HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ CHO HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) TẠI CÁC QUỐC GIA MỚI NỔI: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ CHO VIỆT NAM - Full 10 điểm

103 HOÀN THI Ệ N KHUNG PHÁP LÝ CHO HO ẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH TH ỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) TẠ I CÁC QU Ố C GIA M Ớ I N Ổ I: KINH NGHI Ệ M QU Ố C T Ế CHO VI Ệ T NAM Th s Ph ạ m Tr ầ n Minh Trang, Khoa Đầu tư, ĐH Kinh tế Qu ố c dân 1 Đặ t v ấn đề Cơ sở h ạ t ầng như đườ ng b ộ, đườ ng s ắt và năng lượng điệ n là ti ền đề chính cho n ề n kinh t ế phát tri ển, cũng như cả i thi ệ n cu ộ c s ố ng c ủa ngườ i dân và góp ph ần xoá đói giả m nghèo Trong các n ề n kinh t ế m ớ i n ổ i, vi ệ c phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng là vô cùng c ầ n thi ết, chưa kể đế n t ốc độ tăng dâ n s ố trong tương lai và tăng trưở ng kinh t ế là khá cao, đó chính là mộ t trong nh ữ ng chính sách quan tr ọ ng nh ấ t Có nhi ều ướ c tính v ề s ự chênh l ệ ch v ề cơ sở h ạ t ầ ng, c ụ th ể là s ố ti ề n c ần để đầ u tư xây dựng cơ sở h ạ t ầ ng và s ố ti ề n d ự trù có th ể huy động đượ c cho vi ệ c xây d ựng cơ sở h ạ t ầ ng Theo McKinsey (2016), m ộ t trong nh ững ước tính đượ c trích d ẫ n nhi ề u nh ấ t, có m ộ t s ự chênh l ệ ch v ề cơ sở h ạ t ầng ướ c tính là kho ả ng 3 3 nghìn t ỉ USD m ỗi năm trên toàn thế gi ớ i t ừ 2016 đến 2030, trong đó khoả ng 1000 t ỉ USD t ạ i các qu ốc gia đang phát triể n và các qu ố c gia m ớ i n ổ i Vì s ự h ỗ tr ợ t ừ các t ổ ch ứ c tài chính qu ố c t ế và các nhà tài tr ợ song phương, và nguồ n ngân sách t ừ Chính ph ủ t ạ i các qu ốc gia đang phát triể n khá h ạ n ch ế , kì v ọ ng vào khu v ực tư nhân để l ấp đầ y kho ả ng tr ống này là cao Hơn nữ a, nh ữ ng h ạ n ch ế cũng đượ c nhìn th ấ y v ề kh ả năng lậ p k ế ho ạ ch và th ự c hi ệ n c ủ a Chính ph ủ các nướ c m ớ i n ổi để phát tri ển cơ sở h ạ t ầng Do đó, việ c s ử d ụ ng ngu ồ n l ự c tài chính t ừ khu v ực tư nhân, bí quy ế t và công ngh ệ để phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng ở các nướ c m ớ i n ổ i thông qua hình th ức đối tác công tư (PPP) đã nhận đượ c r ấ t nhi ề u s ự chú ý trong c ả các nghiên c ứ u h ọ c thu ậ t l ẫ n các d ự án th ự c t ế M ặ t khác, m ặ c dù có nh ữ ng n ỗ l ự c trong vi ệ c gi ả m gánh n ặ ng v ề n ợ t ừ bên ngoài, gánh n ặ ng tài chính t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổi, PPP cũng gặ p ph ả i m ộ t s ố v ấn đề T ạ i Vi ệ t Nam, k ể t ừ năm 1997, sau hơn 20 năm vớ i trên 100 d ự án đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) đã đượ c tri ể n khai, Chính ph ủ b ắt đầ u so ạ n th ả o lu ậ t v ề PPP để trình Qu ố c h ộ i thông qua M ặ c dù hình th ức đối tác công tư đã có từ lâu trên th ế gi ớ i 104 2 T ổ ng quan nghiên c ứ u v ề s ự phát tri ể n các d ự án cơ sở h ạ t ầ ng theo hình th ức đối tác công tư (PPP) tạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i Ph ầ n này th ả o lu ậ n v ề định nghĩa PPP, tổ ng quan v ề phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng PPP t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i 2 1 Định nghĩa về PPP PPP là m ột cơ chế h ợ p tác gi ữ a khu v ự c công và khu v ực tư nhân trong việ c cung c ấ p các d ị ch v ụ công c ộng như xây dựng cơ sở h ạ t ầ ng, v ậ n hành và b ả o trì Nhi ề u nghiên c ứ u cho r ằ ng vi ệ c kinh doanh cung c ấp nướ c s ạ ch t ạ i Pháp vào gi ữ a th ế k ỉ th ứ XIX là ngu ồ n g ố c c ủa PPP, nhưng thuậ t ng ữ PPP được ra đờ i vào cu ố i nh ững năm 1990 tạ i Anh M ặc dù PPP được ra đờ i t ại Châu Âu và Mĩ và họ đã phát tri ể n r ấ t nhi ều chương trình dự án t ại đó, mô hình này lại đượ c gi ứ oi thi ệ u và phát tri ể n ứ ng d ụ ng m ạ nh m ẽ t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i do kho ả ng cách cung – c ầ u l ớ n v ề cơ sở h ạ t ầ ng và h ạ n ch ế v ề ngu ồ n l ự c c ủ a Chính ph ủ Định nghĩa về PPP không đượ c thi ế t l ậ p v ề m ặ t h ọ c thu ật Điề u này là do có nhi ề u k ế ho ạ ch trong PPP, t ừ vi ệ c k ế t h ợ p mua s ắ m truy ề n th ố ng c ủ a Chính ph ủ đế n tư nhân hoá hoàn toàn, trong thiế t k ế cơ sở h ạ t ầ ng, xây d ự ng, s ở h ữ u, và v ậ n hành Đề án bao g ồ m DBM (Thi ế t k ế - Xây d ự ng – B ả o trì), BOOT (Xây d ự ng – S ở h ữ u – V ậ n hành – Chuy ể n giao), BOO (Xây d ự ng – S ở h ữ u – V ậ n hành), BOT (Xây d ự ng – V ậ n hành – Chuy ể n giao), BLT (Xây d ự ng – Cho thuê – Chuy ể n giao), và ROT (Ph ụ c h ồ i ch ức năng – V ậ n hành – Chuy ể n giao) và nhi ề u các lo ạ i h ợp đồ ng khác Theo Delomon (2010), có hơn 25 loạ i h ợp đồ ng trong mô hình PPP Trong bài vi ết này, PPP được định nghĩa là “Mộ t h ợp đồ ng dài h ạ n gi ữ a m ộ t bên tư nhân và Cơ quan Chính phủ, để cung c ấ p d ị ch v ụ công c ộ ng và phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng công c ộng, trong đó tư nhân là bên chị u r ủi ro đáng kể và có trách nhi ệ m qu ả n lý, và ti ền công được căn cứ d ự a theo hi ệ u su ất lao động” (Ngân hàng Thế gi ớ i, 2014) 2 2 PPP t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i Theo Cơ sở D ữ li ệ u D ự án c ủ a Ngân hàng Th ế gi ớ i v ề s ự tham gia c ủ a kh ố i doanh nghi ệp tư nhân trong phát triẻn cơ sở h ạ t ầng (PPI), cơ sở d ữ li ệ u này bao g ồ m t ấ t c ả các d ữ li ệ u v ề d ự án PPP t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổi và đang phát triể n k ể t ừ năm 1990, tổ ng s ố các d ự án PPP đã đượ c th ự c hi ệ n là 7023 d ự án v ớ i t ổ ng m ứ c đầu tư là 1739 tỉ USD tính đế n cu ối năm 2017 Trong những năm 1990, Châu Mỹ Latinh và các qu ố c gia vùng Caribbean có s ố lượ ng d ự án PPP tương đối lơn, nhưng trong nh ững năm gần đây, các dự án PPP cũng đang gia tăng ở Đông Nam Á và Nam Á do tưng các dự án cơ sở h ạ t ầ ng và ổn đị nh kinh t ế vĩ mô Ở các qu ố c gia 105 m ớ i n ổ i, Brazil, Ấn Độ , Trung Qu ố c, Th ổ Nhĩ Kì và Mexico là 5 quốc gia hàng đầ u v ề đầu tư, chiế m 58 7% t ổ ng s ố các d ự án PPP ở các qu ố c gia m ớ i n ổi và đang phát tri ển Lĩnh vực điệ n, giao thông v ậ n t ả i, công ngh ệ thông tin và c ấp thoát nướ c là các lĩnh vự c ph ổ bi ế n nh ất, trong khi điệ n chi ế m 50,2% t ổ ng s ố d ự án PPP Ngân hàng th ế gi ớ i (2016) cho r ằng đầu tư theo hình thức đối tác công tư đã tăng trưở ng t ừ năm 1991 với hai giai đoạn điể n hình c ủa tăng trưở ng và m ộ t giai đoạn suy thoái như trong Hình 2 1 phía dướ i Ngân hàng th ế gi ớ i (20 16) cũng cho r ằng đầu tư vào PPP trên tổ ng m ứ c GDP v ẫ n gi ữ nguyên t ỉ tr ọng đều qua các năm trong g ầ n m ộ t th ậ p k ỉ qua và không có d ấ u hi ệ u h ồ i ph ụ c t ớ i m ức tăng trưởng trướ c cu ộ c kh ủ ng ho ả ng tài chính Châu Á Hình 2 1: Đầu tư vào các dự án cơ sở h ạ t ầ ng PPP 1991 – 2015 Ngu ồ n: Ngân hàng th ế gi ớ i (2016) 2 3 T ổ ng quan nghiên c ứ u v ề các d ự án PPP Đã có rấ t nhi ề u nghiên c ứ u v ề PPP ph ả n ánh l ị ch s ử hình thành và phát tri ể n c ủ a mô hình này trong g ần 30 năm qua Nhữ ng nghiên c ứ u có th ể đượ c phân lo ại như sau: 2 3 1 L ợ i ích c ủ a PPP so v ớ i mua s ắ m truy ề n th ố ng c ủ a Chính ph ủ UNESCAP (2015) ch ỉ ra m ộ t s ố nh ữ ng l ợ i ích mà PPP mang l ại như sau: (1) Ti ế p c ậ n ngu ồ n v ố n c ủ a khu v ực tư nhân: Vớ i kh ả năng tiế p c ậ n tài chính c ủ a khu v ực tư nhân ngày càng tăng, ngân sách chính phủ đượ c gi ả m đáng kể và s ố ti ền đó có thể đượ c s ử d ụng để tài tr ợ cho các d ự án phát tri ể n quan tr ọ ng không kém khác 106 (2) Phân b ổ r ủ i ro t ốt hơn: Một ưu điể m n ổ i b ậ t t ầ m quan tr ọ ng c ủ a PPP trong vi ệc đáp ứ ng nhu c ầu ngày càng tăng về cơ sở h ạ t ầ ng là giúp các bên liên quan phân b ổ r ủ i ro t ốt hơn, hiệ u qu ả hơn, phụ thu ộ c vào l ợ i th ế so sánh c ủa các bên và đặc điể m t ừ ng d ự án (3) Tăng hiệ u qu ả : N ếu đượ c l ậ p d ự án chi ti ế t, các h ợp đồng PPP cũng làm gia tăng hiệ u qu ả d ự án do chúng ta t ậ p trung nhi ều hơn vào đầ u ra và ít hơn vào y ế u t ố đầ u vào Ngân hàng th ế gi ớ i (2014) ch ỉ ra 7 ưu điể m c ủ a d ự án PPP: (1) Chi phí tr ọn đờ i: Tích h ợp đầy đủ khuy ế n khích m ộ t ch ủ đầu tư hoàn thành t ấ t c ả các h ạ ng m ụ c ch ức năng củ a d ự án (thi ế t k ế , xây d ự ng, v ậ n hành, b ả o trì) và điề u này làm gi ả m thi ể u t ổ ng chi phí cho d ự án (2) Chuy ể n giao r ủ i ro: Phân b ổ m ộ t s ố r ủi ro cho bên tư nhân có thể giúp qu ả n lý d ự án t ốt hơn, và có thể gi ả m chi phí chung cho d ự án chính ph ủ (3) T ậ p trung vào cung c ấ p d ị ch v ụ : Qu ả n lý trong công ty PPP t ậ p trung vào d ị ch v ụ đượ c giao mà không ph ả i xem xét các m ụ c tiêu ho ặ c ràng bu ộ c khác có th ể g ặ p ph ả i n ế u d ự án đượ c th ự c hi ệ n b ở i ch ủ đầu tư là Nhà nướ c (4) Đổ i m ớ i sáng t ạ o: ch ỉ định đầ u ra trong h ợp đồng, thay vì quy định đầ u vào, cung c ấp cơ hội đổ i m ớ i sáng t ạ o trong vi ệ c th ự c hi ệ n d ự án (5) S ử d ụ ng tài s ản: các bên tư nhân được thúc đẩ y s ử d ụ ng máy móc thi ế t b ị cho nhi ề u d ự án khác nhau, gi ả m chi phí cho vi ệ c ch ỉ s ử d ụ ng máy móc thi ế t b ị ph ụ c v ụ m ộ t m ục đích duy nhấ t (6) Huy độ ng ngu ồ n tài tr ợ b ổ sung: tính phí ngườ i dùng cho các d ị ch v ụ có th ể đem lạ i nhi ều doanh thu hơn và đôi khi có thể đượ c th ự c hi ệ n t ốt hơn hoặ c d ễ dàng hơn neues chủ đầu tư là bên tư nhân (7) Trách nhi ệ m: các kho ả n thanh toán c ủ a chính ph ủ có điề u ki ệ n r ằng bên tư nhân cung c ấp đầu ra đượ c ch ỉ đị nh v ớ i ch ất lượ ng, s ố lượ ng và khung th ờ i gian đã thoả thu ậ n Trebilcock và Rosenstock (2015) cho r ằng ba độ ng l ự c chính cho Chính ph ủ t ạ i các qu ố c gia m ớ i n ổ i: (1) Thay th ế các doanh nghi ệp Nhà nướ c khai thác v ậ n hành kém hi ệ u qu ả b ằ ng doanh nghi ệp tư nhân là độ ng l ực giúp đầ u t ư tối ưu hơn về ch ất lượ ng v ớ i chi phí r ủ i ro th ấp hơn cho Chính phủ và cho ngườ i s ử d ụ ng (2) Gi ả i quy ế t các v ấn đề trong quá trình xây d ự ng, ch ẳ ng h ạn như giả m thi ể u chi phí vượ t m ứ c và xây d ự ng m ớ i h ạ t ầ ng 107 (3) PPP là m ột phương tiện đáp ứ ng nhu c ầu cơ sở h ạ t ầ ng mà không ảnh hưở ng t ớ i các ràng bu ộ c v ề m ặ t Ngân sách 2 3 2 Nghiên c ứ u v ề các y ế u t ố ảnh hưởng đế n s ự thành công hay th ấ t b ạ i c ủ a các d ự án PPP Akintoye và các c ộ ng s ự (2003) đã điề u tra 61 d ự án PPP ở Anh và xác đị nh các y ế u t ố thành công c ủa PPP như sau: m ua s ắ m hi ệ u qu ả , kh ả thi, môi trườ ng kinh t ế như kì vọ ng, th ị trường tài chính đượ c thi ế t l ậ p t ố t OECD (2008) l ậ p lu ậ n r ằ ng hi ệ u qu ả c ủ a vi ệ c thành l ậ p m ột đơn vị độ c l ậ p dành riêng cho vi ệ c qu ả n lý các d ự án PPP là m ộ t y ế u t ố thành công Cơ quan PPP này đặ c bi ệ t quan tr ọng để thúc đẩ y suôn s ẻ và đàm phán thuậ n l ợ i v ề các h ợp đồ ng PPP ph ứ c t ạ p v ớ i các daonh nghi ệp tư nhân lớ n dày d ặ n kinh nghi ệ m v ề PPP và ph ố i h ợ p tr ự c ti ế p v ớ i Chính ph ủ Tribilcock và Rosenstock (2015) th ả o lu ậ n r ằ ng kh ả năng và thể ch ế c ủ a Chính ph ủ t ại nướ c m ớ i n ổi trong năng lự c ki ể m toán giá tr ị ti ề n t ệ , thành l ậ p b ộ ph ậ n chuyên trách v ề PPP, tình tr ạ ng ban hành lu ậ t liên quan đế n PPP là nh ữ ng y ế u t ố quan tr ọ ng 2 3 3 Nghiên c ứ u các y ế u t ố quy ết đị nh vi ệ c th ự c hi ệ n các d ự án theo hình th ứ c PPP Phân tích các y ế u t ố quy ết đị nh c ủ a PPP theo qu ốc gia và các lĩnh vực đầu tư t ừ 1990 – 2003 cho th ấ y các y ế u t ố như thị trườ ng l ớn hơn, mức độ ổn đị nh v ề m ặ t chính tr ị , ổn đị nh kinh t ế vĩ mô, luậ t pháp ch ặ t ch ẽ, năng lự c qu ả n lý hành chính và nhu c ầ u tiêu dùng l ớn hơn là nhữ ng y ế u t ố quy ết đị nh trong vi ệ c th ự c hi ệ n các d ự án theo hình th ứ c PPP (Hammami et al (2006)) 2 3 4 K ế t qu ả c ủ a các d ự án PPP Khi ki ể m tra 181 d ự án PPP ở M ỹ La- tinh trong các lĩnh vực năng lượ ng, truy ền thông và nướ c, ch ấtl ượ ng d ị ch v ụ đượ c c ả i thi ệ n trong c ả ba lĩnh vự c trên V ớ i s ự ra đờ i c ủa PPP, phí người dùng tăng trong lĩnh vực năng lượng, nước, nhưng trong lĩnh vự c truy ền thông chi phí đượ c cho th ấy có tăng hoặ c gi ảm Hơn nữ a, so v ớ i các d ự án không th ự c hi ệ n theo hình th ứ c PPP, s ố lượng lao động đượ c gi ả m ¼ Tuy nhiên, để có th ể m ở r ộ ng ph ạ m vi cung c ấ p d ị ch v ụ thông qua PPP, không có thay đổi đáng kể nào v ề s ố lượ ng k ế t n ố i và kh ối lượ ng tiêu th ụ trong m ảng năng lượng và nước, trong khi đó có sự gia tăng nhất đị nh v ề s ố lượ ng ng ười đăng ký và th ời lượ ng truy ền thông trong lĩnh vự c truy ề n thông (Andres