The Journal of Environment & Development Volume 17 Number 4, December 2008 343-355 © 2008 Sage Publications 10.1177/1070496508326432 http://jed.sagepub.com hosted at http://online.sagepub.com Cách tiếp cận từ dưới lên về chính sách biến đổi khí hậu địa phương và vùng (From the Bottom Up Local and Subnational Climate Change Politics) Miranda A. Schreurs Đại học Tự do Beclin (Free University of Berlin) Bài viết này giới thiệu một vấn đề đặc biệt liên quan đến các chính sách biến đổi khí hậu toàn cầu, vùng trong phạm vi quốc gia (trong trường hợp của Liên minh châu Âu là trong hoặc ngoài quốc gia). Trong khi nhận biết những hạn chế mà các chính quyền địa phương phải đối mặt, bài viết cũng thảo luận về tầm quan trọng của việc tập trung sự chú ý đến các chính sách và chương trình khí hậu của chính quyền cấp tỉnh, thủ đô và chính quyền các địa phương nơi mà các chính sách và chương trình về biến đổi khí hậu được thực thi. Bốn trường hợp được nghiên cứu điển hình, bao gồm: California trong phạm vi nước Mỹ, CHLB Đức trong phạm vi Liên minh châu Âu, tỉnh và thủ đô (Tokyo và Kyoto) trong phạm vi nước Nhật, tỉnh và huyện trong phạm vi Trung Quốc. Bài viết cũng tập trung vào thảo luận về một số lính vực như tại sao chính quyền địa phương lại được chọn để ban hành các chương trình hành động, các cách chính quyền địa phương có thể ảnh hưởng đến các chính sách của Nhà nước, vai trò của các mạng lưới quốc tế trong việc phổ biến các ý tưởng chính sách đối với chính quyền địa phương và những trở ngại gây cản trở sự thay đổi ở các cấp địa phương. Từ khoá: Chính quyền địa phương; Biến đổi khí hậu; California; Đức; Trung Quốc, Nhật Vấn đề đặc biệt này của Tạp chí Môi trường và Phát triển tập trung vào các chính sách về biến đổi khí hậu toàn cầu liên quan đến phạm vi địa phương dưới cấp quốc gia (dưới hoặc trên cấp quốc gia như trong trường hợp của Liên minh châu Âu). Cộng đồng quốc tế là trung tâm của các cuộc thỏa thuận cho sự thành công của Nghị định thư Kyoto năm 1997. Cho đến nay đã có hàng ngàn sáng kiến nhằm giảm thiểu và thích ứng với sự biến đổi khí hậu ở các cấp địa phương và quốc gia. Một vấn đề đặt ra là việc đánh giá những nỗ lực và sự thích hợp của các sáng kiến cấp địa phương và quốc gia đối với các chính sách được đưa ra trong các chương trình hành động, các chuẩn mực, giáo dục, và việc thực thi các chính sách. Các sáng kiến về sự biến đổi khí hậu ở cấp địa phương và quốc gia trong vùng được nghiên cứu bao gồm California trong phạm vi nước Mỹ, nước Đức trong phạm vi Liên minh châu Âu, thủ đô và tỉnh (Tokyo và Kyoto) trong phạm vi nước Nhật, các địa phương cấp tỉnh và huyện trong phạm vi Trung Quốc. Các nước hoặc địa phương này đều là những khu vực có sự phát thải khí nhà kính lớn nhất trên thế giới, 1 vì vậy tìm hiểu về ảnh hưởng của quản lý ở các cấp khác nhau của các địa phương trên sẽ làm rõ vai trò của các cấp địa phương góp phần làm giảm nhẹ biến đổi khí hậu toàn cầu. Thưc tế hiện nay cho thấy rằng các vấn đề về giá năng lượng, tiêu chuẩn công nghệ, thiết lập các tiêu chuẩn kinh tế nhiên liệu, tiêu chuẩn hiệu quả công nghiệp, xây dựng mã số và các vấn đề tương tự khác phần lớn phụ thuộc vào quốc gia, các cấp chính quyền địa phương nơi trực tiếp thi thực các chương trình hành động trong các điều kiện và chính sách khác nhau chỉ tham gia ở một mức độ nhất định. Liệu ở phạm vi dưới cấp quốc gia và các địa phương có thể đóng vai trò lớn hơn trong việc soạn thảo và đề xuất các sáng kiến làm giảm sự biến đổi khí hậu, bảo vệ môi trường tờn cầu. Việc lựa chọn các trong khung cảnh của nghiên cứu này đã được lựa chọn có các điều kiện rất hợp lý. Thuật ngữ “địa phương” được sử dụng tương đối linh hoạt để chỉ các cấp chính quyền cấp bang như trong nước Mỹ, cấp tỉnh như ở Nhật, cấp huyện như ở Trung quốc, hoặc một nước độc lập trong liên minh như trường hợp nước Đức trong phạm vi Liên minh châu Âu. Trường hợp của nước Đức vừa có thể coi như dưới cấp quốc gia khi nằm trong EU, nhưng cũng có thể được coi là trên cấp quốc gia vì có liên quan đến các nước khác vượt quá phạm vi của một quốc gia. Ngày càng có nhiều nhiều học giả nghiên cứu cho thấy trên thực tế ở cấp liên bang của nước Mỹ đã chậm hơn Liên minh châu Âu và Nhật Bản trong việc đề ra các chính sách và mục tiêu về biến đổi khí hậu. So sánh ở cấp bang và địa phương cũng chỉ rõ sự chậm trễ tương tự như vậy ở các nước châu Âu, Nhật Bản và Mỹ (Schreurs, Selin, & VanDeveer). California, Oregon, Washington, New England và một số các bang khác của Mỹ; Tokyo và Kyoto (Nhật), tương tự như ở các nước Đức, Anh, Hà Lan, Thụy Điển và Đan Mạch đã đi tiên phong trong nghiên cứu chương trình sử dụng hiệu quả năng lượng, xây dựng các chính sách sử dụng năng lượng tái tạo và mục tiêu giảm thiểu biến đổi khí hậu. Trong giai đoạn 1990-2004, California đã duy trì mức tăng phát thải khí CO 2 là 8% mặc dù dân số có mức tăng cao hơn trong cùng thời gian đó. New York giữ mức phát thải tăng 3% và Pennsylvania ở mức 5%. Mặc dù bức tranh này còn rất khiêm tốn so với kỳ vọng giảm thiểu phát thải khí nhà kính ở Đức, Anh, Thụy Điển tương ứng là 18,7%; 15,7% và 7,4% trong thời gian 1990-2005. Tuy nhiên mục tiêu này cũng còn tốt hơn xu hướng phát thải khí CO 2 ở Italia (tăng 12%), Áo (tăng 18%) và Na Uy (tăng 8%). Một số nước như Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Hy Lạp hay North Carolina, Missouri và Arizona đang gặp khó khăn trong việc giảm thiểu phát thải khí nhà kính hơn là họ làm các nhà lãnh đạo trong châu Âu. Theo tổ chức môi trường Châu Âu (European Environment Agency, 2007), trong thời gian 1990-2005 Tây ban Nha đã tăng lượng phát thải CO 2 52,3%, Bồ Đào Nha tăng 40,4% và Hy Lạp tăng 25,4% mặc dù các nước này có lượng phát thải bình quân trên đầu người tương đối thấp so với các nước khác trong vùng. Tương tự như vậy, trong thời gian 1990-2004, Arizona đã tăng lượng phát thải khí nhà kính 54%, Florida tăng 37%, North California tăng 36% (Environment California Research and Policy Center, 2007). Bình quân mức tiêu thụ năng lượng ở Mỹ là 341 triệu Btu/người (năm 2005) gấp gần 2 lần so với ở Đức (176 triệu Btu) và Nhật Bản (177 triệu Btu), gấp gần 7 lần so với Trung Quốc (54 triệu Btu). Cũng cần lưu ý rằng, những ghi nhận ở Liên minh Châu Âu và Mỹ về mức độ tiêu thụ năng lượng cũng có sự khác biệt đáng kể ngay ở trong từng nước. Ví dụ như trên thực tế, mức tiêu thụ năng lượng bình quân trên người ở New York là 217 triệu Btu, California 232,2 triệu Btu là ít có sự khác biệt hơn so với ở Đức và Nhật Bản nhưng lại có sự khác biệt lớn nếu so với mức tiêu thụ 2 năng lượng ở Alaska 1.193,5 triệu Btu hoặc Texas 506 triệu Btu (Energy Information Administration, U.S. Department of Energy, 2005). Chính vì những sự khác biệt này đã thu hút ngày càng nhiều sự quan tâm của các học giả và các hoạt động thực tiễn về chính sách và chương trình về khí hậu của các cấp địa phương trong phạm vi tỉnh, huyện, các vùng, các địa phương khác nhau và ở cấp quốc gia (Linstroth & Bell, 2007; Lundqvist & Biel, 2007 ; Ruth, 2006). Trong đó, việc thực hiện các chính sách và chương trình biến đổi khí hậu ở cấp quuốc gia được thực thi nhiều hơn tất cả (Bianci, Cruz, & Nakamura, 2005). Các nghiên cứu cũng tập trung vào các giải pháp nhằm nâng cao nhận thức và những khó khăn trở ngại làm giảm hiệu quả các chương trình và hành động về biến đổi khí hậu. Là một bang, California được xác định ở cấp dưới quốc gia trong phạm vi nước Mỹ. Tuy nhiên trong một phạm vi khác, California lại có thể được so sánh với vai trò nước Đức trong khuôn khổ Liên minh Châu Âu, nhất là trong trường hợp xây dựng các chính sách môi trường, một trong những lĩnh vực phát triển nhất của trong pháp Luật của Liên minh châu Âu. Ước tính tỷ lệ phần trăm luật pháp về môi trường của Đức hiện nay có nguồn gốc từ Ủy ban Châu Âu dao động vào khoảng 50-80% (Miller, 2007). Đối với California, đặc biệt là sau hơn hai thập niên với sự cố gắng của chính phủ liên bang Mỹ nhằm phân quyền từ Trung ương xuống các địa phương trong việc xây dựng các chính sách môi trường, California đã có những quyền tự trị trong việc xây dựng chính sách môi trường trong khuôn khổ nước Mỹ. Quá trình này đang tiếp diễn nhằm tiếp cận đến mức độ tương ứng như tình hình của Đức trong Liên minh châu Âu. Điều này đã góp phần làm cho những nghiên cứu so sánh về trường hợp của Đức và California được thực hiện bới các tác giả Helmut Weidner, Lutz Mez, Daniel Mazmanian, John Jurewitz, và Hal Nelson trở nên đặc biệt hấp dẫn. Cả California và Đức đều có vai trò quan trọng đối với việc xây dựng các chương trình hành động và các chính sách về biến đổi khí hậu và đều có sự xem xét tham khảo quá trình xây dựng chính sách của nhau. Khác với Đức hay California, Nhật Bản có một hệ thống nhất thể của Chính phủ, nghĩa là việc xây dựng các chính sách thuộc về Chính phủ ở Tokyo (Nagata-cho, Tokyo). Noriko Sugiyama và Tsuneo Takeuchi đã bày tỏ sự không tán đồng với thể chế này vì cho rằng chính quyền địa phương mới là cơ sở thực thi các các chính sách được đưa ra bởi các cơ quan Trung ương. Mặc dù cũng có trường hợp chính quyền địa phương không thực hiện các chính sách môi trường khi Chính phủ trung ương trực tiếp chỉ đạo. Tuy nhiên trên thực tế, với truyền thống và kinh nghiệm lâu đời các chính quyền địa phương cũng đã hành động làm đổi mới chính sách môi trường ở Nhật Bản. Ví dụ như trường hợp của Tokyo và Kyoto, họ đã đưa ra một chương trình biến đổi khí hậu tiến bộ vượt xa hơn chương trình của quốc gia. Rõ ràng, ý nghĩa của vấn đề này đã cho thấy vai trò những nhà lãnh đạo khí hậu với các sáng kiến địa phương đã được đề cao hơn như vai trò của bang California trong phạm vi nước Mỹ, nước Đức trong phạm vi Liên minh châu Âu, Tokyo và Kyoto trong phạm vi nước Nhật. Rất khó để so sánh trực tiếp trường hợp của Trung Quốc với California, Đức, Tokyo và Kyoto. Tuy nhiên đây sẽ là lý do cho việc phân tích cụ thể hơn về chính sách biến đổi khí hậu được xây dựng tại các địa phương ở Trung Quốc. Do có quy mô lớn và sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng, Trung Quốc đang trở thành nước phát thải khí CO 2 lớn nhất thế giới và được đặc biệt chú ý trong nghiên cứu. Theo Qi Ye, Ma Li, Zang Huanbo và Li Huimin, chính sách biến đổi khí hậu ở Trung Quốc phần lớn được quyết định bởi Đảng Cộng sản Trung Quốc và chính quyền Nhà nước ở Bắc Kinh. Tuy nhiên 3 trong thời gian gần đây đã có sự thay đổi lớn về các hành động làm giảm thiểu biến đổi khí hậu ở cấp tỉnh và cấp thành phố. Đặc biệt ở một số tỉnh và thành phố đã xây dựng các chương trình và cải cách các cơ quan cho thấy các hoạt động địa phương đã có vai trò lớn hơn trong việc giảm nhẹ biến đổi khí hậu trong tương lai ở Trung Quốc. Tầm quan trọng của các địa phương trong chính sách biến đổi khí hậu toàn cầu Nghiên cứu các chính sách biến đổi khí hậu toàn cầu được tập trung chủ yếu vào các câu hỏi về sự hình thành các thể chế quốc tế và vai trò chính sách của quốc gia trong vấn đề này. Tuy nhiên, các ý tưởng về chính sách cũng như các giải pháp sáng tạo lại thường được hình thành và thử nghiệm trước hết ở cấp huyện, tỉnh, thành phố hoặc các bang; ở các thành phố lớn và ở các vùng nông thôn, ở thị xã và làng quê. Để nhấn mạnh tầm quan trọng của địa phương, tại cuộc hội thảo của nhóm các thành phố lớn C40 tại Seoul, Hàn Quốc đã chỉ ra rằng riêng các thành phố đã tiêu thụ khoảng 3/4 tổng năng lượng thế giới và tạo ra khoảng 80% các khí nhà kính nhân tạo. Để giảm thiểu lượng phát thải các khí nhà kính, một vấn đề được quan tâm hiện nay là tăng hiệu suất sử dụng năng lượng, sử dụng phương tiện giao thông công cộng, sử dụng năng lượng tái tạo, xanh hóa các thành phố. Hiện nay vẫn còn ít nghiên cứu có hệ thống các vấn đề chính sách và chính trị về biến đổi khí hậu địa phương. Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về các vấn đề chính trị và chính sách biến đổi khí hậu trong các quốc gia, tuy nhiên còn rất ít nghiên cứu về sự quản lý ở cấp địa phương (Busby & Ochs, 2004; Harrison & Sundstrom, 2007; Schreurs, 2004; Selin & VanDeveer, 2005, 2009). Hiện nay, vai trò của những nhà lãnh đạo và hoạt động tiên phong về môi trường đã được đánh giá cao và được xem như những mẫu hình để thúc đẩy sự học hỏi và làm theo của những người khác, và một số công việc đã được xem như vai trò của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, vẫn còn quá ít các nghiên cứu về các quy chế và các chương trình dành cho các địa phương so với vai trò chức năng của họ trong sự nỗ lực làm giảm thiểu sự phát thải các khí nhà kính và cuối cùng có thể đảo ngược sự biến đổi khí hậu. Có rất nhiều ví dụ về việc chính quyền địa phương xây dựng các chương trình hành động quan trọng về biến đổi khí hậu, ví dụ như California đã có những phát triển trên nhiều lĩnh vực khác nhau. Năm 1947, Los Angeles là nơi đầu tiên ở Mỹ thành lập vùng kiểm soát ô nhiễm không khí. Năm 1959, Phòng y tế cộng đồng bang California đã lần đầu tiên thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng môi trường không khí cho xe có động cơ với các chỉ số về bụi tổng số, các chất quang oxy hóa, SO 2 , NO 2 và CO. Năm 1966, California một lần nữa đi trước Chính phủ Liên bang trong việc giới thiệu các tiêu chuẩn khí thải ở ống xả của xe cơ giới với các chỉ số về hydrocarbon và CO (California Environmental Protection Agency, Air Resources Board, 2008). Ở Nhật Bản, Chính quyền thủ đô Tokyo đã đi trước Chính phủ trong việc thiết lập nhiều chính sách kiểm soát ô nhiễm. Ví dụ như các quy định về ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm các nhà máy (1949), tiếng ồn (1954), khói và muội (1955). Đặc biệt vào năm 1969, sắc lệnh kiểm soát ô nhiễm môi trường thủ đô Tokyo đã được thông qua dưới sự lãnh đạo của Thị trưởng Ryoukichi Minobe. Sắc lệnh này nhấn mạnh rằng mọi người đều có quyền được sống trong môi trường trong sạch và an toàn; bảo vệ môi trường không có vị trí thứ hai so với tăng trưởng kinh tế. Sắc lệnh cũng thiết lập các hình phạt cho các trường hợp vi phạm. Chính phủ Nhật Bản cũng đã nhiều lần đề cao vai trò đi đầu 4 của Chính quyền Tokyo (Barrett & Therivel, 1990, p. 75; Reed, 1986, p. 19; 49-50; Schreurs, 2002, p. 41). Thực ra, sự quan tâm chú ý của chính quyền địa phương xây dựng chính sách môi trường không phải là một vấn đề mới. Thành phố Freiburg của Đức, nơi chịu ảnh hưởng mạnh bởi Đảng Xanh (Green Party, đã nhận được gần 25% phiếu bầu vào năm 2002) đã nổi tiếng thế giới như là một trong những thành phố thân thiện sinh thái nhất trên thế giới (Cliffe, 2005). Thành phố đã từ chối nguồn năng lượng điện hạt nhân trong thập niên 1970 và tự tìm cách để cân bằng năng lượng tiêu thụ. Thành phố đã dẫn đầu nước Đức trong việc sử dụng các năng lượng tái tạo, khuyến khích sử dụng các phương tiện giao thông công cộng, sử dụng xe đạp và đi bộ (trung tâm thành phố đã trở thành khu dành cho khách đi bộ) và nhà ở tiết kiệm năng lượng (Böhme, 2001; Purvis, 2008). Chính quyền Thành phố Marburg là người đầu tiên ở Đức (và có thể là lần đầu tiên trên thế giới) đưa ra yêu cầu có tính chất pháp lý về việc lắp đặt hệ thống sử dụng năng lượng Mặt trời trên nóc các ngôi nhà được xây dựng mới hoặc sửa chữa lại, kể cả của tư nhân và các tòa nhà thương mại (Kulish, 2008). Tầm quan trọng của hành động địa phương đối với việc bảo vệ môi trường và phát triển bền vững là một chủ đề trọng tâm của Hội nghị Quốc tế về Môi trường và Phát triển năm 1992 (UNCED). UNCED đã xây dựng Chương trình nghị sự 21, một sự hợp tác toàn cầu cho việc thúc đẩy phát triển bền vững. Chương 28 của Chương trình nghị sự 21 đã nhấn mạnh tầm quan trọng của các địa phương bởi vì có rất nhiều vấn đề và giải pháp được trích dẫn trong Chương trình nghị sự 21 có nguồn gốc từ các hoạt động của địa phương, sự tham gia và hợp tác của chính quyền địa phương sẽ là một yếu tố quyết định trong thực hiện các mục tiêu đó. Chính quyền địa phương là ngườu xây dựng, vận hành và duy trì cơ sở của nền kinh tế-xã hội và môi trường; giám sát quá trình lập kế hoạch, thiết lập các chính sách và quy định về môi trường địa phương và trợ giúp trong việc thực hiện các chính sách môi trường quốc gia và vùng. Là cấp quản lý gần với người dân nên họ đóng vai trò sống còn trong giáo dục, vận động và đáp ứng cho công chúng để thúc đẩy sự phát triển bền vững (United Nations, 1992). Tuy nhiên, việc xây dựng Chương trình nghị sự 21 cho các địa phương tiếp theo đã chứng minh một điều quan trọng là vẫn còn nhiều hạn chế trong việc xây dựng năng lực bảo vệ môi trường toàn cầu ở cấp địa phương của nhiều nước trên thế giới. Mạng lưới quốc tế và Chương trình biến đổi khí hậu địa phương Ngoài ảnh hưởng của các thoả thuận quốc tế và việc nhấn mạnh đến sự cần thiết thúc đẩy các hoạt động địa phương trong bảo vệ môi trường, mạng lưới quốc tế cũng có vai trò ngày càng quan trọng trong việc thúc đẩy hơn nữa sự tuyên truyền ở từng địa phương (Betsill & Bulkeley, 2006). Năm 1990, Hội đồng quốc tế về sáng kiến môi trường địa phương (ICLEI) được thành lập tại Đại hội quốc tế các chính quyền địa phương cho một tương lai bền vững với sự tham gia của hơn 200 địa phương từ 43 quốc gia. Hiện nay ICLEI đã liên kết với hơn 900 chính quyền địa phương có một lợi ích chung trong việc xây dựng năng lực phát triển bền vững thông qua việc chia sẻ kiến thức, đào tạo và các chương trình liên kết khác. ICLEI đã phát triển Chương trình bảo vệ khí hậu nhằm trợ giúp các thành phố xây dựng chính sách thích ứng và thực hiện các biện pháp kiểm soát chất lượng nhằm giảm lượng phát thải khí nhà kính và các chất ô nhiễm không khí. Quá trình này được vận hành thông qua việc thực thi chương trình năm điểm 5 bao gồm: xây dựng cơ sở kiểm kê và dự báo phát thải, thiết lập một hệ thông tiêu chuẩn hữu ích, lựa chọn mục tiêu giảm thiểu sự phát thải, phát triển kế hoạch hành động địa phương để đáp ứng các mục tiêu, thực hiện chính sách giám sát và thẩm định kết quả. Các chương trình này đang được thực hiện tại Mỹ, Nhật Bản, Mexico, Mỹ Latin, châu Âu, Úc, New Zealand, Nam Phi, Nam Á và Đông Nam Á (http://www.usmayors.org/climate-protection/agreement.htm). Một ví dụ khác là sáng kiến khí hậu Clinton (CCI). CCI được sáng lập vào năm 2006 bởi quỹ William Clinton (William J. Clinton Foundation). CCI đã đạt được những thỏa thuận từ các nhà sản xuất về các sản phẩm hiệu quả năng lượng, giảm giá thành các thiết bị, lắp đặt các thiết bị tiết kiệm năng lượng trong các tòa nhà ở thành phố. Chương trình đã được thực hiện có hiệu quả ở trường American Colleges, và University of Presidents Climate Commitment thông qua việc lắp đặt các thiết bị có hiệu quả sử dụng năng lượng cao trong các tòa nhà ở các khu vực trường học (http://commitments.clintonglobalinitiative.org/). Hơn thế nữa, CCI cũng có mối quan hệ đối tác với nhóm các nhà lãnh đạo khí hậu của C40 (40 thành phố lớn nhất thế giới ở nhiều nước khác nhau, ví dụ như Chicago, Houston, Los Angeles, New York, Philadelphia, Berlin, Tokyo, Thượng Hải, Bắc Kinh), đã cam kết tăng cường nỗ lực để giảm bớt lượng khí thải làm nóng lên khí hậu toàn cầu. Ngoài ra, tính tới tháng 9 năm 2008 đã có thêm 13 thành phố đăng ký là hội viên, bao gồm Austin, New Orleans, Portland, Salt Lake City, San Francisco, Seattle, Heidelberg. Hội nghị thượng đỉnh khí hậu các thành phố lớn C40 đã được tổ chức tại Luân Đôn theo lời mời của thị trưởng Luân Đôn với sự liên kết của ICLEI và nhóm khí hậu. Hội nghị đã thu hút sự tham dự của đại diện 18 thành phố. Hội nghị lần thứ hai được tổ chức tại New York vào năm 2007 với sự tham dự của 30 thành phố. Lần họp thứ ba, dự kiến sẽ được tổ chức tại Seoul (Hàn Quốc) vào tháng 5 năm 2009, hy vọng sẽ có đại diện tham gia của 80 thành phố. Xây dựng chính sách biến đổi khí hậu và vai trò của chính quyền địa phương ở Đức, Nhật Bản, và Hoa Kỳ Do quy mô lớn của nền kinh tế Đức, nên khó có thể hình dung rằng Cộng đồng châu Âu có thể đóng vai trò lãnh đạo khí hậu toàn cầu khi mà nước Đức không đi tiên phong về lĩnh vực môi trường. Tháng 4 năm 2007, Bộ trưởng Bộ Môi trường Đức đã cho phát hành tài liệu Chương trình hành động Môi trường 2020 (Climate Agenda 2020), một kế hoạch của Đức nhằm giảm thiểu 40% lượng CO 2 phát thải mà không dựa vào năng lượng hạt nhân. Kế hoach cũng đặt mục tiêu sử dụng các dạng năng lượng tái tạo để sản xuất điện đến 27% vào năm 2020, tăng gấp đôi việc kết hợp nhiệt và năng lượng, hiện đại hóa các nhà máy điện và tăng hiệu quả năng lượng 11% (Bundesumweltministerium, 2007). Tháng 12 năm 2007, Thủ tướng Angela Merkel nhắc lại mục tiêu của Đức giảm 40% lượng phát thải CO 2 vào năm 2020. Các chính sách này của Đức góp phần phát triển kế hoạch 20, 20, 20 của EU đặt kế hoạch đến năm 2020: sử dụng 20% năng lượng tái tạo, tăng 20% hiệu quả năng lượng và giảm phát thải khí nhà kính 20%vào năm 2020. Theo sau các sáng kiến của Đức, từ sau năm 2000 nhiều hoạt động chống lại biến đổi khí hậu ở các địa phương và các bang của Mỹ cũng được đẩy mạnh. Trên thực tế, Mỹ cũng đã có những thử nghiệm liên quan đến các chính sách và chương trình về biến đổi khí hậu ở các địa phương, các bang và vùng (Rabe, 2004). Điều này cũng đã bắt đầu có 6 kết quả thúc đẩy xây dựng các chương trình, mục tiêu, quy chế, xây dựng các cơ quan trong khắp cả nước. Ở cấp thành phố, Hội nghị các Thị trưởng của Mỹ để thỏa thuận về bảo vệ khí hậu họp tháng 7 năm 2008 đã thu thập tới 850 chữ ký. Các thành phố tham dự đã đồng ý thực hiện mục tiêu Nghị định thư Kyoto về giảm thiểu sự phát thải khí nhà kính. Bao gồm các chính sách ngăn chặn sự tăng phát thải, khuyến khích phương tiện giao thông thay thế, theo đuổi năng lượng sạch và các thiết bị sử dụng năng lượng hiệu quả… Hơn nữa, họ cũng đã đồng ý hối thúc chính phủ liên bang và các bang áp dụng hệ thống thương mại khí thải (http://www.usmayors.org/limateprotection/ agreement.htm). Nhiều bang đã soạn thảo pháp luật về biến đổi khí hậu. Ví dụ như bang Connecticut (Substitute Bill No. 595, 2004) đã thông qua luật với mục tiêu ổn định mức phát thải khí nhà kính ở mức năm 1990 vào năm 2010 và giảm 10% mức năm 1990 vào năm 2020. Bang Maine đã thông qua các mục tiêu phát thải khí xuống tương đương năm 2003 (Act to Provide Leadership in Addressing the Threat of Climate Change, 2003). Ở cấp vùng, khoảng một nửa trong 50 bang đã tham gia công ước thương mại về khí thải và biến đổi khí hậu. Tháng 4 năm 2003, Thống đốc bang New York (George Pataki) đã khởi xướng ý tưởng về chương trình thương mại vùng kéo dài từ Maine đến Maryland. Cuối năm 2005, một thỏa thuận thực thi các sáng kiến về khí nhà kính trong vùng đã được hình thành. Các thành viên tham gia thỏa thuận này bao gồm 10 bang: Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Rhode Island, Vermont. Ngoài ra còn có các Quận Columbia, Pennsylvania, Ontario, Quebec và các tỉnh miền Đông Canada và New Brunswick tham gia như là quan sát viên của quá trình này. Ý tưởng của khu vực thương mại đã trợ giúp các bang đáp ứng mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính đã đề ra (http://www.rggi.org/about.htm). Các sáng kiến vùng khác cũng bắt đầu hình thành, bao gồm hiệp định về giảm thiểu phát thải khí nhà kính vùng Trung-Tây (Midwestern Region), an ninh năng lượng và nền quản lý khí hậu cho vùng Trung-Tây, sáng kiến khí hậu miền Tây, sáng kiến năng lượng sạch và đa dạng của các nhà quản lý miền Tây (Pew Center on Global Climate Change, n.d). Những xu hướng này chắc chắn có đóng góp ít nhất cũng là một phần làm phá sản chính sách của Chính phủ Liên bang ở Washington D.C. dưới chính quyền của Tổng thống George W. Bush (2000-2008), giữ vai trò lãnh đạo về các chính sách biến đổi khí hậu. Thất vọng do sự không nhượng bộ của quốc gia và những quyết định của chính quyền Bush rút ra khỏi Nghị định thư Kyoto, nhiều chính quyền địa phương và các bang bắt đầu có hành động theo các hướng riêng của họ. Một yếu tố tác động khác là áp dụng những gì học hỏi được từ những nơi khác, trong đó chính sách của chính phủ các nước châu Âu khác nhau và Liên minh Châu Âu nói chung có tầm quan trọng đặc biệt (Morgenstern & Pizer, 2007). Nhiều chính quyền địa phương ở Mỹ đã bắt đầu nêu cao vai trò của họ trong vấn đề biến đổi khí hậu áp dụng theo mô hình các nước Châu Âu như Đức, Thụy Điển, Anh hơn là từ Washington D.C. Đến lượt mình, các bang ở nước Mỹ như California và New England lại có vai trò như hình mẫu cho các bang và các khu vùng khác trong nước Mỹ. Sáng kiến về khí nhà kính vùng Trung-Tây đã xuất hiện và phát triển ở vùng ven biển miền Đông và Tây nước Mỹ. Cuối cùng, một điều rõ ràng là cần có sự quan tâm và chuyển động trước tiên của một chính quyền địa phương nào đó. Theo cách này, địa phương và các bang có thể gây ảnh hưởng đến sự thay đổi chính sách ở cấp quốc gia, đến các bang khác hoặc quốc tế. David Vogel (1995) đưa ra thuật ngữ “Hiệu ứng California” để diễn tả khả năng đi đầu về 7 môi trường khi thiết lập các chương trình hành động mà có ảnh hưởng ra ngoài biên giới của họ. Với quyền lực chính trị mạnh mẽ và thị trường lớn trong nước chẳng hạn như California, Đức và Mỹ có thể ép buộc một cuộc chạy đua bằng việc đưa ra các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt hơn đối với các đối thủ cạnh tranh kinh tế của họ. Các đối tác thương mại cần phải đáp ứng các tiêu chuẩn này hoặc có khả năng bị mất thị phần xuất khẩu. Vượt trên vấn đề này, những người bảo vệ môi trường dường như bắt đầu có những yêu cầu khắc khe tương tự trong phạm vi quyền hạn của chính họ. Sư kết hợp này tạo ra xu hướng đẩy cao tiêu chuẩn môi trường đối với các các nước có mối liên kết gần gũi về mặt kinh tế. Trường hợp của California được xem là một trong những trường hợp đáng chú ý. Với quy mô lớn, nền kinh tế của California được xếp vào hàng thứ 5 hoặc thứ 6 trong các nền kinh tế lớn nhất trên thế giới. California được xếp tương tự với nước Đức và Nhật Bản về tổng lượng phát thải khí nhà kính. Trong thư gửi Chính phủ Mỹ vào tháng 2 năm 2007, Thượng nghị sỹ Thống đốc bang Arnold Schwarzenegger đã lưu ý đến vai trò quan trọng của các sáng kiến địa phương trong bối cánh chính trị của Mỹ: Với sự cố gắng của chính quyền bang, giải pháp hành động cho sự nóng lên khí hậu toàn cầu của California, tiêu chuẩn nhiên liệu các bon thấp và hiệp định 5 bang nhằm vào sự phát thải cácbon không chỉ tạo nên sự khác biệt trong cuộc chiến chống lại biến đổi khí hậu toàn cầu mà còn trình diễn sự ủng hộ mạnh mẽ của công chúng cho các hành động có khả năng tồn tại trong cả nước. Sự cố gằng này gửi một thông điệp mạnh mẽ đến chính phủ liên bang và toàn thế giới, chúng giúp đất nước nhận ra điều gì cần phải làm để đương đầu với cuộc khủng hoảng khí hậu và tìm các giải pháp chính trị cho vấn đề này. Hưởng ứng sự phát triển như vậy, chính quyền địa phương ở các phần khác nhau trên thế giới đã bắt đầu hình thành các kế hoạch hành động khí hậu riêng của họ. Năm 2003, thành phố Kyoto đã ra tuyên bố nhằm làm ngừng sự nóng lên toàn cầu: Kyoto, thành phố mà Nghị định thư Kyoto đã được ra đời sẽ hành động để ngăn chặn sự nóng lên toàn cầu, sẽ cống hiến và trợ giúp cho những nỗ lực ngăn chặn sự nóng lên toàn cầu. Một năm sau đó, thành phố Kyoto đã trở thành phố tự trị đầu tiên của Nhật Bản ban hành sắc lệnh về biện pháp đối phó sự nóng lên của khí hậu toàn cầu, bao gồm cả mục tiêu giảm thiểu đáng kể sự phát thải khí nhà kính. Thị trưởng thành phố Kyoto, Ngài Matsumoto đã đi đầu trong việc khởi xướng tổ chức Hội đồng Thị trưởng trên thế giới về biến đổi khí hậu tại Montreal tháng 12 năm 2005. Mong muốn được xem như một nhà lãnh đạo có những quyền hạn riêng, chính quyền thủ đô Tokyo đã thành lập một dự án 10 năm Tokyo không có cacbon vào tháng 6 năm 2007. Kế hoạch này kêu gọi giảm lượng phát thải khí nhà kính ở Tokyo 25% so với mức phát thải năm 2000 vào năm 2020. Bản kế hoạch cũng lưu ý rằng, mặc dù lượng phát thải khí CO 2 trên đầu người ở Tokyo đang ở mức thấp hơn 20% đến 30% so với New York và London, và mặc dù Tokyo là một thành phố sử dụng năng lượng có hiệu quả hơn so với các thành phố lớn khác trên thế giới. Đây là điều cơ bản để thành phố có thể đảo ngược xu hướng tăng lượng phát thải CO 2 . Một điều thú vị là thành phố đã xác định vai trò đi đầu của mình khi chính phủ quốc gia đã thất bại với mục tiêu kế hoạch trung hạn và dài hạn nhằm giảm phát thải CO 2 . Cùng với vai trò dẫn đầu của chính quyền thủ đô Tokyo (2007), nhiều thành phố khác và các quận ở Nhật cũng đã xây dựng kế hoạch hành động khí hậu riêng của họ. Tháng 2 năm 2007, Chiến dịch bảo vệ khí hậu ở Nhật Bản được khởi động dưới sự bảo trợ của ICLEI. Tình hình ở Trung Quốc lại có sự khác biệt về nhiều mặt so với Mỹ, Đức và Nhật Bản. Là một nước đang phát triển, những thách thức của Trung Quốc về sự phát thải khí 8 nhà kính là rất phức tạp. Ưu tiên đầu tiên của chính phủ là duy trì sự ổn định chính trị, và điều này chỉ có thể có được khi có sự quan tâm đến các nhu cầu thiết yếu để đáp ứng cho một dân số đông 1,3 tỷ người, trong đó gần 800 triệu người vẫn còn sống tương đối nghèo với quy mô sản xuất nhỏ hoặc tự cung tự cấp của người nông dân. Một thực tế quan trọng khác là than đá chiếm hơn 70% năng lượng tiêu thụ tại Trung Quốc. Trung Quốc có một hệ thống chính trị tập trung, nhưng vì đất nước quá rộng lớn nên Chính phủ trung ương không dễ dàng kiểm soát được các hoạt động của các tỉnh. Mặc dù Trung Quốc về cơ bản đã có một hệ thống pháp luật về môi trường mà trong đó phần lớn dựa vào kinh nghiệm hàng đầu của phương Tây, tuy nhiên việc thực hiện luôn phải đương đầu với những ưu tiên của chính quyền địa phương thường tập trung vào tăng trưởng kinh tế. Hơn nữa, hệ thống pháp luật không phải là hoàn toàn độc lập hoặc được phát triển như trường hợp ở Nhật Bản, Đức và Mỹ nên cũng hạn chế các nhà hoạt động địa phương sử dụng tòa án để thúc đẩy hành động ở cấp quốc gia như trường hợp California đã làm ở Mỹ. Thay vào đó, ở Trung Quốc, việc thành lập các chiến lược hành động khí hậu rộng rài tại các địa phương là sự hưởng ứng và đáp lại các mong đợi của chính quyền trung ương. Tuy nhiên rất khó tưởng tượng rằng Chính phủ Trung Quốc cũng đang thúc ép sự phát triển các kế hoạch hành động địa phương những điều mà không xuất hiện ở địa phương của các nước khác trên thế giới. Đã có nhiều cố gắng của quốc tế tập trung vào việc xây dựng năng lực và cải thiện môi trường tại các thành phố của Trung Quốc. Ngân hàng Thế giới đã hỗ trợ các chương trình trợ giúp quản lý năng lượng. Chương trình năng lượng thay thế và bền vững châu Á đã giúp Thượng Hải phát triển một sơ đồ hệ thống điện xanh, cho phép người tiêu dùng tự nguyện mua điện từ các nguồn năng lượng tái tạo. Chính phủ Nhật Bản, trong một phần kế hoạch phát triển mô hình thành phố môi trường Trung Quốc-Nhật Bản năm 1997, đã cung cấp cho ba thành phố Quý Dương, Đại Liên và Trùng Khánh (Guiyang, Dalian and Chongqing) về kỹ thuật và tài chính để kiểm soát ô nhiễm không khí và mưa axit. Sự trợ giúp nước ngoài của Nhật Bản cũng tạo điều kiện hỗ trợ các hoạt động trồng rừng và làm xanh lại đất nước Trung Quốc. Một cách nhìn so sánh Các nghiên cứu điển hình được đề cấp đến sau đây nhằm chỉ ra một số phát hiện quan trọng cần được nghiên cứu thêm trong khung cảnh các địa phương ở phạm vi dưới cấp quốc gia. Thứ nhất là cấp chính quyền địa phương thường quan tâm đến sự phát triển một cách độc lập với chính sách về biến đổi khí hậu (hoặc hiệu quả năng lượng và các chính sách năng lượng tái tạo). Hiện nay đã có sự phổ biến nhanh chóng và rộng rãi các sáng kiến địa phương, kể cả trường hợp được học hỏi từ những địa phương khác nhờ những nỗ lực của mạng lưới quốc tế và các chương trình hợp tác song phương. Một mẫu hình khác là mặc dù theo quan niệm truyền thống được chấp nhận rộng rãi là các quy định về môi trường sẽ hạn chế sự tăng trưởng kinh tế, nhiều bang vẫn lựa chọn ưu tiên phát triển các chính sách khí hậu đầy tham vọng một cách cẩn thận để đạt được những lợi thế trên thị trường của các nhà lãnh đạo (Jänicke & Jacob, 2004). Điều này đã được áp dụng ở Đức, California, Tokyo và Kyoto. Thứ ba là tầm quan trọng của lãnh đạo, các hành động tiên phong của chính quyền địa phương nhằm hướng tới những quyền quyết định ưu tiên cho biến đổi khí hậu. 9 Ví dụ như Thủ tướng Angela Merkel ở Đức, Thị trưởng Shintaro Ishihara ở Tokyo và Thống đốc Arnold Schwarzenegger ở California. Vấn đề quan trọng thứ tư là thiết lập thể chế tiềm năng cho chính quyền địa phương có thể đề xuất các sáng kiến. Trong số các trường hợp được đề cập đến ở trên, Đức một nước có chủ quyền phải đối mặt với ít hạn chế nhất. California, Tokyo và Kyoto trong khuôn khổ những địa phương của một quốc gia đang đẩy mạnh các thử nghiệm tìm kiếm các cách thức như thế nào để có thể vượt ra khỏi khuôn khổ của chính phủ trung ương. Trong trường hợp của Trung Quốc, vấn đề điển hình của chính quyền trung ương thường là ra lệnh cho chính quyền địa phương, những sau đó lại cho phép họ xem xét cải tiến một cách đáng kể nên làm như thế nào. Nhiều khi các cơ sở của chính sách quốc gia lại được dựa trên sự thành công của các kinh nghiệm địa phương. Thứ năm, các sáng kiến về biến đổi khí hậu mà chính quyền địa phương dễ dàng đề xuất nhất là thiết lập mục tiêu năng lượng tái tạo và biến đổi khí hậu, chương trình khuyến khích hiệu quả năng lượng, những nỗ lực giáo dục, tiêu chuẩn quản lý địa phương, chính sách giao thông vận tải công cộng, thỏa thuận hợp tác công cộng và tư nhân với thương mại địa phương và trồng cây. Mức độ mở rộng mà theo đó chính quyền địa phương có thể sử dụng các quy định, quy hoạch đô thị để thúc đẩy hành động biến đổi khí hậu có sự khác nhau đáng kể giữa các nước. Trong nhiều trường hợp chính quyền địa phương không thể hành động trong các lĩnh vực quan trọng như thiết lập năng lượng và các loại thuế sinh thái, xây dựng các tiêu chuẩn hiệu quả nhiên liệu, và xây dựng các chính sách năng lượng chung. Điều này cho thấy rằng mặc dù các sáng kiến địa phương là rất quan trọng nhưng vẫn bị hạn chế trong phạm vi những gì mà chính quyền địa phương có thể làm được. Trong khi những hành động địa phương là không thể thay thế cho hành động quốc gia, liên bang, hoặc hoạt động siêu quốc gia. Thứ sáu là có sự phổ biến rộng rãi các ý tưởng chính sách giữa các chính quyền địa phương. Như trường hợp của Đức đã vận dụng khá nhiều những kinh nghiệm ở Mỹ và Nhật Bản trong thời gian đầu. Tuy nhiên trong những năm gần đây, các ý tưởng chính sách sáng tạo ở Đức và nhiều nơi khác từ châu Âu đang lan rộng sang Mỹ (chẳng hạn như bang California), Nhật Bản và gần đây hơn là Trung Quốc. Đồng thời cũng có sự truyền bá kinh nghiệm trong lãnh đạo, khi đi tìm kiếm các mô hình hành động ở nước ngoài tương đối gần gũi có thể áp dụng ở địa phương. Thứ bảy, mặc dù đã có sự quan tâm và hành động rõ ràng của nhiều địa phương về biến đổi khí hậu, nhưng cũng còn không ít chính quyền địa phương chưa thể hiện sự nhiệt tình về vấn đề này. Điều này cho thấy một vấn đề quan trọng khác là cần xem xét đối với những nhà lãnh đạo, ngoài sự lãnh đạo uy tín, cần có những ảnh hưởng đến mục tiêu và chính sách giảm nhẹ biến đổi khí hậu. Thứ tám, mặc dù trong quá khứ các quan chức chính phủ liên bang hoặc trong các nước, chẳng hạn như nước Đức đã miễn cưỡng tổ chức các cuộc họp với những người không phải là đối tác đồng cấp với họ ở cấp chính quyền quốc gia, ít nhất một số trường hợp cũng đã được thay đổi. Các quan chức chính phủ Đức và chính phủ Anh đã gặp gỡ và ký kết các hiệp định tương ứng với các thống đốc bang Florida và California. Thứ chín, nhiều kế hoạch chính sách biến đổi khí hậu cần gắn liền với các ưu tiên khác, chẳng hạn kế hoạch về hiệu quả năng lượng. Quản lý biến đổi khí hậu địa phương thường được cấu trúc với sự trợ giúp các hành động đa mục tiêu (ví dụ như hiệu quả năng lượng ở Trung Quốc hoặc tạo việc làm thông qua các lắp đặt các thiết bị mới ở các tòa nhà trong các thành phố của Đức). 10 [...]... cụ thể về chính quyền địa phương đang có sự chuyển động nhanh hơn và có ảnh hưởng lớn hơn đến quyết định của chính quyền trung ương Điều này dẫn đến kết luận quan trọng là hành động của chính quyền địa phương có thể có tác động mạnh mẽ vượt xa quyền lực thi hành pháp lý của địa phương Dù sao, nhiều nghiên cứu có hệ thống về ảnh hưởng của chính sách quản lý địa phương về giảm thiểu phát thải khí nhà... thể có tác động mạnh mẽ vượt xa quyền lực thi hành pháp lý của địa phương Dù sao, nhiều nghiên cứu có hệ thống về ảnh hưởng của chính sách quản lý địa phương về giảm thiểu phát thải khí nhà kính vẫn cần tiếp tục được làm rõ Tài liệu tham khảo Act to Provide Leadership in Addressing the Threat of Climate Change, Chap 237, H.P 622-LD 845 Ann., Sec 1 38 MRSA c 3-A (September 13, 2003) Barrett, B F D., & . chính sách và chính trị về biến đổi khí hậu địa phương. Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về các vấn đề chính trị và chính sách biến đổi khí hậu trong các. hosted at http://online.sagepub.com Cách tiếp cận từ dưới lên về chính sách biến đổi khí hậu địa phương và vùng (From the Bottom Up Local and Subnational