12 CHƯƠNG II THỰC TRẠNG TÌNH HÌNH TIẾP NHẬN VÀ SỬ DỤNG ODA TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA. I, Cơ chế chính sách và khuôn khổ thể chế. 1, Cơ chế chính sách. Từ sau năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện việc chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung sang cơ chế thị trường. Là một nước nông nghiệp lạc hậu với thu nhập đầu người thấp, tích luỹ nội bộ nền kinh tế còn hạn chế, để đạt được mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu vốn của nước ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ nước ngoài trong đó có nguồn vốn ODA. Văn kiện đại hội Đảng 8 đã chỉ rõ: “ Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát triển chính thức đa phương và song phương, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, nâng cao trình độ khoa học công nghệ và quản lý, đồng thời dành một phần vốn tín dụng đầu tư cho các ngành nông- lâm ngư nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng, ưu tiên dành viện trợ không hoàn lại cho những vùng chậm phát triển, các dự án sử dụng vốn vay phải có phương án trả nợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không được gây thêm gánh nặng nợ nần không trả được. Phải sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả và có kiểm tra, quản lý chặt chẽ chống lãng phí tiêu cực". Nhờ thực hiện chính sách đa phương hoá, đa dạng hóa các quan hệ đối ngoại, kể từ năm 1993 Việt Nam đã chính thức lập quan hệ ngoại giao và tiếp nhận được nhiều nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức Quốc tế trên thế giới. Khối lượng ODA vào Việt Nam không ngừng tăng 13 lên qua các năm. Trong giai đoạn 1996-2000 mục tiêu đặt ra về vận động nguồn vốn ODA cam kết là trên 10 tỷ USD. Trong quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA, để có thể khai thác triệt để thế mạnh của ODA cũng như hạn chế những tác động xấu do ODA mang laị, Đảng và nhà nước ta đã đưa ra hệ thống các quan điểm về quản lý và sử dụng ODA. Hệ thống các quan điểm của Đảng và nhà nước về quản lý và sử dụng ODA. Quan điểm 1: ODA là một nguồn ngân sách. Việc điều phối quản lý và sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn của Chính phủ và phải phù hợp với các thủ tục quản lý ngân sách hiện hành. Quan điểm 2: Tranh thủ các nguồn vốn ODA không gắn với các ràng buộc về chính trị, phù hợp với chủ trương đa phương hoá đa dạng hoá, quan hệ kinh tế đối ngoại ở Việt Nam. Quan điểm 3: Phối hợp sử dụng ODA cùng với nguồn vốn FDI và các nguồn vốn trong nước khác. Quan điểm 4: Ưu tiên sử dụng ODA để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế. Quan điểm 5: Đầu tư vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế có trọng tâm trọng điểm. Quan điểm 6: Ưu tiên bố trí viện trợ không hoàn lại cho các dự án văn hóa xã hội ở miền núi, vùng sâu vùng xa trên cơ sở định hướng chung và các quan điểm, mục tiêu của việc thu hút và quản lý sử dụng ODA. 14 Tại hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ năm 1996, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra ba định hướng ưu tiên trong giai đoạn 1996-2000 nhằm kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ như sau: - Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. - Đào tạo nguồn nhân lực, phát triển thể chế. - Chuyển giao công nghệ. Với ba hướng ưu tiên nói trên, nguồn ODA đã và sẽ sử dụng để trợ giúp thực hiện 11 chương trình phát triển kinh tế xã hội đề ra trong kế hoạch 5 năm 1996-2000, tập trung vào một số lĩnh vực như sau:  Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn: Đây là một lĩnh vực ưu tiên đầu tư chính của Việt Nam. Các lĩnh vực ưu tiên để phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hoá, giải quyết các vấn đề đời sống xã hội, việc làm, xoá đói giảm nghèo và xây dựng hạ tầng cơ sở nông thôn.  Trong lĩnh vực công nghiệp: Việt Nam là một nước kém phát triển, đặc biệt là về công nghiệp. Việt Nam dự kiến dành một phần ODA để xây dựng các nguồn điện lớn, khôi phục và phát triển các trạm và hệ thống đường dây phân phối, nhất là ở các thành phố, thị xã, thị trấn.  Trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở: ODA đặc biệt được ưu tiên cho phát triển hạ tầng cơ sở, trước hết cho khôi phục và nâng cấp các tuyến trục đường quốc gia như quốc lộ 1, quốc lộ 5, quốc lộ 10 Phát triển giao thông nông thôn cũng được ưu tiên nhất là cho các tỉnh biên giới, miền núi, các tuyến đường đến các huyện xa xôi hẻo lánh.  Ưu tiên phát triển nhân lực và thể chế sẽ được thể hiện ở việc ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo, bao gồm cả giáo dục phổ thông, dạy nghề và đại học, đặc biệt chú trọng nâng cao trình 15 độ giáo viên và cải cách chương trình đại học, tăng cường trang thiết bị, đồ dùng dạy học.  Trong lĩnh vực văn hoá xã hội: Sẽ sử dụng ODA từ nhiều nguồn để trợ giúp thực hiện các chương trình chăm sóc sức khỏe ban đầu, chương trình dân số và kế hoạch hoá gia đình, chương trình tiêm chủng mở rộng 2, Khuôn khổ thể chế. 2.1, Giai đoạn trước năm 1993. Trước 1993 Việt Nam chưa nối lại quan hệ với các tổ chức Quốc tế do Mỹ cấm vận và do quan niệm sai lầm cho rằng ODA là khoản cho không nên khối lượng ODA đến Việt Nam không lớn, hệ thống quản lý ODA chủ yếu là không có hiệu quả. Trong thời kỳ này, Văn phòng Chính phủ là cơ quan đầu mối quản lý ODA phối hợp với một số cơ quan khác như Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan liên quan này chưa được xác định rõ ràng. Trong suốt thời gian này không có quy chế rõ ràng về đấu thầu, mua sắm và giải ngân. Các dự án ODA chủ yếu được thực hiện theo quy chế của từng nhà tài trợ cụ thể. 16 2.2, Giai đoạn sau năm 1993. Nếu như trước đây, mọi công việc trong lĩnh vực này áp dụng theo NĐ20/ CP(Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng từ nguồn vốn ODA) và NĐ58/ CP ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài thì hiện nay chủ yếu áp dụng NĐ52/ CP và NĐ12/ CP(Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng) và nghị định 17/2001/NĐ-CP( Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức). Về phía quốc tế, Liên hiệp quốc đã đặt vấn đề dành 0,7% GDP cho ODA đối với các nước phát triển. Như vậy nguồn ODA sẽ trở thành một số vốn khá lớn phải huy động và mục tiêu này rất khó đạt.Với Việt Nam càng khó khăn hơn vì hàng năm, chúng ta còn phải cân đối trong tổng số chi từ 3%-5% từ GDP để trả nợ nước ngoài. Sau 1993, Việt Nam đã chính thức nối lại quan hệ với nhiều tổ chức và Quốc gia trên thế giới đánh dấu một giai đoạn mới trong tài trợ phát triển chính thức đối với Việt Nam. Khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng nhanh lên nhanh chóng. Nhận thức đúng đắn về vai trò của ODA trong phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ đã quan tâm nhiều hơn đến việc xây dựng và hoàn thiện các chính sách để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. Nhiều văn bản pháp quy đã ra đời nhằm đưa ra những hướng dẫn về quy trình, thủ tục thực hiện và quản lý ODA làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc quản lý và sử dụng ODA. Nghị định 20/ CP tháng 3/1994 là lần đầu tiên Chính phủ Việt Nam đã thể chế hóa việc vận động thu hút và sử dụng ODA. Trong quá trình thực hiện Nghị định 20/CP đã tỏ ra còn nhiều mặt phải hoàn thiện như nâng cao trách nhiệm của từng bộ, tỉnh, thành phố, xác định rõ hơn nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý nhà nước, tạo điều kiện pháp lý thuận lợi hơn để lập quan hệ hợp tác lâu dài với các nhà tài trợ. Phù hợp với phương hướng trên, ngày 5/8/1997 Chính phủ Việt Nam ban hành Nghị định 87/CP thay thế Nghị định 20/CP về quy chế quản lý và sử dụng 17 ODA. Trong nghị định 87/CP có ba nội dung cốt lõi được xác định rõ ràng đó là:  Chính phủ thống nhất quản lý ODA trên cơ sở chủ trương chính sách đối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thông qua quy hoạch về thu hút và sử dụng ODA, danh mục các chương trình và dự án ưu tiên sử dụng ODA.  Phân cấp cho các bộ, các tỉnh, thành phố phê duyệt một số loại dự án ODA tuỳ thuộc vào nội dung và quy mô của dự án.  Phân định rõ ràng nhiệm vụ của các cơ quan tổng hợp của Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW cũng như của các đơn vị thụ hưởng ODA trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn lực này. Để phối hợp có hiệu quả và xử lý nhanh những vướng mắc của dự án ODA, tại điều 27 Nghị định 87/CP, chính phủ đã quyết định thành lập “ Ban công tác ODA” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư là trưởng ban. Đồng thời với việc ban hành các Nghị định nói trên, Chính phủ cũng đã ban hành các nghị định 92/CP và 93/CP nhằm bổ sung và hoàn chỉnh Nghị định 42/CP về quản lý đầu tư xây dựng và Nghị định 43/CP về công tác đấu thầu và xét thầu đã ban hành trước đây theo hướng phân cấp và đơn giản hoá thủ tục. Để đảm bảo việc quản lý ODA tốt, từ năm 1993 đã thực hiện việc quản lý ODA theo chu trình dự án, bao gồm các giai đoạn sau: 18 Giai đoạn 1: Giai đoạn xác định dự án. 3 5 4 1 6 2 Sơ đồ 1: Giai đoạn chuẩn bị dự án. Giai đoạn 2: Giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư. 4 3 5 Th ủ t ư ớ ng chính phủ Các nhà tài trợ Các Bộ, cơ quan đề xuất dự án chương trình cấp TW và Đ P Bộ Kế hoạch và Đầu tư Các Bộ, cơ quan tổng hợp( VPCP,BTC,NHNN) và các CQ liên quan Thủ tướng CP Các cơ quan tham gia quản lý ODA(VPCP, BộKHĐT,BT C,NHNN…) Các cơ quan có dự án, chủ đầu t ư . Tổ chức tài trợ 2 7 1,6 19 Sơ đồ2: Quy trình chuẩn bị dự án ODA II, Tiếp nhận và sử dụng ODA tại Việt Nam. 1, Thời kỳ trước năm 1993. Từ năm 1950, Việt Nam đã thiết lập quan hệ ngoại giao với các nước xã hội chủ nghĩa và đã nhận được nhiều khoản viện trợ, trong đó có nguồn vốn ODA. Trong những năm chiến tranh, nhân dân Việt Nam đã vượt qua những khó khăn, thiếu thốn và có đủ sức mạnh chiến thắng đế quốc Mỹ một phần cũng là nhờ vào những khoản viện trợ này. ODA vào Việt Nam từ 1976- 1990 là: - Các tổ chức thuộc hệ thống liên hiệp quốc 1,6 tỷ USD. - Liên Xô cũ và các nước Pháp,Úc, Đan Mạch , CHLB Đức, Hà Lan: 12,6 tỷ RCN. Trong các nguồn viện trợ trên, nguồn viện trợ của Liên Xô đã giúp Việt Nam xây dựng một số công trình quan trọng mà cho đến nay vẫn phát huy hiệu quả như nhà máy thủy điện Hoà Bình, thủy điện Trị An, nhiệt điện Phả Lại, xi măng Bỉm Sơn, apatit Lao Cai, cầu Thăng Long… Tuy nhiên trong thời kỳ này viện trợ không mang lại tác dụng đáng kể. Là một nước nghèo nhất trên thế giới, quản lý kinh tế yếu kém, chế độ thương mại đóng cửa, nền kinh tế không có chỗ cho đầu tư tư nhân, thâm hụt ngân sách trầm trọng được bù đắp bằng việc in tiền dẫn đến siêu lạm phát trong những năm đầu thập kỷ 80 đã được các nhà tài trợ đánh giá là một môi trường khó khăn cho viện trợ. Điều đó được thể hiện qua bảng giải ngân ODA 1985-1992: 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 20 114 146,5 111 147,8 120 189,6 218,5 356 Bảng 12: Giải ngân ODA 1985-1992 Nguồn: chỉ số phát triển các nước Châu Á-TBD ADB 1994 Tuy nhiên, trong thời kỳ 1989-1992, những giúp đỡ của các tổ chức tài chính thế giới cùng với sự nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã tạo ra một sự cải cách nhanh và có tổ chức hệ thống. Viện trợ thời kỳ 1989-1992 chỉ tập trung chủ yếu vào tư vấn về chính sách và hỗ trợ kỹ thuật trong quá trình điều chỉnh và cải cách. Hỗ trợ tài chính quy mô lớn chỉ tới sau khi có một môi trường chính sách tốt ở Việt Nam. 2,Thời kỳ sau năm 1993. Sau năm 1993, khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng do Việt Nam đã có những chính sách cải tiến kinh tế phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thế giới. Khối lượng ODA đến Việt Nam kể từ sau năm 1993 đến nay tăng dần qua các năm, điều đó cũng chứng tỏ sự ủng hộ của các nước, các tổ chức quốc tế đối với công cuộc cải cách kinh tế ở Việt Nam. Lượng ODA đến Việt Nam cam kết qua các năm thể hiện qua bảng dưới đây: 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1.160,8 1.968,8 2.311,8 2.425,4 2400 2.200+500(chocả i cách chính sách) Nguồn: WB và BKHĐT. Cơ cấu các nhà tài trợ cho Việt Nam: - Nhật Bản: 30%. 