Bài tài chính công thầy trần hoài nam

I. Câu hỏi chương tài chính công: 1. Nếu các thị trường và hệ thống thị trường là hiệu quả thì tại sao chính phủ phải can thiệp vào thị trường? 2. Chính sách “vẹn cả đôi đường” Chuyện kể rằng, nhà nước Văn Lang liên tục bị thâm hụt ngân khố triền miên trong nhiều năm trong khi nhà vua lại đang cần một khoản tiền để chuẩn bị làm đám cưới cho công chúa. Đứng trước tình thế khó khăn này, nhà vua bèn nghĩ ra một kế “vẹn cả đôi đường,” tức là sẽ mời người tài giỏi hiến kế mà nếu ai hiến kế hay nhà vua sẽ gả công chúa cho người đó. Sơn Tinh và Thủy Tinh sau khi nghe nhà vua yết thông báo bèn xin được hiến kế. Điều thú vị là Sơn Tinh và Thủy Tinh đều thể hiện sự bất đồng sâu sắc về quan điểm. Thủy Tinh cho rằng thâm hụt ngân khố cho thấy đất nước đang bị trì trệ và nhà vua nên tăng cường chi tiêu để vực dậy đất nước và tạo niềm phấn khích cho dân chúng tăng cho tiêu. Trong khi đó, Sơn Tinh lại lập luận rằng tình trạng hiện nay cho thấy nhà vua đang dùng tiền ngân khố quá mức nên biện pháp tốt nhất là nên cắt giảm nhu cầu chi tiêu của nhà vua đi vì có như vậy dân chúng mới yên tâm mà tăng chi tiêu nhiều hơn. Sau khi nghe xong lời khuyên, nhà vua càng quẩn trí hơn vì không biết ai đúng ai sai cả. Các bạn, trong vai trò là quân sư của nhà vua, xin hãy tư vấn xem ai đúng ai sai trong các tranh luận của Sơn Tinh và Thủy Tinh, đồng thời liên hệ với thực tế ? 3. Trong nội dung một bài báo đã viết như sau: Tiền sau khi được huy động được đổ vào đầu tư công nhằm phục vụ lợi ích chung cho nền kinh tế. Trường hợp này sẽ chỉ có ích ở một mức độ nhất định, nếu việc huy động trái phiếu địa phương quá cao để đổ vào đầu tư công thì đầu tư tư nhân – mắt xích nền kinh tế quốc gia – sẽ bị “buộc lại”. Bằng những kiến thức đã biết nhóm hãy chứng minh lập luận rằng: tăng chi tiêu chính phủ (G) sẽ tạo ra hiện tượng lấn át đối với đầu tư (I) trong mô hình kinh tế đóng và lấn át đối với xuất khẩu ròng trong nền kinh tế mở?   II. Bài đọc II.1 Hiểu đúng về khu vực công và nợ công (TBKTSG) Về thống kê, nếu xây dựng đầy đủ SNA 2008, ta có thể biết được nợ của chính phủ và nợ của doanh nghiệp tài chính, phi tài chính thuộc nhà nước, tư nhân nội địa và tư nhân nước ngoài cũng như nợ của khu vực công. Hệ thống tài khoản quốc gia 2008 (SNA 2008) của Liên hiệp quốc, thay thế các SNA 1993, SNA 1968 trước đó, là nguyên tắc cơ sở cho thống kê kinh tế được soạn thảo và thông qua nhằm xử lý các yếu tố mới trên thị trường mà mọi tổ chức quốc tế có nhiệm vụ thực hiện và các nước được khuyến cáo thực hiện. Hệ thống này chia nền kinh tế làm năm khu vực thể chế chính gồm: khu vực doanh nghiệp tài chính, khu vực doanh nghiệp phi tài chính, khu vực chính phủ, khu vực hộ gia đình và khu vực nước ngoài. Ngoài ra, còn có định nghĩa về khu vực công bao gồm chính phủ và doanh nghiệp nhà nước. Khi thực hiện theo hệ thống này, ta có thể có thống kê đối với mọi khu vực về giá trị tăng thêm, trao đổi về thu nhập, tài chính giữa các khu vực, cũng như thay đổi về nợ hay tổng số nợ, tổng giá trị tài sản có và giá trị vốn tự có của từng khu vực. Người nào quan tâm cũng có thể dễ dàng tìm được các thông tin chuẩn mực trên của Mỹ, Canada, Nhật, Úc và nhiều nước châu Âu vì yêu cầu của chính phủ và thị trường đối với các thống kê trên hàng năm và thậm chí hàng quí. Là nguyên tắc quốc tế, nhưng nhiều nước, do điều kiện khác nhau về khả năng tài chính nhằm thu thập thông tin hoặc về chính trị nội địa, vẫn chưa thực hiện. Chính vì thế, bài viết này nói rõ thêm về khu vực công và nợ công. 1. Khu vực công (public sector) Khu vực công đã được định nghĩa bao gồm (a) khu vực chính phủ và (b) khu vực doanh nghiệp nhà nước. Khu vực chính phủ bao gồm các đơn vị chính phủ hoặc đơn vị “vô vị lợi” do chính phủ kiểm soát với nhiệm vụ cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công phi thị trường. Khu vực này gồm: chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các quỹ bảo hiểm xã hội (gồm quỹ hưu trí cho công nhân viên nhà nước và quỹ bảo hiểm xã hội nói chung cho xã hội kể cả khu vực tư nhân như hưu trí, tuổi già, thất nghiệp, y tế). Cách phân tổ có thể mềm dẻo cho phép xếp các quỹ bảo hiểm vào thẳng chính phủ trung ương và địa phương thay vì xếp riêng rẽ, tùy thuộc vào khu vực chính phủ có trách nhiệm. Các quỹ hưu trí có thể xếp vào từng tiểu khu chính phủ, nhưng quỹ bảo hiểm xã hội (cho thất nghiệp và hưu trí hay người già) chung cho cả nền kinh tế, có đóng góp của cả khu vực tư nhân là trách nhiệm của chính phủ trung ương. Khu vực doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực tài chính và phi tài chính là doanh nghiệp do nhà nước nắm trên một nửa cổ phần hoặc theo quy định của pháp luật có quyền quyết định chính sách và quyền bổ nhiệm hội đồng quản trị hoặc giám đốc. Biên giới giữa khu vực chính phủ và khu vực doanh nghiệp nhà nước là điều cần xác định vì nó là yếu tố quyết định mức thiếu hụt ngân sách và nợ chính phủ. Từ những năm 1980 bắt đầu có sự xuất hiện của các công cụ tài chính mới trên thị trường cho phép chính phủ “làm xiếc” với thiếu hụt ngân sách nhằm giảm lãi suất chính phủ vay hoặc giữ ghế của đảng cầm quyền khỏi bị chỉ trích là chi tiêu quá trớn, đặc biệt ở châu Âu, và nhất là đối với những nước muốn trở thành thành viên của khối EU. Một cách thường làm là chính phủ thiết lập các đơn vị tài chính đặc biệt, thường là ở nước ngoài, do chính phủ trực tiếp điều hành và chỉ đạo, mà đơn vị không có trách nhiệm gì về nợ hay thành quả. Các đơn vị này cho doanh nghiệp nhà nước vay lại để thực hiện chi tiêu của nhà nước. Để đối phó với trường hợp này, SNA 2008 quy định là doanh nghiệp tài chính đặc biệt thuộc nhà nước và doanh nghiệp nhà nước có nhiệm vụ chi tiêu đặc biệt cũng phải xếp vào khu vực chính phủ. Nợ của quỹ bảo hiểm xã hội (tức là giá trị quỹ đối với người được hưởng tính cho đến lúc chết ở thời điểm hiện tại) phải đưa vào nợ là điểm mới trong SNA 2008. 2. Cần thống kê nợ nào Về mặt thống kê, như đã nói, nếu xây dựng đầy đủ SNA 2008, ta có thể biết được nợ của chính phủ và nợ của doanh nghiệp tài chính, phi tài chính thuộc nhà nước, tư nhân nội địa và tư nhân nước ngoài cũng như nợ của khu vực công. Tuy nhiên, cho đến nay các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) vẫn chậm trong việc thiết kế chỉ tiêu cần thiết về nợ. Tài liệu hướng dẫn về quản lý nợ công xuất bản năm 2014 (Revised Guidelines for Public Debt Management) vẫn chủ yếu tập trung vào nợ chính phủ và phân tích các tình huống có thể ảnh hưởng lớn đến chi ngân sách, nhưng lại để cho các nước tự ý ứng dụng cho ý niệm nợ công. Và như thế nợ công ở đây không thể hiểu là nợ của khu vực công theo định nghĩa của SNA. Một trong những lý do chưa đổi mới là vì trước khi có SNA 1993, phân tích tài chính giữa các khu vực thể chế trong hệ thống SNA chưa được nhấn mạnh, mà vẫn tập trung chủ yếu vào liên hệ sản xuất giữa các hoạt động kinh tế. IMF hay WB chỉ tập trung vào nợ chính phủ, và vì thế nợ công và nợ chính phủ trước đây được hiểu là đồng nghĩa; và có khi lẫn lộn với ý niệm nợ quốc gia (national debt), mà ở Mỹ, có nghĩa là nợ của chính phủ liên bang; còn ở Anh có nghĩa là nợ của chính phủ trung ương qua phát hành trái phiếu. Bản hướng dẫn trên viết: “Quản lý nợ cần bao gồm những trách nhiệm tài chính mà chính phủ thực hiện quyền kiểm soát... Quản lý nợ công rộng như thế nào tùy thuộc vào tính chất của khung chính trị và thể chế của từng nước... Chính quyền trung ương cần theo dõi và tính đến khả năng ảnh hưởng có thể xảy ra do việc bảo lãnh nợ của các chính quyền cấp dưới và doanh nghiệp nhà nước, và nếu được, phải biết đến nghĩa vụ tài chính của cả nợ công và tư”. Cách viết như thế thì có nghĩa là nếu cần thì phải xem xét nợ mà chính quyền bảo lãnh, nợ của cả khu vực doanh nghiệp nhà nước và tư nhân. Cách viết mở rộng như thế, có thể hiểu là IMF hay WB khi xem xét nợ sẽ đánh giá tình hình của từng nước khác nhau. 3. Nợ công của Việt Nam Không như các nước khác có khu vực doanh nghiệp nhà nước không đáng kể, Việt Nam có khu vực doanh nghiệp nhà nước rất lớn, trong rất nhiều trường hợp, dù Chính phủ không bảo lãnh nợ, Chính phủ cũng không thể xóa trách nhiệm trả nợ (mà tài liệu trên gọi là bảo lãnh ngầm). Ngoài ra, nợ đầm đìa có thể đưa đến việc mất khả năng trả nợ, ảnh hưởng đến sản xuất có thể đưa đến phá sản, Chính phủ mất vốn, và đương nhiên đóng góp vào ngân sách qua thuế sẽ giảm hẳn. Chưa hết, số đất đai đưa cho doanh nghiệp nhà nước sử dụng đã có thể tạo ra nguồn ngân sách đáng kể nếu cho tư nhân thuê. Nợ công của Việt Nam tính theo định nghĩa ở đây đã công bố trên TBKTSG số ra ngày 922017 là 210% GDP, gần bằng nợ công của Trung Quốc là 225% GDP. Theo Business Insider (1822017), nợ của Trung Quốc tương đương khoảng 241% GDP vào năm 2015 là nợ của cả nền kinh tế, đến cuối năm 2016 con số này đã cao hơn 250% GDP. Do đó, thống kê về nợ của Việt Nam cần có thống kê về nợ công trong đó có nợ chính phủ, nợ doanh nghiệp nhà nước, cũng như nợ của các khu vực thể chế khác (như nợ của doanh nghiệp tư nhân và hộ gia đình). Mọi khoản nợ, nếu vượt mức an toàn, biến thành nợ xấu, đều có thể tác dụng xấu đến nền kinh tế, kể cả đưa đến khủng hoảng. II.2 Nợ, trả nợ và khủng hoảng Thứ Năm, 922017, 11:14 (GMT+7) TS. Vũ Quang Việt (TBKTSG) LTS: Bộ Tài chính đang lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo Luật Quản lý nợ công. Trên cơ sở đó, TBKTSG xin giới thiệu bài viết của TS. Vũ Quang Việt như một góp ý cho dự thảo này. Nợ công của Việt Nam là vấn đề tranh cãi từ lâu. Nợ của Chính phủ và của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chủ yếu dựa vào tín dụng ngân hàng và phát hành trái phiếu. Cả hai loại nợ này có lẽ cho đến nay ít dựa vào đánh giá khả năng trả nợ mà dựa vào kế hoạch chỉ tiêu (hay lệnh) của cơ quan chủ quản. Nợ chính phủ đòi hỏi tăng thuế để trả nợ. Nợ doanh nghiệp đòi hỏi doanh nghiệp phải giảm đầu tư vì áp lực trả nợ. Cả hai đều kìm hãm tăng trưởng trong nền kinh tế. Một minh chứng điển hình là vấn đề nợ của Nhật Bản trong vài chục năm qua đã làm kinh tế Nhật tiếp tục trì trệ. Nếu không thế, phát hành tiền và tăng tín dụng để tài trợ sẽ gây lạm phát. Sau một thời gian kìm hãm, nợ công ở Việt Nam có vẻ tăng mạnh, nhất là trong năm 2015 (xem bảng 3, dựa vào số liệu chính thức). Thông tin trình bày ở dưới bao gồm nợ của Chính phủ (bao gồm cả nợ doanh nghiệp do Chính phủ bảo lãnh) mà Bộ Tài chính gọi là nợ công và nợ của DNNN. Số liệu tới năm 2015 dựa vào các nguồn chính thức. Số liệu năm 2016 chủ yếu dựa vào ước tính của tác giả. Khu vực công (public sector) theo định nghĩa của Hệ thống Tài khoản quốc gia của Liên hiệp quốc 2008 bao gồm cả Chính phủ và DNNN nên có thể coi nợ công là tổng của nợ chính phủ và nợ của DNNN. Thông tin này là cần thiết, dù Việt Nam vẫn chỉ chú ý đến nợ chính phủ (được gọi là nợ công), nhưng nếu DNNN nào phá sản thì việc trả nợ là do Chính phủ chịu trách nhiệm, dù Chính phủ tuyên bố không có trách nhiệm và nếu giả thiết cho phá sản, đất và tài sản công sẽ bị tịch biên và thuộc về chủ nợ. Vì thế khi phân tích về nợ công, không thể bỏ qua nợ của DNNN. Dù không đồng ý về định nghĩa, cách tốt nhất là Bộ Tài chính nên công bố cả nợ của DNNN vào Bản tin nợ công để các nhà phân tích tùy nghi sử dụng. Số liệu tin cậy được cho thấy nợ chính phủ năm 2015 là 115 tỉ đô la Mỹ, bằng 59,5% GDP và ước tính nợ chính phủ năm 2016 lên tới ít nhất 131 tỉ đô la Mỹ, bằng 63,9% GDP. Nợ chính phủ tăng quá nhanh, ở mức gần 35% năm 2015. Nợ của DNNN ở đây cho thấy toàn cảnh khoảng 3.200 doanh nghiệp với số nợ theo điều tra của TCTK năm 2014 là 4,9 triệu tỉ đồng (231 tỉ đô la Mỹ), gấp nhiều lần con số 1,5 triệu tỉ đồng mà Bộ Tài chính đưa ra chỉ cho một số tập đoàn và công ty lớn. Ước tính thêm cho thấy năm 2016, nợ của DNNN là 324 tỉ đô la Mỹ, bằng 158% GDP. Như vậy, cộng cả nợ chính phủ và nợ DNNN sau khi trừ đi phần Chính phủ bảo lãnh trùng lặp, tổng số nợ năm 2016 là 431 tỉ đô la Mỹ, bằng 210% GDP. Với tỷ lệ nợ lớn như trên, khó lòng nền kinh tế phát triển mạnh. Không những thế thời gian qua, do tăng tín dụng, tăng nợ, lạm phát cuối năm 2016 đã lên đến 4,7% và có khả năng tăng cao hơn trong năm 2017 (xem bảng 4). Điều dễ hiểu là tín dụng tăng mạnh. Lạm phát tăng như trên sẽ đẩy lãi suất lên, có thể tới ít nhất 8% năm vào năm 2017, trái ngược với tình hình lạm phát và lãi suất giảm cho đến cuối năm 2015 và những tháng đầu năm 2016. Nợ cao, lãi suất cao, khả năng trả nợ sẽ giảm. Kinh tế khó lòng mà phát triển mạnh, nếu không nói là có thể bị rơi vào khủng hoảng. Vấn đề nợ, đặc biệt là nợ chính phủ ngày càng tăng là do chi ngân sách ngày càng tăng, đưa đến thiếu hụt ngân sách lớn, khoảng 56% GDP một năm. Thông tin trong quá khứ cho thấy thường tỷ lệ chi ngân sách vượt nghị quyết của Quốc hội 3040% (xem bài trên TBKTSG số ra ngày 29102015), mà tới hai năm sau mới biết. Như thế, khả năng kiểm soát chi gần như không có. Cách tốt nhất để kiềm chế trong một vài năm tới là đóng băng chi, và đóng băng tăng biên chế (dài lâu hay tạm thời), chỉ cho phép thay thế người về hưu ở vị trí cần thiết. Nếu làm được thế, thu ngân sách tăng, ít nhất theo tốc độ tăng trưởng kinh tế (6%), thiếu hụt ngân sách sẽ bị xóa bỏ nhanh chóng. Chỉ có thể kiểm soát chi tiêu nếu thống kê ngân sách cụ thể, cập nhật và theo đúng chuẩn quốc tế. II.3 Dịch vụ công, bộ máy công chức, viên chức và chi thường xuyên Trong lĩnh vực y tế thì Việt Nam có khoảng tám bác sĩ trên một vạn dân và 20 cán bộ y tế trên một vạn dân. Tỷ lệ này so với nhiều nước thì vẫn còn rất thấp, chưa kể hệ thống y tế ở các tuyến địa phương còn nhiều thiếu thốn. Ảnh: THÀNH HOA (TBKTSG) Việc tổ chức lại bộ máy của hệ thống chính trị và các đơn vị sự nghiệp công lập đang được dư luận quan tâm. Trong tình hình chi thường xuyên đang gây áp lực cho ngân sách, việc rà soát lại các khoản chi là cấp thiết. Tuy nhiên, cần phân loại và xác định tỷ trọng một cách tường minh các nguồn chi, để từ đó nâng cao hiệu quả của tổ chức bộ máy và dịch vụ công. Dịch vụ công phải gồm cả quản lý hành chính và sự nghiệp công lập Lao động trong khu vực công (public employeecivil servant) dù ở đâu đều cũng phải hướng đến phục vụ công dân của đất nước đó, vì lương của họ được trả từ thuế. Các dịch vụ công ở các nước tựu chung gồm các dịch vụ hành chính công, giáo dục, y tế, thể thao, văn hóa, an ninh trật tự, quốc phòng... Chính vì vậy, các nước thường có chỉ số: số lượng lao động khu vực công trên 1.000 dân hay tỷ lệ lao động khu vực công so với tổng số lao động. Theo một báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2016), tỷ lệ lao động trong khu vực công của Việt Nam (không bao gồm doanh nghiệp nhà nước) là 7,75%, tương ứng khoảng 4 triệu người. Ở nhiều nước phát triển, tỷ lệ này rất cao: ở các nước Bắc Âu như Na Uy là 30%, Đan Mạch là 29,1%, Thụy Điển là 28,6%, Phần Lan là 24,9%. Các nước Mỹ, Anh, Canada nằm trong khoảng từ 1518%. Nhưng cũng có một số nước phát triển có tỷ lệ thấp, như Nhật Bản chỉ 5,9%, Hàn Quốc 7,6% và Đức 10,6%, chứng tỏ năng suất khu vực công của những nước này là rất cao. Dù là con số tương đối hay tuyệt đối, số lượng lao động khu vực công cần được tách bạch rõ theo nhóm các dịch vụ công khác nhau. Đối với dịch vụ y tế và giáo dục, số lượng bác sĩ trên một vạn dân càng nhiều hay số lượng học sinh trên giáo viên càng ít thì càng tốt. Số liệu của Việt Nam cho thấy trong lĩnh vực giáo dục, ở bậc mầm non, có khoảng 20 học sinhgiáo viên, và bậc phổ thông là 18 học sinhgiáo viên. Tuy vậy, vì cơ sở vật chất thiếu thốn, số lượng trường lớp không đủ đáp ứng, đã dẫn tới dù có tỷ lệ đẹp nhưng số lượng học sinh trong một lớp lại rất cao và… thừa giáo viên. Trong lĩnh vực y tế thì Việt Nam có khoảng tám bác sĩ trên một vạn dân và 20 cán bộ y tế trên một vạn dân. Tỷ lệ này so với nhiều nước thì vẫn còn rất thấp, chưa kể hệ thống y tế ở các tuyến địa phương còn nhiều thiếu thốn. Tổ chức bộ máy có thể bỏ bớt tầng nấc trung gian như cấp quận, huyện. Thậm chí ở nhiều nước, đang có xu hướng tổ chức theo vùng, từ trung ương, xuống vùng và xuống tới phường xã. Số lượng công chức, viên chức cần được xác định theo yêu cầu công việc, cần giảm trước nhất là công chức. Tại Việt Nam, giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao... được tách riêng ra thành đơn vị sự nghiệp và phần lớn những lao động này được xếp vào ngạch viên chức. Số lượng công chức, viên chức khi thống kê thì thường được gộp chung, cho nên dễ tạo ra nhầm lẫn rằng Việt Nam thừa viên chức khi năng suất của công chức là rất thấp. Như vậy, người viết mong rằng đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập không có nghĩa là giảm đầu tư cho giáo dục và y tế, giảm số lượng lao động trong hai lĩnh vực quan trọng này. Vì thực tế, chi cho giáo dục và y tế vẫn không phải là cao(1), tiền lương của lao động trong hai lĩnh vực này lại thấp, chất lượng dịch vụ cuối cùng mang lại cho người thụ hưởng không xứng đáng với chi ngân sách do thất thoát từ nhiều dự án lãng phí. Nhưng bộ máy công chức, viên chức lại cồng kềnh, chồng chéo Như đã phân tích ở trên, thực ra số lượng viên chức của Việt Nam, phần lớn trong lĩnh vực giáo dục và y tế, lại không nhiều. Nếu theo thống kê số lượng công chức, viên chức của Việt Nam khoảng 2,8 triệu người thì số lượng lao động trong giáo dục y tế chỉ khoảng 1,7 triệu người(2). Như vậy có khoảng một triệu người là công chức. Tình huống còn xấu hơn khi việc phân cấp và thẩm quyền của nhiều cơ quan chức năng bị chồng chéo. Nhiều khi, để có được một quyết định cuối cùng thì cần rất nhiều chữ ký “nháy” trước đó, cũng như nhiều con dấu khác nhau. Nếu so sánh với công ty Apple, chỉ riêng tiền mặt trong bảng cân đối kế toán đã lên đến 250 tỉ đô la Mỹ với chỉ khoảng 116.000 nhân viên, thì thấy quy mô và năng suất của nước ta thấp như thế nào. Như vậy, ẩn số của bài toán bộ máy tổ chức là nằm ở lực lượng công chức. Số lượng biên chế công chức cồng kềnh không chỉ ở trong bộ máy quản lý nhà nước mà bao gồm cả các cơ quan Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị xã hội khác như Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh... Chẳng hạn, ở một thành phố trực thuộc tỉnh như Phan Rang Tháp Chàm với khoảng 170.000 dân, tổng số lượng công chức, viên chức hành chính là 85 người, trong khi đó các cơ quan Đảng, Mặt trận Tổ quốc và tổ chức chính trị xã hội khác là 69 người, tương đương 80%. Như vậy, ngân sách phải chi gần như gấp đôi cho bộ máy. Với số lượng 700 quận huyện và thành phố thuộc tỉnh như hiện nay thì bộ máy cồng kềnh như thế nào Không những thế, bộ máy còn được tổ chức đến tận thôn, ấp, tổ dân phố thì dù ở chế độ không chuyên trách thì ngân sách vẫn phải chi một khoản không nhỏ cho bộ máy này vì số lượng đơn vị là rất lớn. Và ẩn số của chi thường xuyên Khi nhìn vào dự toán ngân sách nhà nước năm 2017, con số lớn nhất là chi thường xuyên, lên đến 896.000 tỉ đồng. Nhưng bất ngờ hơn, là chi thường xuyên ngân sách trung ương tới 404.000 tỉ đồng, khoảng 45% tổng chi thường xuyên. Số liệu dự toán công khai chỉ cho biết ngân sách trung ương chi thường xuyên cho giáo dục đào tạo và dạy nghề là 22.000 tỉ đồng, chi sự nghiệp khoa học và công nghệ 8.700 tỉ đồng. Như vậy, ngay cả trong trường hợp 50% công chức ở các cơ quan trung ương, thì với mức lương trung bình 20 triệu đồngtháng (theo ước tính của Ban Tổ chức Trung ương), khoản chi thường xuyên cho lương và liên quan đến lương chỉ ở khoảng 170.000 tỉ đồng, số chi còn lại là rất lớn ở các khoản mua sắm, sửa chữa thường xuyên, mà đây là khoản rất dễ thất thoát. Tỷ lệ chi thường xuyên những năm gần đây trên 70% tổng chi ngân sách nhưng chi cho lương và các khoản liên quan đến lương không cao. Có lẽ đây chính là điều khiến cho có một sự khác biệt lớn giữa tiền lương và thu nhập thực tế của công chức ở Việt Nam. Phát triển mối tương quan bộ máy công chức, viên chức dịch vụ công chi thường xuyên Nhu cầu cải cách, tinh gọn bộ máy lao động khu vực công dưới áp lực ngân sách ở nước nào cũng có. Đối với Việt Nam, việc tinh gọn bộ máy song song là hết sức cấp thiết. Tổ chức bộ máy có thể bỏ bớt tầng nấc trung gian như cấp quận, huyện. Thậm chí ở nhiều nước, đang có xu hướng tổ chức theo vùng, từ trung ương, xuống vùng và xuống tới phường xã. Số lượng công chức, viên chức cần được xác định theo yêu cầu công việc, cần giảm trước nhất là công chức với nhiều cách thức khác nhau, khi quy mô nền kinh tế lớn hơn thì sẽ tuyển thêm. Đối với giáo dục và y tế, cần duy trì và tăng viên chức vì hai dịch vụ đặc biệt này cần sự tiếp xúc trực tiếp giữa người với người. Các dịch vụ công liên quan đến thủ tục hành chính cần được số hóa, áp dụng công nghệ để tăng năng suất và hạn chế tham nhũng (không thể hối lộ máy tính). Liên quan đến chi thường xuyên, cần tăng lương đối với công chức, viên chức hoàn thành tốt nhiệm vụ (trả theo hiệu quả performance related pay), kiểm soát thất thoát trong chi tiêu công thông qua khoán và chính sách khuyến khích. Ví dụ, người công chức có chế độ đi máy bay hạng thương gia, nhưng nếu người ấy đi hạng Eco thì phần chênh lệch người ấy được hưởng 50%. Như vậy, có thể thấy, cả ba vấn đề nêu trên có tác động qua lại với nhau. Trước hết, cần giải quyết việc tinh gọn bộ máy, nâng cao chất lượng và hiệu quả dịch vụ công. Khi đó, kết quả sẽ góp phần tăng năng suất và tăng trưởng của nền kinh tế, từ đó tăng thu ngân sách và giảm chi thường xuyên. II. 4 Cạn kiệt không gian tài khóa và hệ lụy vĩ mô (TBKTSG) Sự cạn kiệt về không gian tài khóa hiện nay sẽ dẫn tới tăng nợ công và làm tình trạng thâm hụt tài khóa trở nên nghiêm trọng hơn. Thách thức của chính sách tài khóa Thách thức lớn nhất đối với chính sách tài khóa là không gian tài khóa hầu như không còn dư địa vì thu ngân sách hiện không đủ cho chi thường xuyên và trả nợ (xem hình 1). Tình trạng này dẫn đến bốn hệ quả quan trọng. Thứ nhất, do không có tích lũy nên để đầu tư Chính phủ buộc phải đi vay. Thứ hai, một đồng đầu tư tăng thêm là ngân sách thâm hụt thêm một đồng. Thứ ba, để tài trợ thâm hụt tài khóa, Chính phủ buộc phải phát hành nợ, khiến nợ công tiếp tục tăng cao. Thứ tư, nợ của Chính phủ chèn lấn đầu tư của khu vực tư nhân và khiến chính sách giảm lãi suất của Chính phủ trở nên khó khăn (thực tế là nợ công và nợ xấu ngân hàng cùng nhau khiến mục tiêu giảm lãi suất trở nên hầu như bất khả thi). Câu hỏi đặt ra, vậy đâu là nguồn gốc của tình trạng này? Có lập luận cho rằng nguyên nhân chính là do tỷ lệ huy động ngân sách giảm. Cụ thể là tỷ lệ huy động từ thuế so với GDP giảm khoảng 5 điểm phần trăm trong giai đoạn 20102016. Lập luận này đúng nhưng chưa đủ. Thứ nhất, trong khi tỷ lệ huy động từ thuế giảm thì tỷ lệ huy động từ phí lại tăng 2,5 điểm phần trăm, làm cho tỷ lệ huy động từ thuế và phí cộng lại lên tới 21,8% GDP là mức khá cao so với các nền kinh tế có mức độ phát triển tương đương với Việt Nam. Thứ hai, và quan trọng hơn, vấn đề thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam bắt nguồn chủ yếu từ việc tăng chi tiêu quá nhanh, đặc biệt là chi thường xuyên. Cụ thể là trong giai đoạn 20052015, trong khi tốc độ tăng thu ngân sách (sau khi đã điều chỉnh lạm phát) trung bình chỉ là 8,5% thì tốc độ tăng của chi thường xuyên là 10%, của trả lãi nợ vay là 19,3% và của chi thường xuyên khác (vốn chiếm tới khoảng một phần năm chi thường xuyên) lên tới 20,2% (hình 2). Nếu như vào năm 2009, chi thường xuyên chỉ chiếm 49,3% tổng chi ngân sách, thì đến năm 2015, tỷ lệ này đã lên tới 61,5%, và trong chín tháng đầu năm 2017 lên tới 73%. Như vậy, tăng chi chứ không phải giảm thu ngân sách mới là nguyên nhân chính của gia tăng thâm hụt ngân sách và nợ công. Điều này có nghĩa là để giảm nợ công và thâm hụt ngân sách, chính sách cần thiết nhất không phải là tận thu ngân sách mà quan trọng hơn phải tiết giảm và tăng hiệu quả chi tiêu, cả đối với chi thường xuyên và chi đầu tư. Hệ quả vĩ mô của tình trạng cạn kiệt không gian tài khóa Vấn đề thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam bắt nguồn chủ yếu từ việc tăng chi tiêu quá nhanh, đặc biệt là chi thường xuyên. Hệ quả đầu tiên là trước sức ép phải thu hẹp thâm hụt tài khóa và kiểm soát nợ công, Bộ Tài chính đang đề xuất một chương trình cải cách đối với năm sắc thuế, bao gồm: thuế thu nhập cá nhân (TNCN), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) và thuế bảo vệ môi trường. Rõ ràng, mục tiêu quan trọng nhất của đợt cải cách thuế lần này là nhằm tăng huy động nguồn thu nội địa, để từ đó giảm thâm hụt ngân sách và nợ công. Rất tiếc là do không đủ số liệu, hơn nữa cho đến thời điểm này Bộ Tài chính không công bố đánh giá tác động của các thay đổi chính sách này nên rất khó đưa ra nhận định cụ thể về những hệ lụy mà các thay đổi này tạo ra. Tuy nhiên, theo lập luận ở trên thì hai lý do chính của Bộ Tài chính khi tăng thuế suất GTGT “để tăng ngân sách và giảm bớt gánh nặng nợ công” mới chỉ là góc nhìn phiến diện một chiều. Dễ hiểu, vì nguồn gốc của nợ công và thâm hụt ngân sách nặng nề ở Việt Nam không phải do thiếu khả năng huy động ngân sách mà chính là do hiệu quả chi ngân sách thấp, trong khi tỷ lệ chi ngân sách hiện đã rất cao, lên tới 2829% GDP. Việc tăng thuế GTGT để tăng thu ngân sách không những không giải quyết được gốc rễ của vấn đề mà còn tạo điều kiện và dung dưỡng cho việc chi ngân sách “vung tay quá trán” hay các dự án đắp chiếu và kém hiệu quả. Hệ quả vĩ mô thứ hai là trong khi dư địa tài khóa gần như không còn, cộng thêm tình trạng giải ngân đầu tư công và vốn ODA chậm hơn nhiều so với dự kiến, gánh nặng hoàn thành mục tiêu tăng trưởng hầu như rơi hết vào chính sách tiền tệ và chính sách cơ cấu. Về chính sách tiền tệ, đối với một nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng GDP xung quanh 6,5% như Việt Nam thì mục tiêu tăng trưởng tín dụng 21% là quá cao, nguy cơ dẫn tới lạm phát và những bất ổn vĩ mô trong trung và dài hạn. Về chính sách cơ cấu, số liệu tăng trưởng GDP trong quí 3 cho thấy nền kinh tế ngày càng phụ thuộc vào FDI (cụ thể là Samsung) và vào hoạt động sản xuất thâm dụng tài nguyên và năng lượng (cụ thể là Formosa) để đạt được thành tích tăng trưởng. Hệ quả quan trọng thứ ba là cũng với động cơ bù đắp thâm hụt ngân sách trung ương, bắt đầu từ ngày 112017, các địa phương tự chủ về ngân sách đều phải tăng tỷ lệ điều tiết về trung ương. Đặc biệt, tỷ lệ ngân sách được giữ lại của hai đô thị lớn nhất cả nước là Hà Nội và TPHCM đều giảm mạnh, lần lượt từ 42% xuống 35% và từ 23% xuống 18%. Một hệ lụy quan trọng của chính sách này là nó khiến cho các đô thị động lực tăng trưởng quan trọng của nền kinh tế quốc gia trở nên quá tải, kém động lực và thiếu sức phát triển. Thực tế là trong suốt 10 năm qua, tỷ trọng đóng góp của năm thành phố trực thuộc trung ương cho GDP của cả nước gần như không đổi ở mức 3435%. Điều này có nghĩa là tốc độ tăng trưởng năng suất của các thành phố này không hề cao hơn so với mặt bằng chung của nền kinh tế. Trong bối cảnh này, nếu cứ tiếp tục tăng tỷ lệ điều tiết về trung ương của các thành phố này thì không chỉ những thành phố này không đóng được vai trò động lực tăng trưởng cho vùng và cho cả quốc gia, mà khả năng đóng góp ngân sách trong tương lai của chúng cũng trở nên thiếu bền vững. Nói tóm lại, sự suy giảm không gian tài khóa hiện nay xảy ra trong bối cảnh thâm hụt ngân sách vốn đã trầm trọng và nợ công đã đụng trần và sự cạn kiệt về không gian tài khóa còn dẫn tới tăng nợ công và làm tình trạng thâm hụt tài khóa trở nên nghiêm trọng hơn. Không những thế, tình trạng này đã kéo dài từ năm 2012 và ngày càng xấu đi, đe dọa tính ổn định và bền vững của nền tài khóa quốc gia. Nếu không thực hiện ngay những biện pháp hữu hiệu để đảo ngược tình trạng này thì vòng xoáy thâm hụt tài khóa nợ công sẽ tiếp tục đi xuống, thậm chí có thể dẫn tới sự sụp đổ của nền tài khóa quốc gia.