nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 15 TS. Phan Trung HiÒn * 1. Khái quát về quyền khiếu kiện và đặc điểm của quyền khiếu kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1.1. Khiếu kiện hành chính và cơ sở hiến định của quyền khiếu kiện Khiếu kiện hành chính là việc phản kháng quyết định hành chính, hành vi hành chính của cá nhân, tổ chức trước cơ quan tài phán hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, nếu quyền khiếu nại là quyền hiến định (1) được xây dựng từ rất sớm (2) và khá quen thuộc trong đời sống pháp lí của người dân Việt Nam thì quyền khiếu kiện được quy định muộn hơn, gắn liền với sự ra đời của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2006) và vừa được pháp điển hoá thành Luật tố tụng hành chính năm 2010. Ở Việt Nam, Hiến pháp không đề cập quyền khiếu kiện. Điều này cho thấy chưa có sự thống nhất trong việc nhìn nhận hai loại quyền nêu trên trong khi hai quyền này cùng song hành bảo vệ lợi ích người dân và hướng đến việc nâng cao hiệu quả của công tác quản lí nhà nước. 1.2. Đặc điểm của khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có một số đặc điểm đặc thù như sau: - Về phạm vi: Trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, để thực hiện các mục tiêu quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, một số lượng lớn diện tích đất đai cần phải được bố trí, sắp xếp lại. Công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vì vậy phải được thực hiện. Điều này trực tiếp tác động đến lợi ích của nhiều cá nhân, tổ chức khắp mọi tỉnh, thành trên phạm vi cả nước. Vì vậy, sự không đồng thuận trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có thể diễn ra ở nhiều hộ dân trong cùng một dự án, trên cùng một địa bàn. Các báo cáo, kết luận về số vụ việc khiếu kiện chỉ ra rằng khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có số lượng cao nhất trong các nội dung khiếu kiện. Ví dụ: Từ năm 2007 - 2009 ở thành phố Cần Thơ và tỉnh Tiền Giang, khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai, giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có năm chiếm đến 90% số vụ khởi kiện hành chính được thụ lí giải quyết. (3) * Khoa luật Đại học Cần Thơ nghiªn cøu - trao ®æi 16 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 - Về tính chất, mức độ: Quyết định thu hồi đất tác động trực tiếp đến các quyền và lợi ích thiết thân của cá nhân, tổ chức như: đất đai bị thu hồi, nhà cửa, mồ mả phải chuyển đi, nghề nghiệp bị thay đổi, địa thế kinh doanh không còn, phải thay đổi môi trường sống… Hơn nữa, tài sản trong vụ việc này có thể là “cơ nghiệp” của người dân. Chính vì vậy, các vụ kiện này rất đặc thù, dễ dẫn đến mức độ gay gắt, hoặc bức xúc nếu không được giải quyết hợp lí, hợp tình. Mặc dù pháp luật hiện hành không cho phép khiếu kiện đông người nhưng kết quả giải quyết của một vụ việc có thể ảnh hưởng trực tiếp đến nhiều chủ thể khác - những người có đất bị thu hồi trong cùng một dự án. 1.3. Ý nghĩa, mục đích của việc thực hiện quyền khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư So với khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu kiện là thẩm quyền của toà hành chính toà án nhân dân – chủ thể độc lập tương đối với cả hai bên: Người khởi kiện (cá nhân, tổ chức) và người bị kiện (cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước). Vì tính chất đặc thù của hệ thống bộ máy, chủ thể giải quyết khiếu kiện có phạm vi độc lập, không chịu định kiến bởi lăng kính của các chủ thể quản lí nhà nước và vì vậy, có điều kiện để đưa ra kết quả công minh. Tính độc lập này có ý nghĩa rất lớn khi nó trực tiếp khôi phục lại các quyền hợp pháp liên quan đến đất đai, nhà cửa - những tài sản có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống người dân. Việc giải quyết khiếu kiện, trong chừng mực nhất định, có thể hạn chế được ý kiến chủ quan và định kiến của chủ thể trực tiếp quản lí khi xem xét lại vụ việc đã và đang quản lí trong quá trình giải quyết khiếu nại đồng thời loại trừ tâm lí e ngại việc công nhận quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính các chủ thể quản lí là không đúng. Trong trường hợp này, bản án của toà ngoài việc hạn chế “vừa đá bóng, vừa thổi còi” của cơ quan hành chính nhà nước, còn giúp khôi phục lại lòng tin trong nhân dân, riêng các cơ quan hành chính nhà nước có điều kiện xem xét lại hoạt động quản lí của mình để nâng cao hiệu quả trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến các dự án thu hồi đất tiếp sau. Tất nhiên, cũng phải thừa nhận rằng do phải bắt đầu lại toàn bộ vụ việc từ yếu tố đầu tiên nên chủ thể giải quyết khiếu kiện có thể cần nhiều thời gian, công sức và chi phí. Mặt khác, do không là chủ thể trực tiếp quản lí nên chủ thể này, về phương diện lí luận, có thể phải cần những cơ quan hỗ trợ về mặt kĩ thuật như: Cơ quan giám định về thiệt hại trong thu hồi đất, đánh giá quỹ đất tái định cư, xem xét giá đất và phương pháp xác định giá đất… Điều này đặt ra yêu cầu về cơ chế và bộ máy để cơ quan tố tụng có thể đủ điều kiện hoàn thành tốt chức trách của mình. 2. Những điểm hạn chế về quyền khiếu kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi Luật tố tụng hành chính có hiệu lực 2.1. Quyền khiếu kiện và quyền khiếu nại Quyền khiếu kiện được xác định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 17 chính năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006 là quyền có phạm vi hẹp hơn quyền khiếu nại. Thứ nhất, theo Pháp lệnh, quyền khiếu kiện sẽ không được thực hiện nếu chưa qua khiếu nại lần đầu; tức là đã được giải quyết khiếu nại lần đầu mà vẫn không đồng ý hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định mà vẫn không được giải quyết (Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005). Điều này có thể hiểu “cánh cổng” khiếu kiện nằm sau “cánh cổng” khiếu nại và quyền khiếu kiện chỉ được thực hiện khi thuộc loại việc “đi qua được cánh cổng khiếu nại”. Thứ hai, nếu quyền khiếu nại được xác định chủ yếu theo hướng “mở” ở hai nội dung là quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính thì quyền khiếu kiện được xác định theo hướng “đóng” ở 22 loại việc liệt kê tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung (4) năm 2006 (Pháp lệnh năm 1996 là 8 loại việc; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 1998 là 10 loại việc). Điều này cũng đồng nghĩa là có một số khiếu nại đã “hoàn thành xong” các trình tự về khiếu nại vẫn có thể không được thụ lí giải quyết khiếu kiện vì không thuộc một trong 22 loại việc mà Pháp lệnh hiện hành đã liệt kê. Thứ ba, ngoài hai “điều kiện cần” nêu trên, đối với “quyết định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư…”, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2006 còn quy định các “điều kiện đủ” như: - Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lí đất đai do chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý và không tiếp tục khiếu nại đến UBND cấp tỉnh. - Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lí đất đai do chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó (Điều 2, khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2006). Có thể nhận xét, việc quy định thủ tục khiếu kiện diễn ra sau khiếu nại, tuy cho phép chủ thể ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính có điều kiện xem xét lại quyết định hoặc hành vi của mình nhưng ẩn chứa một số điểm bất cập. Một là chủ thể ban hành quyết định có thể mang tâm lí ỷ lại khi ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi vì dẫu sao đi nữa, chủ thể chấp hành quyết định “không thể đến bất kì cánh cổng nào” nếu không qua thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại lần đầu với chính chủ thể ban hành đầu tiên. Hai là chủ thể giải quyết khiếu nại, trong một số trường hợp, có thể lạm dụng quyền giải quyết khiếu nại của mình để dây dưa không giải quyết nhưng cũng không ban hành quyết định không giải quyết, hoặc ban hành dưới hình thức không đúng như: công văn, thông báo Khi nhận hồ sơ, một số chủ thể quản lí thậm chí còn không xuất biên nhận nên người dân không thể chứng minh được việc mình đã qua thủ tục khiếu nại lần đầu. Trong nghiªn cøu - trao ®æi 18 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 khi đó, theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, muốn khởi kiện vụ án hành chính, cá nhân, tổ chức phải chứng minh mình đã khiếu nại lần đầu và không được giải quyết hoặc giải quyết mà không thoả đáng. Ba là việc quy định khiếu kiện sau khiếu nại dễ dẫn đến “thủ tục chồng thủ tục” khó giải quyết, bởi vì sự chậm trễ của thủ tục này sẽ dẫn đến sự kéo dài của thủ tục kia. Đặc biệt, trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, việc kéo dài thời gian giải quyết khiếu nại hoặc “chờ” quyết định điều chỉnh giá để giải quyết dứt điểm dự án là điều gần như diễn ra phổ biến. Quyền khiếu kiện trong các trường hợp này vì vậy dễ trở thành “hình thức” vì dường như phải trải qua một chặng đường dài thì chủ thể mới có thể thực hiện được và khi ấy có thể tiền bồi thường đã trả, đất đã bị thu hồi và nhà cửa đã bị giải toả… Theo điều tra sơ bộ tại một số tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long của một số nhà nghiên cứu: có 75% trong số 165 người dân được hỏi cho rằng họ ý thức được quyền khiếu kiện nhưng cho rằng khiếu kiện gặp rất nhiều khó khăn. Trong đó, 45% người được hỏi cho rằng họ lúng túng trong quá trình đáp ứng các yêu cầu của toà án có thẩm quyền thụ lí giải quyết. (5) 2.2. Sự thu hẹp quyền khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bởi Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Văn bản pháp quy của Chính phủ về hướng dẫn các vấn đề có liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP. (6) Theo Nghị định này thì việc giải quyết khiếu nại về giá đất bồi thường, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc quyết định cưỡng chế thu hồi đất được thực hiện theo Điều 138 Luật đất đai, Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Điều 63, Điều 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và quy định giải quyết khiếu nại tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP (7) và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo. Điều này cho thấy trong quá trình áp dụng, các chủ thể hành pháp đã viện dẫn Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành trước khi viện dẫn Luật khiếu nại, tố cáo (và điều này cũng đồng nghĩa với việc Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được viện dẫn sau cùng). Trong khi đó, các văn bản pháp luật đất đai có xu hướng thu hẹp quyền của người khiếu nại, khiếu kiện (8) nên áp dụng theo các văn bản này cũng đồng nghĩa với việc thu hẹp quyền khiếu nại, khiếu kiện mà Hiến pháp và các văn bản pháp luật đã quy định, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Ngoài việc viện dẫn pháp luật, có nhiều yếu tố khác mà toà hành chính còn gặp phải trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, đặc biệt là các vụ án có liên quan đến đất đai. Ví dụ: theo thủ tục, sau khi bên bị kiện được thông báo là bị khởi kiện, bên này phải có trách nhiệm gửi “văn bản về ý kiến của mình” cho toà án. Tuy nhiên, có nhiều trường hợp bên bị kiện rất chậm trễ trong việc cung cấp chứng cứ và “giải trình” ý kiến do nhiều nguyên nhân như: cán bộ khiếu kiện vắng mặt do đi công tác xa hoặc bận công tác cơ nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 7/2011 19 quan (hi hp), thm chớ ụi khi l c tỡnh kộo di, dõy da. iu ny, mt mt hn ch tớnh c lp ca to vỡ phi tham kho ý kin ca c quan hnh chớnh nh nc; mt khỏc nh hng trc tip n quyn li hp phỏp ca ngi dõn, c bit l trong v ỏn liờn quan n bi thng, h tr, tỏi nh c vỡ ngi dõn cha th nhn tin bi thng, h tr hoc nn tỏi nh c trong thi gian ch gii quyt v ỏn (trong khi ú, iu 40 Ngh nh s 69/2009/N-CP quy nh: trong khi cha cú quyt nh gii quyt khiu ni (v khiu kin) thỡ vn phi tip tc thc hin quyt nh thu hi t). 2.3. S hn ch quyn khiu kin bi phm vi thm quyn gii quyt khiu kin hp Thm quyn gii quyt khiu kin c quy nh ti iu 11 Phỏp lnh th tc gii quyt cỏc v ỏn hnh chớnh nm 1996. Do ũi hi ca thc t, cỏc loi vic thuc phm vi thm quyn ny khụng ngng c tng lờn t 8 loi vic nm 1996, n 10 loi vic nm 1998, ri tng lờn thnh 22 loi vic vo nm 2006. Tuy nhiờn, dự liờn tc c b sung nhng thc t cho thy thỡ quy nh ny trong tỡnh trng luụn luụn thiu. S gii hn v mt cõu ch khin cho nhiu to hnh chớnh a phng khụng khi lỳng tỳng khi ng trc mt quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh m khụng c lit kờ trong 22 loi vic theo Phỏp lnh. Vớ d: Nu cn c theo Lut t ai nm 2003 (khon 3 iu 39), Ngh nh s 69/2009/N-CP (iu 32) thỡ quyt nh cng ch thu hi t, hnh vi cng ch buc thỏo d cụng trỡnh thuc i tng ca gii quyt khiu ni v ca khiu kin. iu ny cng phự hp vi iu 30 Lut khiu ni, t cỏo vỡ õy l quyt nh cỏ bit, cú xỏc nh i tng c th, cú nh hng trc tip n quyn v li ớch hp phỏp ca ch th. Tuy nhiờn, khi xem xột 22 loi vic thuc iu 11 Phỏp lnh th tc gii quyt cỏc v ỏn hnh chớnh nm 1996 c sa i, b sung nm 1998 v 2006 thỡ khụng thy cú loi vic ny nờn cng khú cú c s th lớ v vic. õy ch l mt vớ d, cũn nhiu loi vic khỏc m to hnh chớnh trong thi gian ny b t trong tỡnh trng tin thoỏi, lng nan do vic quy nh úng v thm quyn gii quyt v ỏn hnh chớnh. Nhỡn chung, trong khoa hc lut hnh chớnh, quyt nh hnh chớnh th hin hai tớnh cht: tớnh hp phỏp v tớnh hp lớ nhng trong c hai trng hp trờn, quyn khiu ni, khiu kin ch c thc hin trờn c s tớnh hp phỏp. (9) iu ny cho thy phỏp lut ch dng li vic xỏc nh loi quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh no l i tng ca khiu kin, ch cha thc s xỏc nh phm vi m ngi khiu kin cú th cp v c gii quyt, chng hn nh: lớ do thu hi t cú hp phỏp, hp lớ khụng (mc ớch thu hi t), cỏc bc tin hnh cú ỳng v cha (trỡnh t, th tc thu hi t), cú xõy dng khu tỏi nh c trc khi tin hnh gii to khụng (trỡnh t tỏi nh c), din tớch tỏi nh c trong mt lụ nn, cn c v tớnh hp lớ ca bng giỏ t m chớnh quyn a phng tin hnh ỏp giỏ Mt khỏc, hin nghiên cứu - trao đổi 20 tạp chí luật học số 7/2011 ti cha cú c ch quy nh to ỏn xem xột li tớnh phự hp ca bng giỏ t m UBND tnh ban hnh nu ngi khiu kin cho rng bng giỏ t m UBND tnh quy nh dựng ỏp giỏ l quỏ thp so vi thc t giao dch trờn th trng trong iu kin bỡnh thng. 3. Nhng im tin b ca Lut t tng hnh chớnh nm 2010 3.1. M rng phm vi khiu kin Th nht, Lut t tng hnh chớnh nm 2010 to c s phỏp lớ vng chc hn cho hot ng khiu kin ca cỏ nhõn, t chc. Ngoi vic phỏp in hoỏ ni dung khiu kin t vn bn di lut (Phỏp lnh) thnh vn bn lut (Lut), phm vi iu chnh ca ni dung ny cũn c m rng t th tc gii quyt cỏc v ỏn hnh chớnh thnh cỏc ni dung t tng hnh chớnh. Trong ú, Lut xỏc nh rừ cỏc khỏi nim v khiu kin, ng thi quy nh chi tit cỏc ni dung v quyn khi kin v ỏn hnh chớnh, i tng khi kin hoc trng hp thay i a v t tng (iu 147 Lut t tng hnh chớnh nm 2010) Vi Lut ny, quyn khi kin hnh chớnh s c nhỡn nhn ỳng v trớ bi cỏc quan h cn iu chnh ny l quan trng, c bn. Lut ny khụng ch iu chnh trỡnh t th tc gii quyt mt v ỏn hnh chớnh m ghi nhn c quyn khi kin hnh chớnh vi mc ớch to ra giỏ tr phỏp lớ sc bo v cho cỏ nhõn, t chc trc quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh bt hp phỏp. Th hai, im tin b ni bt m Lut t tng hnh chớnh nm 2010 ghi nhn l quyn quyt nh v t nh ot ca ngi khi kin (iu 7). T ngy 01/7/2011, cỏ nhõn, t chc Vit Nam cú th chn khiu ni, hay khiu kin t nhng giai on rt s khi nhm phn khỏng quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh nu cú cn c cho rng quyt nh hnh chớnh hay hnh vi hnh chớnh ú l bt hp phỏp, xõm hi trc tip n quyn v li ớch hp phỏp ca mỡnh. Khi giao cho ngi dõn t quyt vic khi kin v ỏn hnh chớnh hay thc hin khiu ni hnh chớnh s hn ch vic bao sõn, va ỏ búng, va thi cũi ca c quan hnh chớnh nh nc trong vic va l ch th ban hnh quyt nh hnh chớnh, thc hin hnh vi hnh chớnh ng thi cng chớnh l ch th gii quyt nhng khiu ni liờn quan n cỏc quyt nh ny, hnh vi ny. 3.2. To iu kin thun li cho vic gii quyt v ỏn hnh chớnh trong lnh vc thu hi t, bi thng, h tr, tỏi nh c Th nht, Lut t tng hnh chớnh nm 2010 ó dnh hn mt chng (Chng XVIII) ghi nhn cỏc iu khon thi hnh ca Lut t tng m thc cht l sa i, b sung iu 136 v iu 138 Lut t ai nm 2003 to s thng nht trong vic ỏp dng phỏp lut v khiu ni, khiu kin liờn quan n thu hi t, bi thng, h tr, tỏi nh c: Trỡnh t, th tc gii quyt khiu ni quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh v t ai thc hin theo quy nh ca phỏp lut v khiu ni. Trỡnh t, th tc gii quyt khiu kin quyt nh hnh chớnh, hnh vi hnh chớnh v t ai thc hin theo quy nh ca Lut t tng hnh chớnh (iu 264 Lut t tng hnh chớnh nm 2010). nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 21 Thứ hai, Luật tố tụng hành chính năm 2010 có những quy định cụ thể nhằm tạo ra cơ chế để hội đồng xét xử phát huy thẩm quyền của mình cũng như hạn chế sự can thiệp của các cơ quan nhà nước khác trong quá trình thụ lí và đưa vụ án hành chính ra xét xử. Ví dụ: Luật nhấn mạnh nguyên tắc độc lập trong xét xử, nghiêm cấm mọi hành vi can thiệp, cản trở thẩm phán, hội thẩm nhân dân thực hiện nhiệm vụ (Điều 14), bảo đảm hiệu lực của bản án, quyết định của toà án (Điều 21), quy định thẩm quyền của hội đồng xét xét xử trong việc tuyên hủy quyết định hành chính, buộc chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật (Điều 163), cũng như quy định rõ trách nhiệm thi hành bản án (Điều 243, Điều 244, Điều 245). Thứ ba, Luật còn định ra nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa các bên tham gia vụ án hành chính (Điều 10), bảo đảm việc đối thoại trong tố tụng hành chính (Điều 12) đồng thời đặt ra vấn đề bồi thường thiệt hại trong vụ án hành chính (Điều 6). 4. Giải pháp đề xuất Luật tố tụng hành chính năm 2010 tuy có nhiều điểm tiến bộ, khắc phục được nhiều hạn chế của các quy phạm về giải quyết vụ án hành chính, đặc biệt trong các vụ việc liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng để hoàn thiện quyền khiếu kiện một cách triệt để, lâu dài, một số giải pháp cần được đặt ra như sau: Thứ nhất, cần xây dựng cơ chế hiến định và hoàn chỉnh cơ sở pháp định bằng các văn bản hướng dẫn cụ thể để thực hiện và giải quyết các khiếu kiện hành chính. Trước hết cần bổ sung quyền khiếu kiện hành chính trong Hiến pháp. Thứ hai, cần tăng cường cơ chế bổ nhiệm, đề bạt, khen thưởng cán bộ toà án theo chiều dọc. Điều này nhằm tách bạch giữa cơ quan toà án và các cơ quan khác ở địa phương, hạn chế đến mức thấp nhất các “can thiệp” từ phía các cơ quan nhà nước khác ở địa phương, đặc biệt là cơ quan hành chính nhà nước, có thể làm ảnh hưởng trực tiếp đến “tính độc lập” của toà hành chính. Thứ ba, cần bảo đảm tính độc lập và cơ chế “đủ hoàn chỉnh” để toà hành chính có thể vào cuộc trong quá trình thu thập chứng cứ và đưa vụ án hành chính ra xét xử. Theo đó, cần thực hiện một số việc sau: - Một là các cơ quan hữu quan xem xét nên duy trì hay loại bỏ việc toà hành chính phải “báo trước” với cơ quan hành chính nhà nước về quyết định bị khởi kiện của họ và phải “chờ” cơ quan hành chính “cho ý kiến tham khảo” trước khi đưa vụ án ra xét xử. - Hai là phải có những hướng dẫn về việc thực hiện quyền bình đẳng thật sự giữa “người bị kiện” và “người khởi kiện” ở mỗi trình tự, thủ tục. Ví dụ: Không thể có việc duy trì “Giấy mời” đối với bên bị kiện và “Giấy triệu tập” đối với bên khởi kiện. Mặt khác, cần quy định rõ quy tắc tranh tụng và ứng xử tại phiên toà hành chính để tránh việc “nể nang” trong xưng hô, “khó xử” trong chất vấn cán bộ nhà nước - bên bị kiện. - Ba là cần hướng dẫn chi tiết chế độ uỷ quyền của bên bị kiện. Do đặc thù của quá trình quản lí nhà nước với các cơ quan tham mưu, có thể có sự uỷ quyền trong một số nghiªn cøu - trao ®æi 22 t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 trường hợp nhất định. Tuy nhiên, cần quy định rõ chế độ uỷ quyền và người được “uỷ quyền” phải thực sự là người đại diện, thực sự “quyết định” thay cho người uỷ quyền; tránh trường hợp chỉ đến toà cho “có mặt”, không nêu chính kiến, không tranh tụng và cũng không thay đổi quyết định theo sự “sắp xếp” của chủ thể uỷ quyền. - Bốn là cần xác định rõ các khái niệm có liên quan trong pháp luật tố tụng hành chính về quyết định hành chính và hành vi hành chính. Theo đó, quyết định hành chính, nếu ban hành không đúng thể thức văn bản, mang tên công văn, thông báo… nếu có đầy đủ các dấu hiệu của một quyết định hành chính cá biệt thì vẫn là đối tượng khiếu kiện. Mặt khác, trong các phán quyết của mình, toà án nghiêm túc nhắc nhở các chủ thể bị kiện và xử lí văn bản ban hành không đúng thể thức. - Năm là đối với hành vi hành chính, cần có những hướng dẫn thật chi tiết vì “hành vi” thường không để lại chứng cứ gì nên gây khó khăn trong việc tìm ra cơ sở để đưa vụ án hành chính ra xét xử. Thứ tư, cần có hướng dẫn cụ thể về cơ chế phối hợp của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện. Như trên đã đề cập, các vụ việc liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nếu có khiếu nại, thường có mức độ bất đồng cao. Do vậy, đáng lẽ phải chọn một trong hai theo Luật tố tụng hành chính thì người dân có xu hướng vừa gửi đơn lên cơ quan khiếu nại, vừa gửi đơn đến cơ quan khiếu kiện. Trong trường hợp này, ngoài việc tuyên truyền cho người dân hiểu rằng họ phải lựa chọn một trong hai con đường thì cần phải có hướng dẫn chi tiết về cách thức thực hiện theo hướng: người đi khiếu nại buộc phải chứng minh mình không cùng lúc gửi đơn khiếu kiện và ngược lại. Thứ năm, cần có nghị quyết riêng biệt của Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn về giải quyết khiếu kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Một là lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có số vụ việc chiếm đa số tại tất cả các tỉnh thành ở Việt Nam và nội dung này còn có nhiều điểm vướng mắc, cần được làm rõ. Vì vậy, trong hướng dẫn này, nên xác định cụ thể các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi thẩm quyền của toà hành chính trong lĩnh vực này (ví dụ như quyết định cưỡng chế thu hồi đất…), cách thức hỗ trợ của các cơ quan phối hợp như cơ quan định giá bất động sản, cách thức xác định giá đất, giá nền tái định cư. Mọi quy định về quyền khiếu kiện và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện sẽ trở nên vô nghĩa nếu bản thân pháp luật không có những hướng dẫn cụ thể để xác định được loại quyết định, loại hành vi có thể khiếu kiện chi tiết, rõ ràng và cụ thể. Mặt khác, các chủ thể bị xâm hại về quyền và lợi ích hợp pháp nêu trên sẽ không thể được bảo vệ nếu không có cơ chế để giải quyết khiếu kiện. Hai là trong tương lai nên trao cho chủ thể giải quyết khiếu kiện thẩm quyền để xem xét, đánh giá không chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt mà cả một số quyết định hành chính quy nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 7/2011 23 phạm đặc thù một khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là tác nhân của việc xâm phạm lợi ích chính đáng, hợp pháp của người dân (ví dụ như quy hoạch treo, bảng giá đất của UBND cấp tỉnh không sát với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường ). Ba là cần có những tập huấn cụ thể chuyên ngành cho cán bộ toà án trong việc giải quyết các vụ việc liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bốn là các đơn vị đào tạo cử nhân luật và cán bộ ngành toà án nên bổ sung và hoàn chỉnh các nội dung thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vào trong chương trình đào tạo nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn pháp lí hiện nay và tương lai. Cuối cùng, cần có cơ chế hướng dẫn “hậu giải quyết vụ án hành chính”. Một là các quyết định hành chính mới thay thế cho quyết định hành chính cũ phải được công bố công khai và “báo cáo” cho cơ quan xét xử. Là một cơ quan đại diện cho công lí, toà án có quyền và nên biết vụ việc họ xét xử đã được cơ quan hành chính giải quyết đến đâu, khắc phục những vi phạm như thế nào. Hai là nên nghiêm túc thực hiện việc truy cứu trách nhiệm pháp lí (nếu có) của các chủ thể ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bất hợp pháp. Các quyết định xử lí cán bộ này (nếu có) phải được chuyển cho những chủ thể đã tham gia vào vụ án hành chính đó, đặc biệt là cơ quan toà án đã thụ lí, xét xử./. (1).Xem: Điều 74 Hiến pháp năm 1992. (2). Trước Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, ở Việt Nam đã có Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27/11/1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 7/5/1991 v.v (3).Xem: ThS. Trương Vĩnh Xuân, Thực trạng giải quyết các vụ án hành chính ở một số tỉnh khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, tham luận hội thảo, Học viện chính trị - hành chính khu vực IV, Cần Thơ, tháng 11/2010. (4).Xem thêm: Điều 11 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 ban hành năm 2006. (5).Xem: ThS. Trương Vĩnh Xuân, Thực trạng giải quyết các vụ án hành chính ở một số tỉnh khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, Tlđd. (6).Xem: Nghị định của Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. (7).Xem: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật đất đai; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định của Chính phủ số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo. (11). Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (Điều 162), Nghị định số 84/2004/NĐ-CP (Điều 63, 64)… “quy định lại” thời hạn, thời hiệu, thẩm quyền trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại theo hướng bất lợi cho chủ thể đi khiếu nại. Ví dụ: thời hiệu khiếu nại lần đầu theo Luật khiếu nại, tố cáo là 90 ngày bị rút xuống còn 30 ngày; thời điểm “nhận được” quyết định hành chính hoặc “biết được” hành vi hành chính bị quy định thành “có” quyết định hành chính, “có” hành vi hành chính. (9).Xem: Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005; Điều 1 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. . quyết khi u kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Một là lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có số vụ việc. Khái quát về quyền khi u kiện và đặc điểm của quyền khi u kiện trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1.1. Khi u kiện hành chính