21 - WB : 23%. - ADB : 17%. - Các nước và các tổ chức quốc tế khác: 30%. 3, Đánh giá hiệu quả công tác thu hút, quản lý và sử dụng ODA. Thực hiện nghị quyết của Bộ chính trị, trong thời gian qua, Chính Phủ Việt Nam đã không ngừng nỗ lực cải cách chính sách, hoàn thiện môi trường pháp lý để một mặt chính phủ quản lý được nguồn ODA và tập trung nguồn này cho các mục tiêu phát triển ưu tiên, mặt khác không cứng nhắc trong quản lý mà mở đường cho các sáng kiến và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý các cấp và những người thụ hưởng ODA. Nhờ chủ trương đúng đắn và thực hiện triệt để các chủ trương đường lối của Đảng mà Việt Nam đã có quan hệ với hầu hết các quốc gia trong nhóm DAC, OECD và các tổ chức tài chính chủ yếu, các quốc gia trên thế giới. Nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã được cộng đồng quốc tế quan tâm và nhiệt tình ủng hộ. Mặc dù xu thế chung của ODA thế giới là giảm và có sự cạnh tranh gay gắt giữa các quốc gia trong việc thu hút ODA, lượng ODA cam kết đến Việt Nam vẫn liên tục tăng qua các năm. Nhờ kết hợp có hiệu quả nguồn nội lực trong nước và nguồn vốn bên ngoài mà trong những năm qua, nền kinh tế nước ta đã có những chuyển biến tích cực, đạt mức tăng trưởng khá cao và tương đối toàn diện, đưa đất nước ra khỏi khủng hoảng kinh tế xã hội và đi vào giai đoạn phát triển mới : giai đoạn công nghiệp hoá- hiện đại hoá. Trong khi nền kinh tế thế giới và các nước trong khu vực bị ảnh hưởng nặng nề bởi khủng hoảng tài chính tiền tệ, một số nước có tốc độ phát triển âm như Thái Lan : –8% năm 1998, Hàn Quốc: -7% thì Việt Nam [...]... giảm nghèo 4, Một số khó khăn và hạn chế trong quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA Nguồn vốn ODA đã góp phần không nhỏ vào phát triển kinh tế đất nước trong những năm vừa qua Tuy nhiên, trong quá trình thu hút và sử dụng ODA vẫn còn một số khó khăn và hạn chế Trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA gồm nhiều khâu công việc nên sự ách tắc của một khâu có thể gây ra phản ứng dây chuyền... hút, quản lý và sử dụng ODA ở nước ta trong thời gian qua đạt hiệu quả khá cao ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ, thu hút đầu tư nước ngoài FDI, tăng cường vốn đầu tư, cải thiện điều kiện sinh hoạt và chênh lệch giữa đô thị và nông thôn, vùng núi, vùng sâu, vùng xa, giúp xoá đói giảm nghèo 4, Một số khó khăn và hạn chế trong quá trình. .. độ tăng trưởng năm 1998 là 5,8% Đây thực sự là một kết quả đáng khích lệ, thể hiện thành công lớn của kinh tế Việt Nam Mức giải ngân ODA là thước đo hiệu quả công tác quản lý và sử dụng ODA Thời kỳ 1991-1998 chúng ta đã giải ngân được 5208 triệu USD, tốc độ giải ngân ngày càng nhanh, tỷ lệ giải ngân trong 3 năm 1996-1998 là 69%, nhanh hơn gấp hai lần thời kỳ 1991-1995 (31,2%) Tóm lại, việc thu hút, quản. .. nhiều năm Giai đoạn xác định dự án: Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư giữ vai trò là cơ quan đầu mối Tuy nhiên dự án của các cơ quan cấp dưới đưa lên thường sơ sài, thiếu luận cứ khoa học Mặt khác, cũng là do các cơ quan đề xuất dự án không có kinh phí để chuẩn bị đề xuất hoặc đôi khi thiếu năng lực chuẩn bị đề xuất nên đề án đưa lên không đạt yêu cầu Các cơ quan chính phủ phải tốn khá nhiều thời gian... đưa lên không đạt yêu cầu Các cơ quan chính phủ phải tốn khá nhiều thời gian tìm hiểu, thảo luận để đi đến nhất trí Đây cũng là một trong những khó khăn khi thương thuyết với các nhà tài trợ về danh mục dự án được tài trợ 22 . quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA. Nguồn vốn ODA đã góp phần không nhỏ vào phát triển kinh tế đất nước trong những năm vừa qua. Tuy nhiên, trong quá trình thu hút và sử dụng ODA. Quan điểm 4: Ưu tiên sử dụng ODA để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế. Quan điểm 5: Đầu tư vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế. lý đầu tư và xây dựng) và nghị định 17/2001/NĐ-CP( Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức) . Về phía quốc tế, Liên hiệp quốc đã đặt vấn đề dành 0,7% GDP cho ODA đối với