Nghiên cứu - trao Đổi 46 Tạp chí luật học số 5/2005 PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng * t khi Ch tch H Chớ Minh c bn Tuyờn ngụn c lp khai sinh ra nc Vit Nam dõn ch cng ho n nay ó trũn 60 nm. 60 nm qua cựng vi cỏc thit ch khỏc trong b mỏy Nh nc, t chc chớnh quyn a phng khụng ngng c cng c v hon thin. Bi vit ny nhỡn li quỏ trỡnh hỡnh thnh v phỏt trin ca t chc chớnh quyn a phng trong 60 nm qua, phõn chia cỏc giai on phỏt trin, ỏnh giỏ thc trng t chc chớnh quyn a phng hin nay v a ra cỏc kin ngh nhm khc phc nhng hn ch, bt cp v cng c hon thin hn na thit ch chớnh quyn a phng nc ta. I. KHI QUT V QU TRèNH HèNH THNH V PHT TRIN CA T CHC CHNH QUYN A PHNG VIT NAM T KHI THNH LP NC VIT NAM DN CH CNG HO (2/9/1945) N NAY Lch s hỡnh thnh v phỏt trin t chc chớnh quyn a phng Vit Nam t khi thnh lp nc Vit Nam dõn ch cng ho n nay luụn luụn gn lin vi lch s lp hin Vit Nam. Vỡ vy, cn c vo lch s lp hin Vit Nam chỳng ta cú th chia quỏ trỡnh hỡnh thnh v phỏt trin ca t chc chớnh quyn a phng nc ta thnh 4 giai on: - T nm 1945 n 1959; - T nm 1959 n 1980; - T nm 1980 n 1992; - T nm 1992 n nay. 1. Giai on t 2/9/1945 n 1959 Giai on ny c ỏnh du bng Sc lnh s 63 ngy 22/11/1945 v t chc HND v UBHC xó, huyn, tnh, kỡ v Sc lnh s 77 ngy 21/12/1945 v t chc chớnh quyn nhõn dõn cỏc th xó v thnh ph. Trong iu kin ton quc khỏng chin, Chớnh ph ó ban hnh nhiu sc lnh sa i b sung Sc lnh s 63 v 77 cho phự hp vi tỡnh hỡnh t nc cũn chin tranh. Theo Sc lnh ngy 20/12/1946 v Thụng lnh liờn b quc phũng - ni v ngy 18/12/1946 cp kỡ tm b, c nc c chia thnh 16 chin khu. Sau ú, theo Sc lnh ngy 25/11/1948 cỏc chin khu c sỏp nhp thnh 10 liờn khu khỏng chin. Di chin khu hoc liờn khu vn l nhng n v hnh chớnh tnh, thnh ph, th xó, huyn, xó. Thi kỡ ny bờn cnh u ban hnh chớnh, u ban bo v c thnh lp gii quyt nhng vn khỏng chin. Theo Thụng lnh liờn b ni v - quc phũng ngy 31/12/1946, u ban bo v c gi l u ban khỏng chin v Sc lnh ngy 01/10/1947 u ban khỏng chin v u ban hnh chớnh hp nht thnh u ban khỏng chin - hnh chớnh. K * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc Lut H Ni Nghiªn cøu - trao §æi T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 47 Ngày 20/7/1957 với Sắc lệnh số 04/SL, hội đồng nhân dân được thành lập ở tất cả các cấp hành chính (theo Hiến pháp năm 1946 ở cấp kì và cấp huyện chỉ có UBHC chứ không có HĐND). Ngày 31/05/1958 Chủ tịch nước đã ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khoá I kì họp thứ 8 thông qua) về tổ chức chính quyền địa phương. Sau khi Hiến pháp năm 1959 ban hành, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đánh dấu một giai đoạn mới trong tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Phân tích các quy định của pháp luật và hoạt động thực tiễn của chính quyền địa phương trong giai đoạn này chúng ta có thể đưa ra các nhận xét sau đây về mặt ưu điểm của chính quyền địa phương: - Đã có sự phân biệt giữa quản lí đô thị và quản lí nông thôn, vì Chính phủ đã ban hành các sắc lệnh riêng để quy định về tổ chức chính quyền nông thôn (Sắc lệnh số 63) và về tổ chức chính quyền đô thị (Sắc lệnh số 77). Theo Sắc lệnh số 63, ở nông thôn chính quyền được tổ chức thành 3 cấp trong đó có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã vừa có HĐND và UBHC còn cấp huyện chỉ có UBHC vì được coi là cấp trung gian. Ở thành phố, theo Sắc lệnh số 77 chỉ có một số cấp chính quyền hoàn chỉnh đó là cấp thành phố có HĐND và UBHC còn khu phố chỉ có UBHC mà không có HĐND. Quy định này hoàn toàn hợp lí bởi ở các thành phố, đô thị là một quần cư không thể chia cắt như các tỉnh chia thành huyện được; - Vai trò giám sát của UBHC cấp trên đối với HĐND cấp dưới được chú trọng. Cơ quan hành chính cấp trên không những chuẩn y kết quả bầu cử UBHC cấp dưới mà còn chuẩn y các nghị quyết của HĐND cấp dưới về nhiều vấn đề khác (Điều 