BỘ LAO ĐỘNG - THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ủy ban dân tộc Cơ quan Liên Hợp quốc Việt Nam NHÌN LẠI QUÁ KHỨ ĐỐI MẶT THÁCH THỨC MỚI Đánh giá Giữa kỳ Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo Chương trình 135-II, giai đoạn 2006-2008 Hà Nội - Việt Nam Tháng năm 2009 LỜI TỰA Việt Nam sớm hoàn thành Mục tiêu Thiên niên kỷ xố đói giảm nghèo trước thời hạn năm 2015 Cộng đồng giới ghi nhận thành tựu đánh giá cao cam kết mạnh mẽ Chính phủ Việt nam nhằm cải thiện đời sống vật chất tinh thần cho người nghèo Thành có nhờ trình phát triển kinh tế xã hội gắn với giảm nghèo đất nước suốt thời gian qua, chương trình giảm nghèo Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo (CTMTQG-GN) Chương trình Phát triển Kinh tế Xã hội xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc miền núi giai đoạn 2006 – 2010 (CT135-II) đóng vai trò quan trọng việc chuyển tải thêm hỗ trợ Chính phủ đến với người nghèo vùng nghèo Giám sát đánh giá kết thực chương trình giảm nghèo trở thành nội dung mang tính thường xuyên định kỳ Việt Nam Hoạt động đánh giá kỳ cho hai Chương trình Giảm nghèo triển khai năm 2008 theo lộ trình đề cho giai đoạn 2008-2010, đạo trực tiếp Bộ Lao động - Thương binh - Xã hội Uỷ ban Dân tộc, có hỗ trợ kỹ thuật Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc Việt Nam Những phát khuyến nghị báo cáo đánh giá kỳ dựa phân tích thấu đáo số liệu thơng tin định lượng định tính thu thập từ điều tra cơng phu, có tính đại diện, với tham gia đóng góp nhiều bên liên quan, có thu thập ý kiến người nghèo đối tượng hưởng lợi hai chương trình Quá trình triển khai phức hợp minh chứng cho hợp tác chặt chẽ hiệu Bộ LĐTBXH, UBDT với quan Liên Hợp Quốc đối tác phát triển khác trình hỗ trợ Việt Nam xây dựng triển khai chương trình giảm nghèo Bản báo cáo đánh giá kỳ đưa học cần rút triển khai công tác giảm nghèo nhằm cải thiện hiệu xác định đối tượng, chế quản lý điều phối Ngoài học khứ, báo cáo đánh giá kỳ với tư phân tích mang tính xây dựng, cung cấp thông tin đề xuất giúp nhà xây dựng thực sách, nhà khoa học đối tác phát triển việc tìm cách tiếp cận để đáp ứng thách thức công giảm nghèo bền vững tương lai Việt Nam Chúng tin báo cáo đóng góp tích cực cho trình xây dựng định hướng chiến lược phát triển kinh tế xã hội gắn với giảm nghèo Việt Nam, giúp Việt nam sớm trở thành quốc gia có thu nhập trung bình Nguyễn Trọng Đàm Thứ trưởng Bộ LĐ-TB-XH Hà Hùng Phó Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc Christophe Bahuet Phó Giám đốc UNDP Việt Nam LỜI CẢM ƠN Nhóm ĐGGK1 xin chân thành cảm ơn Bộ LĐTBXH, đặc biệt Cục Bảo trợ Xã hội Dự án VIE 02/001, UBDT UNDP hỗ trợ suốt trình thực ĐGGK Đặc biệt, xin chân thành cảm ơn: Bộ LĐTBXH: Ông Nguyễn Trọng Đàm, nguyên Cục trưởng Cục Bảo trợ Xã hội, thứ trưởng Bộ LĐTBXH; ông Nguyễn Hải Hữu, Cục trưởng Cục Bảo vệ Chăm sóc Trẻ em thuộc Bộ LĐTBXH; ơng Ngơ Trường Thi – Phó Cục trưởng Cục BTXH, Chánh Văn phịng CTMTQG-GN; bà Võ Thị Hồi Thanh – Phó Chánh văn phịng CTMTQG-GN; ông Nguyễn Hữu Dũng – VKHLĐXH; bà Lê Tuyết Nhung – Phó Giám đốc Dự án Quốc gia VIE 02/001; bà Cáp Thị Phương Anh – Phó Quản đốc Dự án VIE 02/001 Ông Peter Chaudhry - Cố vấn Kỹ thuật Cao cấp UNDP, Dự án VIE 02/001 UBDT: Ơng Trần Văn Thuật, Vụ trưởng Vụ Chính sách Dân tộc, Phó Giám đốc Dự án VIE02001/Hợp phần UBDT; Ơng Võ Văn Bảy, Vụ phó Vụ Chính sách Dân tộc/Trưởng phịng Điều phồi CT135-II; Ơng Hà Việt Qn, Phó chánh văn phịng Điều phối CT135-II/ Quản đốc Dự án Quốc gia VIE02001; Ơng Ngơ Huy Liêm, Chun gia ngắn hạn cho Dự án VIE 02001/Hợp phần UBDT; Ông La Quang Trung Ông Lê Minh Tuấn – Điều phối viên kỹ thuật Dự án VIE02001/Hợp phần UBDT “Thường sách tốt, tổ chức quản lý thực đơi cịn chưa tốt” Các đối tác phát triển Hỗ trợ Ngân sách cho CT135-II hỗ trợ nghiên cứu thành phần: UNICEF, AusAid, Finland Embassy, DFID Bà Đặng Bảo Nguyệt – Nhóm Cơng tác Dân tộc Thiểu số (EMWG), Diễn đàn NGO; UNDP: Ông Nguyễn Tiên Phong - Trưởng Phòng Phát triển Xã hội & Giảm nghèo UNDP; Bà Võ Hoàng Nga – Cán Chương trình, Phịng Phát triển Xã hội & Giảm nghèo Nhận xét Diễn đàn Cộng đồng Thực với tham gia tổ chức phi phủ Nhóm Đánh giá Giữa kỳ ơng Frederic Martin (IDEA International) ông Đặng Kim Chung làm trưởng nhóm (ILLSA) Các thành viên khác Nhóm bao gồm: Thái Phúc Thành, Ngô Huy Liêm, Phạm Thái Hưng, Nguyễn Việt Cường, Lê Đăng Trung, Lê Thị Thanh Loan, Nguyễn Thị Hải Hà, Gilles Clotteau, Đỗ Thị Thúy Hằng, Vũ Thị Hải Yến, Nguyễn Phong, Nguyễn Thế Quân, Trần Thị Trâm Anh, Nguyễn Thắng, Lê Thúc Dục, Nguyễn Thị Thanh Hà, Nguyễn Thị Lan Hương Phạm Thị Minh Thu DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT NỘI DUNG BỐI CẢNH CHUNG CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC HIỆN 11 ĐÁNH GIÁ SỰ PHÙ HỢP TRONG THIẾT KẾ CỦA CHƯƠNG TRÌNH 14 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG CỦA CHƯƠNG TRÌNH 16 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHƯƠNG TRÌNH TRONG VIỆC ĐẠT ĐƯỢC CÁC CHỈ TIÊU ĐỀ RA 18 ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ, HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 20 ĐÁNH GIÁ VỀ NHẬN THỨC CỦA NGƯỜI HƯỞNG LỢI VÀ CHẤT LƯỢNG CUNG CẤP DỊCH VỤ 25 KHUYẾN NGHỊ NGẮN HẠN (2009-2010) 26 KHUYẾN NGHỊ TRUNG HẠN (2011-2015) 28 UBDT Uỷ ban Dân tộc UBNDX Uỷ ban Nhân dân xã BDTT Ban Dân tộc tỉnh Sở LĐTBXH Sở Lao động, Thương binh Xã hội DPC Uỷ ban nhân dân huyện EMWG Nhóm Cơng tác Dân tộc (thuộc Diễn đàn NGO) TCTK Tổng cục Thống kê XĐGN Chương trình Xố đói Giảm nghèo IDEA Viện Phát triển Kinh tế Hành VKHLĐXH Viện Khoa học Lao động Xã hội (thuộc Bộ LĐTBXH) TTNĐQT Trung tâm Nghèo đói Quốc tế BCTT Báo cáo Tóm tắt Bộ NNPTNT Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn QLPTKQ Quản lý Phát triển Kết Bộ XD Bộ Xây dựng Bộ GDĐT Bộ Giáo dục Đào tạo Bộ TC Bộ Tài Bộ YT Bộ Y tế Bộ TP Bộ Tư pháp Bộ LĐTBXH Bộ Lao động, Thương binh Xã hội Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch Đầu tư ĐGGK Đánh giá Giữa kỳ NGO Tổ chức phi phủ CTMTQG-GN Các Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo VPĐP CTMTQG-GN Văn phòng Điều phối CTMTQG - GN (thuộc CBTXH) CT135-II Chương trình 135 Giai đoạn II chương trình phát triển kinh tế - xã hội cho khu vực dân tộc thiểu số miền núi giai đoạn II ĐGGK + Đánh giá kỳ mở rộng đưa đề xuất sách chương trình UBNDT Uỷ ban Nhân dân tỉnh GN Giảm nghèo CHNDTH Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa ĐTĐT Điều tra Định tính QLTKQ Quản lý Theo Kết NHNNVN Ngân hàng Nhà nước Việt Nam KHPTKTXH Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội CLPTKTXH Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội NHCSXH Ngân hàng Chính sách Xã hội CBTXH Cục Bảo trợ Xã hội (thuộc Bộ LĐTBXH) TWG Nhóm Tư vấn ĐGGK UNDP Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc USD Đô la Mỹ VKHXHVN Viện Khoa học Xã hội Việt nam ĐTMSHGĐVN Điều tra Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam VND Đồng Việt Nam NHTG Ngân hàng Thế giới TCTMTG Tổ chức Thương mại Thế giới BỐI CẢNH CHUNG BỐI CẢNH CHUNG BỐI CẢNH CHUNG Nhóm sách, dự án hỗ trợ phát triển sản xuất tăng thu nhập cho người nghèo: Tuy nhiên, bối cảnh kinh tế xã hội đất nước thay đổi, dẫn đến chất nghèo đói thay đổi điều có hàm ý sách liệu chương trình xóa đói giảm nghèo quốc gia có cịn tiếp tục phù hợp hay khơng.2 Mặt khác, nghèo đói vật chất chuyển từ “hiện tượng số đông” thành vấn đề cụ thể cộng đồng bị gạt lề xã hội cộng đồng vùng nơng thơn, hẻo lánh Ngồi ra, tiến trình kinh tế mới, mở rộng đô thị hàng loạt công trình dẫn đến thách thức thường ‘khá lớn’ đời sống xã hội, chẳng hạn bất bình đẳng ngày gia tăng, dễ tổn thương trước cú sốc kinh tế-xã hội mơi trường xói mịn mạng lưới an sinh cộng đồng nhà nước truyền thống.Thêm vào đó, việc gia nhập kinh tế giới, trở thành thành viên Tổ chức thương mại giới (WTO) giúp Viêt Nam gặt hái lợi ích đáng kể, điều làm gia tăng tình trạng dễ tổn thương trước cú sốc bên Những thay đổi môi trường quốc tế nhanh chóng biến thành cú sốc kinh tế nội địa, thấy bước phát triển gần năm 2008-2009; Việt Nam bị ảnh hưởng tăng giá toàn cầu giá nhiên liệu hàng hóa lạm phát nước mức cao thời gian dài mà nguyên nhân sâu xa từ nước trở nên nghiêm trọng áp lực từ bên ngồi Sau đó, đến năm 2008, suy thối kinh tế tồn cầu tác động đáng kể đến nhu cầu xuất khẩu, dẫn đến hậu việc làm tăng trưởng kinh tế liên tục Chiến lược giảm nghèo Chính phủ chương trình giảm nghèo cần phân tích bối cảnh có diễn biến đầy biến động vậy, Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo (CTMTQG-GN) giai đoạn 2006-2010 Chương trình 135 giai đoạn II (CT135-II) hai cột trụ cơng giảm nghèo Chính phủ Việt nam giai đoạn 2006-2010 Năm 1998, CTMTQG-GN bắt đầu khởi động, mang tên Chương trình 133, sau đến năm 2001, sát nhập với Chương trình 120, đến năm 2005, đổi tên thành Chương trình Xố đói Giảm nghèo (XĐGN) Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo (CTMTQG-GN) giai đoạn 2006-2010 Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 20/2007/QD-TTg, ngày 05/02/2007 với mục tiêu huy động nguồn lực để đạt mục tiêu quốc gia xóa đói giảm nghèo Chính Phủ thành lập Ban Chỉ đạo Quốc gia Giảm nghèo, Phó Thủ tướng trưởng ban Bộ Lao động, Thương binh Xã hội (LĐTBXH) quan thường trực Chương trình MTQGGN có Văn phòng điều phối CTMTQG-GN thuộc Cục Bảo trợ Xã hội Trong giai đoạn 2006-2010, tổng ngân sách phân bổ cho CTMTQG-GN khoảng 43.488 tỷ Đồng, ngân sách phân bổ trực tiếp 3.456 tỷ Đồng (tương đương 203 triệu Đôla) Ngân sách hộ trợ trực tiếp Chính phủ 2.140 tỷ Đồng, ngân sách hỗ trợ từ địa phương 560 tỷ Đồng, đóng góp từ cộng đồng 460 tỷ Đồng nguồn hỗ trợ từ tổ chức quốc tế 296 tỷ Đồng Chương trình MTQGGN chương trình quốc gia gồm 12 tiểu hợp phần liên quan đến loạt lĩnh vực thực Bộ quan công quyền tập trung vào ba nhóm sau đây: Chính sách hỗ trợ đất sản xuất cho hộ nghèo dân tộc thiểu số ; Dự án khuyến nông-lâm-ngư hỗ trợ phát triển sản xuất, phát triển ngành nghề; Dự án hỗ trợ phát triển sở hạ tầng thiết yếu cho xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển hải đảo; Dự án dạy nghề cho người nghèo; Sau phát động công ‘Đổi mới’ năm 1986, Việt Nam bước vào trình cải cách cấu phát triển kinh tế-xã hội thành công rực rỡ Nền kinh tế chuyển đổi, từ mơ hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường, nhanh chóng hịa nhập vào kinh tế mở tồn cầu Đói nghèo giảm từ mức gần 58% dân số vào năm 1993 xuống 16% năm 2006 (số liệu chuẩn nghèo quốc tế Tổng cục Thống kê) với số phúc lợi phi thu nhập tiếp cận dịch vụ xã hội sở hạ tầng khẳng định cho xu hướng tích cực Trong suốt giai đoạn này, Chính phủ tiếp tục đầu tư nguồn lực đáng kể cho chương trình giảm nghèo quốc gia với mục tiêu thúc đẩy phát triển diện rộng cân đối mặt xã hội Chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo; Dự án nhân rộng mơ hình giảm nghèo Nhóm sách hỗ trợ người nghèo tiếp cận dịch vụ xã hội: Chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo; Chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo; Chính sách hỗ trợ hộ nghèo nhà nước sinh hoạt; Chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo Nhóm dự án tăng cường lực nâng cao nhận thức: Dự án nâng cao lực giảm nghèo (bao gồm đào tạo cán giảm nghèo hoạt động truyền thông); Giám sát đánh giá Chương trình PTKT-XH cho Khu vực Dân tộc Thiểu số Miền núi giai đoạn II (hay cịn gọi Chương trình 135-II) cho giai đoạn 2006-2010 thực theo Quyết định số 07 ban hành vào tháng 01 năm 2006 Chương trình 135-II tập trung rút học kinh nghiệm từ việc thực Giai đoạn I giai đoạn từ 1988-2005, từ đợt đánh giá Chương trình Xóa đói Giảm nghèo Chương trình 135-I năm 2004 từ dự án nhà tài trợ song phương (ví dụ Dự án Giảm nghèo Tỉnh Miền núi Phía Bắc, Dự án Chia Sẻ SIDA tài trợ Dự án RUDEP AusAID) Nhằm cải thiện lực thể chế việc định hướng, quản lý điều phối Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo, Chính phủ định thành lập Ban Chỉ đạo chương trình mục tiêu quốc gia Phó Thủ tướng làm Trưởng ban, Các Văn phịng Điều phối hai chương trình hai quan chủ trì - Bộ LĐTBXH UBDT Trong năm 2007, Chính phủ số nhà tài trợ3 bắt đầu thiết lập Quan hệ Đối tác Hỗ trợ Ngân sách cho Chương trình 135-II (CT135-II nhằm nâng cao hiệu chất lượng Chương trình 135-II sử dụng chế Đánh giá Tiến độ Chung (JPR) nhằm đánh giá tiến độ thực chương trình thực đối thoại sách Việc chuyển dịch từ hỗ trợ theo ngành nhà tài trợ sang hỗ trợ cho Chương trình 135-II cho phép tập trung tốt nguồn lực cho chương trình, hài hịa hóa thủ tục đặc biệt cải thiện quan hệ đối tác Chính phủ Việt Nam nhà tài trợ đối thoại sách nhằm cải thiện biện pháp giảm nghèo Do vậy, Giai đoạn II lập sở kết khác biệt với Giai đoạn I số khía cạnh quan trọng sau: Để có thêm thông tin chi tiết, xem Báo cáo mô đun ĐGGK C1 - Thanh (2008) 10 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 Thứ nhất, nguồn lực cam kết nhà tài trợ chiếm khoảng 30% tổng số ngân sách Chương trình 135-II (trên 1,1 tỉ USD) đợt hỗ trợ ngân sách có mục tiêu cho Pha II Chương trình 135-II mang tính tập trung địa lý so với Giai đoạn I - Giai đoạn II tập trung nhiều vào khu vực mục tiêu vùng mà người thiểu số chiếm đa số Chương trình 135-II bao gồm tiêu chí hướng tới thôn nghèo xã vùng II; Ngân hàng Thế giới, IFAD, DfID, AusAID, Irish Aid, Finland, and UNDP ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 11 BỐI CẢNH CHUNG Chương trình 135-II có phạm vi rộng - có thêm hợp phần cải thiện sinh kế vùng nông thôn hợp phần hỗ trợ sản xuất nơng nghiệp ngồi hợp phần phát triển sở hạ tầng truyền thống - bên cạnh cịn có định hướng rõ ràng phân cấp dành nhiều nguồn lực cho việc xây dựng lực Một Ma trận Chính sách gồm 13 điểm với hệ thống liệu điều tra hệ thống đánh giá & giám sát thiết lập với hỗ trợ nhà tài trợ để hỗ trợ theo dõi chương trình CT135-II bao gồm bốn sách/dự án sau: CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC HIỆN CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC HIỆN Năm 2008, Ban Chỉ đạo Quốc gia CTMTQG-GN đạo Bộ LĐTBXH thực đánh giá kỳ hai chương trình MTQGGN (CTMTQG-GN CT135-II) Ngày 30/5/2008, Bộ LĐTBXH ban hành Quyết định 751/QĐ-BLĐTBXH phê duyệt kế hoạch thực đánh giá kỳ CTMTQG-GN giai đoạn 20062010, giao nhiệm vụ đạo đánh giá cho Cục Bảo trợ Xã hội Viện Khoa học Lao động Xã hội giao nhiệm vụ thực đánh giá kỳ Tháng 11 năm 2008, Đợt Đánh giá Tiến độ Chung (JPR) Chính phủ nhà tài trợ tổ chức Đánh giá Giữa kỳ cho CT135-II đánh giá kết hỗ trợ nhà tài trợ Dự án phát triển sản xuất kinh doanh; Dự án phát triển sở hạ tầng; Dự án Đào tạo xây dựng lực Hoạt động chương trình có khơng? Chính sách cải thiện sinh kế o Sự phù hợp thiết kế chương trình; o Hiệu xác định đối tượng; Các hoạt động chương trình có triển khai khơng? o Hiệu chương trình việc thực mục tiêu đề ra; o Tính kinh tế, hiệu quản lý thực chương trình Kết chương trình gì? o Nhận thức người hưởng lợi chất lượng cung cấp dịch vụ Trong năm 2004, Bộ LĐTBXH UNDP thực đánh giá cuối Chương trình Mục tiêu Quốc gia Xóa đói Giảm nghèo Chương trình 135-I (Bộ LĐTBXH - UNDP, 2004) Đánh giá đưa mười (10) khuyến nghị cho giai đoạn 2006-2010: Cấp vốn giảm nghèo trọn gói cho tỉnh làm tăng tính tự chủ địa phương Đánh giá Giữa kỳ CT135-II nhằm trả lời câu hỏi lớn chiều đánh giá liên quan: Xây dựng hệ thống minh bạch dễ quản lý để thực phân bổ ngân sách cho tỉnh Cuối cùng, báo cáo đưa loạt khuyến nghị quản lý chương trình giai đoạn ngắn hạn (2009-2010) đề xuất quan trọng giai đoạn trung hạn (2011-2015) Đưa chế tài thưởng phạt cách liên kết phân bổ nguồn lực với hiệu thực ĐGGK thực theo nguyên tắc sau đây: Do Chính phủ chủ trì làm chủ; Tăng cường chế xác định đối tượng để tăng số đối tượng nghèo hưởng lợi từ chương trình Có tham gia; Phát triển chế để nâng cao tính minh bạch trách nhiệm giải trình quản lý sử dụng tài Xây dựng kết có thực hiện; Có tính phân tích hệ thống; Hài hồ mục đích nguồn lực Thúc đẩy tham gia người dân cấp xã, thôn để thực Quý chế Dân chủ sở Một hệ thống theo dõi giám sát đánh giá hiệu tập trung vào theo dõi tiêu trung gian hợp lý hố cơng tác báo cáo Giảm số hợp phần chương trình nhằm làm cho chương trình dễ quản lý Xây dựng lực cho cấp, đặc biệt cho cấp xã, chi Đảng lãnh đạo tổ chức xã hội 10 Nâng cao lực Văn phòng Chương trình XĐGN để theo dõi giám sát quản lý chương trình tốt ĐGGK có hai chế đánh giá (xem Bảng 1): Cơ chế báo cáo hành báo cáo theo định kỳ từ cấp xã đến cấp quản lý chương trình; Cơ chế báo cáo phân tích gồm loạt mơ-đun có quan hệ mật thiết với bao gồm tác nhân CTMTQG-GN CT135-II Những hoạt động mơđun phân tích tài liệu, báo cáo liên quan và/hoặc tài liệu hành thu thập số liệu định tính định lượng địa phương đại diện nước ĐGGK sử dụng thêm chế báo cáo chung CT135-II Chính phủ nhà tài trợ 10 ĐGGK CTMTQG-GN CT135-II thực riêng biệt, nhiên có phối kết hợp xét thấy cần thiết Viện Khoa học Lao động & Xã hội thức đảm nhận ĐGGK CTMTQG-GN, cịn ĐGGK CT135-II nhóm chun gia nước nước thực Viện Quốc tế IDEA hướng dẫn 12 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 13 CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC HIỆN CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC HIỆN phương pháp luận cho ĐGGK này, ngoại trừ số mơ-đun CT135-II có nhà tài trợ th tư vấn quốc tế riêng họ Các mô-đun ĐGGK P135-II bao gồm: P3 P4 Phân tích định lượng hiệu hướng tới đối tượng mục tiêu P135-II; P5 Nghiên cứu chuyên đề Lập Kế hoạch phân bổ nguồn lực CT 135-II; 11 Các môđun ĐGGK CTMTQG-GN bao gồm: P2 Nghiên cứu định tính Đánh giá người hưởng lợi dịch vụ P135-II; thực theo phương pháp lấy mẫu ngẫu nhiên, phân tầng 1.620 hộ gia đình tỉnh5 ; Tại xã, huyện tỉnh liên quan đến chế báo cáo thứ hai nghiên cứu phân tích, có chia sẻ thơng tin hai chế báo cáo nói Việc tổng hợp kết đánh giá diễn cấp trung ương để chuẩn bị xây dựng Báo cáo ĐGGK cho CTMTQG-GN, Báo cáo ĐGGK cho CT135-II cấp quốc gia Báo cáo Tổng hợp (báo cáo này) P1 Nghiên cứu phù hợp hiệu P135-II4 ; P6 Nghiên cứu chuyên đề Những động lực cho phương pháp thực hành hay thực CT 135-II; Điều tra theo dõi chi tiêu công+ (PETS+), tổ chức tỉnh, 12 huyện 17 xã6 ; N1 Nghiên cứu phù hợp hiệu chương trình NTP-PR; N2 Điều tra định tính (QS) đánh giá người dân dịch vụ NTP-PR; N3 Điều tra theo dõi chi tiêu công chương trình NTP-PR (PETS+); P7 Nghiên cứu chuyên đề Vận hành Duy tu bảo dưỡng Cơng trình sau đầu tư; N4 Phân tích định lượng hiệu xác định đối tượng chương trình NTP-PR; N5 Nghiên cứu chuyên đề đánh giá nhu cầu nâng cao lực số dự án/chính sách chương trình NTP-PR; P8 Nghiên cứu chuyền đề tác động Hỗ trợ Ngân sách có Mục tiêu Các nhà tài trợ Thiết kế Thực CT 135-II; P9 Nghiên cứu chuyên đề sách Hợp phần N6 Nghiên cứu chuyên đề quản lý giám sát thực số dự án/chính sách chương trình NTP-PR Những môđun chung nghiên cứu phục vụ cho CTMTQGGN P135-II, gồm có: Báo cáo tiến độ UBND xã Cơ chế báo cáo phân tích Các modules CTMTQG-GN Các môđun chung Các mô-đun chương trình135-II Báo cáo tiến độ UBND huyện UBND tỉnh Báo cáo tổng hợp CTMTQG-GN Báo cáo tổng hợp CT 135-II Báo cáo tiến độ CTMTQG-GN MTR chung Chính phủ nhà tài trợ P135-II C3 Nghiên cứu chuyên đề Trẻ em Nghèo Cơ chế báo cáo hành C2 Nghiên cứu chuẩn nghèo phù hợp; Sơ đồ 1: Cơ chế đánh giá kỳ C1 Nghiên cứu chuyên đề hệ luỵ bối cảnh kinh tế tác động đến CTMTQG-GN; C4 Diễn đàn Cộng đồng NGO7 Tham gia Thực Do đó, ĐGGK có báo cáo: (1) báo cáo tổng hợp (báo cáo này); (2) báo cáo ĐGGK riêng cho chương trình; (3) nhiều báo cáo mơ-đun có thơng tin chi tiết phụ lục phương pháp nghiên cứu 12 Để kết thúc phần này, việc áp dụng hai phương pháp nghiên cứu phù hợp, vì: Thứ nhất, phương pháp sử dụng, dù phương pháp định tính hay định lượng, có điểm mạnh điểm yếu có ảnh hưởng đến kết Do đó, đánh giá kết cần phải nhìn nhận góc độ nhà phân tích, ý đến tính đặc thù mơđun bối cảnh mà mơđun thực tìm tính chất đa chiều kết Thứ hai, đánh giá phạm vi đánh giá kỳ vượt nội dung đánh giá ky, cố gắng không dừng lại thông tin chi tiết, chất vấn đề có, xong khơng thể mang tính chất đầy đủ đánh giá cuối kỳ chương trình đánh giá triển khai năm 2004 cho Chương trình Xố đói Giảm nghèo CT135-I Kỳ vọng người đọc từ báo cáo nên cân nhắc tới tính phù hợp với mục tiêu đặt cho đánh giá, với hạn chế thời gian ngân sách Báo cáo dự thảo quốc gia ĐGGK Hội thảo ĐGGK Quốc gia Báo cáo quốc gia cuối ĐGGK Nghiên cứu P1 tới nghiên cứu P4 thực tư vấn nước đoàn ĐGGK Các nghiên cứu từ P tới P9 giao thực tài trợ đối tác phát triển, Phần Lan, AusAid, Phần Lan, DFID, UNICEF ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 Nghiên cứu thực kết hợp cho CTMTQG-GN CT135-II nhóm chuyên gia nước 14 Việc thu thập liệu thực kết hợp cho CTMTQG-GN CT135-II Viện KH LĐ-XH 11 NGO tham gia vào Diễn đàn ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 15 ĐÁNH GIÁ SỰ PHÙ HỢP TRONG THIẾT KẾ CỦA CHƯƠNG TRÌNH ĐÁNH GIÁ SỰ PHÙ HỢP TRONG THIẾT KẾ CỦA CHƯƠNG TRÌNH8 13 CTMTQG-GN thể tính liên kết chặt chẽ với ưu tiên giảm nghèo quốc gia, đặc biệt KHPTKTXH giai đoạn 2006-2010 ưu tiên ngành chiu trách nhiệm thực sách dự án cụ thể CTMTQG-GN 14 Các hợp phần CTMTQG-GN giải khía cạnh khác nghèo đói Một nhóm sách dự án giúp hỗ trợ người nghèo phát triển sản xuất tăng thu nhập, nhóm sách khác hỗ trợ người nghèo tiếp cận dịch vụ xã hội tốt Do lý thuyết, CTMTQG-GN giải số lĩnh vực khác nghèo đói thực tế mức độ thoả mãn người hưởng lợi tương đối cao (mặc dù mức độ thoả mãn sách khơng giống nhau) ĐÁNH GIÁ SỰ PHÙ HỢP TRONG THIẾT KẾ CỦA CHƯƠNG TRÌNH việc lựa chọn chương trình tập trung vào đầu tư chương trình cân toàn diện bao phủ toàn nội dung quan trọng giảm nghèo xã thuộc CT135-II 21 Đối với cấp trung ương địa phương, liên kết sách/dự án thuộc CT135-II với chí CT135-II với CTMTQG-GN khác vấn đề Trong người ta nhận biết rộng rãi chất đa chiều nghèo đói nói tầm quan trọng quan điểm lập kế hoạch ngân sách kết hợp, điều chưa xảy thực tế CT135-2 chương trình xóa nghèo nói chung thiết kế để giải chiều đói nghèo định mà khơng có cân nhắc kỹ lưỡng mối liên hệ lẫn điều giải thích cho hành vi người nghèo việc họ thiếu tiếp cận dịch vụ 15 Trong CTMTQG-GN giải khía cạnh nghèo đói khác nhau, xong lại khơng có lồng ghép cách sách, dự án, hông khai thác phối kết hợp chương trình hợp phần chương trình thực độc lập, thông qua kênh ngành liên quan khác Chính vậy, CTMTQG-GN khơng thể mang lại kết tổng lực, mà mức tính kết hợp phần cộng lại 22 Ở cấp địa phương, quan điểm lập kế hoạch ngân sách kết hợp xóa đói giảm nghèo thường không thực Kết cấu hợp phần theo ngành dọc cản trở việc thiết kế kết hợp sách/dự án khn khổ kế hoạch phát triển địa phương, chiến lược mà điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện địa phương Dường chưa có quan điểm tổng quan tất nguồn tài trợ, bao gồm nguồn ngân sách nhà nước, nguồn từ nhà tài trợ, nguồn ngân sách địa phương quỹ ngân sách tổng thể chung Trong có số nỗ lực để thực chương trình cân khuyến nghị đánh giá 2004 (khuyến nghị số 9) chẳng hạn việc thiết kế hợp phần tăng cường lực, việc thiếu xếp thứ tự hợp lý tầm quan trọng không đồng hợp phần chương trình khiến kết đạt cịn hạn chế, ví dụ việc thiết kế khung tăng cường lực không theo kịp công tác chuyển giao quyền làm chủ đầu tư cho xã (CIO) 16 Cơ chế thực CTMTQG-GN theo phương pháp lập kế hoạch hoạt động xây dựng ngân sách thực từ xuống Nhưng mơ hình vận hành thể khơng phù hợp với lĩnh vực có định mức khơng giống nhau, vấn đề đặc biệt thể nhận thức dự án khuyến nơng chương trình, dịch vụ dự án không phù hợp với vùng cao, nơi có số đơng người dân tộc thiểu số không muốn tham gia vào hoạt động nông nghiệp ‘mang tính phổ cập chung’ 23 Cũng CTMTQG-GN, việc thiết kế sách/dự án theo ngành dọc, mà không bổ sung tăng cường cam kết khơng tính đến khả chồng chéo thiếu quán (như trường hợp hỗ trợ khuyến nông) dễ dẫn đến phí phạm nguồn lực nhà nước nhà tài trợ Chi phí giao dịch lớn nhiều cấp, ban ngành, hiệu thấp, giảm khả tiếp cận dịch vụ người nghèo (một số người nghèo không cho tới trường họ miễn học phí, họ phải chịu chi phí khác) 17 Những vấn đề liên quan đến chế vận hành CTMTQG-GN trở nên trầm trọng tương lai, chất nghèo đói Việt Nam thay đổi Do đó, can thiệp có mục tiêu cụ thể, xác đặc thù trở nên cần thiết nghèo đói chuyển từ tượng phổ biến (phù hợp với phương thức thực diện rộng, áp dụng ‘một phương thức chung phù hợp cho tất cả’, thực từ xuông) sang tình trạng nghèo đói cục bộ, tập trung vào nhóm người sinh sống vùng xa xơi hẻo lánh, bị tách biệt khỏi xã hội dễ bị tổn thương trước bối cảnh làm việc có thay đổi nhanh chóng Việt Nam Tóm lại, cấu trúc CTMTQG-GN xem công cụ lỗi thời bối cảnh động, thay đổi, đòi hỏi phương pháp tiếp cận dựa theo yêu cầu linh hoạt 24 Những vấn đề phát sinh phương pháp quản lý ngành dọc làm tăng khoảng cách lệch pha việc lập kế hoạch theo vị trí địa lý (KHPTKTXH xã, huyện, tỉnh) kế hoạch ngành (các ngành dọc) Vấn đề vượt phạm vi thiết kế CT135-II phần làm tính qn q trình lập kế hoạch 18 Có nhiều chồng chéo CTMTQG-GN chương trình hỗ trợ giảm nghèo khác, đáng ý CT135-II Nghị 30a ban hành để hỗ trợ 61 huyện nghèo Sự điều phối chương trình khơng rõ ràng, kết có nhiều nguy bị trùng lắp hiệu không cao việc sử dụng nguồn lực khan cho công tác giảm nghèo Hơn nữa, vấn đề ngày trở nên phức tạp nhiều thời gian cho quan quản lý cấp huyện cấp tỉnh để quản lý chương trình khác 19 Đối với CT135-II, có phối kết hợp rõ ràng mục tiêu KHPTKTXH 2006-2010 với định hướng phát triển, cịn có phối kết hợp mục tiêu chương trình với sách/ dự án hợp phần Cịn có minh chứng rõ ràng hợp phần CT135-II nhìn chung phù hợp với nhu cầu hộ nghèo 25 Xin kết luận hai sáng kiến tích cực liên quan đến công tác điều phối Ban Chỉ đạo Chương trình Giảm nghèo Chính phủ thành lập thể chế cho công tác điều phối tầm quốc gia Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo Đối thoại sách Ủy ban Dân tộc nhà tài trợ, thỏa thuận xung quanh mục tiêu chung Ma trận Chính sách, chế Đánh giá Tiến độ Chung, tất yếu tố tích cực cho hiệu chương trình cộng đồng cơng tác tài trợ, giúp chương trình hiệu giúp cơng tác huy động nhiều nguồn lực 20 Nhưng, khuyến nghị số Đánh giá 2004 “Giảm số hợp phần chương trình nhằm làm cho chương trình dễ quản lý hơn”, cải tiến Chương trình từ năm 2006 lại khơng theo hướng CT135-II chủ yếu đầu tư vào nhiều sách/dự án nhỏ lẻ Trên thực tế, Chương trình chuyển hẳn sang hướng khác, việc bổ sung thêm sách cải thiện sinh kế Vẫn chưa rõ ràng Xem phần phân tích chi tiết Phần 3.1 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 3.1.1 Báo cáo ĐGGK CT135-II 16 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 17 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG CỦA CHƯƠNG TRÌNH ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG CỦA CHƯƠNG TRÌNH ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG CỦA CHƯƠNG TRÌNH9 31 Vì mức sống trung bình Việt Nam cải thiện, nên chuẩn nghèo tuyệt đối ngày trở nên tác dụng Trong tương lai gần, phương pháp đo nghèo tương đối (khả đạt mức sống xã hội trung bình) phương pháp đo mức nghèo đa chiều (ví dụ sức khỏe, môi trường, chất lượng việc làm khả tham gia hoạt động công cộng) chắn trở nên ngày quan trọng, phương tiện đánh giá nghèo đói chất lượng sống 26 Khó đánh giá hiệu xác định đối tượng CTMTQG-GN, nhiên có khoảng 10% số người hưởng lợi từ CTMTQG-GN năm 2006 khơng phải người nghèo theo tiêu chí dựa vào thu nhập ĐTMSGĐVN Do đó, ước tính tỷ lệ rị rỉ chương trình năm 2006 10% Nhìn chung, có gần 44% số người hưởng lợi từ CTMTQG-GN khơng phải người nghèo theo tiêu chí thu nhập ĐTMSGĐVN 2006, nằm danh sách hộ nghèo sở LĐTBXH Tuy nhiên, 7,4% số người sống địa phương, Hà Nội, TP HCM nơi có chuẩn nghèo cao mức nghèo trung bình quốc gia, lý đưa họ khỏi danh sách Hơn nữa, số 44%, ¾ (77%) xác định người nghèo theo sở LĐTBXH năm trước (2005) Do đó, giải thích số người chưa ‘xác định lại’ người nghèo, số nghèo tính vào nằm diện hỗ trợ từ CTMTQG-GN 32 Nói CT135-II, chương trình tập trung vào nhóm đối tượng quan trọng người nghèo, chủ yếu từ nhóm dân tộc thiểu số, sống xã nghèo, hẻo lánh Việc xác định đối tượng gắn với điều kiện địa lý/kinh tế xã hội hiệu Nhằm đảm bảo tiêu chuẩn chọn lựa xã thôn hướng nghèo vận dụng hiệu quả, Quyết định số 393/2005/QĐ-UBDT bổ sung tiêu chí sửa đổi xác định dựa mức độ nghèo việc lựa chọn xã thôn tham gia chương trình 135-II Các xã lựa chọn vào chương trình 135-II dựa nhóm số bao gồm điều kiện sở hạ tầng, yếu tố xã hội, sản xuất mức sống Nhìn cách tổng thể, đa số xã đáp ứng tiêu chí lựa chọn Nhưng có số xã khơng hồn tồn đáp ứng tiêu chí Xong khơng muốn đề cập tới tượng rò rỉ xác định đối tượng, thay vào đề xuất cần điều chỉnh số tiêu chí lựa chọn xã hưởng lợi cho phù hợp 27 Theo số liệu ĐTMSGĐVN 2006, ước tính tỷ lệ bao phủ CTMTQG-GN cho thấy 52% người vấn xác định người nghèo theo tiêu chí dựa vào thu nhập ĐTMSGĐVN, không nằm danh sách hộ nghèo Sở LĐTBXH Do đó, có nửa số người ‘thực’ nghèo (xem Điểm 30 đây) không thuộc diện nhận hỗ trợ từ CTMTQG-GN Theo quan sát tư vấn đánh giá mô đun hiệu xác định đối tượng, vấn đề khác biệt thời gian năm 2005 - 2006 việc xác định lại hộ nghèo xảy q trình tính tỷ lệ bao phủ, tương tự tính tỷ lệ rị rỉ chương trình 33 Những vấn đề việc đánh giá hiệu xác định đối tượng bắt nguồn từ khác phương pháp Sở LĐTBXH TCTK (cơ quan thực ĐTMSHGĐVN) để định nghĩa hộ nghèo Một điều dễ thấy hệ thống xác định hộ nghèo cồng kềnh, tạo ‘sự lệch pha’ thời gian tiến hành cung cấp hỗ trợ cho người nghèo, nghĩa người nghèo khơng hưởng lợi vào thời điểm họ cần Hệ thống xác định hộ nghèo địa phương dễ bị áp lực lớn từ cán cấp việc phải đạt tiêu, tiêu có phù hợp với mức nghèo ‘thực sự’ hay khơng Do đó, tương lai cần phương pháp xác định nghèo đơn giản, từ xác định người nghèo dựa phương diện đa chiều, đáp ứng tiêu chí xác định CREAM10 28 Dù nhóm người thuộc hay khơng thuộc đối tượng hưởng lợi, cuối có đựơc hưởng lợi hay không hưởng lợi, tồn giả thuyết có ‘sự trễ pha’ việc thoát nghèo tái nghèo, việc phải xác định lại hộ nghèo hay không nghèo cho thấy hệ thống quản lý, theo dõi đói nghèo có vấn đề khơng thể phản ảnh xác tỉnh trạng đói nghèo cấp địa phương Những người sống nghèo đói khơng tiếp cận nguồn hỗ trợ vào thời điểm họ cần hỗ trợ tình trạng trở nên nghiêm trọng bối cảnh nghèo đói mới, mà nhạy cảm trước cú sốc tiến trình kinh tế làm cho người dân dễ bị tổn thương hơn, thoát nghèo nhanh tái nghèo nhanh chóng 29 Sự khác biệt việc phân loại nghèo đói theo thu nhập Khảo sát Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam danh sách hộ nghèo Sở LĐTBXH phản ánh khác khái niệm phương thức đo lường nghèo đói Trong Điều tra Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam, Tổng cụ Tống kê sử dụng phương pháp dựa thu nhập để phân loại nghèo đói, phương thức khơng đề cập đến lĩnh vực vật chất phi vật chất nghèo đói Mặc dù địa phương phải làm theo qui trìnhphân loại hộ nghèo theo thu nhập (200.000 đồng/tháng vùng nông thôn) danh nghĩa, xong thực tế, danh sách hộ nghèo SLĐTBXH lập theo phương pháp đánh giá hành chính, cán địa phương định nằm danh sách hộ nghèo hàng năm, sau có « bình xét » hộ nghèo cộng đồng Như vậy, danh sách hộ nghèo bị tác động từ cấp cấp dưới, với cán địa phương họ phải chịu áp lực từ cấp việc giảm tỷ lệ hộ nghèo theo tiêu cố định, lại không quan tâm đến việc liệu tiều có phản ánh thực tế khơng 30 Theo quan sát, khơng có khác biệt việc tiếp cận dịch vụ nhóm dân tộc khác Một nguyên nhân lặp lặp lại nhiều lần hộ thuộc diện hưởng lợi không tiếp cận dịch vụ thiếu thơng tin quyền lợi sách, dự án hỗ trợ CTMTQG-GN Do đó, hoạt động truyền thông cần phải tăng cường Xem phân tích chi tiết Phần 3.4 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 3.1.2 Báo cáo ĐGGK CT135-II 18 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 10 C(rõ ràng), R(hợp lý), E(kinh tế), A(đầy đủ), M(có thể theo dõi) ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 19 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHƯƠNG TRÌNH TRONG VIỆC ĐẠT ĐƯỢC CÁC CHỈ TIÊU ĐỀ RA ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHƯƠNG TRÌNH TRONG VIỆC ĐẠT ĐƯỢC CÁC CHỈ TIÊU ĐỀ RA11 34 Chỉ tiêu chung CTMTQG-GN giảm tỷ lệ hộ nghèo Việt Nam từ 18% năm 2006 xuống 10-11% năm 2010, hay 2% năm Tỷ lệ giảm nghèo vượt mức kế hoạch, đạt 2,6% năm Tỉ lệ nghèo nhìn chung giảm đáng kể (3-4% năm) xã thuộc CT135-II giai đoạn 2006-2008 Tuy nhiên có ba minh chứng rõ nét Thứ nhất, không nghi ngờ đóng góp quan CTMTQG-GN CT135-II cơng giảm nghèo, xong khó tách bạch tác động cụ thể chương trình với tác động chương trình giảm nghèo khác tác động giảm nghèo sách kinh tế vĩ mơ sách ngành Đây vấn đề liên quan đến quy gán tác động mà biết đánh giá tác động định tính phân định Thứ hai, phân tích chun sâu cho thấy nhóm dân tộc thiểu số chưa hưởng lợi nhiều nhóm khác hình thành nhóm người nghèo Thứ ba, năm qua, nhiều hộ gia đình nghèo, xong cịn gia đình ngưỡng cận nghèo dễ bị tái nghèo trường hợp chịu cú sốc lạm phát cao (2008) hay thất nghiệp cao (2009) 35 Trong CTMTQG-GN, tổng mức giải ngân so với kế hoạch 696,5 tỷ Đồng, so với tổng ngân sách phân bổ trực tiếp phê duyệt từ trung ương đến 2010 2.140 tỷ Đồng Như vậy, tỷ lệ giải ngân đến cuối năm 2008 đạt 33%, so với kế hoạch dự kiến đến cuối năm 2008 60% Các sách hỗ trợ y tế, giáo dục, tín dụng nhà đà đạt tiêu đến năm 2010 Chính sách trợ giúp pháp lý giải ngân mức đạt yêu cầu, hợp phần hỗ trợ hạ tầng khơng đạt tiêu đến năm 2010 Cả hai dự án khuyến nông đào tạo nghề khơng đạt tiêu đến năm 2010 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHƯƠNG TRÌNH TRONG VIỆC ĐẠT ĐƯỢC CÁC CHỈ TIÊU ĐỀ RA gắn kết ngân sách với tiêu thực mang lại hiệu công tác GS&ĐG nhà hoạch định sách đưa điều chỉnh kỳ chương trình gia tăng hiệu nguồn lực đầu tư cho cơng tác giảm nghèo 42 Đối với CT135-II, Chương trình đạt tiến độ chung so với tiêu đặt ra, đặc biệt hợp phần hỗ trợ sở hạ tầng cho xã Đối với tiêu tiếp cận sở hạ tầng đạt tập trung nỗ lực hỗ trợ So với tiêu đề đến năm 2010, cần phải hồn thiện thêm 14% cơng trình đường xá đến thơn bản, 20% cơng trình thuỷ nơng 22% cơng trình xây dựng trường học cấp nước sinh hoạt Tỷ lệ giải ngân12 CT 135-II dao động từ cao đến cao giai đoạn: 57% năm 2006, 118,9% năm 2007, 64% năm 2008, dẫn đến đạt mức bình quân cao khoảng 74,5% giai đoạn 2006-2008 43 Một số tiêu đặt đến năm 2010 khó có khả đạt xét đến tiến độ (i) số nghèo tính theo đầu người 30% đến năm 2010 mức 43%; (ii) mức đói 0% tỷ lệ 46%; (iii) tỷ lệ xã làm chủ đầu tư 100% tỷ lệ 55% (mặc dù có tiến đáng kể từ 18% năm 2006 35% năm 2007) 44 Đối với CTMTQG-GN, số trường hợp, dường q trình xây dựng tiêu khơng tuân thủ theo tiêu chí SMART13 dẫn đến việc đề mục tiêu không thực tế Một điều kiện then chốt để thực tế có gắn kết rõ ràng mục tiêu kết nguồn vốn phân bổ Trong số trường hợp khác, mục tiêu tuân theo tiêu chí SMART, nhiên tiến trình soạn thảo thơng qua hướng dẫn thức, phổ biến chúng tập huấn cho tất cán xảy cách chậm chạp dẫn đến việc chậm thực địa phương 36 Số lượng lớn người hưởng lợi tiếp cập với sách, dự án hợp phần chương trình tỷ lệ bao phủ chương trình năm qua tăng đáng kể Đặc biệt sách tín dụng ưu đãi, hỗ trợ y tế, hỗ trợ giáo dục, phát triển xây dựng Chính sách cung cấp thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo đạt gần 100% tỷ lệ bao phủ 37 Khơng có liên kết số người hưởng lợi theo báo cáo với tiến trình giải ngân Điều cho thấy rõ vấn đề nghiêm trọng CTMTQG-GN việc xây dựng tiêu với việc bố trí ngân sách khơng có liên kết với Điều ảnh hưởng lớn đến hiệu tính liên kết chương trình làm cho việc giám sát đánh giá điều chỉnh kỳ trở nên đặc biệt khó khăn 38 Mức đóng góp địa phương cho CTMTQG-GN thấp thấp nhiều so với mức dự kiến giai đoạn thiết kế Điều có ảnh hưởng lớn đến số hợp phần chương trình, sách hỗ trợ nhà cho người nghèo, sách cần đóng góp lớn địa phương Văn phịng Điều phối CTMTQG-GN gặp khó khăn việc theo dõi khoản huy động đóng góp địa phương, làm cho cơng tác lập kế hoạch gặp khó khăn 39 Các sách dự án thuộc CTMTQG-GN khơng có phản ứng nhạy bén với thay đổi gần giá cả, tình hình lạm phát cao Do đó, định mức chi phí cố định ngày trở nên lạc hậu, ví dụ việc hỗ trợ người tham gia khoá tập huấn mua sắm vật liệu xây dựng, điều ngăn cản khả đạt tiêu đề 40 Công tác GS&ĐG CTMTQG-GN yếu tập trung đạt tiêu định lượng, chưa quan tâm đến kết tác động hoạt động dự án chất lượng đời sống công tác giảm nghèo 41 Sự gắn kết chặt chẽ nội CTMTQG-GN, với việc cắt giảm số hợp phần có 12 11 Xem phân tích chi tiết Phần 3.2 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 3.2.1 3.3 Báo cáo ĐGGK CT135-II 20 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 Tính tỷ lệ ngân sách giải ngân thực tế so với ngân sách phân bổ từ Trung ương, điều giải thích cho lý số vượt 100% 13 S(cụ thể), M(có thể đo lường), A(có thể đạt được), R(phù hợp), T(phù hợp thời gian) ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 21 ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH14 45 CTMTQG-GN tập hợp mười sách, dự án hoạt động, hợp phần có chế tổ chức chế thực khác nhau, tiến trình lập ngân sách khác nhau, diễn vào thời điểm khác Do đó, tổng thể chương trình phức tạp khó khăn cơng tác quản lý, có gắn kết quy mô đầu tư nhỏ lẻ thông qua việc nhóm số hợp phần chương trình lại với Nếu so sánh, CT135-II đơn giản hơn, tập trung mặt địa lý, dễ dàng việc quản lý 46 Bảy hợp phần CTMTQG-GN quy định hệ thống định mức phân bổ ngân sách, thông qua Thông tư Liên tịch số 102/TTLT/Bộ TC-LĐTTBXH ngày 20/08/07 Theo lý thuyết, thông tư đưa hành lang pháp lý chung thơng qua thực CTMTQG-GN Tuy nhiên, sách hỗ trợ tín dụng, y tế, giáo dục quản lý nằm khung chung này, dẫn đến việc lập ngân sách tổng thể, đánh giá chương trình việc quản lý theo kết trở nên khó khăn Bản chất lập kế hoạch thực hiện, kế hoạch ngân sách thực hiện từ xuống bó hẹp hợp phần chương trình ngành dọc làm gia tăng khoảng cách việc xây dựng tiêu với việc phân bổ ngân sách Trên thực tế, sách dự án khơng có định mức phân bổ ngân sách rõ ràng khơng có liên kết với kết mong đợi, hay nhu cầu người dân Khơng có tiêu chí rõ ràng, minh bạch dựa theo nhu cầu để thơng qua phân bổ nguồn lực tỉnh, huyện xã Do đó, nguồn lực CTMTQG-GN không phân bổ đến nơi cần thiết CT135-II xây dựng tiêu chí mơ hình có sẵn mà CTMTQG-GN áp dụng 47 Trên thực tế, ngân sách phân bổ từ trung ương thay đổi từ năm qua năm khác, làm cho việc lập kế hoạch dài hạn, thống gặp khó khăn Dường loại trừ dự án xây dựng sở hạ tầng vùng bãi ngang ven biển hải đảo, quy định theo định mức CT135-II phân bổ số vốn cố định cho xã hàng năm, giúp xã lập kế hoạch sử dụng ngân sách phối kết hợp với nguồn khác để đầu tư vào cơng trình xây dựng Vì khơng có liên kết rõ ràng tiêu kết với việc lập ngân sách, nguồn lực có thường bị phân tán mỏng cấp xã, dẫn đến kết tác động bị hạn chế Đóng góp tỉnh cho chương trình nhỏ, yếu tố hạn chế thêm ý thức làm chủ đầu tư đơn vị quản lý địa phương 48 Tiến trình xây dựng ngân sách CT135-II dựa sở tiếp cận từ lên Tiến trình có khả phản ánh nhu cầu địa phương Tuy nhiên, trình có điểm yếu Thứ nhất, xuất phát điểm tiến trình khơng cân nhắc đến tính hạn chế nguồn lực kinh tế vĩ mô khuôn khổ gói ngân sách tổng thể Do đặt tiêu không thực tế dựa nhu cầu nêu địa phương yếu tố cần xem xét hệ thống trị Điều dự báo kinh tế vĩ mô lạc quan, sau nguồn thu ngân sách so với dự đoán Hậu ngân sách dành cho địa phương bị cắt giảm năm tài khố làm chậm lại việc triển khai kế hoạch đề ảnh hưởng đến việc đạt tiêu đặt Đây khả chắn xảy bối cảnh suy thoái kinh tế giới Thứ hai, khơng có liên kết rõ ràng tiêu kết với nguồn lực tài phân bổ, ngân sách xây dựng sở tiềm lực, ngân sách xây dựng sở kết quả15 Thứ ba, lập ngân sách dựa sở tiềm năng, mức dự toán cho dự án không sát với thực tế, bối cảnh lạm phát trường hợp năm 2008 Một số định mức đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước cho CT15-II thấp so với yêu cầu thực tế, không phù hợp với điều kiện địa phương (ví dụ tỷ lệ vốn đầu tư vốn nghiệp cho hợp phần phát triển sản xuất) Dường chi phí thực tế dành cho quản lý giám sát chưa đánh giá mức Kết tiêu vượt (định mức) và/hoặc không đạt mục tiêu Thứ tư, định mức hàng 14 Xem phân tích chi tiết Phần 3.3 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 3.2.2 Báo cáo ĐGGK CT135-II 15 Kết có nghĩa kết đầu ra, kết (cuối cùng) tác động 22 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH năm Trong cho phép điều chỉnh thay đổi điều kiện kinh tế, điều có nghĩa lập lại q trình nhiều bước tốn thời gian hàng năm không phù hợp với khung thời gian đầu tư cho cơng trình đặc thù Chính điều gia tăng thêm áp lực cho quan quản lý địa phương, cho nhà thầu người dân phải hoàn thành cơng trình xây dựng, đặc biệt xã hay gặp mưa lũ 49 Quy trình phân bổ ngân sách thực theo phương pháp phân bổ theo cấp từ xuống, từ tạo cho cấp địa phương quyền tự chủ cao việc đưa định phân bổ ngân sách Tuy nhiên, quy trình định qua nhiều giai đoạn có ba điểm hạn chế Trước hết, việc thực quy trình thời gian gây chậm giao kinh phí cho cấp xã Một yếu tố phức hợp thường thấy khả hạn chế việc huy động nguồn lực tài cấp địa phương, theo việc thực thi hầu hết sách/dự án phụ thuộc nhiều vào nguồn kinh phí từ trung ương đưa xuống Thứ hai, định phân bổ ngân sách đưa cấp cao (như cấp tỉnh) không thiết phải thống với định phân bổ ngân sách địa phương cấp sở (như cấp huyện xã) bối cảnh đặc điểm tình trạng nghèo đói địa phương khác Thứ ba, lần cách phân bổ ngân sách theo tiềm lực thay có gắn kết rõ ràng phân bổ ngân sách tiêu kết Thứ tư, số thủ tục dự án có quy mơ nhỏ cịn phức tạp, không đánh giá mức làm giảm tiến độ thực Nhìn chung, số hướng dẫn thực từ trung ương chưa ban hành kịp thời, nội dung không phù hợp với điều kiện địa phương 50 Ngoài vấn đề cấp ngân sách theo chiều dọc, vấn đề khác xúc việc lồng ghép phối hợp theo chiều ngang tất cấp quyền Nếu nhìn vào mối gắn kết Hợp phần CT135-II (như Hợp phần phát triển sở hạ tầng hỗ trợ phát triển sản xuất, Hợp phần phát triển sở hạ tầng cải thiện điều kiện sống) nhìn rộng vàosự gắn kết C135-II Chương trình mục tiêu quốc gia khác xố đói giảm nghèo, điều dường mong muốn, hay bi quan hơn, dường khuyết Nguyên nhân lỗi cách tiếp cận theo ngành dọc từ khâu thiết kế chương trình làm cho công tác thực thi hiệu quả, trường hợp xây dựng trường học mà khơng có đường tới trường khơng có nhà vệ sinh, hay trùng lắp chương trình đào tạo, v.v Một mặt cán huyện xã phải cố gắng phân bổ nguồn lực có theo ưu tiên địa phương, mặt khác họ phải tìm cách để đạt tiêu cấp giao cho, phải làm theo nhiều tiêu chuẩn quy trình thủ tục nhiều chương trình khác 51 Địa phương thường hay phàn nàn quy trình thủ tục mua sắm cồng kềnh không điều chỉnh cho phù hợp với quy mô hợp đồng Hình thức đấu thầu phổ biến đấu thầu hạn chế định thầu Hình thức đấu thầu công khai áp dụng 10% số lượng gói thầu Các lý nêu để thuyết minh cho việc không áp dụng quy trình đấu thầu cạnh tranh gồm (i) hợp đồng có quy mơ nhỏ, theo hấp dẫn nhà cung cấp tiềm (ii) thời gian thực dài quy trình thủ tục đấu thầu thơng thường phức tạp, (iii) lực, trình độ địa phương mua sắm, đấu thầu hạn chế Mặc dù nguyên nhân thực có nhiêud trường hợp, song yế tố minh bạch tính cạnh tranh cần đưa vào tới mức tối đa để phát huy hiệu việc phân bổ nguồn lực tính cơng Tại thời điểm này, vấn đề chưa thực thi tỉnh mà nhóm Điều tra chi tiêu cơng đến khảo sát Các tài liệu đấu thầu thiếu nhiều xem phức tạp cồng kềnh Tương tự, trách nhiệm công tác đấu thầu, mua sắm chưa phân định rõ Hoạt động quảng cáo đơi cịn hạn chế, theo tác động tới quy trình cạnh tranh chất lượng đầu Sự tham gia cộng đồng, đặc biệt đối tượng nghèo vào quy trình mua sắm, đấu thầu cịn ít, dẫn tới hạn chế tính phù hợp hoạt động Đã xây dựng hệ thống theo dõi công tác mua sắm, đấu thầu kèm theo việc đánh giá trình thực quy trình mua sắm, đấu thầu, phương pháp việc thực thầu, song tới thời điểm thực Đánh giá kỳ hệ thống chưa hoạt động đầy đủ Cuối cùng, hệ thống khiếu nại xem yếu 52 Cách thức tổ chức chương trình từ xuống, theo ngành dọc, giới hạn luồng thông tin bộ, ngành quan thực địa phương xã, cộng đồng hưởng lợi Thiếu chia sẻ thông tin cấp xã, huyện tỉnh việc lập ngân sách xây dựng tiêu, thường khơng có giải trình quy trình định phân bổ ngân sách Các cán cộng đồng cán xã hội tổng hợp nhu cầu theo phương pháp tác động đến việc phân bổ nguồn lực Thiếu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tổng thể, thống địa phương làm cho vấn đề thêm nghiêm trọng ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 23 ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 53 Trách nhiệm thực CTMTQG-GN địa phương giao cho ban đạo giảm nghèo Nhưng thực tế, thành viên ban đạo có nhiều ưu tiên khác khơng có cán chun trách công tác giảm nghèo, công việc CTMTQG-GN xem trách nhiệm bổ sung việc phụ, thường khơng ưu tiên Bản chất quan liêu từ xuống chương trình khơng khuyến khích cán làm việc chủ động linh hoạt trình thực CTMTQG-GN cán địa phương khơng có chế động viên để khuyến khích họ thực hoạt động chương trình Cũng khơng có chế khuyến khích cán quan cấp tỉnh cấp huyện để họ phối hợp làm việc với nhau, làm cho mô hình hệ thống ‘theo ngành dọc’ rõ việc thực hợp phần chương trình bị biệt lập với 54 Các bên tham gia cho rằng, lực cán sở cấp xã thôn hạn chế lớn, cần tằng tính hiệu hiệu suất, đặc biệt lĩnh vực quan trọng lập kế hoạch chiến lược có tham gia; xây dựng kế hoạch thực kế hoạch ngân sách theo kết quả; quản lý dự án; phát triển cộng đồng; truyền thông đa văn hoá; giám sát thức đánh giá kết Trong giai đoạn 2006-2008, số hoạt động đào tạo quan trọng triển khai thực hiện, nhiên kết tập huấn hạn chế số nguyên nhân sau: Thách thức việc tập huấn số lượng lớn nhóm đối tượng vùng khác lớn, tảng kiến thức chuyên môn kỹ thuật cán nhiều xã thấp; Các hoạt động tập huấn tổ chức mang tính chất đột xuất, khơng có kế hoạch tập huấn thống ngân sách hạn chế; Nội dung tập huấn tập trung vào kỹ thuật hay bồi dưỡng kiến thức quy định từcấp trung ương vào nắm kỹ giao tiếp kỹ quản lý tham gia có tính định lượng, bao gồm kỹ ngơn ngữ, yêu cầu quan trọng để làm việc với người dân tộc thiểu số nghèo; Khung xây dựng lực thiết kế để giải nhu cầu lực cấp xã thôn Các kỹ cấp tỉnh huyện điều phối quản lý chương trình, quan trọng kỹ hướng dẫn cấp xã, lại không nằm khung xây dựng lực này; Trong tham gia yếu tố chủ chốt cốt lõi quản lý chương trình, chưa có hỗ trợ cho tổ cơng tác địa phương cấp huyện hay cán hỗ trợ cộng đồng để giúp liên kết kiến thức chương trình tới bên liên quan khác tới đối tượng hưởng lợi; Phương pháp tập huấn tập trung vào giảng dạy lớp học kiểu truyền thống, hàn lâm sử dụng kiến thức người tham gia với tình hình, điều kiện thực tế địa phương để khai thác kỹ thực hành từ nghiên cứu điểm, tình thực tế sống Tuy nhiên, gần nửa cán xã (49.2%) có năm kinh nghiệm cơng tác giảm nghèo (con số 44.3% cấp huyện) Đây kinh nghiệm quý cần chia sẻ đưa vào sử dụng; Thiếu tài liệu tập huấn điều chỉnh phù hợp với thực tiễn Kế hoạch Vận hành & Bảo dưỡng thực 46% dự án triển khai; Chưa có chế khuyến khích tài cho đại biểu tham gia tập huấn cho giảng viên tiềm (đặc biệt cấp tỉnh) để hỗ trợ khóa tập huấn; Chưa đánh giá hiệu sau tập huấn; Chưa hỗ trợ theo dõi sau tập huấn giúp người học thực kỹ học từ tập huấn Một yếu tố cần ý, cơng tác xây dựng lực địi hỏi nhiều việc tổ chức có tập huấn túy Cùng với yếu tố khác, phát triển lực thể chế địi hỏi phân tích cấu tổ chức, vai trị trách nhiệm phận cá nhân Vấn đề nhân tổ chức không gặp phải cấp huyện xã Ở cấp trung ương, UBDT cịn thiếu số lượng cán có lực để hoàn thành hết nhiệm vụ đảm nhiệm vai trò lãnh đạo điều phối Một số cán cấp bị tải 24 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 55 Cách tiếp cận có tham gia áp dụng rộng rãi xã thuộc C135-II Để tăng cường tham gia người dân vào công tác lập kế hoạch quản lý chương trình, chiến lược truyền thơng thơng qua nhằm hướng dẫn công tác lập kế hoạch, thực thi hoạt động truyền thông thuộc C135-II UBDT quan thực thi khác thuộc cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã Tuy tiến trình lập kế hoạch nhìn chung có tham gia, cịn mang tính hình thức (tham vấn), chưa có tham gia thực người dân địa phương, đặc biệt người dân tộc thiểu số nghèo Việc tham gia người dân địa phương vào trình thực tế lập kế hoạch sách/dự án, đặc biệt từ người dân nghèo nhất, hạn chế (i) thiếu thơng tin chi tiết q trình lập kế hoạch dự thảo ngân sách (ii) cán xã có kỹ hạn chế lập kế hoạch dự thảo ngân sách có tham gia, (iii) nhóm dân tộc thiểu số chiếm số đơng dân số nghèo vùng có học vấn tiếng Việt hạn chế Điều gây tình trạng khó tích hợp thống (i) mục tiêu phát triển người dân mong muốn, (ii) kết mục tiêu xác định cho hợp phần khác chương trình nhiều thời điểm khác (iii) ngân sách phân bổ hàng năm cho xã khác sau cho dự án khác xã không phân định rõ ràng Đặc biệt số tiêu chí phân bổ mà quyền địa phương sử dụng không phù hợp với điều kiện địa phương Các quan nhà nước cấp tỉnh đặc biệt cấp xã hiểu khác quy trình thủ tục chương trình 56 Trong CTMTQG-GN, văn hóa tham gia - yếu tố cần thiết để thực quy chế dân chủ sở, thiếu cơng tác truyền thơng trách nhiệm giải trình cấp từ cấp xã trở lên yếu Chỉ khoảng 10% xã làm chủ đầu tư, tham gia cộng đồng, đặc biệt thành phần tích cực cơng tác lập kế hoạch, thực giám sát CTMTQG-GN yếu Khả xã làm chủ đầu tư phụ thuộc nhiều vào trình độ cộng đồng việc thực tồn tiến trình, từ khâu tham vấn nhóm đối tượng, xác định dự án, thực dự án, quản lý tài đến khâu tu bảo dưỡng Điều quan trọng việc thiết kế chương trình 61 huyện nghèo nhất, việc xác định tầm quan trọng công tác nâng cao lực, thiết kế hợp phần cho thực trao quyền cho người dân 57 Việc ban hành Nghị 30a/2008/CP-NQ vào cuối năm 2008 “Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh bền vững 61 huyện nghèo” tháng 12 năm 200816 (hay gọi Nghị 61 huyện nghèo), cho thấy có yêu cầu vấn đề cần giải Thứ nhất, việc triển khai chương trình phải chịu rủi ro nguồn lực số gia đình nghèo cần hỗ trợ chương trình tăng lên nguồn lực có hạn, vấn đề trầm trọng thiếu lực cấp địa phương, đặc biệt cấp huyện với nhiệm vụ tập hợp nhu cầu địa phương, xây dựng triển khai dự án Đây thách thức lớn điều kiện tình trạng kinh tế khó khăn gây tác động xấu đến người dân bối cảnh thấy trước việc giảm dần hỗ trợ nhà tài trợ Việt Nam thoát khỏi danh sách quốc gia nghèo 58 Một rủi ro triển khai Nghị 61 huyện thể chế Nghị thơng qua bối cảnh triển khai chương trình mục tiêu quốc gia khác, chất chương trình địi hỏi có chế cụ thể thách thức công tác hoạch định sách giảm nghèo - làm để cân chế cho chương trình cụ thể, mặt khác đảm bảo can thiệp giảm nghèo thực theo định hướng chung nguyên tắc phân cấp, trao quyền, minh bạch, cải thiện dân chủ cấp sở Những vấn đề chưa giải thiết kế CTMTQG-GN Nếu khơng có chế điều phối liên kết hoạt động nguồn lực tốt cho mục tiêu giảm nghèo, mối quan ngại lâu nỗ lực rời rạc, không điều phối không hiệu tiếp tục tồn 59 Ở cấp quốc gia, Nghị đòi hỏi quan trung ương ngành xây dựng sách chế đặc thù để triển khai giám sát đánh giá chương trình Mặt khác, trình phân cấp mạnh mẽ địi hỏi quyền cấp tỉnh huyện chuyển đổi từ quản lý triển khai chương trình/các hoạt động dự án cách trực tiếp sang cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho cấp dưới, trì điều phối với cấp khác để hoàn thành mục tiêu dự án/chương trình Năng lực thực hai chức này, đặc biệt cấp 16 Vai trò dự án trình giải vấn đề phát sinh chương trình mục tiêu quốc gia - Giảm nghèo đưa tư vấn cho Chính phủ cải thiện thiết kế Nghị 61 huyện Đây động thái linh hoạt hoạt động chưa dự kiến thiết kế dự án ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 25 ĐÁNH GIÁ TÍNH KINH TẾ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ, THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH ĐÁNH GIÁ VỀ NHẬN THỨC CỦA NGƯỜI HƯỞNG LỢI VÀ CHẤT LƯỢNG CUNG CẤP DỊCH VỤ huyện hạn chế Đánh giá kỳ cho thấy số xã đóng vai trị chủ đầu tư cịn hạn chế, với lời giải thích thường gặp quyền cấp tỉnh cấp huyện lực hạn chế lãnh đạo cán cấp xã Quyết tâm đẩy mạnh phân cấp Chính phủ thể Chỉ thị 04/2008/CT-Ttg ngày 25 tháng năm 2008 theo thị tập trung vào nhu cầu tăng cường lực cấp địa phương, nhiên, khơng thể lấy làm lý ngăn cản trình phân cấp ĐÁNH GIÁ VỀ NHẬN THỨC CỦA NGƯỜI HƯỞNG LỢI VÀ CHẤT LƯỢNG CUNG CẤP DỊCH VỤ17 60 Theo kết khảo sát định tính cho thấy, nhìn chung người nghèo tiếp cận với sách/dự án thuộc CTMTQG-GN cách dễ dàng Có số trường hợp phát người nghèo phải ‘trả’ phí dịch vụ Theo báo cáo, thủ tục hành nhình chung đơn giản tiện lợi Tỷ lệ bao phủ cao sách/dự án so với nhu cầu theo cáo sách hỗ trợ y tế, giáo dục, tín dụng Một số sách/dự án có tỷ lệ thấp so với dự kiến khuyến nơng, đào tạo nghề hỗ trợ pháp lý Nhìn chung, theo báo cáo mức độ thoả mãn người hưởng lợi ‘tương đối cao’ (mặc dù có khác biệt lớn sách dự án hợp phần) Cụ thể sách hỗ trợ tín dụng, y tế, giáo dục, nhà dự án phát triển hạ tầng 61 Nhận thức người hưởng lợi tác động sách/dự án chương trình có ‘tác động tích cực’ thu nhập đời sống người dân Có hạn chế lớn phát liên quan đến việc truyền bá thông tin, báo cáo nhận định “nhìn chung chưa tốt’ Người ta thấy có minh chứng tác động rõ nét dự án, sách thuộc CTMTQG-GN, công với việc thiếu điều phối lồng ghép hợp phần CTMTQG-GN 62 Các hộ gia đình khảo sát cho biết họ hài lịng hài lịng với cơng trình sở hạ tầng hợp phần CT135-II địa bàn, cơng trình nào: cơng trình điện (95.4%), cơng trình giao thơng (92%), trạm y tế (95,5%), hỗ trợ phát triển kinh doanh (90.7%), hỗ trợ pháp lý (91.5%) Tỉ lệ khơng hài lịng cao 7.7% cơng trình sở vật chất cho chợ, tỉ lệ thấp 92% hộ gia đình cho sở hạ tầng chương trình đáp ứng nhu cầu địa phương 63 Trong báo cáo điều tra ‘Cộng đồng Tham gia Thực hiện’ cho thấy rõ theo tổ chức phi phủ, cộng đồng chưa thông tin đầy đủ CTMTQG-GN thông tin tham gia cộng động vào Chương trình cịn hạn chế Nhìn chung, TCPCP cho họ thông tin đầy đủ CTMTQGGN tham gia vào hoạt động bổ sung tích cực cho hợp phần CTMTQG-GN Tuy nhiên, TCPCP thực hoạt động song song với hoạt động CTMTQG-GN, chưa có chế điều phối, phối kết hợp với CTMTQG-GN có hội giao lưu, học tập kinh nghiệm 17 26 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 Xem thông tin chi tiết Phần 3.5 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 3.3 Báo cáo ĐGGK CT 135-II ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 27 KHUYẾN NGHỊ NGẮN HẠN (2009-2010) KHUYẾN NGHỊ NGẮN HẠN (2009-2010) KHUYẾN NGHỊ NGẮN HẠN (2009-2010)18 64 Trong báo cáo ĐGGK chương trình đưa số khuyến nghị cụ thể cho chương trình Báo cáo tổng hợp tóm lược khuyến nghị cho hai chương trình CTMTQG-GN CT135-II: • • • • Khuyến nghị 1: Điều chỉnh số nội dung quy trình lập kế hoạch hoạt động kế hoạch ngân sách theo phương pháp Quản lý Theo Kết (QLTKQ19) , bao gồm việc điều chỉnh tiêu cho giai đoạn 2009-2010, sử dụng tiêu chí SMART, thiết lập công thức đơn giản, để phân bổ ngân sách hỗ trợ người nghèo cách khách quan áp dụng cho tất tỉnh, xã; tiến hành thử nghiệm Khung Chi tiêu Trung hạn (MTEF) để kết nối tiêu, hoạt động ngân sách, vv Khuyến nghị 2: Tăng cường điều phối, bao gồm việc lập đồ/tổng hợp sáng kiến phục vụ công tác Giảm nghèo, thiết lập ban điều phối cấp trung ương cấp tỉnh, tổ công tác cấp huyện cán hỗ trợ cộng đồng xã thuộc CT135-II Khuyến nghị 3: Xây dựng mơ hình thực rõ ràng cho sáng kiến hỗ trợ 61 huyện nghèo sở: (i) cấp ngân sách trọn gói cho huyện cho Quỹ Phát triển Xã cho xã (bao gồm chế phân bổ hỗ trợ trọn gói thức hợp pháp, hướng dẫn thống nhất, chế quản lý đơn giản, dễ hiểu, dễ quản lý, để phân bổ ngân sách cho huyện xã) (ii) hệ thống hợp đồng cam kết thực cấp từ trung ương, cấp huyện xã Mơ hình xây dựng năm 2009 thử nghiệm số huyện số 61 huyện nghèo năm 2010, thơng qua quỹ tín thác Bộ LĐTBXH quản lý, với hỗ trợ thường xuyên UBDT địa bàn thuộc CT135, từ huy động Bộ LĐTBXH UBDT thực nhiệm vụ Khuyến nghị 4: Nâng cao hiệu xác định đối tượng Chương trình cách sử dụng phương pháp xác định nghèo đa chiều, đơn giản tập trung sách/dự án vào hộ nghèo 18 Khuyến nghị 5: Thực quy định mua sắm đấu thầu • Khuyến nghị 6: Tăng cường quản lý theo quy trình dự án sở hạ tầng hỗ trợ quản lý trang thiết bị, Vận hành & Bảo dưỡng • Khuyến nghị 7: Thực hợp phần hỗ trợ sản xuất cho hiệu hơn, dễ tiếp cận cách ban hành thông tư chiến lược cung cấp dịch vụ, ban hành hướng dẫn cẩm nang hướng dẫn sản xuất, vv • Khuyến nghị 8: Ban hành hướng dẫn tổ chức tập huấn để thúc đẩy tham gia phân cấp trình thực Chương trình, bao gồm việc ban hành sổ tay hướng dẫn lập kế hoạch có tham gia, xây dựng kế hoạch truyền thông cấp thôn bản, trao quyền làm chủ đầu tư đôi với việc xây dựng lực phù hợp • Khuyến nghị 9: Mở rộng phạm vi nâng cao chất lượng GS&ĐG, gắn kết với chế khuyến khích Quản lý Theo Kết cách xây dựng kế hoạch tiến GS&ĐG; thực Đánh giá Chất lượng Số liệu; cải tiến Quy trình Giám sát, theo dõi & giám sát tài chính; thiết lập hệ thống giám sát kết liên kết kết GS&ĐG với việc phân bổ ngân sách tương lai, từ tạo chế khuyến khích phù hợp • Khuyến nghị 10: Kiên giải thách thức lớn, khó khăn nâng cao lực, thực nghiệm kế hoạch nâng cao lực tổng thể Xem khuyến nghị chi tiết Phần 5.1 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 4.1 Báo cáo ĐGGK CT135-II 19 • Hay gọi Quản lý Phát triển Kết (QLPTKQ) 28 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 29 ĐỀ XUẤT TRUNG HẠN (2011-2015) ĐỀ XUẤT TRUNG HẠN (2011-2015)20 65 Các khuyến nghị trung hạn đưa nhằm phục vụ cho đối thoại sách sách chương trình giảm nghèo diễn Đề xuất 1: Trong thiết kế, tiến tới mở rộng thực sách bảo trợ xã hội với độ bao phủ toàn dân cho đối tượng dễ bị tổn thương, bao gồm trẻ em, phụ nữ mang thai cho bú, người già, người bệnh, thương binh, người thất nghiệp nạn nhân thiên tai 66 Các hoạt động ‘thường xuyên’ (như hỗ trợ y tế giáo dục) ngành liên quan không nên đưa vào chương trình mục tiêu giảm nghèo Những sách phù hợp với nước có thu nhập trung bình khỏi diện nghèo đói phổ biến, có số nhóm người dễ bị tổn thương trước cú sốc thường kỳ Chi phí giao dịch cho sách phổ cập thấp nhiều so với chương trình mục tiêu 67 Bộ LĐTBXH cần phải xác định vai trị mình, quan chủ quản sách bảo trợ xã hội Việt Nam, phù hợp với vai trò nhiệm vụ phúc lợi xã hội nước khác Điều có nghĩa cần chuyển giao trách nhiệm sách chương trình cho liên quan khác quản lý tốt Các ngành quan nhà nước khác cần tập trung vào sách tăng trưởng, bao gồm sách kinh tế vĩ mơ, sở hạ tầng, sản xuất nông nghiệp tiếp thị, thương mại phát triển công nghiệp cung cấp tín dụng Các đơn vị quản lý địa phương phải chịu trách nhiệm đảm bảo hỗ trợ ngành liên quan đến người nghèo có phối kết hợp sách hỗ trợ quan trọng, thơng qua tiến trình tăng cường KHPTKTXH địa phương Phân chia vai trò trách nhiệm cần dựa nhiệm vụ lợi so sánh rõ ràng Đề xuất 2: Tập trung chương trình giảm nghèo mục tiêu vào vùng nghèo nhất, ví dụ 61 huyện nghèo xây dựng gói hỗ trợ phù hợp xuất phát từ nhu cầu, khó khăn địa phương, sở tạo hội cho địa phương nghèo 68 Các chương trình mục tiêu nên tập trung giảm nghèo túi nghèo, nơi mà phần đơng dân số nghèo đói kinh niên Chương trình 61 huyện nghèo sáng kiến tích cực lĩnh vực phối kết hợp với Chương trình 135-II 69 Cần phải giải tốt chất đa chiều nghèo đói cách (i) sử dụng định nghĩa đa chiều nghèo đói nhằm xác định hộ nghèo (ii) thiết kế gói hành động giảm nghèo Thay có dự án/chính sách riêng rẽ có cấu trúc, chương trình cung cấp gói hỗ trợ khác cho xã nhóm đối tượng khác sở có tính đến điều kiện địa lý kinh tế-xã hội xã tính đa dạng điều kiện văn hóa-xã hội nhóm dân tộc 70 Do nơi nghèo (túi nghèo) bao gồm nhiều dân tộc với tỷ lệ dân số khác nhau, cần tiến hành nghiên cứu phân tích kỹ lưỡng điều kiện nguyện vọng họ Những gói hỗ trợ xác định mối quan hệ hợp tác chặt chẽ với huyện xã nghèo với người dân thơng qua q trình lập kế hoạch lập ngân sách có tham gia Những gói hỗ trợ cung cấp cho người nghèo qua chế ‘một cửa’ để giảm thiểu chi phí giao dịch người nghèo khu vực công giảm thiểu mức độ rị rỉ thất Nếu thực chế cần phải ban hành cho hộ gia đình thẻ để liên hệ thông tin riêng biệt cá nhân với hộ gia đình mình, cho có nhìn tổng quan lợi ích mà hộ gia đình hưởng lợi 20 Xem Đề xuất chi tiết Phần 5.2 Báo cáo ĐGGK CTMTQG-GN Phần 4.2 Báo cáo ĐGGK CT135-II 30 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐỀ XUẤT TRUNG HẠN (2011-2015) 71 Việc tiếp tục tiếp cận với gói hành động hỗ trợ giảm nghèo có điều kiện, nghĩa địi hỏi cá nhân thành viên khác hộ gia đình có số hành động coi mang tính tích cực việc phá vỡ vịng đói nghèo luẩn quẩn, chẳng hạn cho em học đưa em đến trung tâm y tế21 72 Chương trình hỗ trợ xã, thôn hộ nghèo cần đưa chế khuyến khích người hưởng lợi nỗ lực nghèo khơng tái nghèo Điều có nghĩa 1) việc xác định chương trình có tiếp tục hỗ trợ hay dựa sở mức độ đạt tiêu đối tượng hưởng lợi, cho dù đối tượng xã, thơn, hộ gia đình; 2) UBDT cần phối kết hợp với Bộ LĐTBXH khác để đối tượng hưởng lợi tiếp tục hỗ trợ kể sau thoát nghèo với dự án/chính sách khác Đối với xã dần chuyển sang nhóm xã khơng nghèo, họ cần tiếp cận với (i) sở tín dụng lớn hơn; (ii) bảo lãnh vay vốn tín dụng từ ngân hàng tư nhân bảo đảm nhận đầu tư tư nhân nước nước ngoài; (iii) nhiều dịch vụ công lập trường dạy nghề, làm nơi đặt trụ sở sở y tế cấp độ thứ hai; (iv) có dự án sở hạ tầng lớn mà tiềm kinh tế tăng lên có cơng trình có vốn đối ứng tiền đóng góp địa phương xây dựng Đối với hộ mà dần chuyển sang nhóm khơng nghèo họ tiếp cận với (i) hệ thống bảo trợ xã hội phổ cập Bộ LĐTBXH (ii) chương trình tín dụng đặc biệt ngân hàng sách xã hội nhằm phát triển doanh nghiệp vừa nhỏ Nói cách khác, đối tượng hưởng lợi chuyển từ gói dịch vụ dành cho người nghèo sang gói dịch vụ dành cho người khơng nghèo Để chuyển dịch từ tình trạng sang tình trạng mà khơng bị cắt hỗ trợ địi hỏi phải có phối kết hợp tốt UBDT quan đối tác Đề xuất 3: Tăng cường áp dụng phương pháp Quản lý Theo Kết (QLTKQ) phân cấp thực chương trình 73 Hầu giới, bao gồm Việt Nam, áp dụng phương thức quản lý theo kết để quản lý khối hành công, minh chứng qua kiện Việt Nam đứng tổ chức Hội nghị Bàn tròn Quốc tế QLTKQ Lần thứ Hà Nội vào tháng năm 2007 Rõ ràng, kết nhu cầu cấp thiết phải mang lại nhiều kết cho nhóm đối tượng, đạt hiệu cao hơn, hiệu suất lớn bền vững QLTKQ cơng cụ hữu hiệu để kiện tồn lực thể chế công trao quyền nhiều hơn, khuyến khích nhiều dịch vụ cơng để khích lệ đạt hiệu thực cao Tuy nhiên, để giải vấn đề phức tạp hành theo hướng cần có lãnh đạo, tính kiên định, có kế hoạch, có tổ chức, đào tạo, giám sát, khuyến khích … thời gian 74 Chương trình 135-II có nhiều kinh nghiệm phân cấp Chương trình 61 huyện nghèo hội tốt để thử nghiệm mở rộng chương trình giảm nghèo, sử dụng phương pháp QLTKQ Một số yếu tố quan trọng để thực mơ hình quản lý là: lập kế hoạch có tham gia phân cấp cấp huyện xã, hợp đồng hiệu thực theo sơ đồ ghép tầng Bộ LĐTBXH, UBDT, huyện xã, đặt mục tiêu kết rõ ràng, vai trò trách nhiệm rõ ràng, cung cấp hỗ trợ ngân sách trọn gói quỹ phát triển xã để tài trợ cho gói hỗ trợ giảm nghèo, hỗ trợ kỹ thuật thích đáng cho huyện xã, tạo khoảng trống cho họ linh hoạt quản lý hoạt động phân bổ ngân sách, tăng cường trách nhiệm giải trình huyện xã khoản chi tiêu ngân sách kết đạt được, dựa kết thực khứ để gây ảnh hưởng cho việc phân bổ ngân sách tương lai Đề xuất 4: Xây dựng kế hoạch xây dựng lực tổng thể nhằm hỗ trợ kỹ thuật tài cho Bộ LĐTBXH UBDT việc thực sách xã hội chương trình hỗ trợ giảm nghèo 75 Sau có Tuyên bố Paris Kế hoạch Hành động Accra, nhà tài trợ cam kết hỗ trợ tích cực cho Chính phủ khu vực công quốc gia phát triển khuôn khổ thực hợp 21 Một số học kinh nghiệm từ Mỹ La tinh, đặc biệt từ SEDESOL - BLĐTBXH Mê Hi Cơ tiên phong Chương trình Cơ hội (Oportunidades) ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 31 ĐỀ XUẤT TRUNG HẠN (2011-2015) đồng hiệu thực hỗ trợ có phối kết hợp Các chế kỹ thuật thể chế áp dụng cho CT135-II, ví dụ Đánh giá Tiến độ Phối hợp, Ma trận Hiệu Thực hiện, Điều tra Cơ bản, Hỗ trợ Ngân sách Có mục tiêu bước tiến tích cực theo hướng 76 Các nhà tài trợ tiến xa trình phối kết hợp chương trình hỗ trợ chiến lược quốc gia, phối kết hợp nhà tài trợ để xây dựng lực cho quan nhà nước vị trí cầm lái cách phối hợp Bộ LĐTBXH với UBDT, từ tiến tới chuyển đổi số hợp phần CTMTQG-GN thành sách xã hội chung, chế vận hành Chương trình 61 huyện nghèo thiết kế pha III CT 135 Hỗ trợ nhà tài trợ việc xây dựng lực không dừng lại việc thực nghiên cứu riêng rẽ khóa tập huấn mà cần hướng tới hỗ trợ cho UBDT thiết kế thực kế hoạch xây dựng lực tổng thể, nghĩa loạt hoạt động phối kết hợp bao gồm Đào tạo Tiểu giáo viên, hoàn thiện cẩm nang hướng dẫn, hỗ trợ kỹ thuật nhằm xây dựng lực thể chế cho Bộ LĐTBXH UBDT 32 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ... dẫn 12 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 13 CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC HIỆN CÁC MỤC TIÊU ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ VÀ THỰC... BINH VÀ XÃ HỘI ủy ban dân tộc Cơ quan Liên Hợp quốc Việt Nam NHÌN LẠI QUÁ KHỨ ĐỐI MẶT THÁCH THỨC MỚI Đánh giá Giữa kỳ Chương trình Mục tiêu Quốc gia Giảm nghèo Chương trình 135-II, giai đoạn 2006-2008. .. cáo ĐGGK CT135-II 16 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 ĐÁNH GIÁ GIỮA KỲ CTMTQG-GN VÀ CT 135-II, 2006-2008 17 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG CỦA CHƯƠNG TRÌNH ĐÁNH GIÁ HIỆU