et al (2008)) Khi ki ể m tra 65 d ự án nướ c sinh ho ạt đô thị theo hình th ứ c PPP, quá trình chuy ển đổ i d ự án sang PPP đã cả i thi ệ n tình tr ạ ng rò r ỉ nước và độ tin c ậ y trong 108 ho ạt độ ng c ấp nướ c và thanh toán Ngoài ra, v ớ i vi ệ c th ự c hi ệ n d ự án theo hình th ứ c PPP, l ực lượng lao độ ng gi ả m t ừ ¼ đế n 2/3 Theo t ấ t c ả các h ợp đồ ng PPP, 24 tri ệ u người đã đượ c s ử d ụng nướ c s ạ ch (Marin (2009)) OECD (2008) l ậ p lu ậ n r ằ ng ở Anh, vi ệc tăng chi phí xây d ự ng trong d ự án PPP là 23%, th ấp hơn nhiề u so v ớ i 73% khi s ử d ụng phương thức đấ u th ầ u truy ề n th ố ng 2 3 5 Các trườ ng h ợ p th ấ t b ạ i khi th ự c hi ệ n d ự án PPP Trebilcock và Rosenstock (2015) th ả o lu ậ n r ằ ng có nhi ều trườ ng h ợ p do d ự báo doanh thu quá l ạ c quan, phía Chính ph ủ ch ấ p nh ậ n r ủ i ro doanh thu theo h ợ p đồ ng PPP M ặc dù PPP đã đượ c ra m ắt cách đây 30 năm, nhưng vẫ n có nhi ề u d ự án PPP đang triển khai liên quan đế n ho ạt độ ng b ả o trì dài h ạn và chưa hoàn thành hoặ c chuy ể n giao cho c ộng đồng Do đó, cầ n ph ả i xác nh ậ n thêm v ề k ế t qu ả c ủ a h ợp đồ ng PPP V ề các lĩnh vự c có nhi ề u nghiên c ứu liên quan đế n Châu Âu, M ỹ La-tinh, Châu Phi, tuy nhiên có khá ít nghiên c ứu liên quan đế n khu v ực Đông Nam Á 3 Hi ệ n tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng và nh ữ ng thành t ự u v ề PPP t ạ i Vi ệ t Nam Trong ph ầ n này, hi ệ n tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng và các thành t ự u v ề PPP t ạ i Vi ệ t Nam s ẽ đượ c th ả o lu ậ n 3 1 Hi ệ n tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng ở Vi ệ t Nam V ề hi ệ n tr ạng cơ sở h ạ t ầ ng, x ế p h ạ ng trong Ch ỉ s ố năng lự c c ạ nh tranh toàn c ầ u theo Di ễ n đàn kinh tế th ế gi ới thường đượ c trích d ẫn để so sánh Theo Ch ỉ s ố này, x ế p h ạng liên quan đế n phát tri ển cơ sở h ạ t ầng đượ c th ể hi ệ n trong B ả ng 3 1 B ả ng 3 1 X ế p h ạ ng v ề ch ất lượng cơ sở h ạ t ầng (thang điể m) 2010 – 2011 2017 - 2018 Vi ệ t Nam 123 (3 0 ) 89 (3 6) Indonesia 90 (3 7) 68 (4 1) Thái Lan 46 (4 9) 67 (4 1) Philippines 113 (3 2) 112 (3 0) Ngu ồ n: Báo cáo c ạ nh tranh toàn c ầ u 2010 – 2011 và 2017 – 2018 Vi ệ t Nam là m ộ t trong nh ững nước đượ c x ế p h ạng và có điể m s ố th ấ p nh ấ t so v ới các nướ c ASEAN trong khu v ự c So v ới năm 2010 – 2011, cơ sở h ạ t ầ ng c ủ a Vi ệ t Nam có bướ c ti ến vượ t b ậc và đượ c nâng h ạ ng lên x ế p th ứ 89, cao hơn Philipines (có th ứ h ạng không đổi) và điể m s ố cũng tăng lên đáng kể Indonesia có bướ c chuy ể n mình vượ t tr ộ i khi nâng h ạ ng và có điể m s ố ngang b ằ ng v ới Thái Lan Trong khi đó, cơ sở h ạ t ầ ng c ủ a Thái Lan b ị đánh giá tụ t h ạ ng và gi ả m c ả v ề điể m s ố 109 Thông s ố t ừ UNESCAP v ề cơ sở h ạ t ầ ng v ậ t lý (APII) d ự a trên d ữ li ệ u t ừ 2013 – 2015 v ề tình tr ạ ng phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng trong gia o thông, năng lượ ng, công ngh ệ thông tin, c ấp nướ c và v ệ sinh t ạ i 41 qu ố c gia khu v ực Châu Á Thái Bình dương (UNESCAP, 2017b) Trong đó, Việt Nam đứ ng t ừ 14 trong khu v ự c, x ế p h ạ ng cao nh ấ t v ới điể m s ố 0 419 so v ớ i các qu ố c gia t ạ i khu v ực ASEAN, cao hơn c ả Thái Lan (0 418) Điể m s ố trung bình c ủ a các qu ố c gia m ớ i n ổ i trong khu v ự c là 0 431 B ả ng 3 2 X ế p h ạng và điể m s ố APII X ế p h ạ ng APII Đi ể m s ố APII Vi ệ t Nam 14 0 419 Philippines 24 0 336 Indonesia 27 0 278 Thái Lan 15 0 418 Ngu ồ n: UNESCAP 2017b M ộ t trong nh ữ ng nguyên nhân c ủ a vi ệ c phát tri ển cơ sở h ạ t ầ ng t ạ i Vi ệ t Nam đế n t ừ m ức đầu tư công khá cao Theo nghiên cứ u c ủa IMF (2015), đầu tư công tạ i Vi ệ t Nam ở m ứ c cao trong s ố các nướ c ASEAN trong th ờ i gian g ần đây, trung bình kho ảng 6% GDP hàng năm Do v ậ y, c ổ phi ế u v ốn công cũng chiế m t ỉ l ệ cao (kho ảng 70% GDP), ngưỡ ng trung bình t ạ i các qu ố c gia ASEAN Hình 3 1 Đầu tư công (%GDP) Ngu ồ n: IMF (2015) 110 Hình 3 2 C ổ phi ế u v ốn công (%GDP) năm 2013 Ngu ồ n: IMF (2015) 3 2 Thành t ự u phát tri ển cơ sở h ạ ng t ầ ng d ự án theo hình th ứ c PPP t ạ i Vi ệ t Nam Theo cơ sở d ữ li ệ u PPP c ủ a Ngân hàng Th ế gi ới, trong giai đoạ n t ừ năm 1990 đến 2018 đã có 107 dự án PPP hoàn thành thu x ế p tài chính H ầ u h ế t các d ự án PPP thu ộc ngành điệ n (87 d ự án), ti ế p theo là khu v ự c c ả ng bi ể n ( 8 d ự án), nướ c (5 d ự án) và lĩnh vự c vi ễ n thông (3 d ự án) Rõ ràng các lĩnh vực khác ngoài ngành điệ n đang hạ n ch ế Theo s ố li ệ u v ề PPI c ủ a Ngân hàng Th ế gi ớ i, t ạ i Vi ệ t Nam có 107 d ự án tri ể n khai theo hình th ứ c PPP v ớ i t ổ ng m ức đầu tư là $18 092 t ỉ đô la Mỹ t ừ năm 1990 đến năm 2018 Việ t Nam chi ế m 8% cam k ết đầu cư toàn cầ u cho d ự án PPP, v ớ i t ổ ng m ức đầu tư 3 4 tỉ đô la Mỹ cho 10 d ự án T ấ t c ả các d ự án đề u là các d ự án s ả n xu ất điệ n, chín trong s ố các d ự án đó sử d ụ ng ngu ồn năng lượ ng tái t ạ o và m ộ t trong s ố đó là mộ t c ụ m d ự án nhi ệt điệ n tr ị giá 1,9 t ỉ đô la Mỹ Vi ệ t Nam cam k ế t gi ả m thi ể u s ự ph ụ thu ộc vào năng lượng đố t than và x ử lý các v ấn đề môi trường Điề u này d ẫn đế n s ự t ập trung gia tăng đầu tư vào lĩnh vực năng lượ ng tái t ạ o Theo s ố li ệ u th ố ng kê t ừ Ngân hàng th ế gi ớ i, t ổ ng m ức đầu tư vào các dự án PPP t ạ i Vi ệ t Nam đang ở m ứ c cao nh ấ t t ừ trướ c t ớ i nay (1990-2018) 111 Ngu ồ n: Ngân hàng Th ế gi ớ i (PPI Database) Hình 3 3 Đầu tư vào các dự án cơ sở h ạ t ầ ng theo hình th ứ c PPP t ừ 1990 - 2018 t ạ i Vi ệ t Nam (tri ệu đô la Mỹ ) So sánh v ới các nướ c láng gi ề ng trong khu v ự c ASEAN t ạ i B ả ng 3 3, Vi ệ t Nam v ẫn là đất nướ c có s ố lượ ng và t ổ ng m ức đầu tư cho các dự án PPP th ấ p nh ấ t B ả ng 3 3 D ự án PPP t ừ năm 1990 - 2018 S ố d ự án T ổ ng m ứ c đ ầ u tư (tri ệ u USD) Vi ệ t Nam 107 18,092 Thái Lan 169 39,609 Philippines 149 56,073 Indonesia 127 59,923 Ngu ồ n: Ngân hàng Th ế gi ớ i (PPI Database) B ộ ph ậ n phân tích tr ự c thu ộ c The Economist (Economic Intelligence Unit) m ổ t ả môi trườ ng PPP t ạ i Châu Á – Thái Bình Dương bằ ng 19 thông s ố bao g ồ m: khung pháp lý, t ổ ch ứ c chính ph ủ , d ự án PPP đượ c th ự c hi ện, môi trường đầu tư, và tài chính Vi ệt Nam đượ c x ế p h ạ ng th ứ 7 t ạ i khu v ự c Châu Á v ới điể m s ố 66/100 Điể m s ố c ủ a Vi ệt Nam vào năm 2011 là 26 3 và vào năm 2014 là 33 1 (xế p th ứ 14) Như vậy, sau 7 năm Việt Nam đã vươn lên từ nhóm các nướ c có th ị trườ ng d ự án PPP m ớ i n ổi lên nhóm các nướ c có th ị trườ ng d ự án PPP phát tri ể n 112 B ả ng 3 4 EIU x ế p h ạng và thang điể m cho th ị trườ ng d ự án PPP năm 2011 và 2014 X ế p h ạ ng 2014 Đi ể m s ố 20 14 X ế p h ạ ng 2011 Đi ể m s ố 2011 1 Úc 91 8 1 92 3 4 Nh ậ t B ả n 75 8 6 63 7 7 Philippines 64 6 8 47 1 10 Thái Lan 50 4 10 45 3 18 Vi ệ t Nam 33 1 14 26 3 Ngu ồ n: Economist Intelligence Unit (2015) 4 Th ự c tr ạ ng khung pháp lý cho mô hình PPP t ạ i Vi ệ t Nam Vi ệ t N am cho đế n nay v ẫn chưa có luật riêng cho PPP, tuy nhiên đây là lĩnh vự c được Nhà nước quan tâm, định hướng thúc đẩ y trong quá trình hoàn thi ệ n n ề n kinh t ế th ị trường theo định hướ ng xã h ộ i ch ủ nghĩa và hộ i nh ậ p qu ố c t ế L ị ch s ử hình thành lu ậ t và chính sách cho hình th ứ c H ợp tác công tư ở Vi ệ t Nam b ắt đầ u t ừ năm 1992, khi Luật Đầu tư nướ c ngoài s ửa đổ i l ần đầu tiên đề c ập đế n vi ệ c thành l ậ p d ự án theo hình th ứ c BOT (Xây d ự ng – V ậ n hành – Chuy ể n giao) Năm 1994, có báo cáo rằ ng h ợp đồng BOT đầu tiên đượ c kí k ế t cho d ự án Nhà máy x ử lý nướ c c ủa Công ty TNHH Bình An Trong giai đoạ n này, lu ậ t v ề PPP b ị h ạ n ch ế đố i v ới đầu tư nướ c ngoài và ch ỉ m ộ t vài d ự án PPP có nhà đầu tư nướ c ngoài xu ấ t hi ệ n Trong kho ả ng th ờ i gian kh ủ ng ho ả ng ti ề n t ệ Châu Á b ắt đầ u t ừ nă m 1997, Ngh ị đị nh 77- CP ngày 18 tháng 6 năm 1997 cũng lần đầ u tiên cung c ấp các quy đị nh liên quan t ớ i BOT v ớ i s ự tham gia đầy đủ c ủa các nhà đầu tư trong nướ c Ở giai đoạ n này, d ự án PPP c ủa các nhà đầu tư trong nướ c ch ủ y ếu đượ c thành l ậ p b ở i các doanh nghi ệp Nhà nướ c (SOEs) v ớ i m ục đích thự c hi ệ n các d ự án đó mà không cầ n phân b ổ Ngân sách Nhà nước, nhưng các mụ c tiêu này không ph ải lúc nào cũng có th ể đạt đượ c thành công Với sự tham gia của Việt Nam vào Tổ chức thương mại Thế giới, sự khác biệt giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước đã bị bãi bỏ về mặt nguyên tắc và quy định cho dự án BOT được thống nhất vào năm 1007 Sau đó, hai quy định về 113 PPP (Nghị định 108/2009/ND - CP) và Quyết định số 71/2010/QĐ - TTg của Thủ tướng Chính phủ) được ban hành mà không có sự phối hợp chặt chẽ Sau một thời gian thực hiện theo phương thức vừa học vừa làm đối với các dự án PPP theo QĐ 71, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ - CP và Nghị định 30/2015/NĐ - CP Như vậy, sau một thời gian thí điểm thực hiện các dự án theo mô hình PPP, Nghị định 15/2015 được xem là một quy định về luật tương đối toàn diện thay thế cho các quy định pháp lý hiện hành đưa ra một khuôn khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng nhằm thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng và dịch vụ công tại Việt Nam Đối chiếu với thực tiễn ở Việt Nam, các Nghị định của Chính phủ đều có các quy định rất chi tiết và rõ ràng về điều kiện, thẩm quyền và thủ tục pháp lý đối với các dự án PPP Tuy nghiên, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức PPP hiện chỉ dừng lại ở mức nghị định của Chính phủ nên hành lang pháp lý về hoạt động này vẫn còn phụ thuộc vào các luật như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,… từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư, vận hành và khai thác dự án Trong khi đó những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công NĐ 15 cho phép khi dự án BOT có nhà đầu tư nước ngoài thì được áp dụng luật nước ngoài nhưng hiện những vấn đề liên quan đến đất đai theo quy định của Luật Đất đai vẫn không thể thống nhất được áp dụng thế nào Hay theo Nghị định 15 và Nghị định 30, thẩm định hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư dự án BT về nhà ở là trách nhiệm của Sở Kế hoạch và Đầu tư Tuy nhiên, điều 14 Nghị định 99/2016/NĐ - CP (hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở) lại giao việc này cho Sở Xây dựng Hơn nữa, do hình thức đầu tư PPP chỉ được điều chỉnh ở mức Nghị định, các nhà đầu tư quan ngại về tính ổn định của chính sách Theo nhà đầu tư, một dự án PPP có thơi gian đầu tư tương đối dài, trong khi trong vòng vài năm có đến vài nghị định điều chỉnh Việc chuyển tiếp từ nghị định này sang nghị định khác khiến nhà đầu tư rất lúng túng và các Sở, Ngành quản lý dự án cũng vướng trong việc áp dụng Mặc dù Nghị định PPP ra đời, nhưng phía Nhà nước và tư nhân vẫn còn gặp khó khăn ở nhiều khâu (quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt là công tác quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quảnl ý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư) 114 5 Khuyến nghị trong việc hoàn thành khung pháp lý triển khai mô hình PPP tại iệt Nam Phát triển cơ sở hạ tầng là một trong những mục tiêu hàng đầu của Chính phủ tại mỗi quốc gia bao gồm tài sản công, cung cấp nền tảng cho các hoạt động kinh tế và xã hội, và nó thường cần những khoản đầu tư lớn, có thể tạo ra tác động tiêu cực và cũng có thể bị hạn chế cạnh tranh (OECD, 2005) Tầm quan trọng của phát triển cơ sở hạ tầng đối với sự thịnh vượng của một quốc gia là rất lớn Do Chính phủ thường không có khả năng cung cấp đầy đủ nguồn lực cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, có thể là thiếu Ngân sách, cũng có thể là thiếu nhân lực, họ cần phải ban hành và thực thi một khung pháp lý chi tiết, quy định thể chế để có thể áp dụng cho việc triển khai các dự án có sự hợp tác của khu vực tư nhân Khung pháp lý phải được thiết kế như là một phần của hệ thống luật pháp toàn diện, để đảm bảo tích hợp ngang và dọc, tức là khung pháp lý cần được phác thảo theo cơ quan quản lý Nhà nước và sau đó dựa vào khung pháp lý của từng cơ quan quảnl ý nhày để phát triển các quy định phục vụ triển khai dự án PPP cho phù hợp Một số quốc gia chỉ dựa hoàn toàn vào các luật liên quan đến PPP cụ thể, tro ng khi các quốc gia khác đã thực hiện các bước bổ sung, chẳng hạn như thành lập một cơ quan quản lý PPP hoặc các cơ quan cung cấp dịch vụ hỗ trợ cho các đối tác trong khu vực công và khu vực tư nhân Tuy nhiên, hầu hết các khung pháp lý hiệu quả đều cần nhất quán trong một vài tiêu chí sau: hiệu quả của Chính phủ, tính ổn định và nhất quán trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua sắm và cung cấp các hình thức đối tác công bằng Một yếu tố mà Chính phủ cũng nên cân nhắc trong việc cung cấp khung pháp lý phù hợp cho các hình thức dự án PPP là khía cạnh nguồn nhân lực Chính phủ phải tham gia vào việc phát triển nguồn cung nhân lực có chuyên môn để quản lý các dự án phức tạp, các thoả thuận và hợp đồng PPP (bao gồm kĩ thuật, tài chính và quản ly) Các y ếu tố chính của khung pháp lý (luật pháp, chính sách và thể chế) phải tích hợp với nhau và tích hợp với đường lối, chủ trương của Nhà nước Trên thực tế, để đạt được sự tích hợp như vậy là khôgn hề dễ dàng Một vài kinh nghiệm từ các quốc gia triển khai mô hình PPP thành công cho thấy họ đã thành lập Đơn vị quản lý PPP (PPP Unit) Các đơn vị này được thành lập để thúc đẩy và cải thiện PPPs (quản lý số lượng và chất lượng dự án PPP bằng cách cố gắng thu hút nhiều dự án PPP hơn hoặc đảm bảo các dự án PP đáp ứng các tiêu chí chất lượng cụ thể như khả năng chi trả, giá trị đồng tiền, và chuyển giao rủi ro thích hợp) Ngoài ra đơn vị chuyên trách về dự án PPP có nhiệm vụ quản lý nhiều giao dịch PPP trên 115 các lĩnh vực, điều này phân biệt đơn vị PPP với các nhóm làm việc trong một Bộ, Ban ngành duy nhất, hoặc các uỷ ban chỉ được tập hợp để có thể làm việc cho một dự án cụ thể Nhìn chung, trách nhiệm của một đơn vị PPP phải được xác định bởi Chính phủ và hầu hết các đơn vị PPP đều được hình thành theo cách này, bao gồm Vương quốc Anh, bang Victoria (Úc), Phillipines và Hàn Quốc Kinh nghiệm của Hàn Quốc là một ví dụ điển hình Từ năm 1994 – 1998, đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng bị đình trệ, trong khi việc triển khai PPP trên toàn cầu khá phổ biến Lý do gặp phải l à từ sự thiếu minh bạch trong quy trình thực hiện dự án PPP, không đủ nhân lực và chuyên môn trong việc phát triển hình thức PPP và các hợp đồng có cấu trúc vô cùng phức tạp, và không đủ thu hút các nhà đầu tư tư nhân Đáp lại điều này (một phần do nỗ lực tăng chất lượng môi trường đầu tư năm 1997 của Châu Á sau cuộc khủng hoảng tài chính), Chính phủ Hàn quốc đã hình thành một Trung tâm đầu tư tư nhân (PICKO) với mục đích tạo ảnh hưởng đến khung pháp lý tại Hàn Quốc để sửa đổi những rào cản về khung pháp lý Sử dụng PPP vào việc phát triển cơ sở hạ tầng đã bùng nổ ngay sau đó, năm 1998 Hàn quốc có khoảng 500 triệu đô la Mỹ đầu tư theo PPP và năm 2005 con số đó là xấp xỉ 2,5 tỉ đô la Mĩ, đầu tư từ Ngân sách Nhà nước giảm đáng kể (PPIAF, Ngân hàng Thế giới 200 7) Nhiều đơn vị PPP thành công là đơn vị trực thuộc với các cơ quan Nhà nước, từ đó họ có nhiều quyền hạn hơn và hoạt động khá hiệu quả (bang Victoria, Úc; Nam Phi, Bồ Đào Nha) Đây cũng là xu hướng chính tại các nước phát triển hơn với tình trạng tham nhũng được kiểm soát và hệ thống chính trị ổn định, luật pháp chặt chẽ Tuy nhiên, có những đơn vị PPP được hoạt động độc lập hoặc bán độc lập cũng thu được két quả tốt (Phillipines, Bangladesh) Theo kinh nghiệm quốc tế những đơn vị PPP được phân cấp cao hơn trong hệ thống quản lý Nhà nước có xu hướng hoạt động hiệu quả hơn do họ có xu hướng hưởng nhiều hỗ trợ từ Chính phủ Ngoài ra, họ cũng sẽ tích cực hơn trong việc đảm bảo phát triển PPP phù hợp lợi ích quốc gia, cả về mặt kinh tế và xã hội, trong khi đó những đơn vị PPP chỉ chuyên trách một lĩnh vực cụ thể thường có quan điểm thiển cận hơn Một ví dụ hàng đầu cho việc thành công trong quản lý Nhà nước các dự án PPP là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) tại Anh Hệ thống này đã được áp dụng từ năm 1992 và đã là một trong những nước tiên phong trên thế giới trong việc điều tiết các dự án PP và hàng chục các quốc gia khác kể từ đó đã vận dụng mô hình này Khoảng 80 tỉ đô la Mỹ đầu tư vào 700 dự án PPP đã được triển khai trong suốt 16 năm qua 116 PFI được thành lập tại Anh để tìm kiếm sự hiệu quả và đổi mới từ khu vực tư nhân, nhưng với điều kiện nó hiệu quả về mặt chi phí Tất cả các đề xuất dự toán chi phí của các dự án tư nhân đều được so sánh với dự toán chi phí cung cấp thông qua khu vực công đối với dự án tương tự Chỉ những dự án có dự toán rẻ hơn được thực hiện Hệ thống quản lý cho các dự án này bao gồm hai cơ quan: một cơ quan phát triển dự án (PPP), cơ quan này cung cấp tư vấn tài chính và kĩ thuật từ phía khu vực tư nhân và khu vực công và họ sẽ yêu cầu Chính phủ trả tiền tư vấn cho dịch vụ này; cơ quan thứ hai là cơ quan thiết lập chính sách gắn liền với Bộ Tài chính, trong đó phác thảo các quy trình mua sắm, cấu trúc hợp đồng và kĩ thuật đánh giá 6 Kết luận Việt Nam cần đi theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực PPP Theo đó, việc Quốc hội, người dân và cộng đồng giám sát để bảo đảm sự minh bạch của các dự án có sự tham gia của cả cán bộ lẫn tài sản nhà nước là đúng đắn Luật PPP không cần quá chi tiết, phức tạp và tinh vi đến mức không c òn các không gian cho các quy luật thị trường vận động Điều căn bản nhất là tạo nên chất lượng mới trong việc triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “PPP Unit” tại các nước Đó sẽ là tổ chức củ a Nhà nước nhưng hoạt động với chức năng hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn hỗ trợ kĩ thuật để triển khai như một đơn vị độc lập, theo dõi và giám sát mục tiêu công khai và minh bạch hoá Ngoài ra, Chính phủ cũng cần đưa ra các biện pháp giải quyết nguồn nhân lực khan hiếm, thành lập một đơn vị PPP với nhiệm vụ quản lý tất cả các lĩnh vực có dự án PPP sẽ cần nguồn nhân lực có chuyên môn sâu cả về kĩ thuật và tài chính Cần phải tạo ra nguồn nhân lực trong nước, tránh phụ thuộc vào các chuyên gia tư vấn nước ngoài Tuy nhiên, trong tương lai xa, trách nhiệm phát triển nguồn nhân lực cho đơn vị PPP sẽ phụ thuộc về đề xuất của chính đơn vị 117 Tài liệu tham khảo: 1 Asian Development Bank 2017 Public-Private Partnership Monitor 2 Economist Intelligence Unit (EIU) 2015 Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia – Pacific The 2014 Infrascope 3 International Monetary Fund 2015 Makin public investment more efficient Washington DC International Monetary Fund 4 Ito, S (2018) Key issues for PPP Infrastructure Development in emerging economies: A case of Dutertenomics in the Philippines 5 Organization for Economic Co-operation and Development 2008 Public- private partnerships: In pursuit of risk sharing and value for money Paris: OECD 6 Organization for Economic Co-operation and Development 2016 OECD investment policy reviews Philippines Paris: OECD 7 The World Bank (2018) H1 2018 Private Participation in Infrastructure 8 Trebilcock, M and Rosenstock, M 2015 Infrastructure public-private partnerships in the developing world: lessons from recent experience The Journal of Development Studies Volume 51, 2015 - Issue 4 Pages 335-354 9 Tshombe, L and Molokwane, T (2016) An analysis of public private partnership in emerging economies Risk Governance and Control: Financial Markets and Institutions , 06(04) 10 UNESCAP (2018) PPP Policy, Legal and Institutional Frameworks in Asia and Pacific 11 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2015 Infrastructure financing, public-private partnerships, and development in the Asia-pacific Region 12 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2017a Infrastructure financing strategies for sustainable development in south-east Asia 13 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 2017b Asia-Pacific Countries with Special Needs Development Report 2017: Investing in infrastructure for an inclusive and sustainable future 118 14 Valentine, J (2008) Public Partnerships in Infrastructure: Best Practices from the International Experience and Application for Thailand NESDB 15 World Bank 2016 The state of PPPs; Infrastructure public-private partnerships in emerging markets & developing economies 1991-2015 Washington DC: World Bank 16 World Bank, Private Participation in Infrastructure (PPI) Database Washington DC: World Bank 17 World Bank Institute 2014 Public-private partnerships: reference guide version 2 0 Washington DC: World Bank Institute 18 World Economic Forum 2010 The Global Competitiveness Report 2010- 2011 Geneva World Economic Forum World Economic Forum 2017 The Global Competitiveness Report 2017- 2018 Geneva World Economic Forum