Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết trình bày kinh nghiệm chuyển đổi của một số quốc gia trong lập dự toán ngân sách, qua đó rút ra những bài học cho khu vực công tại Việt Nam để có thể áp dụng dự toán dựa trên kết quả hoạt động trong thời gian tới.
Nghiên cứu trao đổi Lập dự toán theo kết hoạt động số quốc gia học kinh nghiệm cho Việt Nam Ths Lê Thị Cẩm Hồng* Nhận: 06/8/2019 Biên tập: 16/8/2019 Duyệt đăng: 23/8/2019 Lập dự tốn ngân sách coi cơng cụ quan trọng để hướng dẫn phân bổ nguồn lực tối ưu nhằm đạt mục tiêu phát triển Hiện mô hình dự tốn dựa kết hoạt động (Performance –based budgeting - PBB) trở thành mơ hình lập dự toán quốc gia áp dụng, giúp quốc gia khai thác sử dụng nguồn lực cách tiết kiệm, hiệu đảm bảo tính bền vững, minh bạch ngân sách nhà nước Bài viết trình bày kinh nghiệm chuyển đổi số quốc gia lập dự tốn ngân sách, qua rút học cho khu vực công Việt Nam để áp dụng PBB thời gian tới Từ khóa: lập dự tốn ngân sách, mơ hình dự toán dựa kết hoạt động Abstract Budgeting is considered the most important tool to guide and allocate optimal resources to achieve development goals So in the context of the current administrative reform, the state budget management reform is considered a key task in Viet Nam In addition, Performance-based budgeting (PBB) has become the dominant budgeting system in many countries, helping countries to exploit and use resources in efficient and ensure the sustainability and transparency of the state budget Therefore, understanding how to implement PBB in some countries is a necessary task The main objective of this article is to provide specific steps of those nations, thereby drawing some meaningful lessons for the public sector in Vietnam that can be applied PBB in next time Keywords: public sector reform, budgeting reform, Performance-based budgeting Giới thiệu Hiện nay, giới có nhiều mơ hình lập dự tốn ngân sách bản, tùy theo trình độ quản lý điều kiện phát triển hệ thống pháp luật mà quốc gia lựa chọn mơ hình cho phù hợp (Sử Đình Thành, 2005) Việc lựa chọn mơ hình lập dự toán ngân sách hợp lý giúp nhà nước khai thác sử dụng nguồn lực cách tiết kiệm, hiệu đảm bảo tính bền vững, minh bạch ngân sách nhà nước PBB trở thành mơ hình lập dự tốn nhiều quốc gia áp dụng để đo lường kết hoạt động khu vực cơng Đây mơ hình hiệu hiệu lực để phân bổ nguồn lực (Shah Shen, 2007) Trong đó, năm vừa qua, Chính phủ Việt Nam thực nhiều nỗ lực đổi mơ hình lập dự tốn ngân sách theo định hướng kết hoạt động, chưa đạt mục tiêu đổi Trong phạm vi viết, tác giả mơ tả kinh nghiệm triển khai áp dụng mơ hình PBB số quốc gia giới, thành công học rút nhằm giúp cho q trình đổi mơ hình lập dự tốn ngân sách Việt Nam có bước tiến tương lai * Khoa Kế toán, Trường Đại học Kinh tế TP HCM Tạp chí Kế tốn & Kiểm tốn số tháng 8/2019 27 Nghiên cứu trao đổi Kinh nghiệm áp dụng mơ hình PBB số quốc gia Kinh nghiệm Hoa Kỳ Chính phủ Hoa Kỳ theo đuổi cách tiếp cận phân bổ nguồn lực theo định hướng kết hoạt động nhiều thập kỷ qua Những nỗ lực thập niên 1960 1970 với hệ thống lập dự tốn theo chương trình, kế hoạch (Program, Planning and Budgeting System PPBS), Quản lý theo mục tiêu (Management by Objectives MBO) Dự toán ngân sách sở số (Zero-Based Budgeting -ZBB) thất bại Sau đó, với việc ban hành Đạo luật kết kết hoạt động Chính phủ năm 1993 (Government Performance and Results Act - GPRA) Đánh giá Kết hoạt động Quốc gia (National Performance Review NPR) vào cuối năm đặt mơ hình lập dự toán sở kết hoạt động (PBB) tiên phong cải cách ngân sách Trong đó, GPRA ban hành với mục đích để nâng cao hiệu hiệu lực quyền liên bang để cung cấp trách nhiệm giải trình nhiều kết thông qua việc chuyển đổi từ hệ thống định hướng tập trung vào đầu vào sang hệ thống định hướng tập trung vào kết PBB cung cấp cho nhà quản lý linh hoạt đáng kể việc giám sát nguồn lực chịu trách nhiệm kết chương trình Chính quyền Tổng thống Bush yêu cầu quan áp dụng PBB cho chương trình lựa chọn chu kỳ ngân sách năm 2003 Bắt đầu với ngân sách năm 2004, Văn phòng Quản lý Ngân sách (OMB) bắt đầu đánh giá kết hoạt động quản lý chương trình sử dụng ngân sách liên bang sử dụng thông tin kết hoạt động việc phân bổ nguồn ngân sách Tuy nhiên, Đạo luật GPRA 28 thất bại lấy kết hoạt động làm yếu tố quan trọng việc định ngân sách, hạn chế sử dụng thông tin kết hoạt động Đại hội đồng (Shah & Shen, 2007) dùng nhiều yêu cầu chi tiết theo khoản mục Sau đó, sóng phát triển thứ hai PBB với thúc đẩy số lợi thực tiễn: Thứ nhất, sóng thứ hai, có nhiều chi tiết đo lường kết hoạt động; thứ hai, việc tăng cường sử dụng cơng nghệ máy tính ứng dụng quản lý giúp xử lý nhiều liệu hơn, nhanh tiết kiệm chi phí; thứ ba,các đo lường kết hoạt động ủng hộ không phần hệ thống dự tốn ngân sách, mà cịn phần khơng thể tách rời chiến lược lập kế hoạch quản lý (Coplin cộng sự, 2002) Tóm lại, nỗ lực thực PBB Hoa Kỳ bởi: Thứ nhất, áp lực pháp lý trách nhiệm giải trình tất quan liên bang; Thứ hai, đào tạo PBB toàn diện chuyên sâu Hoa Kỳ Trong đó, đặc biệt GPRA đạo luật tạo sức mạnh cho phòng ban quan thực nó, nội dung GPRA cung cấp thông tin phù hợp cách thực luật, từ lập kế hoạch chiến lược, đo lường kết hoạt động liên kết kết hoạt động với ngân sách ngân sách hội nhập kế hoạch báo cáo kết hoạt động Kinh nghiệm NewZealand NewZealand thành viên OECD thực thành công PBB Tại NewZealand, quản lý theo kết hoạt động điều kiện tiên để thành công việc lập dự toán ngân sách theo kết hoạt động Việc lập dự tốn theo kết hoạt động khơng thể phát triển mạnh không xây dựng Tạp chí Kế tốn & Kiểm tốn số tháng 8/2019 chiến lược quản lý theo kết hoạt động chung Có nhiều vấn đề việc thực hệ thống PBB, chẳng hạn việc đo lường “tác động xã hội” khó Bên cạnh đó, khó để gán chi phí đầu vào cho đầu thường khơng thể gán chi phí đầu cho kết đầu (Pallot Ball 1996) Ngoài ra, số lượng thơng tin mà người định hiểu sử dụng hạn chế, đòi hỏi Quốc hội ủy ban phải có đủ kỹ năng, thời gian, nguồn lực động lực cần thiết để gia tăng sử dụng số lượng thông tin có sẵn chất lượng thơng tin tăng lên (Boston cộng sự, 1996) Do đó, PBB có khuynh hướng làm nản lòng cán quản lý cao cấp tổng giám đốc từ việc đề xuất hướng dẫn Vì vậy, việc di chuyển trọng tâm đến kết buộc phủ phải suy nghĩ lại thái độ rủi ro (Warren & Barnes, 2002) Đồng thời, phủ cần thiết phải lãnh đạo cung cấp động lực cần thiết để thực PBB Ngoài ra, việc thực PBB New Zealand gặp phải số khó khăn, bao gồm thiếu nghiêm ngặt việc định nghĩa đo lường đầu ra, thiếu rõ ràng tính đo lường việc lựa chọn kết thiếu hệ thống đo lường kết hoạt động cung cấp thông tin phản hồi tác động kết đầu Để khắc phụ khó khăn này, dựa Đạo luật Tài cơng năm 1989, New Zealand triển khai khung kế toán doanh nghiệp phạm vi tài phủ để cải thiện việc đo lường kết hoạt động, phần q trình thực PBB Sự thành cơng PBB New Zealand đo lường đầu tận dụng mối liên hệ họ với đầu vào (Schick, 2001) Nghiên cứu trao đổi Kinh nghiệm Indonesia Tại Indonesia, giai đoạn đầu triển khai PBB, số phương pháp tiếp cận ngân sách truyền thống phương pháp dự toán theo khoản mục phương pháp tiếp cận gia tăng sử dụng kết hợp mơ hình PBB Đồng thời, nhiều vấn đề phát sinh (1) bên liên quan thiếu thông tin thiếu nhận thức PBB, (2) thiếu nguồn nhân lực đào tạo đầy đủ, hiểu mơ hình PBB cách thực (3) hạn chế hệ thống thông tin khác Để thực thành công PBB, hệ thống thông tin kết hoạt động, xây dựng số kết hoạt động, hệ thống kế toán quản trị cơng cụ phân tích đánh giá phải thực (Robinson, 2002) Trong vài năm gần đây, Indonesia tiến hành loạt cải cách để nâng cao trách nhiệm giải trình phủ Trong đó, Luật Tài Nhà nước số 23/2003 ban hành với thay đổi quan trọng hệ thống ngân sách nhà nước, ngân sách khu vực địa phươngnhư: 1) Lập dự toán ngân sách theo kết hoạt động; 2) thực hệ thống ngân sách thống nhất; 3) khuôn khổ chi tiêu trung hạn 4) thay đổi tiêu chuẩn kế tốn phủ Hơn nữa, để đưa quan điểm kết hoạt động vào thông tin vào định ngân sách, tất nhà hoạch định ngân sách phải tin cậy sử dụng đầy đủ thông tin kết hoạt động Ngồi ra, Chính phủ phải thu hút tham gia bên liên quan đến việc chuẩn bị thực dự án, đặc biệt quan lập pháp, tham gia vào việc chuẩn bị quy tắc quy định để nỗ lực nằm giấy Quan trọng để mô thành công GPRA (như Hoa Kỳ), phủ quan lập pháp Indonesia cần ban hành luật cho kế hoạch chi tiết nội dung chi tiết PBB để áp dụng cho quan phủ quan phủ thách thức khuyến khích sử dụng PBB cách hợp lý Kinh nghiệm Thái Lan Chính phủ Thái Lan can thiệp vào việc cải cách lập dự toán ngân sách cách tạo liên kết thức phân bổ ngân sách cho quan chiến lược phủ (Dixon, 2005) Từ sách này, Văn phịng Ngân sách xây dựng hệ thống lập dự toán ngân sách từ PBB sang dự toán dựa kết hoạt động chiến lược (SPBB) cách xem xét việc thực mục tiêu phân phối chiến lược phủ với việc phân cấp, cho phép trưởng quản lý ngân sách riêng họ Văn phịng Ngân sách thực dự án thí điểm quan có đủ lực sẵn sàng để tham gia vào cải cách ngân sách, thay thực PBB tồn diện để giảm nguy tiềm ẩn xảy trình cải cách Tóm lại, so với nước phát triển khác, Thái Lan có định hướng kết hoạt động phát triển cao hệ thống ngân sách Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Nhìn chung, mơi trường thể chế thuận lợi quốc gia hỗ trợ cho việc thực mơ hình PBB, bao gồm: Thứ nhất, hệ thống pháp luật số quốc gia dựa hệ thống pháp luật Anh, hệ thống pháp lý linh hoạt đơn giản, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai PBB đòi hỏi linh hoạt việc quản lý ngân sách Thứ hai, số quốc gia (bao gồm Hoa Kỳ, Ấn Độ Malaysia) sử dụng cấu quản lý nhà nước liên bang/tiểu bang phi tập trung tạo linh hoạt cho nhà lập pháp địa phương để quản lý hệ thống ngân sách họ (McNab Melese, 2003) Qua xem xét nghiên cứu kinh nghiệm cải cách mơ hình lập dự tốn ngân sách số quốc gia, rút học kinh nghiệm cho Việt Nam sau: Thời gian nguồn lực Lập dự toán ngân sách dựa kết hoạt động phức tạp, cần cân trách nhiệm hiệu quả, hài hịa nhu cầu trị quản lý (Caiden, 1994) Các nghiên cứu trước cho rằng, phủ thường xây dựng hệ thống thời gian ngắn Kinh nghiệm nhiều nước cho thấy, đến 10 năm để thiết lập tồn thực thành công hệ thống quản lý đo lường kết hoạt động phải tiếp tục nhiều thời gian việc phát triển kế hoạch mục tiêu chiến lược, kiểm tra liệu kết để thiết lập khuynh hướng đánh giá kết hoạt động so với mục tiêu đề (Sử Đình Thành, 2007) Như Hoa Kỳ, hệ thống cải cách PBB giới thiệu quyền liên bang vào cuối năm 1960, sau vài thập kỷ thực thử nghiệm, phủ liên bang đấu tranh với nhiều vấn đề kỹ thuật hành đo lường kết hoạt động cần thêm thời gian công sức để tinh chỉnh hệ thống (US GAO, 1997) Sự cam kết trị hỗ trợ lãnh đạo cấp cao Trong khu vực công, động lực việc áp dụng cải cách thường xuất phát từ khả lãnh đạo Sự hỗ trợ lãnh đạo cấp cao quan trọng cải cách phủ Cần Tạp chí Kế toán & Kiểm toán số tháng 8/2019 29 Nghiên cứu trao đổi phải có cam kết trị ủng hộ nhà lãnh đạo cấp cao để đưa định liên quan đến cải cách sách chi tiêu cơng theo kết hoạt động Nếu khơng có ủng hộ mạnh mẽ nhà lãnh đạo cấp cao hệ thống quản lý theo kết hoạt động chế hóa phổ biến áp dụng rộng rãi thực tiễn Về mặt trị, việc bắt buộc thực đo lường lập dự toán ngân sách kết hoạt động thông qua hệ thống luật pháp, mặt hành khơng khả thi Điều quan trọng nhà lãnh đạo cấp cao nhà hoạch định sách ủng hộ việc thực cải cách PBB thông qua việc trao quyền cho đơn vị để đơn vị tự làm quen xây dựng khả với hệ thống tạo khoảng thời gian để quan, đơn vị tìm hiểu xây dựng lực (Kong, 2005)) Đồng thời, cần tăng cường lực thể chế mặt nhân sự, hệ thống thơng tin, chuẩn mực kế tốn, quan trọng nhất, tiềm tài đánh giá cao kết hợp với việc sử dụng đo lường kết hoạt động ngân sách (Wang, 2000) Trong đó, triển khai PBB địi hỏi hệ thống kế tốn thích hợp, để cung cấp hình ảnh chi phí xác để đạt mục tiêu cụ thể (US GAO, 2003) Công nghệ thông tin yếu tố then chốt cho việc áp dụng thành công thực PBB Điều PBB yêu cầu nhiều thông tin liệu để xử lý Việc sử dụng cơng nghệ thơng tin đại giúp ích nhiều tiết kiệm thời gian Chỉ thực thi quyền lực trị cam kết quản lý không tạo thay đổi nhân viên thiếu khả áp dụng thực PBB Theo kinh nghiệm 30 nhiều quốc gia Na Uy, Đan Mạch, Hoa Kỳ nước khác, cần phải có đào tạo, hướng dẫn khả tiếp cận hỗ trợ kỹ thuật công nghệ khoảng thời gian (Shah & Shen, 2007) Sự hỗ trợ tham gia công dân Nếu khơng có tham gia bên liên quan, khơng có diện cơng chúng, lập dự tốn ngân sách theo kết hoạt động có nguy trở thành hoạt động quan liêu nội tách khỏi mà cơng dân nhìn nhận quan trọng Do đó, báo cáo từ hệ thống PBB phải cung cấp cho công chúng Sự tham gia công chúng làm tăng cường độ tin cậy cải thiện ý nghĩa liệu thu thập, đánh giá báo cáo (Shah & Shen, 2007) Cách tiếp cận tham gia tạo nhiều động lực tiềm làm gia tăng tính hiệu phát triển thiết lập cam kết nhiều chủ thể việc thực mục tiêu đề Kết luận Hiện nay, giới có nhiều quốc gia áp dụng mơ hình lập dự toán ngân sách dựa kết hoạt động mang lại ảnh hưởng tích cực, nhiên số lượng phủ thực mơ hình cách tồn diện cịn hạn chế Bài viết đúc kết trình thực cải cách chuyển đổi sang PBB thực tế số quốc gia, qua rút điều kiện cần thiết giúp Việt Nam thực PBB cách thành công thời gian tới. Tài liệu tham khảo Boston, J., Martin, J., Pallot, J & Walsh, P., 1996 Public Management: The New Zealand Model Auckland: Oxford University Press Coplin, W D., Merget, A E & Bourdeaux, C., 2002 The Professional re- Tạp chí Kế tốn & Kiểm tốn số tháng 8/2019 searcher as Change Agent in the Government-Performance Movement Public Administration Review, 62(6), pp 699-711 Dixon, G., 2005 Thailand's quest for results-focused budgeting International Journal of Public Administration, Volume 28, pp 277-355 GAO 1997 Performance Budgeting: Past Initiatives Offer Insights for GPRA Implementation.Washington D.C.: U.S General Accounting Office GAO, 2003 Performance Budgeting: Current Development and Future Prospects, Washington D.C.: U.S General Accounting Office Kong, D., 2005 Performance-Based Budgeting:The U.S Experience Public Organization Review: A Global Journal, Volume 5, pp 91-107 McNab, R M & Melese, F., 2003 Implementing the GPRA: Examining the Prospects for Performance Budgeting in the Federal Government Public Budgeting & Finance, 23(2), pp 73-95.Caiden, 1994 Pallot, J & Ball, I., 1996 Resource Accounting and Budgeting: The New Zealand Experience Public Administration,, 74(3), pp 527-541 ROBINSON, M 2002 Best Practices in Performance Budgeting Discussion Paper, No 124 Nopember 2002 SCHICK, A 2001 Reflections on the New Zealand model Lecture Notes based on alecture at the New Zealand Treasury in August Sử Đình Thành, 2005 Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết đầu quản lý chi tiêu cơng Việt Nam Nhà xuất Tài Chính Shah, A & Shen,C., 2007 A Prime on performance budgeting Journal Article Budgeting and budgetary institution 27-51 Wang, X., 2000 Performance Measurement in Budgeting: A Study of County Governments Public Budgeting and Finance, 20(3), pp 102-118 Warren, K & Barnes, C., 2002 The Impact of GAAP on Fiscal Decision Making: A Review of Twelve Years’ Experience with Accrual and Output-based Budgets in New Zealand GECD Journal of Budgeting, 3(4), pp 8-40 ... cách mơ hình lập dự toán ngân sách số quốc gia, rút học kinh nghiệm cho Việt Nam sau: Thời gian nguồn lực Lập dự toán ngân sách dựa kết hoạt động phức tạp, cần cân trách nhiệm hiệu quả, hài hòa... ngân sách theo kết hoạt động Việc lập dự toán theo kết hoạt động phát triển mạnh khơng xây dựng Tạp chí Kế tốn & Kiểm toán số tháng 8/2019 chiến lược quản lý theo kết hoạt động chung Có nhiều... cáo kết hoạt động Kinh nghiệm NewZealand NewZealand thành viên OECD thực thành công PBB Tại NewZealand, quản lý theo kết hoạt động điều kiện tiên để thành cơng việc lập dự tốn ngân sách theo kết