HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ************ BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2010 MÃ SỐ: B. 10-20 DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM Cơ quan chủ trì: VIỆN VĂN HÓA & PHÁT TRIỂN Chủ nhiệm: THS. TRẦN KIM CÚC 8543 HÀ NỘI - 2010 i DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU 1. ThS. Trần Kim Cúc 2. TS. Phạm Ngọc Dũng 3. Nguyễn Ngọc Diệp 4. ThS. Trần Nhị Hà 5. ThS. Trần Mai Hùng 6. ThS. Trần Quốc Hùng 7. PGS,TS. Trần Ngọc Linh 8. Biện Thị Hương GIang 9. ThS. Nguyễn Thị Hồng Minh 10. ThS. Trần Văn Quí 11. ThS. Chu Lam Sơn 12. Nguyễn Kim Thanh 13. ThS. Cao Bá Thành 14. ThS. Đinh Văn Thụy 11. TS. Lê Văn Trung ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CCHC Cải cách hành chính CBCC Cán bộ, công chức CNH-HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá CNXH Chủ nghĩa xã hội DVC Dịch vụ công DVHCC Dịch vụ hành chính công DVCC Dịch vụ công cộng ĐKKD Đăng ký kinh doanh QLNN Quản lý nhà nước NNPQ Nhà nước pháp quyền UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa WB Ngân hàng Thế giới iii MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 NỘI DUNG . Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 11 1.1. Cơ sở lý luận về dịch vụ hành chính công 11 1.2. Cung ứng dịch vụ hành chính công ở các nước và bài học rút ra cho Việt Nam 43 Chương 2: THỰC TRẠNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1999-2010 61 2.1. Cung ứng dịch vụ hành chính công giai đoạn 1999-2010 53 2.2. Đánh giá về hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công 82 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG DỊC H VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 96 3.1. Định hướng nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công …… 96 3.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công hiện nay ………………….…………………………………………………………… 100 KẾT LUẬN 134 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 136 PHỤ LỤC 138 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: - Cải cách DVHCC đang là xu hướng và đòi hỏi trong bối cảnh cải cách hành chính, phát triển nền kinh tế thị trường và mở rộng dân chủ ở Việt Nam hiện nay. Quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước đã làm thay đổi một cách c ăn bản các lĩnh vực đời sống xã hội. Trong quá trình này, vấn đề xác định vai trò của Nhà nước trong cung ứng các DVC, trong đó có DVHCC là hết sức cần thiết. Nhà nước nên làm những việc gì, làm như thế nào để đạt được hiệu quả cao nhất với chi phí thấp nhất, giảm bớt gánh nặng cho ngân sách; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp khi tiếp cận với cơ quan hành chính nhà nước đ ang là vấn đề cấp bách đặt ra hiện nay. Với xu hướng dân chủ hóa đời sống xã hội, trình độ dân trí ngày càng nâng cao đòi hỏi Nhà nước buộc phải có những điều chỉnh nền hành chính công thích ứng. Theo xu hướng chung, Nhà nước phải chấp nhận sự tham gia của người dân vào những công việc vốn vẫn do nhà nước đảm nhận; thực hiện cải thiện mô hình hành chính công theo hướng xã hội hóa, phi tập trung, nhằm nâng cao chấ t lượng phục vụ người dân, với tư cách là những "khách hàng". Trong bối cảnh hiện nay, Nhà nước không chỉ thực hiện chức năng cai trị, mà ngày càng thể hiện rõ hơn vai trò cung ứng dịch vụ, mà trong đó có dịch vụ hành chính công. Công chức trong bộ máy hành chính không chỉ là người có quyền ra mệnh lệnh, mà đòi hỏi thực sự phải là "công bộc", "đầy tớ" của nhân dân. Nhà nước thể hiện quyền lực nhân dân, có 2 trách nhiệm cung ứng dịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng các yêu cầu, lợi ích chính đáng của công dân theo qui định pháp luật. Vì vậy, theo chúng tôi việc triển khai nghiên cứu vấn đề này là cần thiết, qua đó sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển dịch vụ hành chính công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. - Xuất phát từ vai trò của Nhà nước và dị ch vụ hành chính công đối với sự phát triển của xã hội. Trong xã hội hiện đại, cùng với những biến đổi trong đời sống kinh tế - xã hội, Nhà nước đang có những thay đổi quan trọng cả về tổ chức lẫn chức năng. Lịch sử cho thấy Nhà nước có hai chức năng cơ bản: (1) công cụ bảo vệ lợi ích giai cấp và (2) quản lý công việc chung của xã hội; hay ng ười ta thường gọi là chức năng quản lý xã hội và chức năng phục vụ xã hội, hai chức năng này có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Chức năng quản lý xã hội thể hiện đặc trưng của bộ máy nhà nước, chế độ chính trị; Nhà nước thực hiện chức năng này của mình thông qua các hoạt động công quyền như: xây dựng thể chế, chính sách, qui hoạch phát triể n và tổ chức thực hiện; kiểm tra, giám sát các hoạt động của xã hội… Chức năng phục vụ xã hội, được thực hiện thông qua nhiều hoạt động, mà trong đó cung cấp DVHCC giữ một vị trí quan trọng, nó thể hiện khả năng đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của nhà nước đối với công dân, hay nói cách khác nó là sự phản ánh năng lực và bản chất của chế độ nhà nước. Ở Việt Nam, cho đến nay nhà nước vẫn là chủ thể chủ yếu trong cung ứng DVHCC. Trong xu thế hội nhập hiện nay, với mục tiêu xây dựng “nhà nước của dân, do dân, vì dân” thì việc Nhà nước cung cấp các DVHCC phục vụ nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo ra sự phát triển bền vững là điều 3 tất yếu. Song xuất phát từ thực trạng cung cấp hiện nay cho thấy rằng việc tìm kiếm mô hình phù hợp trong cung ứng DVHCC là hết sức quan trọng, nhằm đảm bảo tính hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước; các quyền lợi ích hợp pháp của công dân. DVHCC là loại hình dịch vụ mang tính đặc thù do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, nó gắn với thẩm quyền mang tính quyền lực pháp lý, v ới hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ có tính chất pháp lý của tổ chức và công dân như cấp phép, hộ tịch, chứng thực, công chứng , đây là những vấn đề liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày, quyền và lợi ích của công dân mà Nhà nước phải có nghĩa vụ đảm bảo. Xuất phát từ vai trò của Nhà nước và tầm quan trong của dịch v ụ hành chính công, chúng tôi cho rằng, việc nghiên cứu cơ sở lý luận nhằm xác lập mô hình cung ứng dịch vụ hành chính công phù hợp, đảm bảo các quyền, lợi ích của công dân; thực hiện tốt vai trò quản lý của Nhà nước trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết. - Thứ ba, xuất phát từ những hạn chế trong cung ứng dịch vụ hành chính công ở Việt Nam hiện nay. Trên thế giới, vào những nă m cuối thế kỷ 20, chi tiêu của các chính phủ chiếm khoảng 35% GDP. Những người muốn quảng bá cho một chính phủ tích cực biện hộ rằng chính phủ "đóng góp" 35%; còn những người đòi hỏi giảm thiểu vai trò của chính phủ thì cho rằng chính phủ "lấy mất" 35%. Bất chấp những nỗ lực công khai trong những năm qua nhằm điều chỉnh quy mô cho phù hợp về thành phần và giới hạn củ a chính phủ thì chi tiêu của chính phủ vẫn tăng một cách tương đối từ 32% GDP vào năm 1982 lên 34% GDP vào năm 1999 1 . Những con số này vượt xa sự tưởng tượng của các nhà 1 Ngân hàng Phát triển châu Á- ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh (sách dịch); NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 36. 4 kinh tế học cổ điển như Adam Smith hay David Ricardo, những người cho rằng chính phủ nên đóng vai trò như "người gác cổng". Rõ ràng chính phủ ở các nước ngày càng trở nên phình to quá mức, và đối với một số người là không thể chấp nhận được. Mức chi tiêu cao của chính phủ trong cung ứng dịch vụ hành chính công đã tạo nên những khoản thâm hụt tài chính lớn, bóp nghẹt đầu tư tư nhân và làm giảm sức cạnh tranh củ a nền kinh tế. Đồng thời chất lượng và khả năng tiếp cận dịch vụ hành chính công lại không được cải thiện rõ rệt. Vai trò và trách nhiệm của chính phủ luôn bị ảnh hưởng rất lớn bởi các sức ép kinh tế, vì thế cần thiết phải có sự đánh giá lại trách nhiệm cơ bản của chính phủ trong lĩnh vực quản lý kinh tế và cung cấp dịch vụ hành chính công. Ở Vi ệt Nam, trong những năm vừa qua đã có những cải cách khá mạnh mẽ trong cung ứng DVHCC như: cải cách thủ tục hành chính; quy trình, bộ máy, cơ chế cung ứng; hiện đại hoá trang thiết bị và công nghệ; tăng cường sự kiểm tra, giám sát đối với cơ quan cung Bên cạnh những thành thành tựu đạt được, hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công hiện đang bộc lộ không ít hạn chế. Đây chính là nguyên nhân d ẫn tới hàng loạt mâu thuẫn như: (1) mâu thuẫn giữa nhu cầu dịch vụ hành chính công với khả năng cung ứng của Nhà nước; (2) mâu thuẫn giữa khoản kinh phí chi ra quá lớn với chất lượng dịch vụ, đặc biệt trong bối cảnh ngân sách nhà nước còn eo hẹp. Bên cạnh đó, sự độc quyền (đặc thù) trong cung ứng DVHCC đã làm tăng tính quan liêu, cửa quyền của bộ máy nhà nước. Những mâu thuẫn trên cho thấ y cần phải nhanh chóng xây dựng cơ chế, chính sách, hoàn thiện luật pháp nhằm nâng cao chất lượng DVHCC hiện nay. Từ những lý do trên cho thấy, nghiên cứu và lý giải những vấn đề về DVHCC là việc làm hết sức cần thiết ở Việt Nam. Nó giúp chúng ta có cơ sở lý luận để nhận thức một cách đầy đủ về DVHCC; qua đó thiết lập căn cứ 5 để cải cách DVHCC phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính hiện nay. Do đó, việc nghiên cứu Dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là vấn đề hết sức cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài. 2.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài. DVHCC là một loại dịch vụ đặc biệ t, gắn liền với Nhà nước và do Nhà nước cung ứng nhằm đáp ứng nhu cầu của toàn xã hội. Cho dù cấu trúc của các nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa các thời kỳ nhưng lập luận về vai trò đích thực của Nhà nước lại luôn có nét tương đồng. Nhìn chung, sự bàn luận luôn xoay quanh việc xử lý mối quan hệ về quyền hạn và nghĩa vụ giữa nhà nước và công dân, và hầu hết đề u nhất trí một vai trò cho nhà nước trong việc cung cấp những dịch vụ công cơ bản nhằm đảm bảo lợi ích của công dân; sự an ninh về người và tài sản bằng các nguồn lực công 1 . Trong nghiên cứu này, chúng tôi sẽ khảo sát chủ đề DVHCC từ những nghiên cứu dưới góc độ ngành khoa học hành chính công. Có một vài căn cứ cho sự lựa chọn này. Thứ nhất, hành chính công với tư cách là một khoa học nghiên cứu các hoạt động của chính phủ vì lợi ích chung, trong đó có việc cung cấp các DVHCC. Thứ hai, theo quan điểm hiện nay, trong các dịch vụ công, nhóm DVHCC cần được cung ứng trên nguyên tắc hiệu quả về mặt chính trị -xã hội, và đó là mối quan tâm của khoa học hành chính công. Thứ ba, các nghiên cứu về DVHCC thường gắn liền với khoa học hành chính công. Các nghiên cứu về chủ đề này đối với khu vực, nhóm hay một nước cụ thể có rất nhiều. Liên quan đến vấn đề nghiên cứu, có thể tham khảo 1 World Bank (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1997: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi (Sách dịch); NXB Chính trị quốc gia; Hà Nội, tr. 34-35. 6 thêm các công trình nghiên cứu của nước ngoài như: 1. ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh (sách dịch); Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội; 2. Anttonen, A. (1996), Dịch vụ công ở Châu Âu: Liệu có thể xác định các mô hình?; Journal of European Social Policy (6), Longman; 3. Boyle, R. (1995), Hướng tới một dịch vụ công mới; Dublin, Institution of Public Administration; 4. Buchanan, James (1977), Vì sao chính phủ mở rộng?; Durham, N.C: Duke University Press; 5. David Osborne, Ted Gaeble (1997), Đổi mới hoạt động của Chính phủ , Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội; 6. Humphreys, P. (1998), Cải tiến việc cung ứng dịch vụ công; Discussion Paper 7, Dublin, Institution of Public Administration. 7. Martin, B. (1998), Các dịch vụ công và việc hiện đại hóa chúng trong bối cảnh hội nhập ở Châu Âu; Luxembourg; Office for Official Publications of the European Communities; 8. White, Leonard (1955), Nhập môn nghiên cứu hành chính công; New York: Macmillan; 9. Willoughby, W.F. (1930), Một khảo sát chung về nghiên cứu hành chính công; American Political Science Review (24), tr.39-51; 10. Woodrow Wilson (1887), Nghiên cứu về hành chính công, Berkeley, University of California Press 11. World Bank (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1997: Nhà nước trong m ột thế giới đang chuyển đổi (Sách dịch); NXB Chính trị quốc gia; Hà Nội, 1998; [...]... cung ứng dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa 1.1.3.1 Cung ứng dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường đòi hỏi không chỉ có những cải cách kinh tế mà phải có cải cách chính trị Đổi mới hoạt động của Nhà nước trở thành vấn... tiễn, Nxb Chính trị Quốc gia 5 Lê Chi Mai (2006), Dịch vụ hành chính công (sách tham khảo), Nxb Lý luận Chính trị 6 Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hòa (2006), Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam (sách tham khảo), Nxb Thống kê 7 Chu Văn Thành (2007), Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 8 Học viện Hành chính quốc gia (1990), Hành chính công: ... chẽ Trong lĩnh vực kinh tế, nền hành chính quốc gia thực hiện chức năng QLNN về kinh tế, là nhân tố cơ bản quyết định sự tăng trưởng và phát triển bền vững của quốc gia Thông qua nền hành chính nhà nước, Nhà nước thực hiện các chức năng: định hướng phát triển, thiết lập khuôn khổ luật pháp, khắc phục những mặt tiêu cực của nền kinh tế thị trường Mặt khác, sự thay đổi của nền kinh tế sẽ đòi hỏi nền hành. .. Các nền kinh tế thị trường nguyên thuỷ dựa trên cơ sở sản xuất và trao đổi giản đơn có thể hoạt động một cách có hiệu quả mà không cần sự can thiệp của Nhà nước Nhưng vì nền kinh tế tăng trưởng dưới tác động bên ngoài ngày một phức tạp nên sự can thiệp của Nhà nước xuất hiện như một tất yếu cho sự hoạt động có hiệu quả của nền kinh tế thị trường Trong nền kinh tế thị trường, hành chính và kinh tế là... có trách nhiệm quan trọng trong việc cung ứng, 30 điều đó có nghĩa là không thể để cho qui luật thị trường và khu vực tư nhân chi phối hoàn toàn lĩnh vực này 1.1.3.2 Nền kinh tế thị trường và sự cung ứng dịch vụ hành chính công của Nhà nước Trong nền kinh tế thị trường Nhà nước nên cung ứng DVHCC hay không, cung ứng như thế nào là câu hỏi đã được khoa học kinh tế và hành chính đặt ra từ lâu Ngay từ... trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị Quốc gia 2 Lê Chi Mai (2002), Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài Nhà nước - Vấn đề và giải pháp (sách tham khảo) 3 Lê Chi Mai (2003), Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, (sách tham khảo), Nxb Giao thông vận tải, Hà Nội 4 Chu Văn Thành (2004), Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công Một số vấn đề... niệm và kinh nghiệm, kỷ yếu hội thảo dự án VIE/92/002 10 9 Lê Chi Mai (2004), Cải cách dịch vụ hành chính công ở nước ta qua các mô hình thí điểm, tạp chí Quản lý Nhà nước, số 7/2004, tr.13-17 10 Đinh Văn Mậu (2002) Bàn luận về thẩm quyền hành chính và dịch vụ công, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 11 Diệp Văn Sơn (2002), Cần hiểu đúng và tổ chức tốt dịch vụ công, dịch vụ hành chính công, Nxb Chính trị... ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1.1.1 Quan niệm về dịch vụ hành chính công Để tìm hiểu quan niệm về DVHCC chúng ta phải bắt đầu tiếp cận từ DVC, đây là một khái niệm có liên quan trực tiếp đến DVHCC DVC trong tiếng Anh có nghĩa là “public service”, đây là khái niệm có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, nó được sử dụng tương đối phổ biến ở châu Âu từ... cơ chế thị trường + Nhóm 3: Những dịch vụ mang tính chất cá nhân, cho một nhóm người hoặc từng thành viên riêng lẻ trong xã hội Dịch vụ này do thị trường cung cấp, giá cả các được qui định theo qui luật cung - cầu Từ cách phân chia trên, các tác giả đi đến định nghĩa: "Dịch vụ công 16 là hoạt động cung cấp những loại hàng hóa, dịch vụ cơ bản cho công chúng, bao gồm cả những loại dịch vụ phục vụ hoạt... Khoa học - công nghệ cấp nhà nước, đề tài cấp bộ + Trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ Năm 2004, Bộ Khoa học và Công nghệ đã giao cho Viện Khoa học Tổ chức và Nhà nước (Bộ Nội vụ) thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ở Việt Nam, mang mã . dịch vụ hành chính công 11 1.2. Cung ứng dịch vụ hành chính công ở các nước và bài học rút ra cho Việt Nam 43 Chương 2: THỰC TRẠNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1999-2010 . cách hành chính CBCC Cán bộ, công chức CNH-HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá CNXH Chủ nghĩa xã hội DVC Dịch vụ công DVHCC Dịch vụ hành chính công DVCC Dịch vụ công cộng ĐKKD Đăng ký kinh. ứng dịch vụ hành chính công giai đoạn 1999-2010 53 2.2. Đánh giá về hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công 82 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG DỊC H VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG