nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 3/2003 48 Nguyễn Quang Tuyến * iệc quản lí và bảo vệ những di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh (gọi tắt là di tích lịch sử) có ý nghĩa rất quan trọng nhằm giáo dục các thế hệ ngời Việt Nam kế thừa và phát huy những truyền thống văn hóa, lịch sử tốt đẹp của cha ông. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đ chỉ rõ: "Bảo tồn và phát huy các di sản văn hóa dân tộc, các giá trị văn học, nghệ thuật, ngôn ngữ, chữ viết và thuần phong mĩ tục của các dân tộc, tôn tạo các di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh, khai thác các kho tàng văn hóa cổ truyền. Tiếp thu tinh hoa và góp phần làm phong phú thêm nền văn hóa của nhân loại. Đấu tranh chống sự xâm nhập của văn hóa độc hại". (1) Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin nêu ra một số suy nghĩ xung quanh pháp luật hiện hành về đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh (gọi chung là đất di tích) nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật này và nâng cao hiệu quả quản lí và sử dụng đất di tích trong nền kinh tế thị trờng. 1. Khái niệm di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh Sau khi giành đợc độc lập năm 1945, Đảng và Nhà nớc ta đ rất quan tâm đến việc giữ gìn và bảo vệ các di tích lịch sử. Điều này đ đợc thể hiện bằng việc Nhà nớc ban hành các văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Ngày 23/11/1945, Hồ Chủ Tịch đ ban hành Sắc lệnh số 65/SL về bảo tồn di tích. Tiếp đó, Chính phủ đ ban hành các văn bản pháp luật nhằm bảo vệ và giữ gìn các di sản lịch sử, văn hóa vào các năm 1957, 1966, 1973. Đặc biệt, ngày 31/3/1984 Hội đồng nhà nớc đ thông qua Pháp lệnh về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh (sau đây gọi tắt là Pháp lệnh DTLS năm 1984). Pháp lệnh DTLS năm 1984 lần đầu tiên đ đa ra khái niệm tơng đối toàn diện về di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh. Theo đó, di tích, lịch sử văn hóa và danh lam thắng cảnh đợc hiểu nh sau: - Di tích lịch sử, văn hóa là những công trình xây dựng, địa điểm, đồ vật, tài liệu và tác phẩm có giá trị lịch sử, khoa học nghệ thuật, giá trị văn hóa hoặc có liên quan đến những sự kiện lịch sử, quá trình phát triển văn hóa, x hội. - Danh lam thắng cảnh là những khu vực thiên nhiên có cảnh đẹp hoặc có công trình xây dựng cổ, đẹp nổi tiếng. Nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực pháp lí của pháp luật về quản lí và bảo vệ di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh, trong việc phát huy các giá trị vô giá của các di sản lịch sử, văn hóa. Luật di sản văn hóa (Luật DSVH) đ đợc Quốc hội khóa X kì họp thứ 9 thông qua ngày 29/6/2001. Luật DSVH ra đời thay thế Pháp lệnh DTLS năm 1984, đáp V * Giảng viên Khoa pháp luật kinh tế Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 3/2003 49 ứng đòi hỏi của công tác quản lí và bảo vệ các di tích lịch sử, văn hóa trong nền kinh tế thị trờng. Theo Luật DSVH thì di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh là thành tố của phạm trù di sản văn hóa và đợc quan niệm nh sau: - Di tích lịch sử - văn hóa là công trình xây dựng, địa điểm và các di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thuộc công trình, địa điểm đó có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học. - Danh lam thắng cảnh là cảnh quan thiên nhiên hoặc địa điểm có sự kết hợp giữa cảnh quan thiên nhiên với công trình kiến trúc có giá trị lịch sử, thẩm mĩ, khoa học (Điều 4). So sánh với khái niệm về di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh đợc đề cập trong Pháp lệnh DTLS năm 1984, chúng tôi có một số nhận xét sau đây: Thứ nhất, khái niệm di tích lịch sử - văn hoá đợc quy định khái quát và đầy đủ hơn trong Luật DSVH. Di tích lịch sử văn hoá không chỉ là công trình xây dựng, địa điểm mà còn bao gồm các di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia của công trình, địa điểm đó. Chúng tôi cho rằng quan niệm nh vậy sẽ giúp cho công tác bảo vệ di tích lịch sử - văn hoá có hiệu quả hơn, góp phần ngăn chặn nạn chảy máu các cổ vật này. Thứ hai, khái niệm danh lam thắng cảnh đợc Luật DSVH xác định trên hai phơng diện: Định tính (có giá trị về mặt thẩm mĩ) và định lợng (có giá trị lịch sử, khoa học). Nh vậy, lần đầu tiên Luật DSVH tiếp cận khái niệm danh lam thắng cảnh trong mối quan hệ hài hoà giữa cảnh quan thiên nhiên và công trình kiến trúc - sản phẩm sáng tạo của con ngời. Chúng tôi cho rằng cách tiếp cận nh vậy là rất khoa học và hợp lí, bởi lẽ hiện nay sự tác động của con ngời vào môi trờng thiên nhiên nói chung và cảnh quan thiên nhiên nói riêng rất mạnh mẽ. Sự tác động này của con ngời diễn ra theo hai hớng tích cực và tiêu cực. - Hớng tích cực, nếu sự tác động của con ngời tuân theo những quy luật khách quan của tự nhiên sẽ bảo đảm không phá vỡ sự cân bằng hay không gây tổn hại đến vẻ đẹp của tự nhiên. Ngợc lại, nó còn bổ sung và làm cho cảnh quan thiên nhiên ngày càng hoàn thiện, phong phú hơn. Đây chính là quan điểm phát triển bền vững mà thế giới đ thừa nhận một cách rộng ri. - Hớng tiêu cực, nếu sự tác động của con ngời vào cảnh quan thiên nhiên bất chấp các quy luật khách quan thì sẽ làm biến dạng, huỷ hoại thậm chí tàn phá những cảnh quan này. Thực tế đ cho chúng ta nhiều bài học đắt giá về vấn đề này. Nh vậy, với nhận thức danh lam thắng cảnh không chỉ là những cảnh quan thiên nhiên mà còn bao hàm cả sự kết hợp giữa cảnh quan thiên nhiên với công trình kiến trúc có giá trị khoa học và lịch sử sẽ giúp chúng ta có những suy nghĩ rất thận trọng trớc khi hành động nhằm bảo vệ tốt nhất các danh lam thắng cảnh. Thứ ba, Luật DSVH đa ra những tiêu chí cụ thể nhằm xác định di tích lịch sử - văn hoá và danh lam thắng cảnh. Điều này tạo thuận lợi và dễ dàng hơn cho các cơ quan chức năng trong việc xác định và xếp hạng các di tích. Cụ thể: - Di tích lịch sử - văn hoá phải có một trong các tiêu chí sau đây: + Công trình xây dựng, địa điểm gắn với nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 3/2003 50 sự kiện lịch sử tiêu biểu trong quá trình dựng nớc và giữ nớc; + Công trình xây dựng, địa điểm gắn với thân thế và sự nghiệp của anh hùng dân tộc, danh nhân của đất nớc; + Công trình xây dựng, địa điểm gắn với sự kiện lịch sử tiêu biểu của các thời kì cách mạng, kháng chiến; + Địa điểm có giá trị tiêu biểu về khảo cổ; + Quần thể các công trình kiến trúc hoặc công trình kiến trúc đơn lẻ có giá trị tiêu biểu về kiến trúc, nghệ thuật của một hoặc nhiều giai đoạn lịch sử. - Danh lam thắng cảnh phải có một trong các tiêu chí sau đây: + Cảnh quan thiên nhiên hoặc địa điểm có sự kết hợp giữa cảnh quan thiên nhiên với công trình kiến trúc có giá trị thẩm mĩ tiêu biểu; + Khu vực thiên nhiên có giá trị khoa học về địa chất, địa mạo, địa lí, đa dạng sinh học, hệ sinh thái đặc thù hoặc khu vực thiên nhiên chứa đựng những dấu tích vật chất về các giai đoạn phát triển của trái đất (Điều 28 Luật DSVH). Tóm lại, khái niệm di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh đợc Luật DSVH đề cập phù hợp với các quy định về di sản văn hóa của Tổ chức giáo dục, khoa học và văn hóa của Liên hợp quốc (UNESCO) và đáp ứng đòi hỏi của công tác quản lí nhà nớc về bảo vệ di sản văn hóa trong thời kì "công nghiệp hóa, hiện đại hóa" đất nớc hiện nay. 2. Khái niệm đất di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh (sau đây gọi tắt là đất di tích) Trên thực tế, các di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh luôn có mối quan hệ chặt chẽ với đất đai, nơi trên đó có di tích và vùng đất bao quanh, bảo vệ. Chính từ cách tiếp cận này mà Pháp lệnh DTLS năm 1984 đ đa ra quy định về vùng đất bao quanh, bảo vệ di tích. Theo đó: Mỗi di tích lịch sử, văn hoá là bất động sản và danh lam thắng cảnh có từ 1 đến 3 khu vực bảo vệ: - Khu vực I là khu vực phải đợc bảo vệ nguyên trạng. - Khu vực II là khu vực bao quanh khu vực I đợc phép xây dựng những công trình nhằm mục đích tôn tạo di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh. - Khu vực III là khung cảnh thiên nhiên của di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh. Các khu vực bảo vệ đất di tích đợc xác định theo chế độ do Hội đồng bộ trởng (nay là Chính phủ) quy định. Mọi hoạt động xây dựng, khai thác trong những khu vực bảo vệ của di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh phải đợc phép của bộ trởng Bộ văn hoá (Điều 15). Nh vậy, Pháp lệnh DTLS năm 1984 quy định việc khoanh 3 vùng bảo vệ di tích trên đây dựa trên những nguyên tắc khoa học của bảo tồn, bảo tàng nhằm bảo vệ và phát huy tốt hơn các giá trị của di tích. Tuy nhiên, trong Pháp lệnh lại cha đề cập khái niệm đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh. Điều này làm giảm hiệu quả của công tác bảo vệ các di tích. Khái niệm đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh lần đầu tiên đợc đề cập trong Luật đất đai năm 1987: Đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh là đất có di tích lịch sử, văn hoá và danh lam nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 3/2003 51 thắng cảnh theo quy định của pháp luật (Điều 42). Và không chỉ dừng lại ở việc đa ra khái niệm về đất di tích, Luật đất đai năm 1987 còn quy định chế độ quản lí và sử dụng loại đất này. (2) Tuy nhiên, Luật đất đai năm 1987 ra đời trong những năm đầu của công cuộc đổi mới đất nớc nên một số quy định không còn phù hợp với sự thay đổi nhanh chóng của tình hình phát triển kinh tế - x hội của đất nớc. Vì vậy, Luật đất đai năm 1993 đ ra đời, thay thế cho Luật đất đai năm 1987 đáp ứng những đòi hỏi của thực tiễn quản lí, sử dụng đất đai nói chung và đất di tích nói riêng trong nền kinh tế thị trờng. Theo đó, đất di tích đợc quan niệm nh sau: Đất có di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh đ đợc xếp hạng phải đợc bảo vệ nghiêm ngặt theo quy định của pháp luật. Trong trờng hợp đặc biệt cần thiết phải sử dụng đất có di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh vào mục đích khác thì phải đợc phép của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền (Điều 69). So sánh với khái niệm đất di tích đợc đề cập trong Luật đất đai năm 1987 thì đất di tích mà Luật đất đai năm 1993 quy định có nội hàm thu hẹp và cụ thể hơn, chỉ còn là di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh đ đợc xếp hạng. Chúng tôi cho rằng quy định nh Luật đất đai năm 1993 là phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh thực tế hiện nay. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành đ xác định cụ thể thẩm quyền xếp hạng di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh - tiêu chí quan trọng để nhận biết đất di tích lịch sử. Theo Luật DSVH thì cơ quan nhà nớc có thẩm quyền xếp hạng di tích bao gồm: - Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng di tích cấp tỉnh. - Bộ trởng Bộ văn hóa - thông tin quyết định xếp hạng di tích quốc gia. - Thủ tớng Chính phủ quyết định xếp hạng di tích quốc gia đặc biệt, quyết định việc đề nghị Tổ chức giáo dục, khoa học và Văn hóa của Liên hợp quốc xem xét đa di tích tiêu biểu của Việt Nam vào Danh mục di sản thế giới (Điều 30). Để nâng cao hiệu quả quản lí nhà nớc đối với di tích và đất di tích lịch sử trớc những hành vi xâm phạm đang ngày càng gia tăng một cách đáng báo động, Luật DSVH đ quy định: "1. Các khu vực bảo vệ di tích bao gồm: a) Khu vực bảo vệ I gồm di tích và vùng đợc xác định là yếu tố gốc cấu thành di tích, phải đợc bảo vệ nguyên trạng. b) Khu vực bảo vệ II là vùng bao quanh khu vực bảo vệ I của di tích, có thể xây dựng những công trình phục vụ cho việc phát huy giá trị di tích nhng không làm ảnh hởng tới kiến trúc, cảnh quan thiên nhiên và môi trờng sinh thái của di tích. Trong trờng hợp không xác định đợc khu vực bảo vệ II thì việc xác định chỉ có khu vực bảo vệ I đối với di tích cấp tỉnh do chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định, đối với di tích quốc gia do bộ trởng Bộ văn hóa - thông tin quyết định, đối với di tích quốc gia đặc biệt do Thủ tớng Chính phủ quyết định. 2. Việc xây dựng các công trình ở khu vực bảo vệ II quy định tại điểm b khoản 1 Điều này đối với di tích quốc gia và di tích quốc gia đặc biệt phải có sự đồng ý bằng văn bản của bộ trởng Bộ văn hóa - thông tin, đối với di tích cấp tỉnh phải có sự đồng ý nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 3/2003 52 bằng văn bản của chủ tịch UBND cấp tỉnh. 3. Các khu vực bảo vệ quy định tại khoản 1 Điều này đợc xác định trên bản đồ địa chính, kèm theo biên bản khoanh vùng bảo vệ và phải đợc các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền xác nhận trong hồ sơ di tích" (Điều 32). Bên cạnh, việc xác định các khu vực bảo vệ, Luật DSVH cũng quy định rõ quyền và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu hoặc đợc giao quản lí di tích (Điều 33). Từ những quy định đợc viện dẫn trên đây chúng ta thấy, Luật DSVH đ xác định rất rõ 2 khu vực bảo vệ di tích so với 3 khu vực của Pháp lệnh DTLS năm 1984. Quy định này của Luật DSVH phù hợp với quy định của UNESCO là có hai khu vực (vùng bảo vệ và vùng đệm), giúp cho việc khoanh vùng và bảo vệ đất đai của di tích có tính khả thi cao và phù hợp với pháp luật quốc tế. 3. Thực trạng thi hành pháp luật về đất di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh Theo thống kê, hiện cả nớc có khoảng gần 4 vạn di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh. Năm 1998, Bộ văn hóa - thông tin phối hợp với các địa phơng trong cả nớc tiến hành việc kiểm kê sơ bộ đất đai tại các di tích. Kết quả nh sau: - Số điểm kiểm tra: 2.183 di tích đợc xếp hạng - Diện tích đất của các di tích đạt xấp xỉ 22.000 ha (không kể diện tích của vịnh Hạ Long là 155.300 ha) Hiện nay, tổng số di tích đợc xếp hạng là 2.736 di tích và tổng diện tích đất di tích đ đợc xếp hạng khoảng 30.000 ha. Trong đó, tổng diện tích của các công trình kiến trúc cổ có giá trị thuộc di tích là 533.270 m 2 . (3) Thực trạng của việc thực hiện pháp luật về đất di tích cho thấy các hành vi xâm phạm các quy định về quản lí, sử dụng đất di tích đang ngày càng gia tăng. Điều này thể hiện ở những điểm cụ thể sau đây: Thứ nhất, các hành vi xây dựng, cơi nới, lấn chiếm, sang tên, chuyển nhợng nhà đất do ngời dân ở trong khu di tích gây ra. Do nguyên nhân lịch sử mà hầu hết các di tích ở các khu đô thị đều có một số hộ dân ở. Đầu tiên là do nhà chùa cu mang cho ở nhờ tránh thiên tai lũ lụt, sơ tán chiến tranh hoặc đi vùng kinh tế mới về. Một số hộ khác đợc chính quyền địa phơng cho ở tạm thời hoặc một số khác tự ý vào ở, lâu dần chính quyền địa phơng và nhà chùa không đòi lại đợc. Trong quá trình sinh sống, nhân khẩu của các gia đình tăng lên dẫn đến nhu cầu về nhà ở và tách hộ cũng tăng theo, từ đó phát sinh việc tự động cơi nới, mở rộng diện tích hoặc sửa chữa nhà, lấn chiếm đất làm cho khu di tích bị xâm hại và biến dạng. Theo con số thống kê thì Hà Nội là địa phơng có nhiều di tích nhất trong cả nớc, cụ thể là: "Trong số 1.952 di tích có tới 384 di tích bị lấn chiếm ở nhiều mức độ khác nhau, chiếm 20%. Trong 546 di tích đợc công nhận có tới 127 di tích với 881 hộ dân đang sống xen kẽ trong di tích, chiếm 23%. ở thành phố Hồ Chí Minh có 47 di tích đợc công nhận cấp quốc gia thì có tới gần 1/2 di tích bị xâm hại. Số di tích bị lấn chiếm, xây dựng c ngụ trái phép sử dụng sai mục đích có tới 18 điểm". (4) Tình trạng lấn chiếm đất di tích xảy ra ở các khu vực 3, khu vực 2 và cả khu vực 1. Đây là điều đáng báo động, bởi lẽ ở khu vực 1 do tác động của việc cơi nới, sửa chữa, xây dựng và lấn chiếm, cộng với sự xuống cấp của di nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 3/2003 53 tích qua thời gian đ khiến nhiều di tích bị h hại nghiêm trọng nh sập một phần, nhiều phần hoặc gần nh bị biến dạng. Ví dụ: Di tích chùa Ngũ Xá (quận Ba Đình, Hà Nội), nhà tổ và nhà mẫu mái đ gẫy gập, ảnh hởng nghiêm trọng đến cuộc sống của 7 hộ dân sống trong khu di tích này. Hay di tích đình Trơng Thị (quận Hoàn Kiếm, Hà Nội) nay dấu vết còn lại là bàn thờ trên gác của một hộ gia đình. Di tích chùa Hàm Long (quận Hoàn Kiếm) nay chỉ còn lại một vài bia đá và tháp tổ nằm rải rác, xen kẽ trong nhà dân v.v Thứ hai, các hành vi vi phạm đất di tích lịch sử do các hộ dân ở khu vực liền kề khu di tích lấn, chiếm xây nhà ở. Do tốc độ phát triển đô thị hóa nhanh chóng và sự tác động của kinh tế thị trờng làm cho giá đất đô thị tăng lên một cách "chóng mặt" cũng nh tình trạng khan hiếm đất đô thị (nhất là ở các khu vực trung tâm, mặt tiền các đờng phố chính). Vì thế, ngời dân ở khu vực liền kề đất di tích cũng đua nhau xây nhà, lấn chiếm đất, trong đó có đất di tích. Ví dụ: Có những nhà dân xây ban công đè lên hoặc trùm lên mái nhà chùa nh di tích chùa Quang Minh (quận Đống Đa Hà Nội). Thậm chí có những hộ xây nhà ngay lối cửa chính đi vào di tích, khiến một số di tích phải đóng cửa chính và phải đi cửa phụ nh di tích chùa Đồng Quang, chùa Sét (quận Hai Bà Trng Hà Nội)v.v Thứ ba, hành vi xâm phạm đất di tích do cơ quan nhà nớc đặt trụ sở trong khu di tích. Hiện tợng xâm phạm đất di tích còn do một số cơ quan nhà nớc, đơn vị bộ đội, trờng học, lớp mẫu giáo, UBND phờng và thậm chí cả chợ cũng đợc đặt trong khu di tích. Ví dụ, ở Hà Nội có một trờng tiểu học đặt trong khu di tích chùa Hàm Long, di tích Bích Câu đạo quán hiện có 2 đơn vị, cơ quan nhà nớc đóng trụ sở. Di tích chùa Bộc (quận Đống Đa) hiện tồn tại trụ sở của một hợp tác x. Thậm chí ngôi nhà 46 Phố Hàng Ngang là di tích lịch sử cấp quốc gia nhng hiện nay một phần của ngôi nhà này là trụ sở của Chi cục thuế quận Hoàn Kiếm. Việc sửa chữa trụ sở của Chi cục thuế quận Hoàn Kiếm đ làm ảnh hởng nghiêm trọng đến kết cấu ban đầu của di tích lịch sử quan trọng này. Thứ t, một số di tích đang dần dần trở thành phế tích và là điều kiện thuận lợi để các hộ dân lấn, chiếm đất di tích để làm nhà ở. Có những di tích có diện tích bảo vệ lớn hàng nghìn ha đất bảo vệ và có giá trị lịch sử - văn hóa, đợc ghi trong danh mục di tích cần bảo vệ, tuy nhiên, do không có đủ kinh phí và lực lợng để thờng xuyên chăm nom, bảo vệ di tích cũng nh đầu t, tôn tạo di tích nên theo thời gian dần dần các hộ dân vào ở trong đất di tích. Một số di tích ở Hà Nội bị lấn chiếm đ lâu, đến nay không còn dấu tích nh di tích Đình Đông Thổ (phố Hàng Nón), đình Hà Vĩ, đình Nội (phố Hàng Bồ), đình Trơng Thị (phố Hàng Bạc), đình Anh Mĩ (phố Thợ Nhuộm) và đình Phất Lộc (phố Hàng Buồm). Hiện nay, có khoảng hơn 500 hộ dân với hơn 2.000 nhân khẩu đang sống ở 53 di tích đợc coi là di tích phố cổ Hà Nội, mà nay dấu vết cổ còn rất ít hoặc đ biến mất hoàn toàn. Mặc dù trên giấy tờ vẫn gọi là đất di tích". (5) Hệ thống pháp luật về đất di tích mới dừng lại ở các quy định mang tính nguyên tắc. Việc thiếu các quy định chi tiết, cụ thể về đất di tích đ gây khó khăn cho công tác nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 3/2003 54 quản lí và sử dụng loại đất này. Đồng thời, thiếu những cơ sở pháp lí cần thiết để giải quyết các tranh chấp về đất di tích hoặc xử lí các vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lí và sử dụng đất di tích. Trên thực tế khi xảy ra các tranh chấp về đất di tích hoặc xử lí các vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lí và sử dụng loại đất này, các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền phải áp dụng hoặc vận dụng các quy định ở các văn bản pháp luật khác nhau để giải quyết nên hiệu quả của công tác này không cao. 4. Một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về đất di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh Đối với đất di tích, tuy chiếm diện tích không lớn so với tổng quỹ đất của quốc gia nhng lại có tính đặc thù riêng và có tầm quan trọng đặc biệt về giá trị văn hóa và tinh thần. Đây là nơi lu giữ các di sản văn hóa vật thể và phi vật thể phong phú của quốc gia, không chỉ cho các thế hệ ngời Việt Nam hiện tại mà còn cho cả các thế hệ tơng lai. Vì vậy, việc quản lí và sử dụng loại đất này có ý nghĩa rất quan trọng. Lí luận và thực tiễn đ chứng minh, biện pháp quản lí đất đai nói chung và đất di tích nói riêng có hiệu quả nhất là quản lí bằng pháp luật. Để hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất di tích và nâng cao hiệu quả của công tác quản lí loại đất này, chúng tôi bớc đầu đa ra một số kiến nghị sau đây: Thứ nhất, Chính phủ cần ban hành nghị định cụ thể hóa Điều 69 Luật đất đai năm 1993 về đất di tích. Trong đó quy định rõ nội dung của việc khảo sát, điều tra, xây dựng quy hoạch và khoanh vùng đất di tích. Đồng thời xác định rõ thẩm quyền của cơ quan quản lí nhà nớc về đất di tích và cơ quan quản lí nhà nớc về di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh trong việc phối hợp quản lí và sử dụng có hiệu quả loại đất này. Thứ hai, cần bổ sung các quy định về đất hơng hỏa của các dòng họ. Vì các quy định của Luật đất đai năm 1993 cha đề cập vấn đề này. Hiện nay, mới chỉ có Điều 3 - Nghị định số 04/2000/NĐ-CP ngày 11/2/2000 của Chính phủ về thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 đề cập thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hơng hỏa của dòng họ. Trên thực tế, một số các nhà thờ họ, thánh thất tôn giáo, nhà chùa đ hoặc sẽ đợc xếp hạng di tích lịch sử nên việc thiếu các quy định nói trên sẽ ảnh hởng đến hiệu quả của công tác quản lí nhà nớc đối với loại đất này. Đồng thời, cần bổ sung các quy định về các trờng hợp giao đất mới cho nhà chùa, nhà thờ, thánh thất tôn giáo. Thứ ba, chúng tôi cho rằng quy định về đất di tích của Luật đất đai năm 1987 hợp lí hơn quy định về loại đất này trong Luật đất đai năm 1993. Luật đất đai năm 1993 quy định: "Đất có di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh đ đợc xếp hạng phải đợc bảo vệ nghiêm ngặt theo quy định của pháp luật"(Điều 69). Nh vậy, theo quy định của điều này thì chúng ta có thể hiểu chỉ những đất có di tích đ đợc xếp hạng thì mới đợc pháp luật bảo vệ. Tuy nhiên hiện nay, số di tích đ đợc xếp hạng trên tổng số 4 vạn di tích trong cả nớc là con số rất khiêm tốn. Việc khoanh vùng, xếp hạng di tích cần phải mất nhiều năm nữa mới hoàn thành. Do đó, nếu những di tích cha đợc xếp hạng không đợc bảo vệ ngay từ bây giờ nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 3/2003 55 thì sẽ diễn ra tình trạng ngời dân lấn chiếm các di tích này và Nhà nớc lại phải tiếp tục giải quyết các vấn đề lịch sử hoặc giải tỏa các công trình xây dựng trái phép của ngời dân, khi di tích đợc xếp hạng. Chính vì vậy, theo chúng tôi nên sửa đổi Điều 69 Luật đất đai năm 1993 bằng việc sử dụng lại quy định về đất di tích mà Luật đất đai năm 1987 đ đề cập. Thứ t, ngày 02/7/2002, ủy ban thờng vụ Quốc hội đ thông qua Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính mới thay thế cho Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính ngày 6/7/1995. Hiện nay, Bộ tài nguyên và môi trờng đang dự thảo nghị định mới để trình Chính phủ ban hành thay thế cho Nghị định số 04/CP ngày 10/01/1997 của Chính phủ về xử lí vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lí và sử dụng đất đai và phù hợp với nội dung của Pháp lệnh về xử lí vi phạm hành chính vừa đợc ủy ban thờng vụ Quốc hội thông qua. Vì vậy, chúng tôi cho rằng nên bổ sung các quy định về xử lí vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lí và sử dụng đất di tích trong dự thảo nghị định mới. Theo đó, cần xử phạt nghiêm đối với các hành vi lấn chiếm, chuyển nhợng trái phép đất di tích, xây dựng các công trình trái phép trong khu vực di tích. Đối với các trờng hợp cố tình vi phạm, tái phạm hoặc vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng đối với các di tích thì cần phải lập hồ sơ, truy tố và xét xử theo quy định của pháp luật. Nhà nớc cần có chính sách để giải quyết vấn đề lấn chiếm, trả lại nguyên trạng các di tích. Có chế tài xử phạt nghiêm minh các hành động bao che không ngăn chặn các hành vi lấn chiếm đất di tích theo thẩm quyền. Thứ năm, đất di tích có tính lịch sử và mang ý nghĩa tâm linh rất lớn, đây là đặc điểm khác biệt so với các loại đất khác. Vì vậy, pháp luật đất đai cần bổ sung các quy định để giải quyết những vấn đề lịch sử của loại đất này. Tuy nhiên, cần xem xét, cân nhắc kĩ về đối tợng và phạm vi điều chỉnh của vấn đề này. Bởi lẽ, đây là vấn đề nhạy cảm và phức tạp, đ và đang gây ra nhiều khiếu kiện, tranh chấp. Nếu pháp luật không có những quy định để giải quyết dứt điểm tình trạng này thì các khiếu kiện và tranh chấp về những vấn đề lịch sử xung quanh loại đất này vẫn còn tiếp tục xảy ra. Thứ sáu, nội dung quy hoạch, sử dụng đất di tích ở các địa phơng cần đảm bảo tính thống nhất với quy hoạch của ngành văn hoá - thông tin đ đợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, cần bổ sung Điều 16 và Điều 18 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 về vai trò, quyền hạn quản lí nhà nớc của Bộ văn hoá - thông tin trong việc lập quy hoạch, kế hoạch, thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh./. (1).Xem: Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb. Chính trị quốc gia. Hà Nội 2001, tr. 114 - 115. (2).Xem: Điều 42 Luật đất đai năm 1987. (3). Bộ văn hóa - thông tin: Báo cáo số 70/BC - BVHTT ngày 31/5/2002 về tổng kết chính sách đất đai và kiến nghị chủ trơng sửa đổi Luật đất đai đối với đất di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh, tr. 5 - 6. (4), (5). Báo cáo về tổng kết chính sách đất đai và kiến nghị chủ trơng sửa đổi Luật đất đai đối với đất di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh, Sđd, tr. 7, 9. . di n về di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh. Theo đó, di tích, lịch sử văn hóa và danh lam thắng cảnh đợc hiểu nh sau: - Di tích lịch sử,. niệm đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh lần đầu tiên đợc đề cập trong Luật đất đai năm 1987: Đất di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng