Tæng quan vÒ ASEAN t¹p chÝ luËt häc sè 9/2008 3 Ths. NguyÔn ThÞ ThuËn * ăn bản pháp lí quốc tế đầu tiên cho sự ra đời của ASEAN chính là Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 (còn được gọi là Tuyên bố ASEAN) được các ngoại trưởng của 5 quốc gia Thái Lan, Singapore, Philippine, Indonesia, Malaysia thông qua ngày 8/8/1967 tại thủ đô của Thái Lan. Quyết định xây dựng Hiến chương ASEAN đã được thông qua tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 11 ở Kuala lumpur (Malaysia) tháng 12/2005. Sau hai năm rưỡi soạn thảo, ngày 20/11/2007, tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 13 ở Singapore, nguyên thủ và người đứng đầu chính phủ 10 nước thành viên ASEAN đã kí vào bản Hiến chương ASEAN. Có thể khẳng định sự ra đời của Hiến chương là nhu cầu tất yếu của ASEAN sau 40 năm thành lập, đánh dấu bước ngoặt trong lịch sử tồn tại và phát triển của tổ chức. Nếu đối chiếu Tuyên bố Băng Cốc với Hiến chương ASEAN có thể thấy một số điểm cần lưu ý sau: Thứ nhất: Về tính chất, cả hai văn kiện này đều là những điều ước quốc tế đa phương. Tuy nhiên, trong thực tế, đối với Hiến chương ASEAN, chắc chắn sẽ không tồn tại quan điểm khác nhau về giá trị “điều ước” của văn bản này. Nhưng với Tuyên bố Băng Cốc, đã có những quan điểm cho rằng một trong những điểm đặc biệt của ASEAN chính là tổ chức này ra đời trên cơ sở của một “Tuyên bố” chứ không phải là một điều ước quốc tế. Có thể do tên gọi và nội dung của văn kiện này mang “màu sắc” của một tuyên bố chính trị hơn là văn bản pháp lí quốc tế nên giá trị điều ước của văn kiện này đã bị một số học giả nghi ngờ. (1) Tuy nhiên, dưới góc độ của luật quốc tế nói chung, luật điều ước quốc tế và luật tổ chức quốc tế nói riêng có thể khẳng định Tuyên bố Băng Cốc cũng là điều ước quốc tế đa phương bởi vì: - Về mặt pháp lí, theo quy định của khoản 1 Điều 2 Công ước Viên năm 1969 về luật điều ước quốc tế thì điều ước là “một thoả thuận quốc tế được kí kết bằng văn bản giữa các quốc gia và được luật pháp quốc tế điều chỉnh, không phụ thuộc vào việc thoả thuận đó được ghi nhận trong một văn kiện duy nhất hoặc trong hai hay nhiều văn kiện có quan hệ với nhau cũng như không phụ thuộc vào tên gọi cụ thể của các văn kiện đó”. Như vậy, tính chất điều ước của một văn kiện pháp lí quốc tế không hề bị chi phối bởi việc nó được gọi là “tuyên bố” hay “hiến chương”. - Về mặt thực tế, từ sau khi Tuyên bố Băng Cốc được thông qua, một tổ chức quốc tế khu vực với tên gọi Hiệp hội quốc gia Đông Nam Á (Association of Southeast Asian Nation - ASEAN) đã ra đời. Có thể vẫn còn sự nhìn nhận khác nhau về ASEAN, đặc biệt là ở những thập niên đầu tiên khi tổ v * Trường Đại học Luật Hà Nội Tæng quan vÒ ASEAN 4 t¹p chÝ luËt häc sè 9/2008 chức này mới xuất hiện, nhưng vai trò, vị trí của ASEAN đối với hợp tác phát triển của mỗi quốc gia thành viên cũng như khu vực và thế giới là không thể phủ nhận. Thứ hai: Về nội dung và mức độ hoàn chỉnh của Tuyên bố Băng Cốc và Hiến chương ASEAN có sự khác biệt rõ rệt. Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 mới chỉ dừng ở mức độ “khai sinh” ra ASEAN. Tuyên bố Băng Cốc ngoài phần mở đầu chỉ có 5 điểm với nội dung đề cập tới việc thành lập ASEAN, mục đích tôn chỉ của Hiệp hội, bộ máy của ASEAN (2) Để ASEAN vận hành trong suốt 40 năm qua còn có hệ thống các văn bản pháp lí quốc tế được các thành viên thoả thuận thông qua vào các thời điểm lịch sử khác nhau như: Hiệp định thành lập Ban thư kí ASEAN năm 1976; Hiệp ước hợp tác thân thiện Đông Nam Á năm 1976; Hiệp định khung về tăng cường hợp tác kinh tế ASEAN năm 1992; Nghị định thư về cơ chế giải quyết tranh chấp kinh tế của ASEAN năm 1996; Hiệp định về Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân Ngoài ra, khi thực hiện chức năng của mình trong các lĩnh vực ASEAN cũng đã từng kí kết một số điều ước quốc tế với các đối tác bên ngoài như: Hiệp định về cơ chế giải quyết tranh chấp ASEAN - Trung Quốc, Hiệp định khung về quan hệ đối tác kinh tế toàn diện ASEAN - Hàn Quốc, Hiệp định khung về hợp tác kinh tế toàn diện ASEAN - Ấn Độ Từ tên gọi của những văn bản pháp lí quốc tế này có thể thấy đây chính là những điều ước quốc tế giữa một bên là quốc gia với một bên là tổ chức quốc tế. (3) Tuy nhiên, đối với những điều ước quốc tế nói trên, mặc dù vẫn được gọi là “Hiệp định ASEAN - Hàn Quốc, Hiệp định ASEAN - Trung Quốc ” nhưng hình thức kí kết lại không giống với một số điều ước quốc tế mà các tổ chức quốc tế liên chính phủ khác là một bên kí kết. Điển hình như Liên hợp quốc, một số điều ước quốc tế mà Liên hợp quốc là thành viên đều do một số cơ quan chính của Liên hợp quốc thay mặt tổ chức này kí kết. Ví dụ như những điều ước quốc tế mà Hội đồng bảo an kí kết với một số quốc gia thành viên Liên hợp quốc về việc huy động lực lượng quân đội tham gia các chiến dịch gìn giữ hoà bình và an ninh quốc tế theo quy định của Điều 43 Hiến chương Liên hợp quốc hoặc các điều ước quốc tế mà Hội đồng kinh tế-xã hội kí kết với một số tổ chức quốc tế liên chính phủ như Tổ chức lao động quốc tế, tổ chức văn hoá, khoa học và giáo dục của Liên hợp quốc theo quy định của Điều 63 Hiến chương Liên hợp quốc. (4) Cho đến nay, các điều ước quốc tế mà ASEAN đã kí kết với đối tác của mình đều có sự tham gia kí kết của đại diện các thành viên ASEAN (trong đó có Việt Nam). Xuất phát từ sự thoả thuận giữa các thành viên, từ vị thế của ASEAN nên mặc dù cũng đã có một số thành công nhất định nhưng việc thực hiện quyền năng chủ thể luật quốc tế của ASEAN trong thời gian qua còn rất khiêm tốn. Như vậy, nếu không có Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 thì không thể có ASEAN với tư cách là một tổ chức quốc tế liên chính phủ có tính chất khu vực. (5) Chính vì vậy, phủ nhận giá trị điều ước của Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 là không hợp lí xét cả ở phương diện lí luận và thực tiễn. Tính chất liên chính phủ của ASEAN không phải đến khi Hiến chương ASEAN ra đời mới được xác lập. Nhưng để thúc đẩy phát triển hợp tác trong đó có hợp tác về nhân Tæng quan vÒ ASEAN t¹p chÝ luËt häc sè 9/2008 5 quyền, về thương mại và đầu tư hướng tới hoà bình, ổn định và thịnh vượng của ASEAN và cộng đồng quốc tế thì Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 và những văn kiện hiện hành là chưa đủ. ASEAN cần phải xây dựng một khuôn khổ pháp lí thống nhất, chặt chẽ và hiệu quả hơn. Hiến chương ASEAN ra đời chính là để đáp ứng đòi hỏi này. Với các quy định trong Hiến chương, tư cách chủ thể luật quốc tế, tính chất liên chính phủ của ASEAN được khẳng định rõ ràng hơn. Hiến chương ASEAN ngoài lời mở đầu bao gồm 13 chương, 55 điều, không những “hệ thống hoá” lại nhiều nội dung cơ bản về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, cơ cấu tổ chức trong các văn kiện pháp lí quốc tế trước năm 2007 mà còn ghi nhận một số quy định mới trong đó điển hình nhất là vấn đề thành lập cơ quan nhân quyền được quy định tại Điều 14 Chương V. So với các quy định tương ứng trong Tuyên bố Băng Cốc và một số văn kiện khác của ASEAN như Hiệp ước Bali, Tuyên bố hoà hợp ASEAN… Các mục tiêu và nguyên tắc hoạt động của ASEAN trong Hiến chương ASEAN đã được cụ thể hoá tương đối chi tiết. (6) Hiến chương quy định những vấn đề pháp lí về thành viên ASEAN trong Chương III. Nguyên tắc bình đẳng, thoả thuận, tôn trọng Hiến chương chi phối địa vị pháp lí của các thành viên ASEAN. Trong các điều kiện kết nạp thành viên mới vào ASEAN, điều kiện “được tất cả các nước thành viên ASEAN công nhận” - điều kiện mang tính chủ quan vẫn tiếp tục được ghi nhận. Thẩm quyền quyết định kết nạp thành viên mới sẽ do Cấp cao ASEAN quyết định, Hội đồng điều phối ASEAN sẽ quy định về thủ tục xin gia nhập và kết nạp. Cơ cấu của ASEAN theo Hiến chương gồm 9 cơ quan, đó là: Cấp cao ASEAN; Hội đồng điều phối ASEAN; các hội đồng cộng đồng ASEAN; các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng ASEAN; Tổng thư kí ASEAN và Ban thư kí ASEAN; Uỷ ban các đại diện thường trực bên cạnh ASEAN; ban thư kí quốc gia ASEAN; Cơ quan nhân quyền ASEAN; Quỹ ASEAN. Chức năng, nhiệm vụ cũng như cơ cấu của từng cơ quan đều được quy định cụ thể trong các điều khoản tương ứng của Hiến chương. So với quy định về cơ cấu của ASEAN trong các văn kiện hữu quan, hệ thống các cơ quan của ASEAN cũng như chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan theo Hiến chương đã được kiện toàn đáng kể. (7) Ngoài ra, ASEAN có thể đặt quan hệ với các thể chế có liên quan được liệt kê trong Phụ lục 2 của Hiến chương. (8) Danh sách các thể chế này có thể được cập nhật theo khuyến nghị của Uỷ ban các đại diện thường trực. Hiến chương ASEAN với tính chất là cơ sở pháp lí cho hoạt động của ASEAN - tổ chức quốc tế liên chính phủ có tính chất khu vực có quyền năng chủ thể luật quốc tế đã dành 1 chương (Chương VI) quy định về vấn đề ưu đãi và miễn trừ dành cho các cơ quan, các quan chức của ASEAN, các đại diện thường trực của quốc gia thành viên cũng như các quan chức đang thực thi nhiệm vụ của ASEAN. Cơ sở pháp lí của các quyền ưu đãi, miễn trừ này được xác định trong thoả thuận giữa ASEAN và nước chủ nhà, Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao, luật của quốc gia thành viên ASEAN. Trong các văn kiện trước đây của ASEAN, vấn đề này hầu như chỉ được quy định trong Hiệp Tæng quan vÒ ASEAN 6 t¹p chÝ luËt häc sè 9/2008 định thành lập Ban thư kí ASEAN. (9) Đối với vấn đề giải quyết tranh chấp, các quy định trong Hiến chương ASEAN là hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc hoà bình giải quyết tranh chấp của luật quốc tế theo đó các bên tranh chấp có nghĩa vụ phải giải quyết hoà bình mọi tranh chấp quốc tế và có quyền tự do thoả thuận lựa chọn biện pháp giải quyết tranh chấp thích hợp. Ngoài việc duy trì các cơ chế giải quyết tranh chấp hiện có trong các văn kiện của ASEAN như cơ chế giải quyết tranh chấp trong Nghị