Ban Chỉ đạo cải cách hành Chính phủ Tổ Thư ký (Với hỗ trợ UNDP) -*** - Báo cáo chuyên đề nhóm 5: Đánh giá cải cách hành nhà nước lĩnh vực quản lý tài công !!!!!!!!!!!!!!!!!! TS Nguyễn Công Nghiệp Nhóm trưởng: Các thành viên chính: CN Phạm Đình Cường CN Nguyễn Minh Tân Hà Nội, tháng năm 2000 Mục lục Nôi dung Mở đầu Phần thứ : Những vấn đề lý luận tài công kinh tế thị trường đặc trưng chủ yếu tài công Việt Nam I Những vấn đề lý luận tài công kinh tế thị trường II Những đặc trưng chủ yếu tài công Việt Nam Phần thứ hai : Cải cách ngân sách nhà nước Việt Nam mối quan hệ với cải cách hành chÝnh Trang 3 12 PhÇn thø ba : Thực trạng cải cách ngân sách Việt nam Bèi c¶nh kinh tÕ - x∙ héi Néi dung cải cách kết Phần thứ tư : Luật ngân sách nhà nước - Mục tiêu, kết vấn đề tồn 15 15 16 19 Phần thứ năm : Chính sách tài - giải pháp hoàn thiện sách ngân sách giai đoạn 2001 - 2002 Chính sách tài ngân sách giai đoạn 2001 - 2002 II Định hướng bổ sung, sửa đổi Luật ngân sách nhà nước 26 26 29 Phần thứ sáu: Kiểm toán Nhà nước - công cụ để tăng cường kỷ luật nâng cao hiệu sử dụng ngân sách 32 Mở đầu Trong khuôn khổ Đề án Cải cách hành Việt nam, nhóm nghiên cứu gồm có chuyên gia Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước, có phối hợp số chuyên gia ngành tổ chức đánh giá cải cách hành lĩnh vực tài công Việt Nam Mục tiêu việc đánh giá nhằm phân tích rõ mối quan hệ cải cách hành nhà nước cải cách tài công; kết tồn lĩnh vực cải cách tài công; khuyến nghị chủ trương giải pháp tiếp tục thực cải cách hành lĩnh vực quản lý tài công Bản báo cáo gồm phần : - Phần thứ : Những vấn đề lý luận tài công kinh tế thị trường đặc trưng chủ yếu tài công Việt Nam - Phần thứ hai: Cải cách ngân sách nhà nước Việt nam mối quan hệ với cải cách hành nhà nước - Phần thứ ba: Thực trạng cải cách ngân sách Việt Nam - Phần thứ tư : Luật ngân sách nhà nước - Mục tiêu, kết vấn đề tồn - Phần thứ năm : Chính sách tài - Những giải pháp hoàn thiện sách ngân sách giai đoạn 2001-2002 - Phần thứ sáu : Kiểm toán ngân sách - công cụ để tăng cường kỷ luật nâng cao hiệu sử dụng ngân sách Do tính phức tạp lĩnh vực nghiên cứu, thiếu đồng quan điểm hạn chế thời gian nên chắn khiếm khuyết việc đánh giá, nhận định hay đề xuất Nhóm nghiên cứu mong nhận ý kiến đóng góp chuyên gia nước để bổ sung, hoàn thiện báo cáo này./ Hà nội, tháng năm 2000 TM/Nhóm nghiên cứu GS,TS Nguyễn Công Nghiệp Vụ trưởng Vụ ngân sách nhà nước Phần thứ Những vấn đề lý luận tài công kinh tế thị trường đặc trưng chủ yếu tài công Việt Nam I Những vấn đề lý luận tài công kinh tế thị trường Sự đời phát triển tài Quá trình phát triển x hội loài người trình phát triển phân công lao động x hội Theo đà phát triển đó, sản xuất trao đổi hàng hoá từ chỗ trao đổi mang tính chất ngẫu nhiên, trực tiếp vật sang hình thức trao đổi gián tiếp thông qua vật ngang giá chung - lµ tiỊn tƯ ChÝnh sù xt hiƯn cđa tiỊn tƯ đ tạo nên cách mạnh công nghệ ph©n phèi, chun tõ ph©n phèi b»ng hiƯn vËt (ph©n phối phi tài chính) sang phân phối giá trị (phân phối tài chính) tài bắt đầu đời từ Đến nhà nước đời, đồng thời nhà nước có nhu cầu chi tiêu : quân đội, nhà tù, máy quản lý nhằm trì quyền lực nhà nước Những khoản người dân phải gánh chịu hình thức thuế, công trái Từ phạm trù tài nhà nước (state finance) hay tài công (public finance) bắt đầu xuất Từ kỷ XIX trở trước, kinh tế giản đơn chủ nghĩa tư bản, tài công hình thành tảng kinh tế tự cung, tự cấp kinh tế tự cạnh tranh Nhà nước lúc tách biệt chức trị với hoạt động kinh tế Do đó, tài công để phục vụ cho hoạt động đơn mặt trị nhà nước Sau chiến tranh giới lần thứ đặc biệt từ sau khủng hoảng kinh tế 1929 1933, vai trò nhà nước đ thay đổi, chức quản lý kinh tế ngày trọng song song với chức trị vốn có Tài công lúc không yếu tố trung lập mà công cụ để nhà nước can thiệp vào kinh tế Tuy nhiên, nội dung, phương pháp tác động tuỳ thuộc vào phương thức sản xuất, chế độ x hội mà nhà nước theo đuổi có khác giai đoạn phát triển, phù hợp với hoàn cảnh cđa tõng qc gia Nh­ vËy, tµi chÝnh lµ phạm trù kinh tế, đời tồn tài gắn liền với đời tồn kinh tế hàng hoá - tiền tệ Còn tài công đời tồn gắn liền với đời tồn nhà nước Tài công đại ngày phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, với trình phát triển kinh tế hàng hoá - tiền tệ, tài công đ tham gia vào trình quản lý kinh tế, tức nhà nước đ khai thác, vận dụng công cụ tài để điều hành kinh tế - x hội, thúc đẩy kinh tế x hội phát triển Bản chất, vai trò chức tài kinh tế thị trường a, Bản chất tài : Kinh tế thị trường kiểu tổ chức kinh tế mà thị trường trung tâm trình tái sản xuất Quá trình sản xuất có mục đích trực tiếp phục vụ thị trường, thị trường xác định số lượng, chất lượng sản phẩm, trao đổi, phân phối, tiêu dùng thông qua thị trường hay nói cách khác vấn đề kinh tế lớn (sản xuất gì, nào, cho ai) giải thông qua thị trường Đây kinh tế mở, hình thức phát triển cao kinh tế hàng hoá, sản phẩm hoạt động kinh tế người đ trải qua nhiều thời đại Trong kinh tế thị trường, hoạt động kinh tế tiền tệ hoá, tương ứng với chu trình tuần hoàn kinh tế đ hình thành nên luồng chuyển dịch không ngừng giá trị nguồn lực tài Từ tạo hàng loạt mối quan hệ qua lại hình thức giá trị nguồn lùc ®ã Chóng diƠn ë mäi khu vùc : hành nhà nước, hoạt động sản xuất kinh doanh, đời sống dân cư Nguồn lực tài không bó hẹp dạng tiền tệ vận động qua kênh ngân sách ngân hàng phạm vi hoạt động kinh tế nhà nước, mà bao gồm giá trị cải x hội, tài sản quốc gia, tổng sản phẩm quốc hội dạng vật chất dạng tiềm luân chuyển theo nhiều kênh khác kinh tế Chúng hình thành, vận động chuyển dịch xoay quanh thị trường tài để tạo lập nên quỹ tiền tệ sử dụng quỹ tiền tệ vào mục đích gắn liền với chủ thể kinh tế, x hội Vậy chất tài kinh tế thị trường tổng thể (hệ thống) mối quan hệ kinh tế thực thể tài phát sinh trình hình thành, phân phối sử dụng nguồn lực tài b Vai trò tài Xét góc độ kinh tế vĩ mô, tài có vai trò chủ yếu sau : b1 Phân phối sản phẩm quốc dân : tài tiến hành phân phối sản phẩm quốc dân để hình thành nguồn vốn tích luỹ tiêu dùng Thông qua sách công cụ tài chính, nhà nước thực phân phối tổng sản phẩm quốc dân theo hướng ưu tiên cho tính luỹ để ổn định phát triển kinh tế Đồng thời, cung cấp nguồn vốn để thoả mn yêu cầu hàng hoá dịch vụ công cộng mà tài khu vực tư nhân thực Ngoài ra, phân phối tài đảm bảo trì hoạt động máy nhà nước đảm bảo an ninh, quốc phòng b2 Quản lý điều tiÕt vÜ m« nỊn kinh tÕ - x∙ héi : kinh tế thị trường, với ưu điểm khả tạo hàng hoá, dịch vụ phong phú, thực phát triển thịnh vượng kinh tế, khuyến khích lực lượng sản xuất phát triển, thúc đẩy trình tích tụ tập trung song chứa đựng hàng loạt khuyết tật mà thân tự giải : phát tín hiệu sai, khả định hướng lâu dài dễ dến đến tình trạng cân đối cung cầu, sản xuất tiêu dùng gây lạm phát kinh tế; thị trường phát triển dẫn đến độc quyền làm giảm động lực phát triển, nhiều trường hợp kìm hm tiến khoa học kỹ thuật; tàn phá huỷ hoại môi trường, tài nguyên Chính cần phải có can thiệp Nhà nước vào kinh tế thị trường1 Trong công cụ điều tiết vĩ mô kinh tế - x hội, công cụ tài đóng vai trò trọng yếu, để thực mục tiêu : - Cân đối cung cầu nguồn lực tài - Điều chỉnh vĩ mô kinh tế - x héi - Thùc hiƯn c«ng b»ng x∙ héi c Chøc tài : Trong điều kiện kinh tế thị trường, tài có chức : (1) chức tổ chức vốn, (2) chức phân phối (3) chức giám đốc Trong đó: c1 Chức tổ chức vốn : sù thu hót vèn b»ng nhiỊu h×nh thøc nh­ huy ®éng c­ìng bøc, huy ®éng tù ngun, vay m­ỵn tõ thành phần kinh tế , chủ thể khác để hình thành quỹ tiền tệ nhằm phục vụ cho sản xuất - kinh doanh, tiêu dùng phát triển kinh tế - x hội c2 Chức phân phối : bao gồm phân phối lần đầu phân phối lại Với chức này, nhà nước thực hình thức phân phối lại nhằm đáp ứng cho nhu cầu tiêu dùng tích luỹ để thực nhiệm vụ x hội Nhà nước thực chế phân phối lại biện pháp chủ yếu : tài , tín dụng bảo hiểm nhà nước, sách giá c3 Chức giám đốc : thuộc tính khách quan vốn có tài Giám đốc tài không đơn kiẻm tra giám sát, bao gồm nhiều khía cạnh , có khía cạnh chủ yếu : Kiểm tra gián sát trình thực hiện; Quản trị rủi ro; Tư vấn Tài công kinh tÕ thÞ tr­êng Lý thut vỊ nỊn kinh tÕ hỗn hợp P.A Samuelson Tài công (hay tài chÝnh nhµ n­íc) lµ mét bé phËn cđa hƯ thèng tài Như đ trình bày trên, tài công gắn liền với hoạt động kinh tế khu vực nhà nước, khía cạnh kinh tế hoạt động nhà nước - Về mặt cấu trúc : kinh tế thị trường, tài công bao gồm thành tố : Ngân sách nhà nước, Bảo hiểm x hội, Tín dụng nhà nước, quỹ tiền tệ tập trung nhà nước Trong ngân sách nhà nước khâu chủ đạo đóng vai trò quan trọng việc trì hoạt động máy quyền lực Nhà nước - Vai trò tài công tổ chức thiết lập môi trường, chế thị trường vận hành có hiệu tạo đồng cho chế - Về chức : chức tài chung chuyển hoá tài công : + Chức phân phối nguồn lực tài kinh tế : đòi hỏi tài công phải cung cấp nguồn vốn để thoả mn yêu cầu hàng hoá dịch vụ công cộng mà tài khu vực tư nhân thực Việc làm tạo nên phát triển can hàng hoá, dịch vụ tư nhân hàng hoá, dịch vụ công cộng, đồng thời tạo phối hợp việc phân bổ nguồn vốn kinh tế + Chức điều chỉnh thu nhập : đòi hỏi tài công phải thực việc điều chỉnh thiếu công ph©n phèi thu nhËp cđa nỊn kinh tÕ + Chøc ổn định kinh tế vĩ mô : tài công giúp kinh tế tăng trưởng, phát triển ổn định thông qua sách : sách thuế khoá, sách ngân sách, sách phát triển khu vực kinh tế nhà nước, sách tÝn dơng nhµ n­íc Nh­ vËy, cã thĨ thÊy r»ng phạm vi tài công rộng, có liên quan đến quan hệ thu, chi, vay trả nợ, quan hệ cung cấp hàng hoá dịch vụ công cộng nhà nước II Những đặc trưng chủ yếu tài công Việt Nam Ngân sách nhà nước Việt nam: - Ngân sách Nhà nướclà toàn khoản thu, chi Nhà nước dự toán đ quan Nhà nước có thẩm quyền định thực năm để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước3 Ngoài tài công hệ thống tài có : tài khu vực phi tài (các doanh nghiệp), tài khu vực tài (các công ty tài chính, tổ chức tín dụng, ngân hàng thương mại ), tài hộ gia đình tổ chức x hội Luật ngân sách nhà nước, ngày 20/3/1996 Ngân sách nhà nước hệ thống mối quan hệ kinh tế Nhà nước x hội, phát sinh trình Nhà nước huy động, sử dụng nguồn tài nhằm đảm bảo yêu cầu thực chức quản lý điều hành kinh tế x hội Đồng thời ngân sách nhà nước thực cân đối khoản thu chi ngân sách nhà nước Do vậy, ngân sách nhà nước công cụ điều khiển vĩ mô kinh tÕ cđa mét n­íc Nhµ n­íc chØ cã thĨ thùc điều chỉnh thành công có nguồn tài đảm bảo 1.1 Thu ngân sách nhà nước đặc điểm : a, Định nghĩa : thu ngân sách nhà nước bao gồm khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; khoản thu từ hoạt động kinh tế Nhà nước; khoản đóng góp tổ chức cá nhân; khoản viện trợ; khoản thu khác theo quy định pháp luật; khoản Nhà nước vay để bù đắp bội chi đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước b, Đặc điểm : Các khoản thu ngân sách nhà nước mang tính cưỡng bức, bắt buộc- bắt buộc cần thiết; tính hoàn trả : + Bất kỳ nhà nước có quyền lập pháp Do nhu cầu chi tiêu mình, Nhà nước đ sử dụng quyền để quy định hệ thống pháp luật tài thuế khoá, bắt pháp nhân thể nhân phải nộp phần thu nhập cho nhà nước với tư cách chủ thể kinh tế thực nghĩa vụ nhà nước + Mọi đối tượng nộp thuế ý thức nghĩa vụ việc đảm bảo tồn phát triển Nhà nước, quốc gia Đồng thời, họ ý thức vai trò quan trọng Nhà nước trình sử dụng nguồn tài giao phó 1.2 Chi ngân sách nhà nước, đặc điểm nguyên tăc tổ chức khoản chi a, Định nghĩa : chi ngân sách nhà nước bao gồm: khoản chi phát triển kinh tế - x hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động máy Nhà nước; chi trả nợ nhà nước; chi viện trợ khoản chi khác theo quy định pháp luật Hiểu cách đơn giản, chi ngân sách nhà nước hành động Nhà nước xuất quỹ ngân sách cho đối tượng thụ hưởng để thực chức nhiệm vụ lĩnh vực kinh tế - x hội Nhà nước đảm nhận - Chi ngân sách nhà nước khác với chi tiêu chủ thể khác chỗ gắn với quyền lực Nhà nước, dự toán cho ngân sách nhà nước phải Quốc hội thông qua có giá trị pháp lý đạo luật b, Đặc điểm : chi ngân sách nhà nước thể quan hệ tiền tệ trình phân phối sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm trang trải cho chi phí máy Nhà nước thực chức kinh tế x hội mà Nhà nước đảm nhận theo nguyên tắc định Mỗi chế độ x hội, giai đoạn lịch sử chi ngân sách nhà nước có nội dung cấu khác chúng có đặc điểm chung khía cạnh chủ yếu sau: - Chi ngân sách nhà nước gắn chặt với máy Nhà nước nhiệm vụ kinh tế, trị, x hội mà Nhà nước đảm đương trước quốc gia - Cơ quan quyền lùc cao nhÊt cđa Nhµ n­íc lµ chđ thĨ định cấu, nội dung, mức độ khoản chi ngân sách nhà nước, quan định nhiệm vụ kinh tế, trị, x hội quốc gia - Hiệu khoản chi ngân sách nhà nước phải xem xét toàn diện dựa vào kết thực mục tiêu kinh tế - x hội mà khoản chi ngân sách đảm nhiệm Do dùng tiêu định lượng để đánh giá hiệu chi ngân sách nhà nước gặp khó khăn không toàn diện - Các khoản chi ngân sách nhà nước mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, thể chỗ khoản thu với mức độ số lượng địa cụ thể hoàn lại khoản chi ngân sách nhà nước Điều định chức tổng hợp vỊ kinh tÕ, x∙ héi cđa Nhµ n­íc - Chi Ngân sách Nhà nước gắn chặt với vận động phạm trù giá trị khác tiền lương, giá cả, li suất, tỷ giá hối đoái, phạm trï thc lÜnh vùc tiỊn tƯ - NhËn thøc râ mèi quan hƯ nµy cã ý nghÜa quan träng việc kết hợp chặt chẽ sách Ngân sách với sách tiền tệ, thu nhập trình thực mục tiêu kinh tế vĩ mô (tăng trưởng, công ăn việc làm ổn định giá cả, cân cán cân toán) Nội dung cấu khoản chi ngân sách nhà nước phản ánh nhiƯm vơ kinh tÕ - chÝnh trÞ - x∙ héi §iỊu ®ã biĨu hiƯn thĨ nh­ sau: - ChÕ độ x hội nhân tố ảnh hưởng định đến nội dung cấu chi ngân sách nhà nước, đến chất nhiệm vụ kinh tế x hội Nhà nước - Sự phát triển lực lượng sản xuất, vừa tạo khả điều kiện cho việc hình thành nội dung cấu cho cách hợp lý - Khả tích luỹ kinh tế Khả tích luỹ lớn, khả chi đầu tư phát triển lớn Mặt khác, phụ thuộc vào nguồn tích luỹ vào ngân sách nhà nước sách chi ngân sách nhà nước theo giai đoạn lịch sử - Mô hình tổ chức máy Nhà nước thời kỳ 1.3 Các nguyên tắc tổ chức khoản chi Ngân sách Nhà nước : - Nguyên tắc thứ nhất: gắn chặt khả thu để bố trí khoản chi Nguyên tắc đòi hỏi mức độ chi chung cấu khoản chi phải dựa vào khả tăng trưởng GDP đất nước Nếu vi phạm nguyên tắc dẫn đến khả lạm phát, gây ổn định cho phát triển kinh tế - x hội - Nguyên tắc thứ hai : Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm hiệu việc bố trí khoản chi tiêu Ngân sách Nhà nước Để đảm bảo nguyên tắc này, khoản chi ngân sách nhà nước dựa định mức, chế độ tiêu chuẩn định tổ chức chi theo chương trình mục tiêu tính toán, cân nhắc cẩn thận bảo đảm tiết kiệm hiệu kinh tế - x hội - Nguyên tắc thứ ba : Nhà nước nhân dân làm việc bố trí khoản chi Ngân sách Nhà nước, chi mang tính chất phúc lợi công cộng - Nguyên tắc thứ tư : tập trung có trọng điểm, đòi hỏi việc phân bổ nguồn vốn, chương trình có trọng điểm Nhà nước, thúc đẩy ngành, lĩnh vực khác phát triển - Nguyên tắc thứ năm : phân biệt rõ nhiệm vụ phát triĨn kinh tÕ x∙ héi cđa c¸c cÊp theo lt pháp để bố trí khoản chi cho thích hợp, tránh khoản chi chồng chéo, khó kiểm tra giám sát nâng cao trách nhiệm tính chủ động cấp - Nguyên tắc thứ sáu : kết hợp chặt chẽ khoản chi Ngân sách Nhà nước với công cụ tài - tiền tệ khác tạo nên công cụ tổng hợp để tác động nỊn kinh tÕ B¶o hiĨm x· héi ViƯt nam : a, Khái niệm : Bảo hiểm x hội loại hình bảo hiểm nhà nước tổ chức, quản lý nhằm bảo đảm vật chất, góp phần ổn định đời sống cho người tham gia bảo hiểm x hội bị ốm đau, thai sản, suy giảm khả lao động, hết tuổi lao động chết Quỹ bảo hiểm x hội hình thành từ nguồn thu bảo hiểm x hội hỗ trợ nhà nước, Quỹ bảo hiểm x hội quản lý thống sử dụng để chi chế độ bảo hiểm x hội quy định Điều lệ bảo hiểm x hội hoạt động nghiệp bảo hiểm x hội - Đối với chi thường xuyên : xét cấu tổng số chi ngân sách nhà nước tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng giảm, song xét quy mô mức độ tăng trưởng lại có xu hướng ngược lại Từ năm 1991 đến năm 1995 bình quân chi thường xuyên tăng khoảng 47%, tăng cho nghiệp giáo dục - đào tạo 57,2%, nghiệp văn hoá - thông tin 63,1%, nghiệp thể dục thể thao 70,9%, đảm bảo x hội 57,8%, quản lý hành 53,9% Tỷ trọng chi thường xuyên so với GDP tăng từ 10,5% năm 1991 lên 17,2% năm 1995 Sự gia tăng quy mô chi thường xuyên nhằm thoả mn phần nhu cầu chi tăng lên lớn hàng năm nghiệp kinh tế, giáo dục đào tạo, văn hoá x hội, cải cách máy hành chính, đảm bảo quốc phòng - an ninh; đồng thời có nguồn thực sách phát triển kinh tế miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc đặc biệt khó khăn, khắc phục hậu thiên tai Cải cách quan trọng chi tiêu thường xuyên ngân sách nhà nước thời kỳ trọng nhiều cho nghiệp giáo dục- đào tạo, y tế, xử lý cải cách tiền lương năm 1992 - 1993, đảm bảo chi thực số sách Đảng Nhà nước người có công với cách mạng theo Pháp lệnh người có công , Pháp lệnh phong tặng bà mẹ Việt Nam anh hùng Bảng số : Cơ cấu chi thường xuyên ngân sách nhà nước Giai đoạn 1991 - 1995 )**) $Ik#>$801$B0dg#>$E3]h# )**; )**D )**R $)**H )::( )::( )::( )::( )::( )D.*( )D.-( )D.R( )R.-( )+.)( $N$/01$]$BC ,.;( ,.D( ,.)( ,.D( ,.D( $N$m>01h#$8n3$A0Ko$0p8 ).R( ;.: ;.;( ).*( ).*( )H.*( ),.+( )-.H( )H.D( )R.R( $IJK#>$LM$' $N$/01$l1OK$PQ8$L7K$BSK $N$q34#$56$07#0$809#0 c, Cải cách lĩnh vực quản lý tài doanh nghiệp nhà nước Việc Quốc hội thông qua Luật công ty, Luật doanh nghiệp tư nhân năm 1990 kiện đánh dấu thể chế hoá đường lối phát triển kinh tế thị trường có điều tiết Nhà nước Mô hình doanh nghiệp nhà nước xác định tổ chức kinh tế Nhà nước đầu tư vốn, thành lập tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoạt động công ích, nhằm thực mục tiêu kinh tÕ - x∙ héi Nhµ n­íc giao Doanh nghiệp nhà nước có tư cách pháp nhân, có quyền nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm toàn hoạt động, kinh doanh phạm vi số vốn doanh nghiệp quản lý Cơ chế, sách quản lý tài doanh nghiệp bao gồm chế, sách vốn quản lý vốn, quản lý tài sản, quản lý chi phí sản xuất , quản lý khoản thu nộp Ngân sách, quản lý quỹ doanh nghiệp Văn kiện đại hội Đảng VII thời kỳ đ đề số định hướng đổi để thu hút thêm nguồn vốn, tạo nên động lực, ngăn chặn tiêu cực, thúc đẩy doanh nghiệp Nhà nước làm ăn có hiệu Đó là: - Thực hình thức cổ phần hoá có mức độ phù hợp với tình chất lĩnh vực sản xuất - kinh doanh; đó, sở hữu Nhà nước chiếm tỷ lệ cổ phần chi phối - Hoàn thiện áp dụng rộng ri hình thức khoán doanh nghiệp Nhà nước - Nhà nước hỗ trợ, khuyến khích thực bước vững chắc, phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế việc đổi Liên hiệp xí nghiệp, tổng công ty theo hướng tổ chức tập đoàn kinh doanh, khắc phục tính chất hành chính, trung gian Xoá bỏ dần (có qua làm thí điểm) chế độ Bộ chủ quản, cấp hành chủ quản phân biệt xí nghiệp trung ương xí nghiệp địa phương - Cơ quan Nhà nước ngành, cấp phải chăm lo giúp đỡ doanh nghiệp Nhà nước làm ăn có hiệu quả, giúp xử lý vấn đề vốn, công nghệ, thị trường đào tạo, sử dụng cán - Đối với doanh nghiệp phục vụ lợi ích chung kinh tế - x hội mức sinh lợi trực tiếp thấp bị thua lỗ, Nhà nước có chinh sách ưu hợp lý, không gây ỷ lại Đối với doanh nghiệp Nhà nước hoạt động khâu lĩnh vực không thiết yếu, thua lỗ kéo dài, điều kiện chấn chỉnh, cần xử lý dứt điểm Thực thí điểm cổ phần hoá số doanh nghiệp nhà nước làm ăn không hiệu - Có quy chế bảo đảm kiểm soát Nhà nước theo chức năng, đồng thời khắc phục tình trạng tra, kiểm tra tuỳ tiện gây hậu xấu cho doanh nghiệp - Đối với doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích Nhà nước cấp kinh phí theo dự toán hàng năm theo đơn đặt hàng Nhà nước quan Nhà nước có thẩm quyền duyệt, phù hợp với nhiệm vụ kế hoạch Nhà nước giao cho doanh nghiệp; Được huy động vốn, gọi vốn liên doanh, chấp giá trị quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản thuộc quyền quản lý doanh nghiệp ngân hàng Việt Nam để vay vốn phục vụ hoạt động công ích theo quy định pháp luật quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép; Doanh nghiệp cung ứng sản phẩm dịch vụ có thu phí sử dụng phí theo quy định Chính phủ để phục vụ hoạt động doanh nghiệp Như vậy, từ thời điểm Luật doanh nghiệp Nhà nước ban hành, quyền nghĩa vụ doanh nghiệp Nhà nước đ xác định rõ ràng, việc quản lý sử dụng vốn Nhà nước doanh nghiệp lần quy định văn pháp lý có hiệu lực cao Luật Kết đạt : Đ giảm số doanh nghiệp nhà nước từ 12.000 doanh nghiệp trước năm 1990 xuống khoảng 6.000 doanh nghiệp năm 1995 Doanh nghiệp nhà nước từ chỗ tổ chức theo mô hình chia cắt, chuyên sâu, tách rời trình sản xuất - phân phối - lưu thông thành mô hình khép kín gắn liền sản xuất với thị trường với hình thức : doanh nghiệp độc lập, tổng công ty, doanh nghiệp thành viên tổng công ty Tuy số lượng nửa so với trước doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò chủ đạo kinh tế phương diện : tỷ trọng GDP đóng góp cho ngân sách nhà nước (tỷ trọng đóng góp doanh nghiệp nhà nước GDP tăng nhanh : năm 1991 36,0%, năm 1994 43,6%; doanh nghiệp nhà nước chiếm tỷ trọng từ 29% đến 31% qua năm tổng số thu thuế phí) Bên cạnh việc xếp, tổ chức lại doanh nghiệp nhà nước, đ bước đầu thực thí điểm cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước khuyến khích phát triển doanh nghiệp quốc doanh : năm 1991 có 1.210 doanh nghiệp, đến năm 1995 đ có 25.719 doanh nghiệp d, Cải cách chế quản lý quỹ ngân sách nhà nước : thực chuyển đổi chức quản lý quỹ từ Ngân hàng Nhà nước Kho bạc Nhà nước thuộc Bộ Tài Qua quản lý tập trung thống khoản tiền ngân sách, hạn chế việc bỏ sót nguồn thu, khắc phục đến chấm dứt tình trạng cấp chiếm dụng ngân sách cấp phổ biến năm trước Việc chi trả thực kịp thời, sách, chế độ đ, Cải cách tổ chức ngành Tài : với cải cách sách thu ngân sách, phân phối sử dụng ngân sách tài doanh nghiệp trên, tổ chức máy ngành Tài đ có thay đổi : + Thành lập Tổng cục Thuế sở sát nhập ba phận thuế riêng biệt với trước đây: Cục thu quốc doanh, Vụ thuế nông nghiệp Cục thuế công thương nghiệp, theo cấu ngành dọc từ trung ương xuống địa phương, đảm bảo thống công tác đạo thực quản lý thuế + Thành lập hệ thống Kho bạc Nhà nước từ Trung ương đến địa phương với chức quản lý ngân sách chịu trách nhiệm kiểm soát chi ngân sách + Thành lập Tổng cục Quản lý vốn tài sản nhà nước doanh nghiệp với nhiệm vụ quản lý bảo toàn vốn nhà nước doanh nghiệp, có điều kiện đánh giá thực trạng sử dụng tài sản, vốn có doanh nghiệp + Thành lập Tổng cục Đầu tư phát triển chịu trách nhiệm quản lý, cấp phát vốn đầu tư XDCB cho vay ưu Ngoài ra, để thực tốt vai trß thu th xt nhËp khÈu, tỉ chøc bé máy ngành Hải quan chấn chỉnh kiện toàn đ, Những hạn chế, tồn sau trình cải cách taì - ngân sách giai đoạn 1991 - 1995 Tuy đ đạt kết quan trọng song trình cải cách taì - ngân sách giai đoạn 1991 - 1995 bộc lộ nhiều hạn chế, tồn cần tiếp tục xử lý giai đoạn tới Cụ thể: * Trong lĩnh vực thu ngân sách nhà nước : - Chính sách thuế chứa đựng nhiều yếu tố sách x hội diện miễn giảm thuế nhiều, chưa bao quát hết diện đối tượng thu thuế Còn phân biệt doanh nghiệp nước doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, chưa khuyến khích doanh nghiệp tự tích luỹ để tái đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, tăng nguồn thu ngân sách nhà n­íc - HƯ thèng th hiƯn hµnh cịng nh­ néi dung loại thuế phức tạp, thu chồng chéo, trùng lắp, thuế doanh thu nên hiệu chưa cao Một số thuế suất chưa hợp lý nên tác dụng khuyến khích sản xuất hàng hoá nước thấp Mặt khác, hệ thống thuế chưa phù hợp với thông lệ quốc tế, gây trở ngại cho tiÕn tr×nh héi nhËp qc tÕ - ViƯc t tiện đặt khoản phí, lệ phí địa phương phổ biến , gây phiền hà tạo gánh nặng cho nhân dân Bên cạnh đó, việc quản lý sử dụng phí, lệ phí không chặt chẽ, gây tiêu cực, làm thất thoát cho ngân sách nhà nước * Trong lĩnh vực quản lý điều hành ngân sách nhà nước Hạn chế lớn thiếu định chế pháp luật làm tảng cho hoạt động ngân sách nhà nước dẫn đến công tác quản lý điều hành ngân sách nhà nước hiệu lực thiếu hiệu Cụ thể : - Chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tính đến năm 1995 thực theo "Điều lệ lập chấp hành ngân sách" ban hành kèm theo Nghị định số 168 - CP ngày 20/10/1961 Chính phủ Mặc dù đ bổ sung, chỉnh lý văn : Nghị định 178/CP năm 1983, Nghị 186/HĐBT năm 1989, Quyết định 168/HĐBT năm 1992 cho phù hợp với tình hình thực tế, tạo chủ động cho quyền địa phương không làm suy giảm nguồn lực ngân sách trung ương, song bổ sung, chỉnh lý mang tính chắp vá không đồng Chính mà đ xảy tình trạng co kéo, tranh chấp nguồn thu Trung ương địa phương; nguồn lực ngân sách nhà nước không huy động khai thác; chế độ chi tiêu bị cắt xén, phân tán Về thực chất, chế phân cấp hành Trung ương cân đối thay cho địa phương nên địa phương thường ỷ lại; xây dựng kế hoạch hàng năm lập kế hoạch thu thấp, chi cao để tăng tỷ lệ điều tiết hoặch bổ sung Bản thân NSĐP có nơi bội thu , có nơi bội chi Trung ương điều hoà - Có tình trạng chồng chéo chức năng, không rõ ràng quyền hạn trách nhiệm quản lý ngân sách quan Tài - Kế hoạch - quan chuyên ngành Việc định ngân sách Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp mang tính hình thức quyền tự chủ tài đơn vị sử dụng ngân sách, địa phương, tổ chức kinh tế doanh nghiệp Nhà nước không coi trọng (2) Giai đoạn 1996 - 2000 Kế thừa thành đ đạt sau 10 năm thực sách đổi Đảng, đặc biệt thành tựu phát triển kinh tÕ - tµi chÝnh thêi kú (1991 - 1995), cải cách tài - ngân sách tiến hành giai đoạn nhằm tiếp tục phát huy mặt tích cực đ đạt được, khắc phục tồn tại, hạn chế giai đoạn trước nhằm hoàn thiện chế, sách xây dựng khung pháp lý hoàn chỉnh cho hoạt động tài nhà nước nói chung ngân sách nhà nước nói riêng Những cải cách đ thực hiên giai đoạn : a, Tiếp tục cải cách sách thu (cải cách thuế bước II) : năm 1996 dự kiến kết thúc năm 2000 Nội dung chủ yếu cách thuế giai đoạn sửa đổi, bổ sung hoàn thiện Luật thuế đ ban hành phù hợp với tiến trình cải cách, phát triển kinh tÕ ViƯt nam vµ hoµ nhËp kinh tÕ víi kinh tế giới Tính đến nay, đ ban hành số Luật thuế bổ sung, sửa đổi sè Lt th hiƯn hµnh nh­ sau : + Ban hành Luật thuế Giá trị gia tăng tháng 5/1997 có hiệu lực thi hành từ 1/1/1999 để thay cho LuËt thuÕ doanh thu + Ban hµnh luËt thuế Thu nhập doanh nghiệp tháng 5/1997 có hiệu lùc thi hµnh tõ 1/1/1999 thay thÕ cho LuËt thuÕ lợi tức + Bổ sung, sửa đổi lần thứ hai Luật thuế tiêu thụ đặc biệt vào tháng 5/ 1998, có hiệu lực thi hành từ 1/1/1999 + Sửa đổi, bỉ sung lÇn thø hai Lt th xt khÈu, th nhập ngày 20/5/1998 + Sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thuế Tài nguyên năm 1998 + Sửa đổi, bổ sung lần thứ Pháp lệnh thuế thu nhập người có thu nhập cao + Ban hành Nghị định số 04/1999/NĐ-CP ngày 30/1/1999 phí lệ phí thuộc ngân sách nhà nước b, Xây dựng định chế pháp luật làm tảng cho hoạt động ngân sách nhà nước Quá trình cải cách ngân sách Việt nam kể từ bắt đầu đổi đ đạt tiến Tuy nhiên, bước đầu số việc mang tính thí nghiệm thực cách cục Vấn đề Nhà nước cần có sách ngân sách hoàn chỉnh thể chế hóa văn pháp quy có tính pháp lý cao đảm bảo tính đồng bộ, tính cân đối tổng thể quan hệ Nhà nước nói chung quan hệ tài - tiền tệ nói riêng Các thể chế không dừng điều hành vĩ mô mà phải quy chế, quy trình, thủ tục cụ thể đặc biệt phải xây dựng máy vận hành, thực cách có hiệu tức phải bao hàm việc quy định chức trách, nhiệm vụ, tức có liên quan đến viện tổ chức máy cán Nhà nước Tháng 3/1991, Chính phủ đ đạo thành lập ban soạn thảo Luật ngân sách nhà nước Qua nghiên cứu với nhiều lần thảo luận, với Bộ, với địa phương, chuyên gia nước xin ý kiến đại biểu Quốc hội, dự án Luật ngân sách nhà nước đ Chính phủ trình Quốc hội Sau thảo luận tu chỉnh, Quốc hội đ thông qua toàn văn Luật vào ngµy 20/3/1996 vµ cã hiƯu lùc thi hµnh tõ 1/1/1997 Luật Ngân sách nhà nước đời nhằm để quản lý thống tài quốc gia, xây dựng ngân sách nhà nước lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu tiền của Nhà nước, tăng tích luỹ để thực công nghiệp hoá, đại hoá đất nước theo định hướng x hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế x hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại Nội dung Luật bao trùm toàn nội dung hoạt động ngân sách nhà nước, từ phân cấp, lập, chấp hành, toán kiểm toán ngân sách nhà nước; xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân lĩnh vực ngân sách, quy trình lập dự toán, quy trình cấp phát Sau gần năm thùc hiƯn Lt (1997 - 2000), ®Õn cã thĨ tạm đánh giá cải cách hoạt động tài - ngân sách Luật đem lại : - Xử lý cách vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước vốn gay cấn trước thông qua việc ổn định nguồn thu nhiệm vụ chi cho cấp quyền (tương ứng cấp ngân sách), xác định rõ mối quan hệ ngân sách cấp - cấp dưới, quan hệ trung ương - địa phương, nâng cao vai trò trách nhiệm quản lý lnh thổ, ngân sách quyền sở Qua tạo điều kiện cho cấp quyền địa phương chủ động, sáng tạo việc xây dựng thực ngân sách cấp mình, khai thác phát huy tốt lợi thế, tiềm sẵn có địa phương; đồng thời, với việc phân định ổn định khắc phục cơ chế bất ổn định trước nguyên nhân dẫn đến quản lý ngân sách nhà nước phân tán, tạo tư tưởng ỷ lại, trông chờ ngân sách cấp vào ngân sách cấp - Quy trình lập dự toán sở (từ lên), cấp phải chịu trách nhiệm tính toán nguồn thu bố trí nhiệm vụ chi dự toán cho phù hợp, sát thực tế đơn vị sở khai thác phát huy hết tiềm chỗ, phải bảo vệ dự toán với quan cấp - Thực cấp phát trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước, tiến tới xoá bỏ phương thức cấp phát trước ghi thu - ghi chi, gán thu - bù chi, hạn mức kinh phí, xoá bỏ tình trạng nhiều kênh cấp phát cho đối tượng, mục đích Gắn chặt việc xuất quỹ ngân sách với kiểm soát chi - Tăng cường kiểm tra, kiểm soát khâu toán quy định chế độ kiểm toán bắt buộc phê duyệt toán Những thay đổi sách chế quản lý ngân sách kể đ đem lại kết khả quan thu, chi ngân sách nhà nước Cụ thể sau : * Trong lĩnh vực thu ngân sách nhà nước : Từ năm 1996 đến thu ngân sách nhà nước đạt vượt dự toán năm Đặc biệt năm gần đây, ảnh hưởng khủng hoảng tài chÝnh - tiỊn tƯ khu vùc céng víi t¸c ®éng bÊt th­êng cđa thêi tiÕt ®∙ lµm tèc ®é tăng trưởng kinh tế Việt Nam có chậm lại song thu ngân sách nhà nước đảm bảo Tốc độ tăng thu ngân sách bình quân giai đoạn ước 7,5%/năm (cao tốc độ tăng trưởng GDP), thu thuế phí tăng bình quân 7,8% Cơ cấu thu ngân sách nhà nước tiếp tục cã thay ®ỉi quan träng, vÉn chiÕm tû träng lín tỉng sè thu nh­ng thu tõ khu vùc kinh tế quốc doanh có xu hướng giảm (phù hợp với trình xếp lại chuyển đổi hình thøc së h÷u doanh nghiƯp), tû träng thu tõ xÝ nghiệp liên doanh kinh tế quốc doanh ngày tăng lên; bên cạnh đó, tỷ trọng thu từ hoạt động kinh doanh xuất nhập có xu hướng giảm xuống cho thấy thu ngân sách nhà nước đ thực dựa vào sản xuất kinh doanh nước Kết lớn đạt lĩnh vực cải cách thuế năm vừa qua Luật thuế sửa đổi, bổ sung ban hành đ phát huy tác dụng tích cực phương diện khuyến khích sản xuất, khuyến khích xuất đổi mới, hoàn thiện quy trình thu để tăng thu cho ngân sách nhà nước Đồng thời, áp dụng quy trình thu mới, nhiều doanh nghiệp cá nhân từ trước đến không nộp hặc nộp ngân sách chưa đủ có điều kiện trốn lậu thuế, diện thu mức thu tăng lên, công tác chống thất thu có hiệu Bảng số : Cơ cấu thu ngân sách nhà nước từ 1996 - 1999 Đơn vị : % $ )**+ Tổng số thu Ngân sách nhà n­íc )**, )**- )*** 100,0 100,0 100,0 100,0 85,4 83,7 80,2 78,9 ):.; ):.- *.: *.; D.: ;.+ ;., ;., Dj$I03C$E3\B$#0u@$A0v3 ;R.; ;:.R ;:.R ;: Rj$I03C$B03$Bw$A1#0$BC$23t8$PKo#0 D*.- R).: D* D-.D Hj$I03C$B03$#0u@ ;.; ;.; ;.R ;.; +j$I03C$#07$LOB ,j$I03C$B03$Bw$E9$#>01?@$51h#$PKo#0 :.+ R.- :.H H., :.R H.- :.R H.+ -j$I03C$803]e#$23]^#$$L\B :.H :.H :.H :.H 2,5 3,9 2,9 2,7 12,1 12,4 16,9 18,4 ).H :.+ :., :.H ):.+ )).- )+.; ),.* I Thu thuÕ vµ phí )j$I03C$B1e3$B0r$8b#>$#>01?@$#>K7s$23t8$PKo#0 ;j$I03C$#b#>$#>01?@ II Thu viện trợ III Thu khác )j$I03$A0O8$Zmqx ;j$I03$A0O8 * Trong lĩnh vực chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước thời gian qua tiếp tục theo hướng ưu tiên cho chi đầu tư phát triển, ưu tiên phát triển nguồn nhân lực, đảm bảo an ninh quốc phòng Nhìn chung, chi ngân sách nhà nước đáp ứng kịp thời nhiệm vụ chi đ bố trí dự toán năm nhiệm vụ chi đột xuất bổ sung năm : khắc phục hậu thiên tai, lũ lụt, bổ sung kinh phÝ thùc hiƯn nhiƯm vơ chÝnh trÞ cđa nhà nước, Đặc biệt từ chỗ bị động chi tiêu (kể chi tiêu thường xuyên XDCB), giai đoan ngân sách đ hoàn toàn chủ động việc đáp ứng vốn cho nhiệm vụ chi, kể nhiệm vụ chi chưa bố trí kịp nguồn Chính phủ đ ban hành nhiều văn pháp quy tiêu chuẩn, định mức sử dụng ngân sách đ tạo điều kiện thuận lợi cho công tác kiểm tra, kiểm soát chi Bảng số Cơ cấu chi ngân sách nhà nước giai đoạn 1996 - 1999 !"#$%&$'$( $ )**+ Tổng số chi Ngân sách nhµ n­íc )**, )**- )*** 100 100 100 100 I Chi đầu tư XDCB 24,9 27,5 27,9 34,7 II Chi thêng xuyªn 75,1 72,5 70,9 65,3 ):.) ):.) *.; ,.) ;.$/01$01?@$A1#0$BC +., +.D +.+ +.) D.$/01$01?@$EF$0G1 D;.D DD.H DD., D; ).$/01$234#$56$07#0$809#0 IJK#>$LM$' $ $ $ $ N$$/01$>1OK$PQ8 -., ):.) ):.R ):.) N$$/01$L7K$BSK ;.) ;.; ;.- ;.* N$$/01$T$BC R.R R.D R.; D.* N$$/01$0U$BJV$23W$XYZY )D )D );.D ))., Ghi chó : nhiƯm vụ chi bảo đảm x hội, trợ cấp x hội đ chuyển dần sang Quỹ bảo hiểm x hội, tỷ trọng chi đảm bảo x hội ngân sách giảm xuống Cũng giai đoạn đ triển khai mạnh mẽ chủ trương x hội hoá lĩnh vực giáo dục đào tạo, văn hoá, thể dục thể thao theo Nghị 90/CP ngày 21/8/1997 Chính phủ nhằm giảm nhẹ gắng nặng cho ngân sách nhà nước cho phép tập trung nguồn cho mục tiêu quan trọng Tuy đ đạt kết định song khách quan đánh giá quy trình phân cấp, lập, chấp hành toán ngân sách theo quy định Luật ngân sách nhà nước đ bộc lộ số nhược điểm cần khắc phục sửa đổi, chẳng hạn : - Định mức tiêu chuẩn chi : vừa thiếu, vừa lạc hậu, không đồng ngành, cấp địa phương gây khó khăn cho việc lập dự toán kiểm soát chi tiêu - Chưa cải thiện chất lượng công tác lập dự toán thông qua dự toán ngân sách địa phương Mặc dù Luật quy định quy trình lập dự toán chi tiết từ sở theo mục lục ngân sách nhà nước, Hội đồng nhân dân thông qua,nhưng kỳ họp HĐND mang tính hình thức, chất lượng dự toán NSĐP thấp - Tổ chức thực chi ngân sách nhà nước bất cập : vấn đề liên quan đến phải cải cách thủ tục hành chi ngân sách nhà nước Luật ngân sách nhà nước quy định việc cấp phát kinh phí ngân sách nhà nước thực trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước, song vấn đề thực không đơn giản có nhiều vấn đề xuất phát từ phía quan tài chính, Kho bạc đơn vị thụ hưởng (giao dự toán không chi tiết, phân bổ dự toán chi tiết chậm ) dẫn đến xảy tượng ách tắc kinh phí Việc kiểm soát chi khó khăn, KBNN kiểm soát thực chất giấy tờ, qua bảng kê chứng từ, chưa kiểm soát mức thực chi đơn vị Nguyên nhân hạn chế, tồn : - VỊ kh¸ch quan : tỉ chøc hƯ thống hành nước ta chưa phù hợp, chức nhiệm vụ cấp quyền chưa sát với thực tế quản lý địa bàn lnh thổ nên phần gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; chưa tiến hành việc phân loại đơn vị hành theo tiêu thức quy mô diện tích, dân số, số phát triển để làm sở cho sách phân cấp ngân sách nhà nước công hợp lý số bổ sung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp Việc cấu lại máy hành cách khoa học, phù hợp đòi hỏi để khắc phục bất cập chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gây - Về chủ quan: có nhiều nguyên nhân nguồn thu phân định cấp ngân sách chưa thích hợp nên chưa khuyến khích, tạo động lực cho địa phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp quan tâm đến nguồn thu chung; nhận thức chưa đủ luật ngân sách nhà nước nên nhiều nơi làm theo truyền thống cách suy nghĩ riêng mình; việc hướng dẫn thực luật chậm trễ, số khiếm khuyết văn pháp quy Việc lập, phân bổ, chấp hành toán ngân sách cấp có đan xen, lồng ghép vào gây cản trở tính chủ động cấp ngân sách - Bộ Kế hoạch & Đầu tư đóng vai trò quan trọng việc phân bổ chi tiêu đầu tư cho lĩnh vực (kể chương trình mục tiêu), chi tiêu thường xuyên Bộ Tài định Sự phối hợp Bộ với Bộ chủ quản đầu tư, thực chương trình chưa quy định rõ ràng, xảy tình trạng bố trí kinh phí cân đối chia đầu tư XDCB với chi thường xuyên (để vận hành, bảo dưỡng cho công trình đầu tư); bố trí vốn đầu tư dàn trải gây lng phí, kéo dài thời gian thi công công trình, hiệu đồng vốn đầu tư thấp thiếu phối hợp Bộ, ngành chức mà Bộ, ngành chủ quản đầu tư hay thực chương trình (ví dự : Bộ Giáo dục - Đào tạo, Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn ) không nắm xác tổng kinh phí ngân sách mà Bộ mình, ngành sử dụng bao nhiêu? cho công trình nào? tiến độ đến đâu (tất nhiên phải loại trừ vốn bố trí thẳng cho Bộ) + Sự phối hợp theo chiều dọc chiều nganh cho chương trình, dự án yếu Ví dụ : lĩnh vực giao thông đường bộ, mục chừng mực định, đường cấp quốc gia, tØnh vµ hun cã thĨ thay thÕ hay bỉ sung cho nhau, phần mạng lưới đường Vậy mà phối hợp quan kế hoạch cấp lại không tốt + Tại địa phương, thẩm quyền Sở, ban chuyên ngành việc bố trí phân bổ vốn ngân sách hạn chế Trong năm qua đ xảy tình trạng địa phương chạy xin kinh phí cho chương trình tỉnh, mạnh người Điều làm cho phối kết hợp Trung ương địa phương chiến lược phát triĨn kinh tÕ - x∙ héi chung mÊt ®i tÝnh thống làm "nhoè" ranh giơí mục tiêu "ưu tiên" không "ưu tiên" Hơn nữa, trình đàm phán không công khai minh bạch tỉnh Bộ, dẫn đến bất công phân bổ ngân sách nhà nước tỉnh thường phụ thuộc vào khả đàm phán địa phương Phụ lục Đánh giá trình thủ tục ngân sách giai đoạn (Một số nhận xét rút qua nghiên cứu hệ thống ngân sách hành) I Về hệ thống ngân sách nhà nước - Hệ thống ngân sách ta phức tạp dàn trải phạm vi rộng (các quan trung ương, 61 tỉnh thành phố, 600 huyện 10.000 x) - Luật ngân sách nhà nước đ quy định rõ ràng trách nhiệm Bộ, ngành cấp quyền địa phương việc trình ngân sách (từ phân cấp, lập, chấp hành toán ngân sách), đòi hỏi khối lượng lớn nỗ lực "điều phối" nhằm thực yêu cầu pháp lý- điểm mấu chốt để đảm bảo giữ mối quan hệ theo chiều " däc" vµ theo chiỊu "ngang" VÝ dơ : vai trò Bộ Tài Bộ Kế hoạch Đầu tư khâu lập kế hoạch đầu tư chi tiêu thường xuyên; vai trò Bộ Tài chính, Bộ, ngành quyền địa phương cấp lập kế hoạch phân bổ ngân sách cho ngành Trên thực tế, hệ thống kiểm soát cách hợp lý tổng thể, song lại không đủ để giúp phân bổ tốt nguồn lực hay hiệu sử dụng nguồn lực Ngoài ra, khả giám sát số thực chi hạn chế Hạn chế Khuôn khổ pháp lý : Luật ngân sách nhà nước năm 1996 Luật sửa đổi, bổ sung năm 1998 đ tạo khuôn khổ pháp lý cho trình lập ngân sách, đánh dấu bước ngoặt tích cực tiến tới thể chế hoác trình lập ngân sách Việt Nam Luật ngân sách đ cố gắng thực ngân sách thống tập trung hoá cấu định hành phi tập trung Tuy nhiên, số điều khoản chưa thực đầy đủ khó khăn luật pháp vận hành Chẳng hạn: (1) Việc soạn thảo ngân sách quốc gia thống cho cấp quyền, việc đồng hoá tiêu toán với tiêu giao kế hoạch soạn thảo báo cáo điều kiện tin học hoá không cao nên trở lực lớn Bộ Tài Điều dẫn đến báo cáo phân tích sử dụng ngân sách không xác (2) Vai trò Bộ chuyên ngành không rõ ràng việc phân bổ nguồn lực ngành báo cáo kết chi tiêu (3) Ngân sách nhà nước thể thống tập trung hoá song Quốc hội HĐND cấp lại có vai trò y định ngân sách phạm vi thẩm quyền quản lý Điều dẫn tới chồng chéo định phủ định lẫn (4) Mâu thuẫn phi tập trung hoá hành lnh đạo (phân công, phân cấp) với trình lập nhân sách thống nhất, tập trung (cân đối tổng thể ) (5) Chú trọng vào kiểm soát cụ thể kiểm soát theo nhiệm vụ quản lý hiệu chi tiêu (6) Thiếu lực thể chế số đơn vị chi, đặc biệt cấp sở , cụ thể thiếu cán có chuyên môn tài công cụ ngân sách để đảm bảo yêu cầu đặt (7) Hệ thống báo báo ngân sách hành chưa cung cấp đủ thông tin cần thiết để đánh giá hoạt động quyền Định hướng sửa đổi (1) Làm rõ vai trò quyền địa phương soạn thảo thực thi ngân sách Làm sáng tỏ vai trò Bộ chuyên ngành phân bổ ngân sách ngành theo ưu tiên nhu câù quốc gia (2) Thiết lập hệ thống thông tin đủ mạnh để phục vụ công tác định Tổ chức lại mối liên hệ chặt chẽ thường xuyên Bộ, ngành chức năng; Bộ với địa phương để thực II Về trình xây dựng dự toán xác định mục tiêu ưu tiên Do nhu cầu đầu tư lớn nên thực tế xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng năm trọng đến khía cạnh phát triển kinh tế - x hội nhiều chi cho hoạt động thường xuyên Sự gắn kết chương trình đầu tư phát triển chi thường xuyên hạn chế, chưa tính cân nhắc đẩy đủ đến chi phí dài hạn Việc dự trù nguồn kinh phí tiến hành sở hàng năm, chưa thực việc tính toán sở bền vững lâu dài kinh tế x hội Việc Xây dựng dự toán chủ tyếu theo phương pháp "thêm dần" dựa định mức chi tiêu xác định tỷ lệ phần trăm thay đổi so với năm trước Việc làm thường dẫn đến điều chỉnh lại dự toán ngân sách trình thực để đáp ứng nhiệm vụ chi phát sinh yêu cầu kinh tế - trị x hội Định hướng thay đổi Xây dựng khuôn khổ kế hoạch trung hạn, cho phép có công cụ quản lý chi hữu hiệu, nhằm trì kỷ cương chặt chẽ tài tổng hợp phân bổ nguồn lực cách hữu hiệu, đảm bảo quan hệ đầu tư phát triển ngân sách hàng năm Điều cho phép có biện pháp hợp lý định ngân sách cho ưu tiên Chính phủ dành cho kế hoạch chi đầu tư chi thường xuyen hoạt động đơn vị chi, định xem chương trình Chính phủ thực giơí hạn kinh phí cho phép yêu cầu đòi hỏi định ngân sách hàng năm phải đưa vào bối cảnh nhiều năm Tác dụng : - Mở rộng thời hạn ngân sách chu kỳ hàng năm - Cho phép trình lập kế hoạch ngân sách hữu hiệu ưu tiên quốc gia giám sát tác động hàng năm dự án đầu tư lên trình lập ngân sách thường xuyên - Cung cấp cho quan chủ quản Chính quyền địa phương lịch trình tài rõ cho phát triển sách tương lai giới hạn kinh phí thực tế Kết : - Thiết lập khuôn khổ tài tổng thể, cho phép: + Đưa thước ®o vỊ møc tÝch l cđa c¸c cam kÕt chi tiêu Chính phủ tương lai + Củng cố kiểm soát xu hướng chi tiêu cách đưa ước tính trước năm cho chương trình đề xuất + Có thời gian dài để có kế hoạch hoạt động hay định liên quan đến ưu tiên mang tính chiến lược kinh tế vĩ mô hay ngành + Cung cấp hệ thống hỗ trợ định, theo đánh giá tác động chương trình thay đổi sách đề xuất - Cơ cấu chi tiêu tốt hơn, tập trung khâu lập dự toán ngân sách vào chương trình hoặch đưa đề xuất thay đổi chương trình sách + Loại bỏ gánh nặng kiểm điểm chi tiêu ngân sách khỏi thời kỳ soạn thảo ngân sách, cho phép nhà hoạch định sách tập trung vào thay đổi chương trình hay sách + Tạo điều kiện đánh giá chương trình dự án - Hiệu hoạt động tốt thông qua việc cho phép đơn vị chi địa phương : + Lập kế hoạch cho chương trình với độ chắn lớn phân bổ ngân sách tương lai Đồng thời, không cho phép kê tăng ngân sách cho chương trình mà tập trung vào hoạt động hiệu + Mở rộng việc lập ngân sách phạm vi năm cách cung cấp thông tin hiệu tác dụng phạn hồi vào dự toán ngân sách hàng năm - Tạo đan xen kế hoạch đầu tư ngân sách hàng năm ... cải cách hành nhà nước cải cách tài công; kết tồn lĩnh vực cải cách tài công; khuyến nghị chủ trương giải pháp tiếp tục thực cải cách hành lĩnh vực quản lý tài công Bản báo cáo gồm phần : - Phần... có chuyên gia Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước, có phối hợp số chuyên gia ngành tổ chức đánh giá cải cách hành lĩnh vực tài công Việt Nam Mục tiêu việc đánh giá nhằm phân tích rõ mối quan hệ cải. .. Phần thứ : Những vấn đề lý luận tài công kinh tế thị trường đặc trưng chủ yếu tài công Việt Nam - Phần thứ hai: Cải cách ngân sách nhà nước Việt nam mối quan hệ với cải cách hành nhà nước - Phần