59 Hiến pháp năm 1946, Điều 70, 71, 84, 85 Sắc lệnh số 63, Điều 17, 18 Sắc lệnh số 77); - Pháp luật quy định rất rõ ràng, cụ thể về quyền, trách nhiệm pháp lí của HĐND và UBHC với các chế tài cụ thể có thể áp dụng một cách dễ dàng. Ví dụ, Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 quy định cơ quan hành chính cấp trên có quyền chuẩn y kết quả bầu cử UBHC và HĐND cấp dưới nhưng trong thời hạn 5 ngày (UBHC huyện) hoặc 15 ngày (UBHC kì) phải có văn bản trả lời cấp dưới. Nếu từ chối chuẩn y thì UBHC cấp trên phải nói rõ lí do. Uỷ viên UBHC nào không được chuẩn y phải bầu lại nhưng nếu bầu lại vẫn trúng cử UBHC thì cấp trên phải chuẩn y kết quả bầu đó (Điều 68, 73, 82, 87 Sắc lệnh số 63, Điều 33, 47 Sắc lệnh số 77). Sắc lệnh số 63 quy định: “Khi HĐND xã hoặc tỉnh ra nghị quyết trái với mệnh lệnh cấp trên thì ngoài việc thủ tiêu nghị quyết đó, UBHC cấp trên còn cảnh cáo HĐND và nếu HĐND vẫn không tuân lệnh thì UBHC tỉnh có quyền giải tán HĐND xã và Chính phủ có quyền giải tán HĐND tỉnh” (Điều 8, 38). Điều 2 Sắc lệnh số 117 ngày 2/7/ 1946 về bổ sung Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 quy định: “Nếu đại biểu HĐND nào vắng mặt 3 kì họp HĐND liên tiếp mà không có lí do hoặc lí do không chính đáng sẽ bị mất quyền đại biểu”. Bên cạnh những ưu điểm nói trên, việc tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn này cũng có những hạn chế nhất định: - Một số UBHC còn kiêm cả chức năng tư pháp của toà án địa phương. Sắc lệnh số Nghiªn cøu - trao §æi 48 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 22/BNV/CP ngày 18/2/1946 quy định ở những nơi chưa tổ chức được toà án biệt lập, UBHC tỉnh có quyền hạn như toà án đệ nhị cấp, UBHC phủ, huyện, châu có quyền hạn như toà án sơ cấp. Trong giai đoạn cải cách ruộng đất, Sắc lệnh số 150-SL ngày 12/4/1953 về thành lập toà án nhân dân đặc biệt quy định Chính phủ giao cho uỷ ban kháng chiến hành chính tỉnh có thẩm quyền quyết định thành lập toà án nhân dân đặc biệt ở huyện hoặc liên huyện để xét xử lưu động ở các xã những kẻ phản cách mạng, địa chủ cường hào gian ác, những kẻ chống lại Luật cải cách ruộng đất, xét xử những vụ tranh chấp về tài sản, ruộng đất, phân định thành phần giai cấp Theo quy định tại các điều 2, 3, 4, 11 của Sắc lệnh này thì cơ cấu toà án đặc biệt bao gồm chánh án và một nửa số thẩm phán do uỷ ban kháng chiến hành chính liên khu duyệt y, một nửa số thẩm phán còn lại do nông hội hoặc hội nghị đại biểu nông dân ở huyện hay liên huyện cử ra. Thẩm quyền của toà án đặc biệt rất lớn, có quyền áp dụng các hình phạt như cảnh cáo, tịch thu tài sản, phạt tù có thời hạn, tù chung thân và tử hình. Do không có thẩm phán chuyên nghiệp, việc xét xử của toà án còn nhiều sai sót đáng tiếc. Đây là bài học của tổ chức chính quyền địa phương và sau này chúng ta đã sửa sai. 2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 Ở giai đoạn này, chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962. Ở nông thôn có 3 cấp chính quyền là tỉnh, huyện, xã còn thành phố trực thuộc trung ương (ở nội thành) có 2 cấp là thành phố và khu phố. Các huyện ngoại thành thì tổ chức như ở nông thôn. Như vậy, cho đến thời kì này vẫn có 2 mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962 có những điều khoản riêng quy định nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND thành phố (Điều 17, 46 và khu phố (Điều 18, 47). Đáng lưu ý là từ năm 1974 với Quyết định số 78/CP ngày 10/04/1974 của Hội đồng Chính phủ, các khu phố của thành phố Hà Nội và Hải Phòng chia ra nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu với quy mô từ 2000 đến 5000 nhân khẩu. Mỗi tiểu khu có một cơ quan đại diện của UBHC khu phố gọi là ban đại diện hành chính tiểu khu. Ban đại diện hành chính tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của nhân dân tiểu khu, không phải là cấp chính quyền hay là đơn vị hành chính lãnh thổ. Phân tích quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương trong thời gian này, chúng ta có thể rút ra các nhận xét sau đây: - Chính quyền địa phương được xây dựng theo mô hình của Liên Xô, theo đó HĐND được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Cùng với Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp tạo thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước - một trong bốn hệ thống cơ bản của bộ máy nhà nước; - Mối quan hệ giữa HĐND và UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới và HĐND cấp trên đã xác định rõ hơn theo xu hướng đề cao vai trò của HĐND. HĐND có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không hợp lí của UBHC cấp mình và cả những quyết định của UBHC cấp dưới trực tiếp (Điều 6 Nghiªn cøu - trao §æi T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 49 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962). UBHC là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương. UBHC cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp dưới trực tiếp còn quyền bãi bỏ những nghị quyết này là của HĐND cấp trên trực tiếp. So với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945, Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 thu hẹp phạm vi những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới. Chỉ những vấn đề đặc biệt quan trọng, thông thường là liên quan đến vấn đề tổ chức như UBHC cấp trên phê chuẩn kết quả bầu cử UBHC cấp dưới. Nghị quyết của HĐND giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp phải được HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Những quy định này nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho chính quyền các cấp. - Cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC giai đoạn này cũng được hoàn thiện thêm một bước. Số đại biểu HĐND các cấp so với trước đây được tăng lên đáng kể. HĐND cấp xã từ 20 đến 40 đại biểu, cấp huyện từ 30 đến 50 đại biểu, cấp tỉnh từ 50 đến 120 đại biểu. Nhằm tăng cường chất lượng hoạt động của HĐND, Luật tổ chức HĐND các cấp năm 1962 quy định (tại các điều 28, 29, 30) HĐND các cấp thành lập các ban chuyên trách. Số lượng thành viên của UBHC các cấp cũng được tăng lên. Cấp xã: 7 - 9 người, cấp huyện: 9 - 11 người, cấp tỉnh: 11 - 15 người. 3. Giai đoạn từ năm 1980 đến 1992 Trong giai đoạn này, các văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi). So với các giai đoạn trước đây, tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này có những ưu điểm sau đây: - Để đề cao vai trò của HĐND – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Điều 24 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 quy định 10 vấn đề nhất thiết phải được thảo luận và quyết định đã làm cho HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; - Việc thành lập thường trực HĐND từ cấp huyện trở lên đã tạo điều kiện cho HĐND có thể hoạt động độc lập, không phụ thuộc vào UBND về phương tiện tổ chức hoạt động; - Để hạn chế tình trạng tuỳ tiện, làm thiệt hại quyền lợi của công dân trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan chính quyền địa phương, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 quy định từ nay ở địa phương chỉ có HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về vi phạm hành chính nếu những hành vi này chưa được Chính phủ quy định (trước đây HĐND và UBND các cấp đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về các hành vi vi phạm hành chính và mức độ, hình thức xử phạt hành chính). Tuy nhiên, pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn này cũng có những hạn chế sau đây: - Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đã bỏ bộ phận thường trực UBND để mọi vấn đề thuộc thẩm quyền UBND đều phải bàn bạc giải quyết tập thể và biểu quyết Nghiªn cøu - trao §æi 50 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 theo đa số tại phiên họp của UBND. Quy định này về mặt lí thuyết có vẻ hợp lí nhưng thực tiễn chỉ ra rằng các công việc chấp hành, điều hành của UBND đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy, không phải khi nào cũng có điều kiện để bàn bạc tập thể được; - Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đồng nhất hóa các cấp tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn cũng như thành thị. Có thể thấy rằng đây là bước thụt lùi trong việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta; - Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 (sửa đổi năm 1989) đã hạn chế sự kiểm soát của UBND cấp trên đối với UBND cấp dưới bằng quy định chỉ có HĐND cùng cấp có quyền bãi nhiệm UBND. Quy định này đã tăng quyền lực theo chiều ngang (cho HĐND cùng cấp) nhưng đã hạn chế quyền lực theo chiều dọc (UBHC cấp trên đối với cấp dưới); - Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi) thiếu tính đồng bộ và cụ thể. Điều 17 Luật này quy định Hội đồng Nhà nước sẽ quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho HĐND và UBND các cấp. Tuy nhiên, từ khi ban hành Luật này đến khi Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã không có pháp lệnh nào của Hội đồng Nhà nước (trước năm 1992) cụ thể hóa Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989. 4. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay Các văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh hoặc liên quan đến hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian này là Hiến pháp năm 1992; Luật tổ chức HĐND và UBND do Quốc hội thông qua ngày 5/7/1994; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức toà án nhân dân (28/10/1995); Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 1995; Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi bổ sung năm 1998); Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân 2004. So với các giai đoạn trước đây, Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vẫn xác định HĐND là cơ quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương, UBND vẫn là cơ quan chấp hành của HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã mở rộng quyền hạn và tăng cường trách nhiệm của chủ tịch UBND các cấp, tăng cường tính tập trung thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Chủ tịch UBND có những quyền hạn trước đây thuộc về UBND như đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của UBND cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó. Chủ tịch UBND có quyền phê chuẩn kết quả bầu, bãi miễn các thành viên UBND cấp dưới trực tiếp (Điều 52 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994). Trong giai đoạn này, cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND có sự thay đổi theo hướng gọn nhẹ hơn. Số đại biểu HĐND các cấp Nghiªn cøu - trao §æi T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 51 giảm 25% đến 30%. Theo Điều 9 Luật bầu cử đại biểu HĐND năm 1994 số đại biểu HĐND xã có từ 15 đến 25 đại biểu xã, HĐND cấp huyện có từ 25 đến 35 đại biểu, HĐND tỉnh thành phố trực thuộc trung ương có từ 45 đến 75 đại biểu. Riêng các thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh có trên hai triệu rưỡi người được bầu không quá 85 đại biểu. Cơ cấu của UBND cũng gọn nhẹ hơn. UBND cấp xã có từ 5 đến 7 thành viên, trong đó có 1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch (trước đây từ 7 đến 9 thành viên trong đó có 2 phó chủ tịch), UBND cấp huyện có từ 7 đến 9 thành viên, trong đó có 2 phó chủ tịch (trước đây từ 9 đến 11 thành viên trong đó có 3 phó chủ tịch); UBND cấp tỉnh có từ 9-11 thành viên trong đó có 3 phó chủ tịch (trước đây là 11- 13 thành viên trong đó có 4 phó chủ tịch). Riêng UBND thành phố Hà Nội và UBND thành phố Hồ Chí Minh có đến 13 thành viên trong đó có 4 phó chủ tịch). Theo chúng tôi, việc giảm thành viên UBND các cấp là hợp lí, tuy nhiên, việc giảm thành viên HĐND các cấp đặc biệt là cấp xã (từ 15 đến 25), cấp huyện (từ 25 đến 35) là không thật hợp lí. Do số lượng hạn chế như vậy nên nhiều xã không có đại diện của mình trong HĐND huyện. Hơn nữa, nếu số lượng thành viên quá ít thì kết quả nghị bàn sẽ rất hạn chế và ít hiệu lực. Một điểm đáng lưu ý khác là Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác định rõ 4 vấn đề nhất định phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số tại phiên họp toàn thể của UBND, gồm: - Chương trình làm việc của ủy ban nhân dân. - Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND; - Các biện pháp thực hiện nghị quyết về kinh tế - xã hội, thông qua báo cáo của UBND trước HĐND; - Đề án thành lập mới, sáp nhập hoặc giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND, việc phân vạch địa giới giữa các đơn vị hành chính lãnh thổ ở địa phương. Những quy định trên đây là rất cần thiết nhằm phân biệt những lĩnh vực mà chủ tịch UBND mặc dù đã được tăng cường quyền hạn không thể tự mình quyết định được. Ngoài ra, còn có một số văn bản pháp luật khác có liên quan mật thiết đến việc tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND như Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều luật tổ chức tòa án nhân dân năm 1995, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998). Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 là bước hoàn thiện mới của tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam. Đáng lưu ý nhất là những bổ sung sửa đổi sau đây: - Để tăng cường tính chất cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của hội đồng nhân dân các cấp, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã bổ sung thêm hai điểm quan trọng ở Điều 1 là: * Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng Nghiªn cøu - trao §æi 52 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. * Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thường trực HĐND, UBND, toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước; tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương. Với những quy định trên đây, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã đề cao vai trò tự quyết của HĐND đối vối những vấn đề của địa phương nhằm phát huy thế mạnh đặc thù của từng địa phương đồng thời đề cao chức năng giám sát của HĐND. - Về cơ cấu tổ chức, theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tất cả các cấp HĐND đều có thường trực HĐND (Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 chỉ quy định cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp huyện quận mới có thường trực HĐND); - Về thẩm quyền, theo xu hướng tăng cường việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, cụ thể hoá quy định của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi trao thẩm quyền phân bổ ngân sách địa phương cho HĐND, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định HĐND quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; - Về tăng cường việc giám sát của HĐND đối với những người giữ các chức vụ do HĐND bầu, luật mới quy định HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do HĐND bầu; - Một bước tiến mới trong việc hoàn thiện tổ chức của chính quyền địa phương ở nước ta là việc ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004. Theo quy định của Luật này, các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua, văn bản của chính quyền cấp huyện, quận có hiệu lực sau 7 ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua, của cấp xã phường có hiệu lực sau 5 ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua nếu trong các văn bản quy phạm pháp luật đó không xác định cụ thể ngày phát sinh hiệu lực. Mặt khác, để đảm bảo tính công khai, minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, luật này quy định các văn bản chính quyền cấp tỉnh phải được đăng công báo địa phương trong vòng 5 ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua, cấp huyện, quận phải được niêm yết công khai trong vòng 3 ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua, cấp xã, phường phải được niêm yết công khai trong vòng 2 ngày kể từ ngày kí hoặc thông qua. Đây là bước tiến bộ đáng kể, đáp ứng những nguyên tắc mới của pháp luật theo xu hướng hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá. Nghiªn cøu - trao §æi T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 53 II. NHỮNG BẤT CẬP TRONG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY VÀ PHƯƠNG HƯỚNG KHẮC PHỤC Qua sự phân tích các quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, bên cạnh những ưu điểm chúng ta có thể thấy những hạn chế sau đây của tổ chức chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta. - Chỉ trong giai đoạn đầu chúng ta có phân biệt tổ chức chính quyền giữa nông thôn và đô thị, về sau ranh giới này đã bị xoá nhoà. Do không phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn nên nhiều quy định có thể đúng với nông thôn nhưng không phù hợp với thành thị. Ví dụ: Nghị định số 31/CP ngày 8/12/2000 của Chính phủ về công chứng và chứng thực, theo đó UBND phường, thị trấn không được chứng thực các bản sao giấy tờ đã gây ra sự quá tải cho các phòng công chứng, ách tắc, phiền hà cho nhân dân; - Hoạt động giám sát của HĐND còn mang tính hình thức vì muốn thực hiện chức năng giám sát, HĐND cần phải có bộ máy làm việc độc lập của mình. Tuy nhiên, cho đến nay HĐND của nhiều tỉnh không có văn phòng riêng của mình; - Số đại biểu HĐND là công chức giữ các chức vụ trong UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp chiếm tỉ lệ khá lớn, vì vậy, việc kiểm tra giám sát của HĐND sẽ rất khó thực hiện đối với UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND; - Các nghị quyết của HĐND còn mang tính chung chung thiếu tính chất của “quy phạm pháp luật” cụ thể nên rất khó thực hiện; - Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương còn sai về hình thức và vượt thẩm quyền. Nhiều văn bản quy pháp luật được ban hành dưới dạng thông báo, công văn, nhiều “quyết định” ban hành dưới dạng “chỉ thị”; - Đặt ra quy định trái với pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (lệ phí đăng kí kết hôn, li hôn, chứng nhận mua ô tô, xe máy ); - Việc phối hợp hoạt động giữa UBND, HĐND với toà án nhân dân còn chưa chặt chẽ, chưa thường xuyên và có hiệu quả thấp. Để khắc phục tình trạng bất cập nêu trên, chúng tôi xin kiến nghị một số phương hướng và giải pháp sau đây về hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương, nâng cao hiệu lực hiệu quả trong hoạt động của UBND và HĐND theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN: - Cần khôi phục các quy định trong Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 về tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn và thành thị. Theo đó ở địa phương có 3 cấp chính quyền, trong đó có hai cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã. Thành phố chỉ nên có hai cấp là UBND và HĐND còn cấp phường chỉ cần có UBND; - Những người giữ các chức vụ trong cơ quan hành chính nhà nước và toà án địa phương không thể đồng thời là đại biểu HĐND cùng cấp; - HĐND các cấp có văn phòng riêng và bộ máy làm việc độc lập của mình; - Cần có quy định bổ sung trong Luật tổ chức HĐND và UBND về tăng cường tính chất tự quản của chính quyền địa phương./. . điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989. pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vẫn xác định HĐND là cơ quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương,