nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 3/2004 43 ThS. Bùi Xuân Phái * rong h thng b mỏy nh nc, chớnh quyn cp xó cú v trớ phỏp lớ rt c thự: õy l cp chớnh quyn c s, ni chớnh quyn tip xỳc trc tip vi dõn. Nhng vn thuc chc nng, thm quyn ca chớnh quyn cp xó gii quyt cú liờn quan trc tip n i sng, sinh hot v li ớch hng ngy ca ngi dõn. Vỡ vy, mt mt ngi dõn cú iu kin th hin ý chớ, nguyn vng ca mỡnh vi chớnh quyn v ngh c quan tõm gii quyt, mt khỏc ngi dõn cng cú th trc tip theo dừi, kim tra, tỏc ng v ũi hi chớnh quyn cp xó phi thc hin ỳng chc nng, nhim v, thm quyn theo phỏp lut v phự hp vi phong tc, tp quỏn truyn thng ca a phng, lng xó. Vỡ th, xột v phng din lớ thuyt, phng chõm: "Dõn bit, dõn bn, dõn lm, dõn kim tra" cú th c thc hin v c kim chng rừ nột nht trong quan h gia chớnh quyn cp xó vi nhõn dõn v õy cng l thc o ỏnh giỏ hiu lc ca chớnh quyn v mc dõn ch trc tip. Tuy nhiờn, cng cn phõn bit chớnh quyn xó vi chớnh quyn phng. Mc dự cựng mt cp chớnh quyn c s nhng do xó cú nhng c im rt khỏc so vi phng nờn trong t chc v hot ng ca chớnh quyn cp xó nụng thụn cng cú nhiu c im khỏc bit v chu s tỏc ng nhiu chiu, c mt tớch cc v mt tiờu cc hn so vi chớnh quyn phng. Bi vit ny ch cp nhng yu t tỏc ng n t chc v hot ng ca chớnh quyn cp xó nụng thụn (gi tt l cp xó). Cú rt nhiu yu t nh hng n t chc v hot ng ca chớnh quyn cp xó v do vy cng cú nhiu cỏch xỏc nh cỏc yu t ú nhng cú th thy s tỏc ng ca nhng yu t ch yu sau: 1. Lch s truyn thng a. V t chc dõn c Xó l cp chớnh quyn c s, tuy nhiờn nú li c cu to t cỏc n v nh hn ú l cỏc lng, xúm, thụn, p (gi chung l lng). Lng l t chc, cng ng dõn c ó hỡnh thnh v tn ti t lõu i, nht l cỏc vựng nụng thụn ng bng ca Vit Nam. Nhng du n ca cụng xó nụng thụn - qun c cú s liờn kt rt cht ch ch yu da trờn c s ca quan h huyt thng, h hng vn l nhng c im ó giỳp cho s tn ti ca cỏc lng xó mt cỏch bn vng - ớt nhiu cú s nh hng n t chc v hot ng ca chớnh quyn mc dự hin nay nú ó cú nhiu bin i. Yu t ny nu c nh hng tt s tỏc ng tớch cc n s on kt trong dõn c, mang li s thng nht trong cỏc ni b lng xó trờn c s ca s gn gi, thụng cm, s chia trong cng ng. T * Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc lut H Ni nghiên cứu - trao đổi 44 Tạp chí luật học số 3/2004 Cng nh ú, vic hỡnh thnh cỏc c quan qun lớ cú s rng buc v c ch kim soỏt t nhiờn trc khi chu s chi phi ca phỏp lut. iu ú lm cho phỏp lut cú iu kin i vo cuc sng mt cỏch thun li hn. Nu cú c ch thớch hp cho s kt hp phỏp lut vi o c v phong tc tp quỏn trong iu chnh cỏc quan h xó hi ca lng xó thỡ cỏc yu t nờu trờn s phỏt huy c cỏc nh hng tớch cc ca nú. Tuy nhiờn, cng cn phi tớnh n tỏc ng tiờu cc ca nú. Kt cu dũng h truyn thng ny cú biu hin khỏ m nột, nht l min Bc v min Trung. Nú len li vo cỏc c quan chớnh quyn v on th a phng, to ra nhng cỏi c gi l chớnh quyn ca h, chi b ca h nh l cu trỳc n, mch ngm thm thu vo b mỏy nh nc, lm mm hoỏ chớnh sỏch, phỏp lut ca Nh nc v cng cú th lm suy gim quyn lc ca c quan nh nc. ú l s tỏc ng mt cỏch vụ hỡnh lờn t chc v hot ng ca chớnh quyn a phng m trc ht l nh hng n s hỡnh thnh cỏc c quan chớnh quyn. S nh hng ny cú th thy ngay trong quỏ trỡnh bu c. T giai on gii thiu i biu, qua hip thng cho n khi b phiu, ng c viờn thuc dũng h ln thng cú u th, do ú h thng l ngi thng c. Bu c theo nguyờn tc ph thụng, bỡnh ng, trc tip v b phiu kớn l nhm phỏt huy cao bn cht dõn ch ca ch xó hi ch ngha, th nhng s liờn kt trong cỏc dũng h ln nh trờn rt cú th lm sai lch ý ngha tớch cc ca cỏc nguyờn tc ny. T ú, ngi trỳng c phi chu ỏp lc rt ln t phớa dũng h - nguyờn nhõn quan trng dn n s thiu khỏch quan khi gii quyt cỏc cụng vic xó hi. Trong a phng cú cỏc dũng h ngang nhau nu khụng cú s ch o, hng dn v ý thc tụn trng phỏp lut cao cng cú th phỏt sinh nhng k, kốn ca, gõy thanh th, thm chớ tỡm cỏch h uy tớn ca nhng ngi thuc dũng h khỏc, lm nh hng n li ớch chung ca cng ng. b. V li sng Kt cu lng xó trong nụng thụn Vit Nam ó tn ti mt cỏch bn vng qua thi gian, trong thi bỡnh cng nh trong thi chin, thm chớ c khi mt nc v chu ỏch ụ h hng nghỡn nm ca phong kin phng Bc thỡ lng xó vn l thit ch gi c bn sc truyn thng ca mỡnh v gúp phn to ra bn sc vn húa ca dõn tc Vit Nam. iu ú cú tỏc ng mnh m ti s tn ti v hot ng ca cỏc cp chớnh quyn. T xa xa, cỏc chớnh quyn ụ h (c phong kin phng Bc ln thc dõn Phỏp) u ó phi tớnh n s tỏc ng ny v phi da vo h thng ny thc hin s cai tr. Cỏc chớnh sỏch phỏp lut thc hin cỏc a phng phn ln ph thuc trc tip vo h thng ny. i vi chớnh quyn cp huyn, cp tnh cú th b nhim ngi ni khỏc nhng i vi chớnh quyn cp xó thỡ vn phi l ngi bn a. Trong bi cnh ú, mc ny hay mc khỏc, tớnh cht cc b v a phng ch ngha l iu khú trỏnh khi. Vỡ vy, ó cú quan im cho rng trong nhng trng hp cn thit, Th tng Chớnh ph cú quyn iu ng, b nhim ch tch y ban nhõn dõn (UBND) tnh, ch tch UBND cp trờn cú th iu ng, b nhim ch tch UBND cp di trc tip v trong trng hp b nhim, ch tch UBND khụng nht thit phi l i biu HND nhm to ra c ch linh hot v nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 3/2004 45 đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện chức năng quản lí và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước, khắc phục tình trạng cục bộ địa phương. (1) Điều này có mục đích tốt, tuy nhiên có thể sẽ gặp phải khó khăn về mặt tâm lí, người dân địa phương có thể cho rằng người địa phương khác đến không thể hiểu được tình hình của đời sống dân cư địa phương. Đây chính là một trong những vấn đề của cải cách bộ máy nhà nước, đặc biệt là cải cách hệ thống các cơ quan hành pháp. Trong hơn nửa thế kỉ qua, bộ mặt đất nước đã có những chuyển biến toàn diện và sâu sắc, nhất là từ năm 1986 khi chúng ta thực hiện đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, những thành tựu đạt được trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân; phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc đã tác động mạnh mẽ tới thiết chế làng xã, những nhân tố tích cực đã được phát huy đồng thời những yếu tố tiêu cực đã từng bước hạn chế và bị đầy lùi. Tuy nhiên, cho đến nay, ở nhiều nơi sự ảnh hưởng của mặt trái của thiết chế làng xã vẫn còn khá phổ biến như tư tưởng khép kín, cục bộ, bản vị, những phong tục, tập quán sinh hoạt lạc hậu vẫn còn tồn tại làm cho các hoạt động chính quyền cấp xã ở nông thôn gặp không ít khó khăn. Một trong những biểu hiện dễ nhận thấy là sức ép của dư luận xã hội trong các làng, xã, "tiếng lành đồn xa, tiếng dữ đồn xa”, chuyện gì xảy ra, đầu làng cuối xóm đều biết. Trong nhiều trường hợp, những dư luận đó phát sinh từ sự nhìn nhận đánh giá về các hiện tượng, vấn đề, sự kiện dựa trên sự cảm nhận chủ quan và theo những quan niệm cũ, những tiêu chí, đạo đức cũ. Thậm chí có cả những vấn đề hoàn toàn có tính chất riêng tư của người khác, thuộc nội bộ gia đình khác cũng có thể được bàn luận và tạo ra dư luận bất lợi, làm ảnh hưởng đến đời sống của cá nhân hay cộng đồng trong làng xã. Nó tạo ra gánh nặng tâm lí cho người cán bộ khi buộc phải can thiệp vào những công việc phức tạp ấy. Chính họ cũng ngại đụng phải những chuyện này vì điều đó thường có liên quan đến người nhà mình, dòng họ mình. Khi đó, những cán bộ với tư cách của người lãnh đạo, ngoài sự công tâm thì cần phải có sự sáng suốt, tỉnh táo để có thể định hướng các quan hệ xã hội theo ảnh hưởng tích cực của các yếu tố này. c. Yếu tố tâm lí của dân cư Gắn với cuộc sống khép kín trong quan hệ họ hàng sau luỹ tre làng là tâm lí có tính ổn định trong đời sống dân cư. Điều đó giúp cho người cán bộ dễ nắm được diễn biến tâm lí của người dân mà mình quản lí, dễ tiếp xúc, chia sẻ, dễ tìm hiểu nguyên nhân của các sự vụ xảy ra trong làng xóm, qua đó có thể tìm được biện pháp tác động có hiệu quả. Ngược lại, tâm lí truyền thống của dân cư cũng tạo ra không ít khó khăn cho nhà quản lí, vì trong tâm lí còn chứa đựng không ít sự bảo thủ, tự ti. Muốn phát triển thì yếu tố năng động, linh hoạt là không thể thiếu. Thế nhưng ở nông thôn Việt Nam, do quan niệm duy tình, cái đúng cái sai nhiều khi được xác định bằng cảm tính hoặc dựa trên các phong tục tập quán đã tồn tại từ lâu đời, không bắt nhịp kịp với sự thay đổi nhanh chóng trong thời đại bùng nổ thông tin và khoa học, kĩ thuật. Tâm lí ngại thay đổi có thể sẽ là lực cản đối với người quản lí. Vì vậy, đòi hỏi chính quyền địa phương phải có những giải pháp tích cực để nghiên cứu - trao đổi 46 Tạp chí luật học số 3/2004 cung cp thụng tin v giỏo dc nhng quan nim mi, nhn thc mi. d. Vn tõm linh, tụn giỏo Cú l, xõm nhp sm nht vo Vit Nam l o Pht. o Pht ó i vo cuc sng mt cỏch rt t nhiờn, gn gi vi li sng, vi tõm lớ dõn c. Theo quan nim ca nhiu ngi, o Pht tc cú tớnh hng thin, ụn hũa v nhõn ỏi. iu ú giỳp cho t chc i sng v mt no ú cú tớnh cht n nh, thun li cho s qun lớ. Cựng vi o Pht, o Thiờn chỳa cng ó xõm nhp vo Vit Nam v cú nh hng n i sng tõm linh ca mt b phn khụng nh dõn c. Núi chung, giỏo lớ ca o Thiờn chỳa cng cú nhiu nột tng ng vi o Pht. Phn ln giỏo dõn thun hu, sng tt i p o. Tuy nhiờn, cng khụng ớt ngi m h v d b kớch ng, li kộo. Ngoi ra, cũn cú mt s tụn giỏo khỏc thõm nhp vo Vit Nam, cựng tn ti, khụng xy ra xung t v chung sng ho bỡnh. Vit Nam cũn tn ti mt tớn ngng khỏ c bit - ú l tớn ngng th cỳng t tiờn. õy l tớn ngng lõu i nht v khụng h b mai mt. Mc dự cú nhiu dũng vn hoỏ, tớn ngng xõm nhp vo Vit Nam v gia chỳng cú s tỏc ng mnh m ti nhau nhng tớn ngng th cỳng t tiờn vn c duy trỡ v phỏt trin, to ra nột c sc ca vn húa Vit Nam. Trong mt s vựng ng bo dõn tc cng cú tớn ngng riờng ca mỡnh. Tuy nhiờn, cú iu cn chỳ ý l nu khụng cú nhng gii phỏp giỏo dc tt thỡ nhng c dõn vn mong mun sng thun hu theo giỏo lớ ca mỡnh nhng cú th b tỏc ng, lụi kộo dn n m h v cú nhng hnh ng i ngc li li ớch ca cỏc tớn , ca quc gia, dõn tc. Ngi cỏn b, qun lớ cn phi cú kinh nghim v bn lnh gii quyt ỳng n mi quan h ny, giỏo dc nhõn dõn tụn trng t do tớn ngng nhng cng phi kiờn quyt chng li nhng õm mu li dng tụn giỏo, tớn ngng xõm hi li ớch ca ngi dõn, cng ng dõn tc, quc gia. 2. Cỏc nhõn t mi a. V vn hoỏ, giỏo dc Cú th khng nh õy l lnh vc m chỳng ta ó t c rt nhiu thnh tu. Nú to ra s chuyn bin rt sõu sc trong i sng xó hi v kh nng nhn thc, v trỡnh hiu bit c v khoa hc t nhiờn cng nh kin thc xó hi, lm thay i mc nht nh nhng tỏc ng ca cỏc yu t truyn thng. ng trc s thay i ny, xó hi ũi hi mt cht lng mi cỏc nh qun lớ. Cng chớnh s thay i ú ó cung cp ngun cỏn b tr cú cht lng m quỏ trỡnh t chc v hot ng ca chớnh quyn cỏc a phng phi cn n h. Tuy nhiờn, cú nhiu ngi sau khi ó c o to c bn ó khụng chu quay v ni m mỡnh ó c c i hc v ang rt cn cỏn b. Nhng mt khỏc cú thc t l mt s cỏn b tr c o to c bn cú tõm huyt nhng khi v a phng hoc khụng c trng dng hoc cha bn lnh v kinh nghim x lớ cỏc vn ca a phng nờn khụng phỏt huy c vai trũ ca mỡnh. b. S phỏt trin ca nn kinh t Hin nay, nn kinh t nhiu thnh phn phỏt trin theo nh hng xó hi ch ngha ó lm thay i rt nhiu cỏch suy ngh, cỏch lm n, li sng ca dõn c. Nú cú c nhng tỏc ng tớch cc cng nh tiờu cc n con ngi. Khi cuc sng ó cú nhiu thay i, mc sng c nõng lờn mt cỏch ỏng k, con ngi cú nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 3/2004 47 iu kin m mang kin thc, giao lu vi bờn ngoi, nh ú m trỡnh hiu bit c m rng. iu ú li cng cú ý ngha hn i vi cỏc nh qun lớ. Thụng tin n vi con ngi ngy cng a dng, nhiu chiu ó ũi hi mt k nng x lớ thụng tin mc cao, buc cỏc nh qun lớ phi nõng cao trỡnh khi m cỏc phng tin thụng tin i chỳng tr nờn phong phỳ hn cựng vi s phỏt trin ca nn kinh t. Tuy nhiờn, iu cn bn n l tỏc ng tiờu cc ca nú. Khi trỡnh ca ngi ta cũn hn ch cha theo kp vi s phỏt trin thỡ nhn thc rt d lch lc nht l cỏc thụng tin n t nhng ngun khụng chớnh thc v xut phỏt vi ng c khụng trong sỏng. ú chớnh l ch khú kim soỏt i vi cỏc nh qun lớ nhng li l k h m cỏc th lc en ti d li dng. Cựng vi s thay i ú l s chờnh lch v mc sng ngy cng tng gia cỏc b phn dõn c. Núi chung, mt bng i sng ca xó hi thỡ c nõng lờn nhng khong cỏch giu nghốo ngy cng gia tng ó lm cho cuc sng cú nhiu xỏo trn. Nhiu khi ngi ta quy nhng giỏ tr tinh thn trong cỏc quan h tỡnh cm thnh giỏ tr vt cht cú th cõn, ong, o, m c, dựng ng tin lm phng tin x lớ mi vic. Nú cú th dn ti trng thỏi xó hi cc oan cú nguy c ny sinh nhng s phc tp m nh qun lớ khụng d gỡ gii quyt c. Cỏc tranh chp trong xó hi xy ra cú xu hng ngy cng phc tp, trong ú cú nhng loi tranh chp m trc ú rt ớt xy ra nh tranh chp tha k gia nhng ngi thõn trong gia ỡnh vi nhau m hot ng ho gii cú khi bt lc ch yu vỡ lớ do kinh t khi giỏ nh t tng cao. Nhng nhõn t mi cựng vi lch s truyn thng ó cú nhng tỏc ng khụng nh lờn t chc v hot ng ca b mỏy nh nc, trong ú cú s nh hng trc tip lờn h thng chớnh quyn cp xó. Nhng phõn tớch trờn cú l mi ch ra c phn no ca nhng yu t tỏc ng ny. Nhỡn nhn mt cỏch khỏch quan, ton din nhng yu t tỏc ng ny cng gúp phn xỏc nh c s hon thin b mỏy nh nc ta hin nay, c bit l i vi chớnh quyn cp c s. Vn l ch nh hng sao cho cỏc yu t ú nh hng cú li v cú c ch hu hiu cho s tỏc ng tớch cc ca chỳng, trong ú vn tng cng dõn ch t c s cú ý ngh ht sc quan trng. Mt s ý kin xut Vn cú tớnh tiờn quyt trong t chc v hot ng ca chớnh quyn a phng l gii quyt mi quan h gia dõn c vi chớnh quyn vi cỏc ni dung: C s hỡnh thnh, kh nng thc hin nhim v, kh nng kim soỏt hot ng ca cỏc c quan nh nc T õy, cn nhỡn li thc t mt cỏch ton din v t chc v hot ng ca chớnh quyn cp xó. T nhng phõn tớch trờn, xin nờu ra mt vi ý kin v ci cỏch b mỏy nh nc trong phm vi chớnh quyn cp xó nh sau: 1. Vn xỏc nh HND cp xó l c quan i din dõn c a phng nm trong h thng c quan quyn lc nhng cn cú s xỏc nh rừ rng hn nhng vn m c quan ny cú quyn quyt nh trỏnh tỡnh trng phõn quyn cỏt c bi cỏc lng xó. Hin nay, nhng vn do HND quyt nh khụng phi l nhiu v quyn lc thc t li ch yu thuc v UBND. Nu ó cú s xỏc nh thm quyn rừ rng hn cho hai loi c quan ny thỡ quyn ca HND mi c m bo trờn thc t v UBND s khụng th ln quyn ng thi trỏnh c s chng chộo v cú th kim soỏt nghiên cứu - trao đổi 48 Tạp chí luật học số 3/2004 c nhau. 2. UBND nờn hot ng chuyờn nghip. Theo ú, cỏc c quan ny s khụng hỡnh thnh do hot ng bu c ca HND v cng khụng hot ng theo nhim kỡ tng ng vi HND. Cỏc thnh viờn ch cht ca UBND ngoi vic cú biờn ch cũn cú th c luõn chuyn iu ng bi ch tch UBND cp trờn trc tip, tng cng trỏch nhim ca nhng thnh viờn ny, nh ú gia HND v UBND cú quan h ngang bng trỏnh s chi phi ca yu t dũng h, huyt thng nhng cú s phi hp cht ch vi nhau nh vic kim tra chộo ln nhau v cựng chu trỏch nhim trc c quan nh nc cp trờn. 3. Hot ng ca HND ging nh cỏc c quan t qun a phng. Nờn cú s nghiờn cu mụ hỡnh t qun ca cỏc lng xó xõy dng c s khoa hc cho vic xõy dng ch t qun va m bo cho vic phỏt huy tớnh t ch v m rng dõn ch lng xó va bo m kh nng kim soỏt ca chớnh quyn cp trờn, phự hp vi nguyờn tc tp trung dõn ch. 4. Cụng tỏc quy hoch cỏn b phi xut phỏt t c im ca tng a phng. Nh nc phi cú chớnh sỏch rừ rng vi nhng ngi c o to theo quy hoch cỏn b, trong ú cú s ói ng cn thit m bo cho h cú th yờn tõm cụng tỏc lõu di. Vic o to cn chỳ ý n cỏc tỏc nghip nghip v, n kh nng x lớ tỡnh hung trong qun lớ. Phi xỏc nh rừ quyn v ngha v ca ngi c o to, qua ú cú th rng buc trỏch nhim ca h vi a phng. Phi lu ý kh nng thc t v nghip v ó c o to ca tng cỏn b cho phự hp vi cụng vic. Tiờu chun cỏn b c xỏc nh phi rừ rng trỏnh tỡnh trng b trớ cỏn b theo cm tớnh, quen bit v nht l theo quan im dũng h. Vic s dng cỏn b tr cú nng lc, c o to c bn phi c u tiờn nh mt gii phỏp lõu di. 5. Vn hip thng dõn ch trong bu c HND. õy l vn cú ý ngha quan trng, liờn quan cht ch vi dõn ch c s, m bo quyn lc trc tip ca nhõn dõn. Nh ó phõn tớch trờn, hot ng bu c rt d b nh hng bi t chc dõn c theo kt cu dũng h, huyt thng. Vic tuyờn truyn, vn ng nhõn dõn hiu ỳng ý ngha ca cỏc nguyờn tc ca bu c phi c tin hnh mt cỏch sõu rng kt hp vi vic xõy dng mi on kt ton dõn, cng c h thng chớnh tr c s. iu ú khụng ch cú ý ngha trc tip trong vic xõy dng h thng chớnh quyn mnh a phng m cũn phỏt huy c tớnh tớch cc ca yu t truyn thng nh ó phõn tớch trờn. 6. Trong vic kim soỏt hot ng ca cỏc cp chớnh quyn cn cú s kt hp gia cỏc quy nh ca phỏp lut vi phong tc, tp quỏn. Nờn tn dng cỏc ch ti ca tp quỏn khụng trỏi vi o c xó hi v phỏp lut ca Nh nc kt hp vi d lun xó hi, to ra c ch kim soỏt hu hiu i vi h thng chớnh quyn a phng. õy l s kt hp sc mnh ca truyn thng vi hin i. Trờn õy l mt vi ý kin nhm gúp phn lm cho h thng cỏc c quan nh nc núi chung v h thng chớnh quyn c s núi riờng ngy cng hon thin, gúp phn vo vic xõy dng Nh nc phỏp quyn XHCN ca dõn, do dõn v vỡ dõn theo tinh thn ca iu 2 Hin phỏp 1992 ó c Quc hi khoỏ X sa i./. (1).Xem: PGS.TS. Lờ Minh Tõm, Tp chớ lut hc s 5/2001, tr. 26. . phong tục, tập quán sinh hoạt lạc hậu vẫn còn tồn tại làm cho các hoạt động chính quyền cấp xã ở nông thôn gặp không ít khó khăn. Một trong những biểu hiện. khác cũng có thể được bàn luận và tạo ra dư luận bất lợi, làm ảnh hưởng đến đời sống của cá nhân hay cộng đồng trong làng xã. Nó tạo ra gánh nặng tâm