nước đang phát triển khác, nét đặc trưng của hệ thống GSP nằm ở chỗ hệ thống này được xây dựng trên cơ sở không có sự phân biệt đối xử, và không đòi hỏi bất kỳ cam kết thương mại trên cơ sở có đi có lại nào từ các nước đang phát triển. Sự cho hưởng mà các nước phát triển dành cho DCs là các ưu đãi đơn phương tự nguyện, mang tính một chiều. Mỗi nước phát triển sẽ chủ động xây dựng chế độ GSP, ban hành dưới hình thức các văn bản pháp luật có hiệu lực cho từng thời kỳ nhất định, có thể là 1 năm, 10 năm hoặc vài ba chục năm với những nội dung, quy định, mức ưu đãi khác nhau nhưng vẫn đảm bảo mục tiêu chung của GSP. Bên cạnh đó, cũng cần lưu ý là không phải mọi ưu đãi từ hệ thống GSP của mỗi nước phát triển đưa ra đều được áp dụng với mọi sản phẩm tới từ 1 Source: Lorand Bartels (2003): “The WTO Enabling Clause and Positive Conditionality in the European Community’s GSP Programme”, Journal of International Economic Law 6(2), pp507 - 532. 2 Source: General Agreement on Tariffs and Trade, 1972. Basic Instruments and Selected Documents, 18th Supplement. GATT, Geneva. 1 bất kỳ DCs, LDCs nào mà thông thường, trong nội dung chế độ GSP của các nước cho hưởng ưu đãi đều đã quy định rất rõ: các nước nào được hưởng ưu đãi; loại hàng hóa nào được hưởng ưu đãi, không được hưởng ưu đãi hay ưu đãi có điều kiện; mức độ ưu đãi so với thuế suất trong chế độ ưu đãi tối huệ quốc (MFN) cũng như các tiêu chuẩn về xuất xứ phải tuân thủ để được hưởng GSP của nước cho hưởng GSP…Và việc phân biệt các DCs có trình độ phát triển khác nhau để xét hưởng ưu đãi từ chế độ GSP, theo giải thích của Cơ quan phúc thẩm của WTO, là không trái với nguyên tắc “không phân biệt đối xử” được quy định cho mỗi hệ thống GSP nói chung. 3 2. Áp dụng chế độ ưu đãi thuế quan phổ cập (GSP) trong quan hệ thương mại quốc tế - Thực tiễn và một số ý kiến bàn luận Ngay từ những ngày đầu mới xuất hiện trong quan hệ thương mại quốc tế (TMQT), GSP đã thu hút sự quan tâm không nhỏ từ phía các nhà kinh tế, các học giả tới từ các quốc gia phát triển cũng như đang phát triển liên quan tới hiệu quả, ý nghĩa thực tiễn của chế độ này so với mục tiêu ban đầu đã đề ra. Điều này cũng là lẽ dễ hiểu bởi GSP ảnh hưởng trực tiếp tới thuế suất nhập khẩu-một phần quan trọng trong chính sách ngoại thương của bất kỳ quốc gia nào, liên quan trực tiếp tới nền kinh tế và sự thịnh vượng của quốc gia đó. Trong nhiều trường hợp, không thể loại trừ sức ảnh hưởng của chính sách thuế tới các vấn đề chính trị cũng như hoạt động thương mại trong nước và ngược lại. Xét một cách toàn diện khách quan, hệ thống GSP mang tới lợi ích kinh tế cho các nước cho hưởng cũng như các nước được hưởng, kích thích sự phát triển mở rộng của các quan hệ TMQT. Tuy vậy, ở một khía cạnh khác ngoài kinh tế, GSP lại là công cụ mà các nước phát triển dùng để theo đuổi các chính sách đối ngoại, mục tiêu chính trị của quốc gia mình. Cùng với không ít các hạn chế khác, việc áp dụng GSP càng khó có thể đạt được kỳ vọng như mục tiêu ban đầu, vấn đề tương thích của GSP với thực tiễn TMQT, theo đó, cũng cần được đặt ra. 2.1 Ảnh hưởng tích cực của GSP trong quan hệ thương mại quốc tế Hơn 40 năm kể từ thời điểm Chế độ GSP đầu tiên được khởi xướng vào năm 1971 bởi EEC cho tới nay, GSP phổ biến trong kinh doanh xuất nhập khẩu như một cơ chế truyền thống để tăng cường trao đổi thương mại giữa các nước phát triển và đang phát triển. Khi các rào cản thuế quan tại các nước phát triển được đơn phương cắt giảm hay hủy bỏ (thuế suất thấp hơn thuế theo MFN), lẽ dĩ nhiên, các nước được hưởng ưu đãi này có quyền hy vọng vào lợi nhuận tăng lên do hàng hóa nước mình có thể xuất khẩu thuận lợi hơn sang các thị trường mới, cạnh tranh được với hàng hóa cùng loại khác tại chính nước phát triển. Thật vậy, nhiều số liệu thống kê cho thấy GSP thực sự có tác dụng trong việc thúc đẩy giao lưu thương mại; khả năng thu hút FDI đầu tư vào DCs cũng tăng lên 4 . Một nghiên cứu gần đây khi tiến hành theo dõi hoạt động nhập khẩu song phương của hơn 183 quốc gia trong giai đoạn từ năm 3 Source: “GSP: Still Open to Political Use” - Prabhash Ranjan and Aparna Shivpuri; Economic and Political Weekly Vol. 40, No. 3 (Jan. 15-21, 2005), pp. 195-198. 4 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf, at.97. 2 1996-2008 cũng chỉ ra rằng GSP làm tăng trung bình 10%-30% dòng thương mại; kích thích sự tăng trưởng kinh tế, trước tiên là ở các LDCs (vốn luôn nhận được khá nhiều ưu đãi đặc biệt và rộng mở hơn so với DCs theo GSP các nước), sau đó là tới các DCs. 5 Về phía các nước phát triển, vốn dĩ có không ít tranh luận về hiệu quả kinh tế mà Chế độ GSP mang lại cho các cường quốc này khi việc cho phép hàng hóa từ các DCs di chuyển tự do vào thị trường các nước phát triển có khả năng đe dọa sự phát triển các ngành công nghiệp quan trọng trong nước. Tuy nhiên, thực tế đã chỉ ra rằng GSP tác động tích cực tới sự phát triển kinh tế của các quốc gia cho hưởng hơn là đe dọa thị trường sản xuất nội địa. Chẳng hạn, đối với các doanh nghiệp sản xuất hàng hóa của Mỹ vào năm 2005, ¾ số lượng các mặt hàng nhập khẩu vào Mỹ được hưởng thuế suất nhập khẩu thấp theo Chế độ GSP là các nguyên liệu thô, các bộ phận, thành phần, động cơ…phục vụ cho hoạt động sản xuất hàng tiêu dùng trong nước hoặc xuất khẩu của các công ty Mỹ 6 . Như vậy, không kể đến những lợi ích về mở rộng việc làm, đa dạng hóa hàng hóa trong thị trường nội địa…chỉ tính riêng lợi ích về kinh tế, các nước phát triển cũng không phải là không có lợi khi quyết định có hay chăng trao ưu đãi GSP cho các DCs. Có thể nói, dưới góc độ kinh tế, không thể phủ nhận việc áp dụng GSP trong trao đổi buôn bán quốc tế mang tới hiệu quả nhất định trong quan hệ thương mại giữa các nhóm nước có trình độ phát triển khác nhau. 2.2 Hạn chế của việc áp dụng GSP trong quan hệ thương mại quốc tế. Khi hoạch định các chính sách ngoại thương, chính trị là yếu tố khó có thể độc lập với những tính toán kinh tế. Điều đó cũng đúng với thực tế khi các nước phát triển đơn phương đề ra Chế độ GSP dành cho các DCs, LDCs. Ý đồ sử dụng GSP nhằm thực hiện các toan tính quốc gia của các nước phát triển đã sớm bộc lộ rõ. Lấy chế độ GSP của Mỹ làm điền hình. Mỹ thường từ chối trao ưu đãi cho các nước cộng sản. Sau sự kiện 11/9, Mỹ cũng từ chối trao ưu đãi cho các nước mà Mỹ cho rằng có sự đe dọa từ khủng bố. Những thay đổi trong quan điểm chính trị của Mỹ với nhiều DCs, LDCs (các lí do phi kinh tế như chính trị, nhân quyền…) cũng được cho là nguyên nhân chính dẫn tới việc một nước bị rút khỏi danh sách ưu đãi GSP 7 . Và, những lí do này luôn được hợp thực hóa dưới nhiều hình thức, mà tiêu biểu là việc đơn phương đặt ra các điều kiện ràng buộc DCs, LDCs cần đáp ứng để được hưởng ưu đãi 8 . Các DCs, LDCs không có quyền trao đổi, thỏa thuận về những điều kiện này vì đặc trưng của GSP là chế độ ưu đãi một chiều. Sẽ là sai lầm nếu đánh giá GSP chỉ là sự hỗ trợ đơn thuần mà các nước phát triển dành cho các DCs, LDCs trong quan hệ TMQT. Trên cơ sở có sự áp đặt ý chí thông qua Chế độ GSP, các nước phát triển củng cố sự chi phối của mình tới các nước đang phát triển, về lâu về dài từng bước điều chỉnh tình hình chính trị, kinh tế của các nước đang phát triển theo hướng thuận lợi nhất. Hơn thế nữa, với thuế suất hấp dẫn từ Chế độ GSP, các nước đang phát triển 5 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf 6 http://www.ustr.gov/about-us/press-office/fact-sheets/2009/december/gsp-critical-united-states-and-developing-countries 7 http://www.jstor.org/stable/40724851 8 Tính đến thời điểm hiện tại, Việt Nam cũng chưa được hưởng GSP của Mỹ với lí do chưa có nền kinh tế thị trường, thực chất đằng sau sự khước từ này của Mỹ là do sự khác nhau trong quan điểm chính trị giữa hai nước vẫn chưa thể giải quyết. 3 có xu hướng tập trung ưu tiến xuất khẩu hàng hóa sang các nước phát triển (có đến ¾ kim ngạch buôn bán quốc tế trong thời kỳ đầu ra đời GSP của DCs đều là được thực hiện với các nước tư bản phát triển). Điều này làm tăng sự lệ thuộc kinh tế của các nước nhỏ vào các nước phát triển, những biến động tiêu cực trong tình hình kinh tế của các nước phát triển nếu xảy ra sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới DCs; sự lệ thuộc kinh tế, theo đó, cũng sẽ kéo theo sự lệ thuộc về chính trị. Mối quan hệ thương mại hình thành trên cơ sở những mưu tính chính trị khiến GSP trở nên khó dự đoán, thiếu ổn định, ảnh hưởng tới việc xây dựng nền kinh tế bền vững ở các nước đang phát triển. Ngoài hạn chế về sự chi phối sâu sắc của chính trị ảnh hưởng tới sự bình đẳng, tính chất không phân biệt đối xử khi xét hưởng GSP, Chế độ ưu đãi phổ cập cũng tồn tại nhiều hạn chế khác, (ví dụ như: GSP nằm ngoài khung pháp lý ràng buộc - GATT; sự phức tạp trong quy định về quy tắc xuất xứ; sự bao phủ hạn chế các mặt hàng có thể hưởng ưu đãi cũng như giới hạn mức trần (ceiling)…) khiến GSP dần trở thành công cụ TMQT kém hấp dẫn trong việc hướng đến cải thiện tình hình tăng trưởng kinh tế ở DCs, LDCs. Đặc biệt, nhiều phân tích đã chỉ ra rằng sự mở rộng tự do hóa (liberalization) trên cơ sở có đi có lại trong thương mại là chìa khóa cho sự tăng trưởng kinh tế. Các nước đang phát triển tốt hơn hết nên rút khỏi danh sách ưu đãi trong các chương trình GSP để chủ động tự tìm kiếm động lực cắt giảm các rào cản thuế, mở cửa thị trường, tránh lệ thuộc. 9 Trường hợp thuế quan danh nghĩa Hàn Quốc giảm xuống 6 điểm sau 4 năm rời khỏi danh sách hưởng GSP của Mỹ là một ví dụ. 2.3 Sự tương thích GSP với thực tiễn quan hệ thương mại quốc tế. Như đã phân tích, việc áp dụng GSP trong quan hệ TMQT trên thực tiễn đã không tạo ra những kết quả tương xứng với kỳ vọng ban đầu của UNCTAD, mà ngược lại còn đưa tới không ít ảnh hưởng tiêu cực đối với DCs, LDCs. Mặt khác, có thể nhận định rằng GSP thiếu đi sự bền vững, tính ổn định của một chính sách ngoại thương quan trọng. Việc bị động của DCs, LDCs trong việc được cho hưởng hay bị rút khỏi danh sách cho hưởng là một đặc trưng của Chế độ này. Thay vì bị phụ thuộc như vậy, DCs, LDCs nên cố gắng đạt được các thỏa thuận cắt giảm thuế quan MFN (RTAs) với các nước phát triển bởi, khác với GSP, RTAs được xây dựng trên cơ sở có đi có lại, mang tính ổn định và an toàn hơn. Thực tế, những năm trở lại đây, GSP cũng không còn được coi là công cụ chính sách thương mại hấp dẫn, nhất là khi hiện nay RTAs chính là xu hướng trong quan hệ TMQT, các quốc gia tham gia vào sân chơi TMQT với đầy đủ các quyền và sẵn sàng đón nhận các nghĩa vụ tương xứng. KẾT LUẬN: GSP ra đời với tính chất là một ngoại lệ “tạm thời” cho nguyên tắc MFN, hướng đến mục tiêu đem tới sự cạnh tranh bình đẳng hơn cho DCs, LDCs. Tuy vậy, đối mặt với nhiều thay đổi trong tình hình TMQT, các nước phát triển cần có những chiến lược đúng đắn, phù hợp hơn khi xây dựng, sửa đổi Chế độ GSP sẵn có để có thể tiếp tục duy trì lợi thế của GSP so với các công cụ thuế quan hấp dẫn khác. 9 Caglar Ozden and Eric Reinhardt (2005), The Perversity of Preferences: GSP and Developing Country Trade Policies, 1976-2000, Journal of Development Economics, 78 (1), October, 1-21. 4 . độ ưu đãi phổ cập (GSP) cũng như bước đầu đưa ra một số nhận định, bình luận về việc áp dụng GSP trong quan hệ thương mại quốc tế. NỘI DUNG 1. Khái quát về chế độ ưu đãi thuế quan phổ cập (GSP). chế độ GSP của các nước cho hưởng ưu đãi đều đã quy định rất rõ: các nước nào được hưởng ưu đãi; loại hàng hóa nào được hưởng ưu đãi, không được hưởng ưu đãi hay ưu đãi có điều kiện; mức độ. những ưu đãi về thương mại có lợi hơn so với các ưu đãi dành cho nước thứ ba khác; nhưng phải mãi đến năm 1968, tại phiên họp thứ 2 của UNCTAD, ý tưởng về chế độ thuế quan ưu đãi phổ cập, không