T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 18 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 ThS. NguyÔn §øc Ngäc * ác định chế tài chính và ngân hàng ở Hoa Kỳ (1) có lịch sử phát triển rất đa dạng nhưng nhất quán dựa trên chính sách pháp luật thống nhất hướng tới mục tiêu bảo vệ những người gửi tiền, bảo đảm sự cạnh tranh và phi tập trung hoá hệ thống ngân hàng và tạo ra cơ chế có khả năng phản ứng nhanh trước các vấn đề thực tiễn phát sinh. Bài viết này đề cập những đặc điểm cơ bản của hệ thống pháp luật ngân hàng Hoa Kỳ. (2) Dù luôn là đối tượng của những tranh luận và cả sự chỉ trích, ngay cả khi phải đối mặt với những thách thức mà cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2007 đặt ra (3) thì những đặc điểm đó vẫn được coi là nền móng đã làm nên hệ thống ngân hàng độc đáo, hiệu quả bậc nhất trên thế giới; và có thể vẫn là những kinh nghiệm hữu ích cần nghiên cứu cho sự điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam. Bảng 1. Các quy định chủ yếu điều chỉnh lĩnh vực ngân hàng tại Hoa Kỳ Văn bản quy phạm pháp luật Nội dung điều chỉnh Luật tiền tệ quốc gia năm 1863 và Luật ngân hàng quốc gia năm 1864 Thiết lập trách nhiệm cho Cơ quan giám sát tiền tệ (cơ quan của Bộ tài chính) và quy định về hệ thống cấp phép cho hoạt động ngân hàng cấp liên bang Luật hệ thống dự trữ Liên bang năm 1913 Thiết lập Ngân hàng trung ương của Hoa Kỳ Luật mang tên McFaden năm 1927 Không cho phép thực hiện các hoạt động ngân hàng từ bang này sang bang khác Luật về hoạt động ngân hàng năm 1933 - được biết đến nhiều hơn với tên gọi Đạo luật Glass- Steagall Thiết lập ra Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ (FDIC) và phân định ngân hàng thương mại với ngân hàng đầu tư Luật về công ti nắm vốn ngân hàng năm 1956 Quy định về công ti nắm vốn ngân hàng, bắt đầu cho phép thực hiện một số hoạt động ngân hàng phi truyền thống theo những cách thức nhất định Luật kiểm soát tiền tệ và bãi bỏ những hạn chế đối với các hiệp hội tiết kiệm Tự do hoá giá cả trong lĩnh vực ngân hàng, mở rộng quyền cho các hiệp hội tiết kiệm như một ngân hàng bán lẻ Luật cải cách các tổ chức tài chính năm 1989 Mở rộng phạm vi bảo hiểm của FDIC tới các hiệp hội tiết kiệm và thiết lập chương trình để khắc phục khủng hoảng gây ra bởi các hiệp hội tiết kiệm Luật cải tổ bảo hiểm tiền gửi năm 1991 Tăng năng lực tài chính cho FDIC và tái lập quy định về khu vực hoạt động của các ngân hàng được liên bang cấp phép Luật mang tên Riegle- Neal năm 1994 Cho phép có điều kiện các công ti nắm vốn ngân hàng được thâu tóm các ngân hàng bán lẻ ở bất kì bang nào và sáp nhập các ngân hàng giữa các bang Luật về hiện đại hoá dịch vụ tài chính năm 1999 hay còn gọi là Luật mang tên Gramn-Leach-Bliley (GLB) Bãi bỏ các hạn chế của Luật Glass - Steagall đối với ngân hàng thương mại C * Giảng viên Khoa pháp luật kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 19 1. Hệ thống giám sát hoạt động ngân hàng: rắc rối nhưng độc lập và thực quyền Như thấy ở Bảng 2, có hai cấp độ giám sát và điều tiết hệ thống ngân hàng: cấp bang và liên bang. Ở cấp liên bang là Cơ quan giám sát tiền tệ, Hệ thống dự trữ liên bang (tên gọi của Ngân hàng trung ương Hoa Kỳ), Cơ quan bảo hiểm tiền gửi. Vị trí trong quá trình lịch sử và chức năng pháp lí của chúng đã tạo ra hệ thống song song nhiều cấp trong giám sát và điều tiết ngân hàng (The dual banking system). (4) Khởi thuỷ, hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ hoạt động mà không chịu nhiều ràng buộc, giám sát đáng kể nào, hệ thống được gọi theo giới chuyên môn là free banking: bất kì tổ chức, cá nhân nào cũng có thể thành lập ngân hàng miễn là tuân thủ các quy định của từng bang. Những nỗ lực của chính quyền liên bang trong việc giám sát ngân hàng thông qua cơ chế Ngân hàng trung ương gần như đã bị từ bỏ sau khi Quốc hội không gia hạn hoạt động của Ngân hàng quốc gia - phản ánh quá trình chính trị rất phức tạp ngay trong những người sáng lập ra Hoa Kỳ xung quanh vai trò của ngân hàng trung ương. (5) Chính quyền các tiểu bang nhờ vậy vẫn duy trì các quyền hạn của mình đối với hoạt động ngân hàng. Tình hình chỉ thay đổi khi tới năm 1840, do quá trình công nghiệp hoá và trao đổi thương mại với châu Âu tăng mạnh, cùng với áp lực chi phí cho cuộc nội chiến, Luật về tiền tệ quốc gia và Luật ngân hàng quốc gia đã được thông qua vào năm 1863 - 1864. Các luật này đã tạo ra khuôn khổ pháp lí mới cho hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ bằng việc nhất thể hoá tiền tệ và việc trao quyền cấp phép cho Cơ quan giám sát tiền tệ đối với các ngân hàng đăng kí thành lập ở cấp liên bang. Khuôn khổ pháp lí mới này vẫn không loại trừ các quy định trước đây ở các bang, các tiểu bang vẫn tiếp tục duy trì quyền cấp phép và quyền hạn chế việc thiết lập các chi nhánh hoặc việc sáp nhập giữa các ngân hàng. Hệ quả là dù có sự bùng nổ kinh tế mạnh mẽ trong những năm 1870 cũng không làm xuất hiện việc tập trung hoá trong lĩnh vực ngân hàng (điều này ngược lại hoàn toàn với sự phát triển ngành ngân hàng ở châu Âu). Sự xuất hiện của Hệ thống dự trữ liên bang và bảo hiểm tiền gửi chính là kết quả của những phản ứng chính sách đối với việc mất khả năng thanh khoản tại các ngân hàng ở New York năm 1907 và việc phá sản hơn 8800 ngân hàng trong cuộc đại suy thoái những năm 30 của thế kỉ XX. Hai cơ quan này không chỉ thể hiện sự giám sát, điều tiết theo mối quan hệ cấp lãnh thổ mà tạo ra những nội dung giám sát và điều tiết mới đối với hệ thống ngân hàng, đó là giám sát dự trữ thanh khoản, tuân thủ tỉ lệ an toàn, tỉ lệ bảo hiểm tiền gửi. Mặc dù hệ thống điều tiết và giám sát kép nêu trên cho cảm giác về sự trùng lặp thì trên thực tế, mỗi cơ quan của hệ thống này vẫn có những chức năng và mục tiêu giám sát rất độc lập. (6) Cơ quan giám sát tiền tệ có quyền hạn cấp phép và giám sát T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 20 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 các ngân hàng cấp quốc gia. Sự giám sát này mang tính hành chính, nó có thể thực hiện quyền rút giấy phép, tiến hành kiểm tra, yêu cầu ngân hàng phải giải trình những vấn đề mà nó quan tâm. Cục dự trữ liên bang thực hiện việc giám sát và điều tiết ngân hàng theo phương pháp cổ điển của một ngân hàng trung ương nhằm mục tiêu ổn định hệ thống tiền tệ mà đặc trưng là việc giám sát tính thanh khoản của hệ thống ngân hàng. Bên cạnh đó, Cục dự trữ liên bang có thẩm quyền giám sát đối với các công ti nắm vốn ngân hàng. Bảo hiểm tiền gửi được thành lập nhằm bảo vệ những người gửi tiền ở tất cả các ngân hàng và hiệp hội tiết kiệm. Bảo hiểm tiền gửi có trách nhiệm giám sát các ngân hàng là thành viên, các ngân hàng cấp bang không là thành viên của Hệ thống dự trữ liên bang. Ở trên chúng tôi mô tả và giải thích đặc điểm của hệ thống giám sát ngân hàng đa tuyến theo pháp luật Hoa Kỳ từ góc độ lịch sử. Xét ở góc độ logic, hệ thống giám sát điều tiết có cấu trúc phức tạp này phản ánh một triết lí chính trị cơ bản của nhà nước Hoa Kỳ, đó là sự không tập trung quyền lực cho một cơ quan mà phân tán quyền lực vào những cơ quan độc lập. Điều này đưa đến hệ quả rất quan trọng về hành vi cho cả hai bên chủ thể của quan hệ điều tiết giám sát: các ngân hàng được quyền lựa chọn phù hợp với khả năng, mục tiêu hoạt động của mình và tuân thủ mức độ bị điều tiết mà nó đã lựa chọn (chẳng hạn, có thể tham gia hoặc không làm thành viên của Cục dự trữ liên bang) và ngay trong chính các cơ quan được trao quyền điều tiết và giám sát cũng xuất hiện nhu cầu cạnh tranh nhằm thúc đẩy tính hiệu quả trong hoạt động của mình. Bảng 2. Giám sát và điều tiết hệ thống ngân hàng (7) Cơ quan giám sát Đối tượng được giám sát Uỷ ban ngân hàng của 54 tiểu bang Cơ quan giám sát tiền tệ Cục dự trữ liên bang (FRS) Cơ quan bảo hiểm tiển gửi (FDIC) Ngân hàng cấp bang, không là thành viên của FRS và FDIC x Ngân hàng cấp bang và là thành viên của FRS x x Ngân hàng cấp bang và là thành viên của FDIC x x Ngân hàng cấp quốc gia x x x Công ti nắm vốn ngân hàng x T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 21 2. Phạm vi hoạt động ngân hàng: sự phát triển của những xu hướng trái ngược Một hiện tượng rất dễ quan sát trong pháp luật Hoa Kỳ là quá trình phủ định lẫn nhau giữa việc giới hạn hay mở rộng phạm vi hoạt động của ngân hàng: chỉ được thực hiện các hoạt động ngân hàng truyền thống (nhận tiền gửi và cấp tín dụng) hay được phép cung cấp các dịch vụ tài chính khác như kinh doanh chứng khoán, bảo hiểm. Trong phần lớn thời gian của thế kỉ XX, hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ được đặc trưng bởi bức tường lửa phân định ranh giới giữa ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư với các quy định nổi tiếng của Đạo luật Glass - Steagall. Trước năm 1990, dù không có quy định chính thức trong pháp luật Hoa Kỳ, vẫn có sự phân biệt trên thực tế giữa hoạt động ngân hàng thương mại và hoạt động của ngân hàng đầu tư. Cho đến năm 1927, Đạo luật McFadden cho phép các ngân hàng cấp quốc gia được phép thực hiện các hoạt động kinh doanh chứng khoán. Chỉ trong vòng 2 năm cho tới khi thị trường chứng khoán bị sụp đổ năm 1929, các ngân hàng thương mại đã nhanh chóng thực hiện hoạt động của ngân hàng đầu tư và bị cho là nguyên nhân gây ra sự sụp đổ thị trường chứng khoán và cuộc đại suy thoái năm 1930. Trong bối cảnh đó, Quốc hội Hoa Kỳ đã thông qua Đạo luật Glass - Steagall. Hai mục tiêu chủ chốt của Luật này là (8) : 1) Thiết lập Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ; 2) Cấm các ngân hàng thương mại thực hiện các hoạt động ngân hàng đầu tư và ngược lại. Đạo luật Glass - Steagall đã giới hạn các hoạt động ngân hàng trên 4 nội dung: - Ngân hàng thương mại không được kinh doanh chứng khoán, cũng không được phép mua cổ phần của bất kì công ti nào nhưng bù lại, nó là cơ quan duy nhất được phép cung cấp dịch vụ thanh toán; - Chính quyền liên bang có quyền xác định lãi suất trần cho các khoản tiền gửi để hạn chế cạnh tranh bằng giá; - Các ngân hàng chỉ được phép thành lập chi nhánh tại tiểu bang nơi đóng trụ sở chính; - Đánh giá nhu cầu của địa phương trước khi cấp phép hoạt động cho ngân hàng. Điều này đã thực sự chấm dứt tồn tại hệ thống ngân hàng tự do ở Hoa Kỳ. Các quy định của Luật Glass-Steagall về sự giới hạn hoạt động ngân hàng được giải thích bởi các lập luận sau: 1) Xung đột lợi ích giữa các hoạt động tín dụng với kinh doanh chứng khoán, bảo hiểm, ví dụ ngân hàng có thể dễ dàng bỏ qua các nguyên tắc thẩm tra tín dụng khi tài trợ cho các công ti mà mình nắm cổ phần hoặc cung cấp dịch vụ tư vấn, bảo lãnh chứng khoán; 2) Với phạm vi hoạt động trên nhiều lĩnh vực khác nhau, việc quản trị ngân hàng trở nên phức tạp hơn rất nhiều; 3) Việc mở rộng quy mô của ngân hàng cũng làm phát sinh những vấn đề liên quan đến cạnh tranh. Tuy nhiên, một quá trình tiệm tiến để vượt ra ngoài những giới hạn của hoạt động ngân hàng vẫn diễn ra trên thực tế. Điển hình T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 22 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 là việc hình thành các công ti nắm vốn ngân hàng có thể tiến hành cả những hoạt động ngân hàng và hoạt động kinh doanh chứng khoán - một thực thể pháp lí không phải là ngân hàng nên không chịu sự ràng buộc của Luật Glass-Steagall - đã cho thấy những khe hở trong “bức tường lửa” của Luật Glass- Steagall. Do vậy, Đạo luật về công ti nắm vốn ngân hàng năm 1956 đã cố gắng khắc phục những hạn chế này, không phải bằng việc cấm đoán các công ti nắm vốn ngân hàng hoạt động mà chính thức thừa nhận chúng về mặt pháp lí nhưng với những giới hạn ràng buộc nghiêm ngặt: Về nguyên tắc, công ti nắm vốn ngân hàng không được sở hữu hoặc kiểm soát các công ti không phải là ngân hàng. Thế nhưng Luật này cũng đưa ra khái niệm mập mờ chưa rõ ràng vào thời điểm đó, tuỳ thuộc vào giải thích của Cục dữ trữ liên bang: Các hoạt động ngân hàng và các hoạt động khác liên quan mật thiết tới hoạt động ngân hàng và cho phép các công ti nắm giữ vốn ngân hàng có thể sở hữu hoặc kiểm soát các công ti không phải là ngân hàng nhưng có hoạt động liên quan mật thiết tới hoạt động ngân hàng. Cho tới năm 1999, câu hỏi về phạm vi hoạt động ngân hàng mới có trả lời chính xác và mang tính bước ngoặt khi Luật về hiện đại hoá ngành tài chính được thông qua (Luật Gramm-Leach-Bliley- Luật GLB). Nội dung của Luật GLB là: 1) Bãi bỏ quy định của Luật Glass-Steagall về ranh rới giữa ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu từ; 2) Xác lập địa vị pháp lí cho tập đoàn tài chính/tổ hợp tài chính (FHC) - thực thể công ti có quyền thực hiện kinh doanh ngân hàng, kinh doanh chứng khoán, kinh doanh bảo hiểm; (9) 3) Quy định rõ bằng cách liệt kê các hoạt động kinh doanh tài chính theo bản chất; 4) Xác định cơ chế phân quyền giám sát đối với tập đoàn tài chính. Diễn biến với những chiều hướng phức tạp của việc xác định phạm vi hoạt đông của hệ thống ngân hàng có thể được lí giải bởi một số nguyên nhân chủ yếu sau: - Ảnh hưởng của những nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến lĩnh vực ngân hàng. Chẳng hạn các ngân hàng có mức vốn nhỏ luôn cho rằng việc mở rộng phạm vi hoạt động ngân hàng sẽ khiến họ bị thôn tính. Điều quan trọng là những lợi ích đối ngược nhau như vậy lại được đại diện trong một cơ chế lập pháp hết sức đặc thù của Hoa Kỳ. Theo pháp luật Hoa Kỳ, Uỷ ban về ngân hàng, nhà ở và đô thị của Thượng viện, Uỷ ban về ngân hàng, tài chính và đô thị ở Hạ viện có trách nhiệm chính trong việc xem xét các dự luật ngân hàng. Bên cạnh đó, ở Hạ viện, nếu các dự luật này liên quan đến chứng khoán thì phải được đồng thời xem xét ở Uỷ ban về năng lượng và thương mại; tương tự, Uỷ ban về nông nghiệp là các dự luật ngân hàng liên quan đến các công cụ tài chính như hợp đồng tương lai hay quyền chọn, Uỷ ban tư pháp là các vấn đề độc quyền hoặc phá sản trong các dự luật ngân hàng. Với rất nhiều nhóm chủ thể và lợi ích như vậy nên sự phát triển của pháp luật ngân hàng luôn xuất hiện những khuynh hướng điều chỉnh khác nhau. (10) T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 23 - Ảnh hưởng từ trào lưu tự do hoá tài chính ở châu Âu và áp lực cạnh tranh ngày càng tăng đối với ngành ngân hàng Hoa Kỳ. Ngay tại Hoa Kỳ những năm 1980, thị phần trên thị trường tài chính của các ngân hàng Hoa Kỳ bị giảm sút như tại bang California, các ngân hàng Nhật Bản chiếm tới hơn 25% thị phần. Thêm vào đó sự phát triển bùng nổ của thị trường tài chính London sau khi nước Anh nới lỏng các quy định về tài chính và những thành công được thừa nhận rộng rãi của mô hình ngân hàng đa năng ở châu Âu là chất xúc tác quan trọng để Hoa Kỳ xem xét lại hệ thống ngân hàng của mình nhằm tăng cường tính cạnh tranh. 3. Vài điểm so sánh với pháp luật ngân hàng Việt Nam - Về tính độc lập của các cơ quan quản lí, giám sát hệ thống ngân hàng ở Việt Nam Hiện nay, theo như tên gọi, chúng ta có thể liệt kê 3 cơ quan có thẩm quyền liên quan đến việc điều tiết, giám sát hệ thống ngân hàng: Ngân hàng nhà nước theo Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 75/2000/QĐ- TTg ngày 28/6/2000 phê duyệt Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, Ủy ban giám sát tài chính quốc gia theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 34/2008/QĐ-TTg ngày 03/3/2008 về thành lập Uỷ ban giám sát tài chính quốc gia. Theo các quy định hiện hành, ta thấy: Một là tập trung quyền điều tiết và giám sát hệ thống ngân hàng vào Ngân hàng nhà nước. Ngân hàng nhà nước là cơ quan có những quyền năng thực chất cho việc giám sát hệ thống ngân hàng như cấp phép hoạt động ngân hàng, kiểm tra, thanh tra và kiểm soát đặc biệt. Trong khi đó, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chỉ có quyền theo dõi các quy định về bảo hiểm tiền gửi, chấp hành các quy định an toàn, được yêu cầu báo cáo trong những trường hợp thấy cần thiết. Khác hẳn với Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ có vị trí pháp lí và vai trò quan trọng trong việc giám sát ngân hàng, nhất là trong việc giải quyết các rủi ro phá sản của ngân hàng, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam có vị trí khiêm tốn hơn nhiều. Các quy định của pháp luật chỉ cho phép ta hình dung về Bảo hiểm tiền gửi thuần tuý như loại hình bảo hiểm (dù không mang tính lợi nhuận), việc tham gia vào giải quyết những rủi ro liên quan đến an toàn hệ thống ngân hàng chỉ gói gọn trong việc Bảo hiểm tiền gửi phải báo cáo ngay cho Ngân hàng nhà nước khi phát hiện ra nguy cơ rủi ro. Bên cạnh đó, Uỷ ban giám sát tài chính không có chức năng gì khác ngoài việc là cơ quan tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc giám sát chung về tài chính, ngân hàng, chứng khoán. Hai là dù là cơ quan duy nhất có thực quyền trực tiếp giám sát hệ thống ngân hàng, Ngân hàng nhà nước lại không có vị trí pháp lí độc lập. Không có sự độc lập về pháp lí (chỉ là cơ quan của Chính phủ), không có sự độc lập về hoạch định chính sách (chính sách tiền tệ được coi như bộ phận của chính sách kinh tế-tài chính), không có sự độc lập về nhân sự, Ngân hàng nhà nước có lẽ không đủ phương T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 24 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 tiện để thực thi chức năng giám sát và điều tiết ngân hàng một cách có hiệu quả nhất. (11) - Về phạm vi hoạt động ngân hàng của ngân hàng thương mại theo Luật các tổ chức tín dụng năm 2010 Những thay đổi của Luật các tổ chức tín dụng gần đây cho thấy cách tiếp cận mới hơn về sự điều chỉnh tới các hoạt động ngân hàng ở Việt Nam. Thay vì những quy định chi tiết về nội dung của các nghiệp vụ ngân hàng (huy động vốn, cấp tín dụng), Luật các tổ chức tín dụng năm 2010 chỉ tập trung làm rõ phạm vi hoạt động mà một ngân hàng có thể thực hiện hoặc được thực hiện bằng những phương thức gì. Điều này cũng tương tự như cách thức tiếp cận của Luật ngân hàng Hoa Kỳ. Tuy nhiên đi vào chi tiết có ba điểm cần xem xét: Một là liệu có giới hạn nào trong phạm vi hoạt động ngân hàng phi truyền thống của ngân hàng thương mại theo Luật các tổ chức tín dụng? Điều 103 Luật các tổ chức tín dụng bên cạnh việc cho phép ngân hàng thương mại có thể tham gia vào các lĩnh vực chứng khoán, bảo hiểm, tín dụng tiêu dùng, ngoại hối thì còn cho phép ngân hàng thương mại (sau khi có sự chấp thuận của Ngân hàng nhà nước) được góp vốn, mua cổ phần của các doanh nghiệp trong những lĩnh vực khác mà Luật chưa đề cập. Luật không chỉ rõ là sự chấp thuận của Ngân hàng nhà nước dựa trên những cơ sở gì? Điều này ngược hẳn với các quy định của Luật công ti nắm vốn ngân hàng và Luật GLB của Hoa Kỳ, Cục dữ trữ liên bang chỉ chấp thuận việc góp vốn, mua cổ phần của những doanh nghiệp không phải là doanh nghiệp tài chính nếu chúng có hoạt động tài chính theo bản chất hoặc những hoạt động liên quan mật thiết đến hoạt động tài chính. Luật GLB đưa ra danh mục các hoạt động được coi là hoạt động tài chính theo bản chất: cho vay, bảo hiểm, kinh doanh đầu tư chứng khoán, trao đổi tiền tệ, thanh toán, uỷ thác đầu tư, uỷ thác tài sản, tư vấn tài chính, đầu tư. Sự so sánh này cho thấy các ngân hàng thương mại ở Việt Nam có thể đầu tư vào tất cả các ngành kinh tế và sự mở rộng phạm vi hoạt động ngân hàng theo Luật các tổ chức tín dụng là chưa có sự chỉ dẫn rõ ràng, tất cả phải phụ thuộc vào quyết định hành chính từ Ngân hàng nhà nước. Hai là nếu Luật các tổ chức tín dụng cho phép ngân hàng thương mại được thành lập, hoặc được mua lại, góp vốn, mua cổ phần các công ti thì với cấu trúc liên kết đó ngân hàng thương mại có trở thành công ti đầu tư tài chính hoặc ngân hàng đa năng hay không? Ngân hàng thương mại Việt Nam không phải là dạng công ti đầu tư tài chính như ở Hoa Kỳ vì nó không phải là tổ hợp của các ngân hàng con, công ti chứng khoán, công ti bảo hiểm. Ngân hàng thương mại ở Việt Nam cũng không phải là ngân hàng đa năng như mô hình ở châu Âu vì nó không trực tiếp kinh doanh chứng khoán, bảo hiểm, bất động sản. Thực chất theo Luật các tổ chức tín dụng, cấu trúc liên kết của ngân hàng thương mại là một ngân hàng độc lập và có quan hệ liên kết về sở hữu với các công ti khác trong lính vực tài chính. T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 25 Ba là một ngân hàng thương mại với các công ti con, công ti liên kết trên nhiều lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm sẽ được giám sát như thế nào? Liệu có sự phân chia rõ ràng giữa Ngân hàng nhà nước với Uỷ ban chứng khoán và Bộ tài chính trong trách nhiệm giám sát bản thân ngân hàng thương mại với các hành vi đầu tư, sở hữu chéo vào các công ti chứng khoán, bảo hiểm v.v Kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy có sự phân định và phối hợp khá rạch ròi về thẩm quyền giám sát trong trường hợp tương tự. Ví dụ, theo Luật GLB, tập đoàn tài chính sẽ do Cục dữ trữ liên bang giám sát, nó sẽ phối hợp với Cơ quan giám sát tiền tệ và Bảo hiểm tiền gửi để giám sát các hoạt động ngân hàng thương mại, tương tự là Uỷ ban chứng khoán với các hoạt động liên quan đến kinh doanh chứng khoán./. (1). Việc chuyển ngữ tên gọi của các tổ chức tài chính Hoa Kỳ chỉ mang tính quy ước để làm việc, do các thuật ngữ tiếng Việt có thể không phản ánh hoàn toàn tương ứng các khái niệm theo pháp luật Hoa Kỳ. Ở Hoa Kỳ hiện nay, có 4 loại hình tổ chức tài chính cơ bản: ngân hàng thương mại là tổ chức nhận tiền gửi từ công chúng; các hiệp hội tiết kiệm cung cấp các khoản cho vay thế chấp dài hạn để mua nhà bằng cách thu hút các khoản tiết kiệm ngắn hạn; các hội đoàn tín dụng được hình thành từ tiền lương của các thành viên có sự gắn kết với nhau về nghề nghiệp để cho vay với lãi suất thấp hơn lãi suất thương mại; các tổ chức tài chính và đầu tư như ngân hàng đầu tư, công ti chứng khoán. (2). Sự trình bày súc tích đặc điểm của pháp luật ngân hàng Hoa Kỳ có thể xem: Alan B. Morrison (chủ biên), Những vấn đề cơ bản của luật pháp Mỹ, các trang 867 - 896, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007. Lưu ý thêm là do thời điểm ra đời của cuốn sách, một số ví dụ cần phải cập nhật do sự thay đổi của pháp luật Hoa Kỳ trong thời gian gần đây. (3). Để chi tiết hơn có thể tham khảo: Carlos M. Pelaez and Carlos A. Pelaez , Regulation of banks and finance - Theory anh policy after credit crisis, Nxb. Palgrave Macmillan, năm 2009; hoặc Kurt Dew The definition of bank and the Subprime mortgate crisis: Tying bank regulation to Bank’ risk trade-offs in the 21st century, 2007, nguồn: www.networksfi nancialinstitute.org (4). Dalvinder Singh , Banking regulation of UK and US financial markets, Ashgate Publishing Limited, 2007, tr. 31 - 36. (5). Việc thành lập Ngân hàng Hoa Kỳ được Alexander Hamilton và những người theo chủ nghĩa liên bang ủng hộ nhưng phe phản đối đứng đầu là Thomas Jefferson lo ngại việc thành lập Ngân hàng Hoa Kỳ chỉ là mưu toan để hỗ trợ cho những nhóm lợi ích trong ngành công nghiệp và vùng đô thị. (6). Trước những chỉ trích rằng một hệ thống giám sát và điều tiết phức tạp có thể gây ra sự trùng lắp và những gánh nặng chi phí giám sát cho một ngân hàng thì vào năm 1979, Hội đồng kiểm soát các định chế tài chính đã được thành lập nhằm hỗ trợ các cơ quan cấp liên bang trong việc hài hoà và tương thích các quy định về kiểm tra, giám sát ngân hàng. (7). Andreas Busch, Banking regulation and globalization, Oxford University Press, 2009. (8). Jennifer Manvell Jannot (1999), An internation perspective on domestic banking reform: could the EU’second banking directive revolutionize the way the US regulates its own financial services industry? American Unuversity International Law Rewiew, vol 14, No 6, tr. 1722 - 1738 (9). Về sự hình thành quyền kinh doanh bảo hiểm của Tập đoàn tài chính (FHC), xem thêm: Nguyễn Thị Lan Hương, “Công ti nắm vốn - hình thức để ngân hàng đầu tư vào lĩnh vực bảo hiểm theo luật Hoa Kỳ”, Tạp chí khoa học kinh tế - Luật, số 23, 2007, tr. 81 - 87. (10). Andreas Busch (2009), Sđd, tr. 55 (11). Viện nghiên cứu quản lí kinh tế trung ương , Từ ngân hàng một cấp đến ngân hàng thương mại - cải cách khu vực tài chính ở Việt Nam 1988 - 2003, Hà Nội, 2004. . viên của Hệ thống dự trữ liên bang. Ở trên chúng tôi mô tả và giải thích đặc điểm của hệ thống giám sát ngân hàng đa tuyến theo pháp luật Hoa Kỳ từ. hết sức đặc thù của Hoa Kỳ. Theo pháp luật Hoa Kỳ, Uỷ ban về ngân hàng, nhà ở và đô thị của Thượng viện, Uỷ ban về ngân hàng, tài chính và đô thị ở Hạ