BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN TRỊ KINH DOANH HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH ĐÀM VĂN HẢI Năm 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH ĐÀM VĂN HẢI CHUYÊN NGÀNH: QUẢN TRỊ KINH DOANH MÃ SỐ: 8340101 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS PHAN HUY ĐƯỜNG LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan kết đề tài: ““Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình”” cơng trình nghiên cứu cá nhân chưa cơng bố cơng trình khoa học khác thời điểm Hà nội, ngày 05 tháng 05 năm 2018 Tác giả luận văn (Ký ghi rõ họ tên) Đàm Văn Hải LỜI CẢM ƠN Trong suốt thời gian thực đề tài, nhận giúp đỡ quý phòng ban Viện Đại học Mở Hà Nội, Sở tài chính, kế hoach đầu tư, Cục thống kê tỉnh, Văn phòng HĐND, UBND tỉnh tạo điều kiện tốt cho hoàn thành đề tài Đặc biệt hướng dẫn tận tình TS.TS Phan Huy Đường giúp tơi hồn thành tốt đề tài Qua đây, tơi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến giúp đỡ cuae quý quan Cuối xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình tất bạn bè giúp đỡ, động viên suốt trình học tập thực đề tài Tơi xin trân thành cảm ơn! Hà Nộ , ngày 05 tháng năm 2018 Tác giả luận văn (Ký ghi rõ họ tên) Đàm Văn Hải MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ LỜI MỞ ĐẦU CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 16 1.1 Những vấn đề ngân sách Nhà nước 16 1.1.1 Khái niệm NSNN 16 1.1.2 Tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước 20 1.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 22 1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 22 1.2.2 Mục tiêu, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước 23 1.2.3 Nội dung phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước 28 1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 32 1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Nam Định 35 1.4 Kết luận chương 37 CHƯƠNG THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN 2012 - 2016 39 2.1 Vài nét đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Ninh Bình ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP địa bàn tỉnh 39 2.1.1 Đặc điểm tự nhiên 39 2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội 40 2.2.Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình 46 2.2.1 Phân cấp việc ban hành chế độ sách, tiêu chuẩn định mức địa phương 46 2.2.2 Phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách cấp ngân sách địa phương 47 2.2.3 Thực trạng phân cấp quy trình ngân sách địa phương 69 2.3 Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình 73 2.3.1 Những kết đạt phân cấp điều hành ngân sách địa bàn tỉnh Ninh Bình 73 2.3.2 Hạn chế phân cấp ngân sách 75 2.3.3 Nguyên nhân hạn chế phân cấp điều hành ngân sách địa bàn tỉnh Ninh Bình 79 2.3 Kết luận chương 82 CHƯƠNG PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN TỚI 83 3.1 Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình thời gian tới 83 3.1.1 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương đáp ứng yêu cầu đổi chế quản lý kinh tế 83 3.1.2 Phân cấp quản lý ngân sách địa phương phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội 83 3.1.3 Phân cấp quản lý NSĐP theo hướng phân cấp rộng cho ngân sách cấp đôi với tăng cường trách nhiệm quản lý 84 3.2 Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình thời gian tới 85 3.2.1 Hồn thiện quy trình ngân sách địa phương 85 3.2.2 Hoàn thiện tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu cấp quyền địa phương địa bàn tỉnh 87 3.2.3 Hoàn thiện chế phân cấp nhiệm vụ chi 89 3.2.4 Quy định rõ trách nhiệm quan Thuế, Kho bạc nhà nước cấp 90 3.2.5 Tăng cường công tác tra, kiểm tra phân cấp NSĐP 91 3.3 Một số kiến nghị nhằm bổ sung, sửa đổi phân cấp quản lý ngân sách địa phương 92 3.3.1 Về phân cấp nguồn thu 92 3.3.2 Về thẩm quyền ban hành chế độ, sách 94 3.3.4 Về chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau 96 3.3.5 Về việc ngân sách địa phương hỗ trợ cho quan trung ương đóng địa bàn 97 3.3.6 Về ban hành văn quy phạm pháp luật 97 KẾT LUẬN 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 101 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân UBND Uỷ ban nhân dân KBNN Kho bạc nhà nước NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương NSĐP Ngân sách địa phương TNDN Thu nhập doanh nghiệp XDCB Xây dựng DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ Số hiệu Tên bảng, biểu, sơ đồ Trang Bảng 2.1 Tổng hợp thu NSNN địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn năm 2012 - 2016 47 Bảng 2.2 Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện giai đoạn 2012 - 2016 52 Bảng 2.3 Tổng hợp thu ngân sách cấp xã giai đoạn 2012 - 2016 53 Bảng 2.4 Tổng hợp chi ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn năm 2012 - 2016 61 Bảng 2.5 Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2012 - 2016 65 Bảng 2.6 Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai đoạn 2012 - 2016 66 Biểu 2.1 Biểu đồ thu NSNN địa bàn tỉnh giai đoạn 2012 - 2016 48 Biểu 2.2 So sánh cấu nguồn thu NSNN năm 2012 năm 2016 49 Biểu 2.3 Biểu đồ chi NSĐP địa bàn tỉnh giai đoạn 2012 - 2016 62 Sơ đồ 1.1 Ngân sách nhà nước Việt Nam LỜI MỞ ĐẦU 15 Tính cấp thiết đề tài Xu hướng phân cấp quản lý thực rộng khắp giới Về chất, chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm quan, tổ chức nhà nước nhiều cấp độ theo mục tiêu khác tuỳ vào đặc điểm trị, kinh tế quốc gia Phân cấp quản lý tài nội dung phân cấp quản lý nhà nước Phân cấp quản lý tài thể quan hệ tài cấp quyền, quan tài nhà nước với quan chủ quản với doanh nghiệp, đơn vị dự tốn, Trong đó, quan hệ ngân sách cấp quyền địa phương nội dung quan trọng Ở Việt Nam trình thực từ nhiều năm trước đây, luật hoá lần đầu Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 liên tục bổ sung hoàn thiện Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm 2004) gần Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ năm 2017) Thực tế qua thực Luật NSNN 2002, phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình mang lại thành công kết bước đầu Tuy nhiên, bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng tồn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế khu vực, cải cách hành địa phương nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng, chưa tạo động lực khai thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất thu thuế diễn phố biến Mặt khác, số sách Nhà nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường thay cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi nơng nghiệp thay cho luật thuế nhà đất, ảnh hưởng đến việc thực phân cấp quản lý ngân sách địa phương Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm cấp quyền địa phương, đặc biệt quyền cấp sở việc quản lý khai thác nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực nhiệm vụ trị, phát triển kinh tế - xã hội địa phương, nâng cao hiệu sử dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách cấp quyền địa phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn tỉnh Ninh Bình 10 - Thuế mơn thu từ đối tượng lại: Phân chia 100% cho ngân sách cấp huyện 3.2.3 Hoàn thiện chế phân cấp nhiệm vụ chi Nhìn chung việc phân cấp nhiệm vụ chi đáp ứng yêu cầu thực chức năng, nhiệm vụ cấp quyền Tuy nhiên, phân cấp nhiệm vụ chi cấp NSĐP số điểm chưa rõ ràng, có chồng chéo Do cần rà soát lại quy định phân cấp quản lý kinh tế - xã hội hành để xác định rõ nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội cấp quyền Theo tinh thần đó, cần hồn thiện phân cấp số nhiệm vụ chi sau: - Đối với chi nghiệp giáo dục mầm non: nhiệm vụ chi cấp huyện xã chi Vì vậy, cần phân cấp tồn nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp xã, thực nguyên tắc đơn vị thuộc cấp quản lý ngân sách cấp chi tồn bộ, khắc phục tình trạng đơn vị, nhiệm vụ có nhiều cấp quản lý, chi - Trong phân cấp chi đầu tư XDCB cho ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã, cần phân cấp cho UBND cấp huyện quyền trực tiếp phân bổ vốn đầu tư cho cơng trình, dự án địa bàn từ nguồn vượt thu, nguồn tiết kiệm chi thường xuyên nguồn vốn khác - Về tỷ lệ phân bổ vượt thu tiền sử dụng đất ngân sách cấp tỉnh cho UBND huyện, thành phố: Quy định cấp lại 100% số vượt thu tiền sử dụng đất phần ngân sách tỉnh hưởng so với dự toán HĐND tỉnh giao thực từ năm 2011 đến có tác dụng khuyến khích huyện, thành phố tích cực đẩy mạnh quy hoạch, khai thác nguồn thu tiền sử dụng đất, phấn đấu hoàn thành hoàn thành vượt mức tiêu thu ngân sách HĐND tỉnh giao để có nguồn vốn để đầu tư xây dựng sở hạ tầng Tuy nhiên, số vượt thu năm qua huyện, thành phố không đồng đều, chủ yếu tập trung vào thành phố Ninh Bình huyện Hoa Lư Trong số nợ XDCB huyện lớn có xu hướng ngày 89 tăng, hàng năm ngân sách tỉnh phải cấp bổ sung ngân sách từ nguồn vượt thu khoản thu từ thuế, phí cho UBND huyện, để hỗ trợ tốn vốn cho cơng trình dự án đầu tư XDCB Để đảm bảo nguyên tắc ngân sách tỉnh giữ vai trò chủ đạo, điều hồ nguồn thu đảm bảo phát triển chung toàn tỉnh, cần điều chỉnh tỷ lệ phân bổ vượt thu tiền sử dụng đất cho UBND huyện, thành phố từ năm 2015 (phần ngân sách tỉnh hưởng theo phân cấp vượt dự toán HĐND tỉnh giao) từ 60%-70% Đối với nguồn vượt thu từ 30%-40% lại, ngân sách tỉnh điều hòa chung xem xét cấp lại cho đơn vị gặp nhiều khó khăn năm ngân sách 3.2.4 Quy định rõ trách nhiệm quan Thuế, Kho bạc nhà nước cấp Để khắc phục hạn chế, bất cập việc phân cấp nguồn thu không gắn liền với phân cấp quản lý thu, đảm bảo ổn định việc điều hành ngân sách, nâng cao trách nhiệm, tính chủ động, cơng khai, minh bạch việc quản lý nguồn thu thực tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách cấp quyền địa phương địa bàn tỉnh, hàng năm quan Thuế, quan Kho bạc nhà nước cấp chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ sau: - Cục Thuế tỉnh báo cáo UBND tỉnh danh sách DNNN Trung ương; DNNN địa phương; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; doanh nghiệp quốc doanh tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp tỉnh theo quy định pháp luật (được giao nhiệm vụ thu theo Quyết định giao dự toán hàng năm UBND tỉnh); đồng thời gửi Kho bạc Nhà nước tỉnh Sở Tài sau UBND tỉnh có định giao dự tốn ngân sách, làm sở để thực phân chia khoản thu ngân sách cấp theo quy định - Chi cục thuế huyện, thành phố báo cáo UBND cấp danh sách doanh nghiệp quốc doanh tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện theo quy định pháp luật (được giao nhiệm vụ thu theo Quyết định giao dự toán hàng năm UBND huyện, thành phố); đồng thời gửi Kho bạc nhà nước Phòng Tài kế 90 hoạch huyện, thành phố sau UBND huyện, thành phố có định giao dự tốn ngân sách hàng năm, làm sở để thực phân chia khoản thu ngân sách cấp theo quy định - Kho bạc Nhà nước cấp danh sách doanh nghiệp quan thuế gửi đến để thực phân chia khoản thu ngân sách cấp theo quy định Trong năm ngân sách, có thay đổi doanh nghiệp nộp thuế vào ngân sách tỉnh ngân sách huyện thực tỷ lệ phân chia khoản thu doanh nghiệp đầu năm Trường hợp có doanh nghiệp thành lập, quan thuế có trách nhiệm cung cấp kịp thời cho Kho bạc Nhà nước làm thực phân chia khoản thu ngân sách cấp theo quy định 3.2.5 Tăng cường công tác tra, kiểm tra phân cấp NSĐP Tiếp tục tăng cường công tác thanh, kiểm tra quản lý sử dụng ngân sách, phát chấn chỉnh vi phạm chế độ sách Nghiên cứu trình cấp có thẩm quyền qui định chuyển việc kiểm soát, kiểm tra trước sang kiểm tra sau cần có chế tài qui định cụ thể trường hợp vi phạm quản lý sử dụng ngân sách, nghĩa vụ nộp thuế Tăng cường kỷ luật, đề cao trách nhiệm đơn vị trước pháp luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tiêu cực, tham nhũng phân cấp NSĐP Cần xây dựng chế phối hợp công tác quan tra, kiểm tra Thanh tra tỉnh, Uỷ ban Kiểm tra đảng, Thanh tra tài chính, Thanh tra thuế quan có chức kiểm tra khác, đảm bảo tránh chồng chéo, trùng lắp Đối với đơn vị nội dung năm nên tiến hành thanh, kiểm tra lần, trừ trường hợp đặc biệt, có dấu hiệu vi phạm pháp luật Nghiên cứu bỏ quy định xét duyệt, thẩm định tốn quan tài đơn vị dự tốn cấp ngân sách, thực tế Kho bạc Nhà nước quan kiểm soát chứng từ thu, chi đơn vị trước chi; đồng thời quan tài chủ quản khơng thể có thời gian, lực lượng để xét duyệt, thẩm định toán tất đơn vị dự toán cấp ngân sách Mặt khác thời 91 gian quy định việc xét duyệt, thẩm định tổng hợp toán ngắn hầu hết quan đơn vị thực tổng hợp toán xong tiến hành xét duyệt, kiểm tra Do đó, đề nghị sửa đổi theo hướng đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm tính xác báo cáo tốn; thay việc xét duyệt, thẩm định toán việc kiểm tra việc chấp hành chế độ sách tài kế toán quan chủ quản quan tài cấp Việc kiểm tra năm sau kết thúc năm tuỳ thuộc thời gian, lực lượng tính cần thiết đơn vị sử dụng ngân sách; kiểm tra đơn vị có biểu khơng chấp hành quy định 3.3 Một số kiến nghị nhằm bổ sung, sửa đổi phân cấp quản lý ngân sách địa phương Quan điểm: Để nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý NSNN, tạo động lực phát triển nguồn lực, phân bổ ngân sách cách hợp lý, bảo đảm công bằng, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, tăng trưởng kinh tế bền vững, thực xóa đói giảm nghèo Làm rõ quyền hạn trách nhiệm quan Trung ương; tăng cường quyền hạn trách nhiệm HĐND, UBND cấp đơn vị sử dụng ngân sách lĩnh vực NSNN Một số nội dung đề xuất nghiên cứu, sửa đổi sau: 3.3.1 Về phân cấp nguồn thu Với quy định hành phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSTW NSĐP cho thấy số thu NSĐP hưởng để tự đảm bảo chi chênh lệch lớn tỉnh Trong số bổ sung cân đối lại ổn định số tuyệt đối thời kỳ, dẫn đến chênh lệch chi lớn địa phương, khoảng cách giàu nghèo địa phương ngày lớn Sau kỳ ổn định ngân sách NSTW lại phải tăng chi lớn để bổ sung cân đối cho địa phương có số thu thấp; đồng thời phải giảm tỷ lệ phần trăm phân chia NSTW NSĐP (phần NSĐP hưởng) địa phương có tỷ lệ điều tiết, có nguồn thu hàng năm tăng lớn, ảnh hưởng đến việc khuyến khích, tạo 92 động lực nguồn lực cho địa phương mạnh tiếp tục phát triển nhanh 3.3.1.1 Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ nước thuế GTGT hàng sản xuất nước Theo quy định Luật NSNN, khoản thu thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất nước thuế GTGT (không kể hàng nhập khẩu) khoản thu phân chia NSTW NSĐP có trụ sở doanh nghiệp đóng địa bàn Tuy nhiên, khoản thuế gián thu, tổ chức, cá nhân nước nộp, khơng phải có tổ chức, cá nhân địa bàn địa phương đó, nên phân chia cho địa phương có trụ sở doanh nghiệp chưa hợp lý Đề xuất hướng sửa đổi: Quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ nước thuế GTGT hàng sản xuất nước nước NSTW ngân sách địa phương Sau thực phân chia tổng số thuế ngân sách địa phương hưởng cho địa phương theo tiêu chí dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người) Thực phương án phân chia nguồn lực khoản thuế gián thu nêu đồng nước, hàng năm địa phương hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày lớn địa phương có doanh nghiệp đóng trụ sở với địa phương khác, tăng số thu khả tự cân đối phần lớn địa phương 3.3.1.2 Thu thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành Điều 12 Luật thuế thu nhập doanh nghiệp quy định: Doanh nghiệp nộp thuế nơi có trụ sở Trường hợp doanh nghiệp có sở sản xuất hạch toán phụ thuộc hoạt động địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác với địa bàn nơi doanh nghiệp có trụ sở số thuế tính nộp theo tỷ lệ chi phí nơi có sở sản xuất nơi có trụ sở Việc phân cấp, quản lý, sử dụng nguồn thu thực theo quy định Luật ngân sách nhà nước Theo quy định Luật NSNN, thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn 93 ngành khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100% Tuy nhiên, khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành nhiều địa phương đóng góp, nên địa phương kiến nghị khoản thu phân chia chia cho địa phương đóng góp Mặt khác, khái niệm doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành khơng phù hợp, khơng rõ dẫn đến việc tổ chức thực khơng thống doanh nghiệp có hình thức tổ chức máy, phương thức hạch toán Đề xuất hướng sửa đổi: Kiến nghị bỏ khái niệm thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành; toàn thuế thu nhập doanh nghiệp đưa vào khoản thu phân chia NSTW NSĐP (bao gồm địa phương có trụ sở doanh nghiệp địa phương có sở hạch tốn phụ thuộc doanh nghiệp) 3.3.1.3 Đối với khoản thu phân chia cho ngân sách cấp xã Theo quy định Luật NSNN, ngân sách cấp xã hưởng tối thiểu 70% khoản thu (gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nơng nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất) Tuy nhiên, trình thực số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, có xã nguồn thu chưa đảm bảo nhiệm vụ chi song khơng thực điều hòa được, gây khó khăn quản lý điều hành ngân sách Đề xuất hướng sửa đổi: Kiến nghị quy định khoản thu phải phân cấp cho xã Việc định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu cho ngân sách xã HĐND cấp tỉnh định theo tình hình thực tế địa phương 3.3.2 Về thẩm quyền ban hành chế độ, sách - Luật NSNN quy định cụ thể quan ban hành sách chế độ định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách Tuy nhiên, trình thực hiện, số Bộ ngành thực hướng dẫn định mức phân bổ, chế độ chi tiêu trái với quy định Luật NSNN, dẫn đến việc thực địa phương gặp nhiều khó khăn Mặt khác, việc phân cấp thẩm quyền ban hành sách, chế độ chưa rõ 94 ràng, chưa phù hợp Hiện nay, số chế độ sách, Trung ương phân cấp cho địa phương định (như chế độ cán không chuyên trách cấp xã) Do đó, địa phương định đối tượng hưởng, chế độ hưởng khác nhau, mức chênh lệch đối tượng mức trợ cấp địa phương tương đối lớn, xã thực nhiệm vụ Nhiều địa phương ban hành nhiều khoản phí, lệ phí khoản đóng góp chưa hợp lý, chênh lệch lớn địa phương Đề xuất hướng sửa đổi: Quy định rõ Luật NSNN thẩm quyền ban hành chế độ, sách theo nhóm: + Những chế độ, sách lớn cần phải áp dụng thống toàn quốc trung ương (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, ) ban hành + Những chế độ, sách cần đáp ứng yêu cầu phù hợp với đặc điểm địa phương phải tương đối thống tồn quốc trung ương ban hành khung, địa phương định khung trung ương ban hành Đối với Bộ, đơn vị dự toán ban hành chế độ chi tiêu nội phạm vi ngân sách giao + Những chế độ, sách khác HĐND cấp tỉnh tự định khả NSĐP; tổ chức thực HĐND cấp tỉnh giao cho UBND cấp tỉnh định - Về chế độ thu phí, lệ phí, huy động đóng góp: Hiện hành phân cấp cho HĐND cấp tỉnh định số khoản thu phí, lệ phí huy động đóng góp nhân dân chưa quy định cụ thể danh mục khoản phí, lệ phí quy định cụ thể phương thức huy động đóng góp nhân dân nên tổ chức thực nhiều vướng mắc Đề xuất hướng sửa đổi: Quy định cụ thể quan ban hành phí, lệ phí đảm bảo quy định pháp luật; khoản đóng góp nhân dân, quy định rõ thực theo nguyên tắc tự nguyện, không giao tiêu huy động từ cấp cho cấp dưới, khơng gắn việc huy động đóng góp với việc cung cấp dịch vụ công 95 3.3.3 Về vấn đề sau kỳ ổn định ngân sách, phải thực giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp ngân sách cấp Theo quy định Luật NSNN sau thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp ngân sách cấp Trong thực tế, quy định khó thực số thu địa phương có tăng, mức tăng khác (tuỳ thuộc vào khả phát triển kinh tế địa phương) Mặt khác, nhu cầu chi tăng nhanh hàng năm thực thêm nhiều chế độ, sách như: cải cách tiền lương, thực sách trợ cấp cho đối tượng bảo trợ xã hội, sách bảo hiểm y tế cho người nghèo, trẻ em tuổi, sách người nghèo, Do đó, hầu hết tỉnh, thành phố nhận trợ cấp từ ngân sách Trung ương, cấp huyện nhận trợ cấp từ ngân sách cấp tỉnh có tốc độ tăng thu ngân sách thơng thường nhỏ tốc độ tăng chi ngân sách làm cho số trợ cấp hàng năm có xu hướng tăng lên để đáp ứng nhiệm vụ chi Đề xuất hướng sửa đổi: Kiến nghị bỏ quy định sau thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp ngân sách cấp 3.3.4 Về chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau Luật NSNN cho phép chuyển nguồn NSNN năm trước chưa sử dụng sang năm sau sử dụng tiếp, tháo gỡ vướng mắc việc xử lý nguồn cho nhiệm vụ bố trí dự tốn chưa thực thực chưa hết khắc phục tình trạng “chạy chi vào cuối năm” Tuy nhiên, số chi chuyển nguồn ngày có xu hướng tăng qua năm, năm sau cao năm trước 96 Đề xuất hướng sửa đổi: Quy định rõ nội dung chi chuyển nguồn sang năm sau Dự kiến chuyển nguồn chi đầu tư XDCB, chi cho đề tài nghiên cứu khoa học, kinh phí thực chế tự chủ số nhiệm vụ thực cần thiết khác 3.3.5 Về việc ngân sách địa phương hỗ trợ cho quan trung ương đóng địa bàn Luật ngân sách nhà nước hành quy định không dùng ngân sách cấp để chi cho nhiệm vụ cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định Chính phủ Trong tổ chức thực hiện, có số địa phương có điều kiện ngân sách thực hỗ trợ thêm nguồn cho quan trung ương địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội, ) Việc hỗ trợ tạo thêm nguồn lực tài cho quan trung ương để thực nhiệm vụ phù hợp với điều kiện thực tế địa phương Đề xuất hướng sửa đổi: Giữ quy định mang tính nguyên tắc Luật NSNN hành Việc quy định cụ thể trường hợp sử dụng ngân sách cấp hỗ trợ cho nhiệm vụ chi cấp khác hướng dẫn cụ thể Nghị định Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật NSNN 3.3.6 Về ban hành văn quy phạm pháp luật * Đối với Trung ương: - Sớm ban hành Nghị định văn hướng dẫn Luật NSNN năm 2015 để có đầy đủ sở cho địa phương áp dụng thực từ năm ngân sách 2017 - Sớm ban hành quy định phân cấp quản lý nhà nước lĩnh vực y tế, giáo dục cho cấp quyền địa phương làm sở để phân cấp quản lý chi NSĐP lĩnh vực - Trong phân cấp chu trình ngân sách: Quốc hội định dự toán NSNN, định mức bổ sung từ NSTW cho NSĐP quyền định dự toán thu NSNN địa bàn, dự toán thu, chi NSĐP mức bổ sung cho ngân sách cấp 97 giao cho HĐND địa phương nhằm nâng cao vai trò HĐND địa phương, tránh chồng chéo, trùng lắp việc định dự toán NSNN - Sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật thuế, đầu tư xây dựng, ban hành luật quản lý thuế nhằm bảo đảm tính đồng hiệu lực văn quy phạm pháp luật Hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn tiêu, định mức kinh tế kỹ thuật phục vụ cho công tác quản lý đầu tư xây dựng * Đối với tỉnh Ninh Bình: - Khi có Nghị định văn hướng dẫn Luật NSNN năm 2015 cần phải khẩn trương ban hành Nghị phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi NSĐP Nghị định mức phân bổ chi thường xuyển để đảm bảo tiến độ thực từ năm ngân sách 2017 Nghị ban hành cần phải tiếp tục kế thừa ưu điểm quy định Nghị phân cấp giai đoạn trước (2012 - 2016) đảm bảo phù hợp với Luật NSNN 2015 - Phân cấp mạnh nguồn thu tỷ lệ % phân chia cho ngân sách cấp nhằm tạo chủ động, khuyến khích tính động, sáng tạo quyền cấp việc khai thác, bồi dưỡng nguồn thu để tăng thu cho NSNN - Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, đặc biệt lĩnh vực tài ngân sách Chỉ đạo quan thuộc tỉnh, UBND huyện, thành phố rà soát lại chức năng, nhiệm vụ quan nhằm tránh trùng lắp, chồng chéo bỏ trống nhiệm vụ quản lý - Ban hành chế độ, sách cần tính tốn kỹ đến khả cân đối ngân sách địa phương nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tính ổn định, phát triển bền vững ngân sách địa phương 98 KẾT LUẬN Trong năm qua công tác phân cấp quản lý NSĐP địa bàn tỉnh Ninh Bình bám sát Luật Ngân sách nhà nước, đặc điểm địa phương thu kết đáng ghi nhận Nguồn thu nhiệm vụ chi cho cấp quyền địa phương quy định cụ thể rõ ràng Chính quyền địa phương bước đầu chủ động việc xây dựng phân bổ ngân sách cấp mình, chủ động khai thác tiềm năng, mạnh địa phương.Việc bố trí chi tiêu ngân sách hiệu hơn, hạn chế tình trạng cấp can thiệp vào công việc cấp Tuy nhiên, bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng tồn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế khu vực, cải cách hành địa phương nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng, chưa tạo động lực khai thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất thu thuế diễn phố biến Mặt khác, số sách Nhà nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường thay cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay cho luật thuế nhà đất, ảnh hưởng đến việc thực phân cấp quản lý ngân sách địa phương Thứ nhất, luận văn hệ thống hóa, phân tích quan điểm, ý nghĩa vai trò, nội dung NSNN, chất phân cấp quản lý NSNN nhân tố ảnh hưởng Thứ hai, thông qua việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng chế, sách hành phân cấp quản lý NSNN mà trọng tâm chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP địa bàn tỉnh Ninh Bình thời gian năm gần (2012 - 2016), sở kết đạt được, hạn chế, tồn vướng mắc nguyên nhân Thứ ba, luận văn đề xuất hệ thống phương hướng, giải pháp kiến nghị nhằm tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP địa bàn tỉnh Ninh Bình Các giải pháp đề xuất góp phần phát huy tính chủ động, sáng tạo cấp quyền địa phương, tạo lập mơi trường tài lành mạnh nhằm giải 99 phóng phát triển nguồn lực, phân bổ ngân sách cách hợp lý, đảm bảo cơng sử dụng có hiệu nguồn NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội tỉnh Ninh Bình thời gian tới 100 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Tài (2003), Luật Ngân sách nhà nước văn hướng dẫn thực hiện, Nhà xuất Tài chính, Hà Nội Bộ Tài (2015) Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Nhà xuất Tài chính, Hà Nội Bộ Tài (2004), Báo cáo đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước tài chính, Hà Nội Bộ Tài (2007), Báo cáo năm thực Luật NSNN, Hà Nội Cục Thống kê tỉnh Ninh Bình (2012-2015), Niên giám thống kê tỉnh Ninh Bình năm 2011- 2014, Nhà xuất Thống kê, Hà Nội Phạm Đình Cường (2004), Phân cấp lĩnh vực tài chính-ngân sách Việt Nam, Tài chính, (7), tr.15-16 Nguyễn Thị Hải Hà (2013), Nhận diện số bất cập phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước, Tạp chí Tài tháng 5/2013, Tr.14-15 Nguyễn Thị Thu Hà (2003), Một số điểm Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, Quản lý nhà nước, (3), tr.55-58 Phạm Đức Hồng (2002), Hoàn thiện chế phân cấp ngân sách cấp quyền địa phương Việt Nam, Luận án Tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Tài Kế tốn, Hà Nội 10 Học viện Tài (2004), Giáo trình quản lý tài nhà nước, Nxb Tài chính, Hà Nội 11 Học viện Tài (2003), Giáo trình lý thuyết tài chính, Nxb Tài chính, Hà Nội 12 Nguyễn Bình Giang (2004), Một số điểm chưa hồn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Nghiên cứu kinh tế, (8), tr.3-12 101 13 Nguyễn Phi Lân, Phạm Hồng Chương (2008) Phân cấp quản lý tài khóa tăng trưởng kinh tế Việt Nam , Tạp chí Kinh tế Phát triển số 12/2008 14 Phạm Duy Nghĩa (2012), Phân cấp quản lý nhà nước lĩnh vực kinh tế- Cơ sở lý luận, thực trạng giải pháp, Diễn đàn kinh tế mùa thu 09-2012 15 Hồ Xuân Phương - Lê Văn Ái (2000), Quản lý Tài nhà nước, Nxb Tài chính, Hà Nội 16 Phạm Thị Giang Thu (2011), Nghiên cứu pháp luật tài cơng Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Đại học Luật Hà Nội 17 Lê Thị Thu Thuỷ (2010), Một số vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Tạp chí Khoa học ĐHQGHN 18 Nguyễn Đình Tùng (2005), Phân định chức nhiệm vụ quản lý tài nhà nước trung ương địa phương, Nghiên cứu Tài Kế tốn, (1), tr.7-11 19 Nguyễn Thanh Tuyền - Dương Thị Bình Minh (1995), Lý thuyết tài chính, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh 20 Trần Đình Ty (2003), Quản lý Tài cơng, Nxb Lao động, Hà Nội 21 Hồng Cơng Uẩn (năm 2002), Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP theo đặc điểm cấp quyền Việt Nam, Luận án Tiến sỹ kinh tế 22 Phạm Thị Thanh Vân (2008), Một số giải pháp hoàn thiện chế phân cấp quản lý ngân sách Việt Nam, Thị trường tài tiền tệ Số 8/2008 23 Ban chấp hành Đảng tỉnh Ninh Bình (2010), Nghị Đại hội đại biểu Đảng tỉnh Ninh Bình lần thứ XX, Ninh Bình 24 Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình (2010), Nghị số 03/2010/NQ-HĐND ngày 27 tháng năm 2010 phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu ngân sách cấp quyền địa phương, Ninh Bình 102 25 Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình (2012 - 2014), Quyết định giao tiêu kế hoạch kinh tế - xã hội dự toán ngân sách nhà nước năm 2012 - 2016, Ninh Bình 26 Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình (2012 - 2016), Báo cáo tốn ngân sách nhà nước tỉnh Ninh Bình năm 2012 - 2016, Ninh Bình 27 Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình (2012 - 2016), Báo cáo tình hình phát triển kinh tế - xã hội năm 2012 - 2016 tỉnh Ninh Bình, Ninh Bình Website: - http://www.chinhphu.vn - http://www.mof.gov.vn - http://www.ninhbinh.gov.vn - http://luattaichinh.wordpress.com - http://dl.vnu.edu.vn - http://vneconomy.vn 103 ... hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước địa bàn tỉnh Ninh Bình mặt: phân cấp quản lý ngân sách cấp ngân sách địa phương, quản lý thu ngân sách nhà nước địa bàn tỉnh, quản lý chi ngân sách địa phương. .. CHƯƠNG PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN TỚI 83 3.1 Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa. .. yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Ninh Bình thời gian tới 85 3.2.1 Hoàn thiện quy trình ngân sách địa phương 85 3.2.2 Hoàn thiện tỷ lệ phần trăm phân