định thư Manila năm 1996, trong Hiệp ước hợp tác thân thiện Đông Nam Á năm 1976… ASEAN có thể thiết lập các cơ chế giải quyết tranh chấp phù hợp trong tất cả các lĩnh vực hợp tác như cơ chế trọng tài (đối với tranh chấp có liên quan đến việc giải thích hoặc áp dụng Hiến chương hoặc các văn kiện khác của ASEAN). Đối với tranh chấp vẫn chưa giải quyết được mặc dù đã áp dụng những điều khoản về giải quyết tranh chấp của Hiến chương ASEAN thì phải đưa lên Cấp cao ASEAN. Với tư cách là cơ quan hoạch định chính sách tối cao của Tổ chức, theo quy định tại Điểm e khoản 2 Điều 7 Hiến chương, Cấp cao ASEAN sẽ được quyền quyết định. Quan hệ đối ngoại của ASEAN cũng sẽ tuân thủ các nguyên tắc, mục tiêu được đề ra trong Hiến chương. Việc định hướng chính sách chiến lược cho quan hệ đối ngoại, triển khai quan hệ đối ngoại, kí kết điều ước quốc tế với các quốc gia hoặc tổ chức quốc tế được quy định cụ thể tại Chương XII Hiến chương. Theo quy định của khoản 7 Điều 41, thẩm quyền kí kết điều ước quốc tế của ASEAN lần đầu tiên được xác định rất rõ ràng trong Hiến chương. Đây cũng chính là một trong những căn cứ khẳng định tư cách chủ thể luật quốc tế của Tổ chức. Ngoài ra, Hiến chương cũng có những quy định về quan hệ giữa ASEAN với các tổ chức quốc tế, các thể chế quốc tế; về vấn đề tiếp nhận đại diện của các tổ chức quốc tế và các quốc gia không phải thành viên được bổ nhiệm bên cạnh ASEAN Trong những điều khoản cuối cùng của Hiến chương, điều kiện để Hiến chương có hiệu lực, các quy định về sửa đổi, xét lại Hiến chương, giải thích Hiến chương, cơ quan lưu chiểu Hiến chương cũng được quy định rõ. Đặc biệt, trong bối cảnh vẫn tiếp tục thừa nhận giá trị hiệu lực của các điều ước quốc tế, các tuyên bố và các văn kiện khác của ASEAN đã có trước Hiến chương, khoản 2 Điều 52 đã khẳng định giá trị ưu tiên của Hiến chương khi có sự “không nhất quán giữa quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên ASEAN theo các văn kiện nói trên và Hiến chương”. Mặc dù hẹp hơn về phạm vi (10) nhưng có thể thấy quy định của Điều 52 Hiến chương ASEAN về cơ bản cũng tương tự như quy định của Điều 103 Hiến chương Liên hợp quốc theo đó “trường hợp có sự xung đột giữa những nghĩa vụ của các hội viên Liên hợp quốc chiểu theo Hiến chương và những nghĩa vụ chiểu theo bất cứ một hiệp định quốc tế nào thì những nghĩa vụ của các hội viên chiểu theo Hiến chương phải được ưu tiên thi hành”. Từ khi Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 ra đời cho đến thời điểm Hiến chương được kí kết, ASEAN cũng đã có không ít các cam kết nhằm kiện toàn thể chế. Đặc biệt là sau mỗi Tæng quan vÒ ASEAN t¹p chÝ luËt häc sè 9/2008 7 kì Hội nghị thượng đỉnh, ASEAN đều xây dựng định hướng hợp tác, thông qua các thoả thuận nhằm tăng cường vai trò và hiệu quả của hợp tác khu vực đối với các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan nên một số thành công mà ASEAN đạt được trong 40 năm tồn tại ở mức khiêm tốn. Trước những biến động của thế giới và khu vực, ASEAN phải được tiếp tục hoàn thiện. Hiến chương ASEAN ra đời sẽ có thể đáp ứng được đòi hỏi này. Hiện nay, đối với sự ra đời của Hiến chương có nhiều cách đánh giá và những bình luận khác nhau. Điển hình như: Hiến chương ASEAN “mới chỉ hệ thống hoá lại những thoả thuận và tuyên bố trước đây của ASEAN”; “thiếu tính đột phá”; “thiếu một cơ chế rõ ràng về giải quyết tranh chấp, trách nhiệm đền bù”… (11) Tuy chưa thực sự hoàn hảo nhưng như khẳng định của Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long thì “việc kí kết bản Hiến chương hôm nay chỉ là bắt đầu của quá trình lâu dài mang tính liên tục mà tất cả các thành viên của ASEAN phải cùng tham gia. ASEAN cần thích nghi dần với văn hoá tuân thủ”. (12) Sau khi Hiến chương được đại diện của 10 quốc gia thành viên kí chính thức vào ngày 20/11/2007, ngày 7/1/2008, Singapore đã trở thành thành viên đầu tiên trong ASEAN chính thức phê chuẩn dự thảo Hiến chương. Tính đến tháng 4/2008, ngoài Singapore còn có thêm 5 quốc gia là Lào, Malaysia, Brunei, Việt Nam và Cămpuchia phê chuẩn Hiến chương. (13) Các nước thành viên còn lại của ASEAN đều tỏ rõ quyết tâm sẽ phê chuẩn Hiến chương trước cuối năm 2008. Theo quy định của khoản 4 Điều 47, Hiến chương ASEAN sẽ có hiệu lực sau 30 ngày, kể từ khi Tổng thư kí ASEAN lưu chiểu văn kiện phê chuẩn thứ 10, cùng với quyết tâm và nỗ lực của các quốc gia thành viên, hi vọng rằng sau khi Hiến chương có hiệu lực, ASEAN sẽ thực sự trở thành một khối thống nhất về mặt pháp lí và khẳng định được vị thế của mình trên trường quốc tế./. (1). Thông thường, điều ước quốc tế thành lập tổ chức quốc tế liên chính phủ có tên gọi là “hiến chương”, “quy chế”, “điều lệ”, “hiệp ước”… Để loại điều ước này phát sinh hiệu lực, các bên kết ước cũng thường áp dụng thủ tục phê chuẩn. (2). Theo Tuyên bố Băng Cốc, cơ cấu của ASEAN gồm: Hội nghị cấp bộ trưởng; Uỷ ban thường trực; các uỷ ban ad hoc và uỷ ban thường trực; ban thư kí quốc gia ở mỗi nước thành viên. (3). Trong thực tiễn quốc tế, bên kí kết trong quan hệ điều ước quốc tế không nhất thiết chỉ là một quốc gia hay một chủ thể nhất định của luật quốc tế. (4).Xem: Hiến chương Liên hợp quốc. (5). Theo luật tổ chức quốc tế, đặc thù của một tổ chức quốc tế liên chính phủ là: Được thành lập trên cơ sở điều ước quốc tế; thành viên là các quốc gia độc lập có chủ quyền; có quyền năng chủ thể luật quốc tế (6). Điều 1 Hiến chương quy định tới 15 mục tiêu hoạt động; Điều 2 Hiến chương ngoài việc khẳng định tiếp tục tuân thủ các nguyên tắc cơ bản đã nêu trong các văn kiện khác của ASEAN còn ghi nhận 14 nguyên tắc hoạt động của ASEAN. (7).Xem: Điều12, 14, 15 Hiến chương ASEAN. (8).Xem: Phụ lục 2 Hiến chương ASEAN. (9).Xem: Hiệp định thành lập Ban thư kí ASEAN. (10). Hiến chương ASEAN chỉ đề cập quan hệ giữa các văn bản pháp lí quốc tế của ASEAN với Hiến chương còn Hiến chương Liên hợp quốc đề cập quan hệ giữa Hiến chương với tất cả các điều ước mà hội viên Liên hợp quốc là thành viên. (11).Xem: http://vietbao - vn/thegioi/phe chuan Hien chuong ASEAN/40230280/159 ngày 21/11/2007. (12).Xem: http://vietbao - vn/thegioi/phe chuan Hien chuong ASEAN/40230280/159 ngày 21/11/2007. (13). Thư phê chuẩn Hiến chương ASEAN của Việt Nam được Phó thủ tướng Phạm Gia Khiêm kí ngày 14/3/2008. . chiểu theo Hiến chương phải được ưu tiên thi hành”. Từ khi Tuyên bố Băng Cốc năm 1967 ra đời cho đến thời điểm Hiến chương được kí kết, ASEAN cũng. vực và thế giới là không thể phủ nhận. Thứ hai: Về nội dung và mức độ hoàn chỉnh của Tuyên bố Băng Cốc và Hiến chương ASEAN có sự khác biệt rõ rệt. Tuyên