Luận văn thạc sỹ - Quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Những năm vừa qua trong quá trình đầu tư xây dựng cơ bản, Nhà nước luôn chú trọng huy động các nguồn vốn đầu tư xây dựng mà trong đó vốn từ Ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng rất lớn. Đến nay nhiều công trình đã phát huy tác dụng, có hiệu quả cao góp phần làm cho nền kinh tế ngày càng phát triển một cách bền vững. Mặt khác, Nhà nước đã và đang có nhiều chính sách đổi mới và tăng cường quản lý vốn từ ngân sách nhà nước nói chung và vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, về quản lý vốn đầu tư còn nhiều vấn đề đang được đặt ra, đặc biệt là hiệu quả của đầu tư xây dựng cơ bản còn thấp; thất thoát và lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản còn nhiều và diễn ra ở tất cả các khâu như: chủ trương đầu tư, kế hoạch vốn, khảo sát, thiết kế, thẩm định thiết kế, thẩm định dự án đầu tư, đấu thầu, giám sát thi công và thanh quyết toán công trình. Công tác quản lý đầu tư và xây dựng nói chung, trong đó đặc biệt là quản lý các dự án xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn nhà nước còn nhiều yếu kém, thiếu sót. Đáng kể nhất là trình trạng đầu tư dàn trải, kéo dài và kém hiệu quả, nợ đọng trong đầu tư tăng cao, đã trở thành vấn đề bức xúc hiện nay; các hiện tượng tiêu cực còn khá phổ biến trong xây dựng cơ bản làm ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng công trình, gây thất thoát, lãng phí lớn đang là vấn đề được quan tâm sâu sắc trong xã hội và đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện nhằm không ngừng hoàn thiện cơ chế quản lý trong lĩnh vực này. Vì vậy, có khá nhiều công trình nghiên cứu tập trung vào các vấn đề sau: Thứ nhất, Hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản đối với các dự án đầu tư để nâng cao hiệu quả đầu tư, tiết kiệm, đảm bảo chất lượng và tiến độ thi công. Đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước bao gồm nhiều khâu như lập và giao kế hoạch vốn đầu tư, cấp phát, thanh toán vốn đầu tư, quyết toán vốn đầu tư. Do đó việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trở nên rất khó khăn. Làm thế nào đảm bảo sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản đúng mục đích tránh thất thoát (điều này rất dễ xảy ra trong quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản do cả nguyên nhân khách quan và chủ quan), vừa đảm bảo tiết kiệm, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, đặc biệt là trong điều kiện quy mô, số lượng dự án tăng. Việc hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản chính là một trong những câu trả lời đúng đắn cho câu hỏi đó. Thứ hai, Hiện nay môi trường pháp lý về đầu tư và xây dựng ở nước ta còn chưa đầy đủ. Hệ thống các văn bản pháp quy về xây dựng cơ bản chưa đầy đủ, trong khi lại có nhiều văn bản chồng chéo nhau, thậm chí nội dung mâu thuẫn nhau, các thủ tục hành chính còn rườm rà ảnh hưởng đến công tác đầu tư và xây dựng. Trong điều kiện môi trường pháp lý như vậy, việc thực hiện tốt các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, vốn đầu tư mang lại hiệu quả kinh tế xã hội cao cho ngành và xã hội càng trở nên khó khăn gấp bội, đòi hỏi phải hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Thứ ba, Xuất phát từ chính vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tế quốc dân, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước. Những vai trò đó chỉ có thể được thể hiện trong điều kiện có sự quản lý chặt chẽ ở tầm vĩ mô cũng như tầm vi mô, còn nếu buông lỏng quản lý thì vai trò đó lập tức sẽ bị thủ tiêu. Điều này đã được thực tế kiểm nghiệm không chỉ ở nước ta mà trên thế giới. Vì vậy, hoàn thiện quản lý vốn đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản vừa là một thực tiễn khách quan, vừa là một yêu cầu cấp bách. Về mặt thực tiễn, trong thời gian vừa qua, công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Hải Dương vẫn còn kém, các nguyên nhân chủ yếu làm cho công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn yếu kém là: Bố trí kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản phân tán, dàn trải, kéo dài, bộ máy quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản không hiệu quả, năng lực yếu không đáp ứng được yêu cầu công việc, thêm vào đó do đặc thù của vốn đầu tư xây dựng cơ bản rất lớn, thời gian đầu tư dài nên dễ dàng xảy ra tình trạng thất thoát vốn của nhà nước, vốn đầu tư xây dựng cơ bản của tỉnh Hải Dương cũng không nằm ngoài đặc thù này. Đây chính là nguyên nhân làm thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước, làm ảnh hưởng đến chất lượng cũng như thời gian sử dụng của các công trình xây dựng cơ bản. Bộ máy tổ chức cán bộ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản còn bất cập, công tác quản lý chất lượng công trình còn nhiều thiếu sót; cán bộ chủ chốt trình độ chuyên môn thành thạo còn rất ít, nhưng lại tập trung ở cấp tỉnh, còn cấp huyện, xã thì hầu như chưa có. Việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản là một lĩnh vực vừa quan trọng vừa khó khăn. Hiện nay, các chính sách chưa đồng bộ, còn nhiều mâu thuẫn nảy sinh, cần được khắc phục những chồng chéo trong sự phân công quản lý. Các chính sách vẫn chưa giải quyết được mâu thuẫn kéo dài và gay gắt giữa một bên là nhu cầu đầu tư ngày càng lớn với một bên là khả năng cung ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước lại có hạn. Cơ chế đấu thầu lỏng lẻo, quá trình phân công phân cấp chưa rõ ràng tức là các chính sách về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước chưa được hoàn chỉnh. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đòi hỏi cần phải tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp đổi mới và hoàn thiện, điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tiễn của nền kinh tế trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Xuất phát từ lý do trên, học viên đã chọn đề tài: "Quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước" làm luận văn thạc sỹ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu trong nước có liên quan đến đề tài 2.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Những nghiên cứu sớm nhất về hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (như là một thành phần của chi ngân sách nhà nước) phải kể đến là những tranh luận giữa những người theo trường phái của Keynes và những người theo trường phái kinh tế Tân cổ điển. Nghiên cứu của trường phái Keynes nhấn mạnh tầm quan trọng của Chính phủ trong điều kiện nền kinh tế suy thoái hoặc đang ở dưới mức tiềm năng, tạo tiền đề cho tăng trưởng kinh tế bền vững ở mức tiềm năng. Trong khi đó, các nhà kinh tế Tân cổ điển lại tin rằng kinh tế thị trường sẽ tự điều chỉnh về mức cân bằng mà không cần sự can thiệp của Chính phủ. Các cuộc tranh luận vẫn tiếp diễn, tuy nhiên một điểm chung có thể nhận thấy là đầu tư ngân sách nhà nước nói riêng và chi tiêu ngân sách nói chung sẽ có vai trò quan trọng khi nền kinh tế ở xa mức tăng trưởng tiềm năng, chứng tỏ tầm quan trọng của đầu tư từ ngân sách nhà nước. Nghiên cứu của Kho bạc Anh (HM Treasury) cho thấy, ở Anh, Vụ chiến lược đầu tư là cơ quan đảm bảo cho những khoản đầu tư từ NSNN đạt được những mục tiêu mà Chính phủ đề ra. Tuy nhiên, vấn đề hiệu quả đầu tư trong nghiên cứu này chỉ tập trung vào quản lý dự án. Một nghiên cứu khác của Ngân hàng Châu Á và Bộ Tài chính Trung Quốc (năm 2002) đã đề cập khá sâu đến vấn đề quản lý vốn đầu tư từ NSNN, chẳng hạn như nghiên cứu đã đề ra nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư từ dưới lên trên, từ trên xuống kết hợp cả hai phương pháp này để đảm bảo tính hiệu quả của đầu tư từ NSNN. Mặc dù vậy, nghiên cứu này cũng chỉ mới dừng lại ở khu vực đầu tư cơ sở hạ tầng. Một nghiên cứu khác của Quỹ tiền tệ Thế giới (năm 2005) cho thấy việc tăng cường năng lực thể chế trong lập kế hoạch và đánh giá dự án là tiền đề quan trọng để nâng cao hiệu quả đầu tư công. Tuy nhiên, nghiên cứu này cũng không phải là một nghiên cứu chuyên sâu, đề cập toàn diện tới vấn đề hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN. Trong thực tiễn phát triển kinh tế ở Trung Quốc, một vấn đề khác cũng đáng được chú ý trong đầu tư vốn nhà nước của Trung Quốc khi quyết định đầu tư phải đạt được nhiều tiêu chí, trong đó có một tiêu chí quan trọng là công trình phải có mức thu hồi vốn trên 10%/năm. Về mặt lý thuyết rất khó xác định cụ thể mức sinh lời của vốn đầu tư khi đầu tư dưới dạng hàng hóa công cộng, không đem lại hiệu quả kinh tế trược tiếp. Tóm lại, kinh nghiệm nước ngoài trong quản lý vốn đầu tư từ NSNN hết sức đa dạng. Tuy nhiên cũng chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào bàn về "hoàn thiện quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước", và cũng chưa có công trình nghiên cứu nào tổng kết các kinh nghiệm nước ngoài phù hợp với thực tế Việt Nam. 2.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở trong nước Hiện nay đã có nhiều tác giả và nhiều công trình khoa học nghiên cứu về đầu tư xây dựng cơ bản cũng như một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn nói chung và vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, trong đó có một số công trình khoa học như: - Nguyễn Công Nghiệp, "Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước", Đề tài nhánh IX, đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, Vụ Đầu tư – Bộ Tài chính, năm 2009; - Phạm Đức Hồng, “Chiến lược đầu tư phát triển từ nguồn vốn Nhà nước giai đoạn 2011-2020”, Đề án cấp Bộ, Vụ Đầu tư - Bộ Tài chính, năm 2009; - Phạm Đức Hồng, “Nâng cao hiệu quả đầu tư công”, Đề án cấp Bộ, Vụ Đầu tư – Bộ Tài chính, năm 2011; - Vụ Đầu tư - Bộ Tài chính, “Thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN năm 2011, định hướng và giải pháp quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN năm 2012”, Chuyên đề cấp Vụ, năm 2011. - Lê Toàn Thắng (2012), Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của Thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sỹ ngành Kinh tế chính trị Trung tâm đào tạo, bồi dưỡng giảng viên lý luận chính trị. - Phom Ma Sen Boun Ma (2011), Hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở tỉnh XêKông nước CHDCND Lào, Luận văn thạc sỹ Kinh tế Tài chính Ngân hàng trường đại học kinh tế thành phố Hồ Chí Minh. Những đóng góp chủ yếu của các đề tài trong việc nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư có thể tóm tắt như sau: - Đã trình bày được những lý thuyết căn bản về tiết kiệm, đầu tư và tăng trưởng kinh tế làm cơ sở cho các phân tích thực tế tình hình thế giới và Việt Nam. - Đã nêu được một số mô hình quản lý NSNN hiện tại, làm cơ sở để hoàn thiện mô hình quản lý NSNN ở Việt Nam. - Đã trình bày, phân tích những vấn đề lý luận về hiệu quả chi tiêu NSNN; nhiều công trình nghiên cứu còn bao gồm thống kế, phân tích, minh họa khá cụ thể về hiệu quả quản lý NSNN dưới góc độ của tăng trưởng kinh tế, phát triển văn hóa, xã hội, mức độ cải thiện HDI của Việt Nam. - Đã nêu phương pháp điều chỉnh cơ cấu NSNN của một số nước, từ đó rút ra bài học có thể áp dụng ở Việt Nam. Những ý kiến đóng góp từ những đề tài nói trên đã phần nào áp dụng vào quá trình điều hành NSNN, đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tư phát triển theo hướng chi đúng tiến độ, quản lý chi NSNN đúng dự toán và chính sách, tăng cường thực hành tiết kiệm chống lãng phí và phòng chống tham nhũng. Tuy nhiên, có một thực tế là trong khi tỷ trọng vốn từ NSNN dành cho đầu tư XDCB ngày càng tăng lên thì hiệu quả sử dụng vốn từ nguồn này lại càng có dấu hiệu đi xuống. Như vậy, vấn đề hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN vẫn còn nhiều bất cập. Một số hạn chế của các nghiên cứu trong vấn đề nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN có thể tóm tắt như sau: - Tồn tại lớn nhất có thể được nhận thấy đó là, cho đến nay vẫn chưa có một công trình nghiên cứu toàn diện đối với vấn đề quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước xét trên cả phương diện lý thuyết phát triển hiện đại; kinh nghiệm quốc tế và từ tình hình thực tế ở Hải Dương. - Đa phần các đề tài nghiên cứu dàn trải trên nhiều nội dung, thường gắn liền việc quản lý ngân sách với huy động nguồn lực. Vì vậy, đề xuất đôi khi còn mang tính đơn giản, thiếu tính đột phá. Từ những phân tích trên có thể thấy rằng, các tác giả đã có nhiều cố gắng trong việc phân tích lý luận, đánh giá thực tiễn đề xuất đổi mới cơ chế, chính sách về quản lý vốn đầu tư từ NSNN, đề xuất một số tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Tuy nhiên vẫn chưa có công trình nào tập trung phân tích đầy đủ hiệu quả của quản lý và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN cả mặt chất và mặt lượng, trên cơ sở đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ hơn, khả thi hơn. Vì vậy, nghiên cứu đề tài "Quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước" là cần thiết, góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và giải quyết những bức xúc do thực tiễn đặt ra. 3. Mục tiêu nghiên cứu (1) Xác định được khung nghiên cứu về quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. (2) Phân tích được giải pháp hoàn thiện quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. (3) Đề xuất được giải pháp hoàn thiện quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của chính quyền tỉnh Hải Dương. - Phạm vi nội dung: + Nghiên cứu quản lý vốn đầu tư theo quy trình quản lý. + Nghiên cứu quản lý vốn đầu tư theo cách tiếp cận tác nghiệp, không nghiên cứu các chiến lược và chính sách về vốn đầu tư. + Nghiên cứu quản lý vốn đầu tư của chính quyền tỉnh với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước, không nghiên cứu với tư cách là các chủ đầu tư. - Về không gian: Địa bàn tỉnh Hải Dương. - Về thời gian: Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Hải Dương giai đoạn 2011-2014; Trên cơ sở đó đề xuất giải pháp đến năm 2020. 5. Khung nghiên cứu Yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư của chính quyền cấp tỉnh: - Yếu tố thuộc chính quyền cấp tỉnh. - Yếu tố thuộc môi trường của chính quyền cấp tỉnh Quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước: - Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư. - Thanh toán vốn đầu tư. - Quyết toán vốn đầu tư. - Kiểm soát vốn đầu tư. Mục tiêu quản lý vốn đầu tư của chính quyền cấp tỉnh: - Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư; Kiềm chế lạm phát, giảm dần bội chi ngân sách nhà nước. - Giảm nợ đọng xây dựng cơ bản. - Giảm dần đầu tư công, huy động các nguồn vốn của các thành phần kinh tế trong và ngoài nước. 6. Quy trình và phương pháp nghiên cứu Quy trình nghiên cứu: Bước 1: Thu thập tài liệu để xác định khung nghiên cứu, từ đó phân tích thực trạng quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Phương pháp nghiên cứu sử dụng là: Phương pháp thu thập tài liệu, phân tích và tổng hợp để mô hình hóa khung nghiên cứu. Bước 2: Thu thập số liệu thứ cấp của các ngành kinh tế sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước trong địa bàn tỉnh: Giao thông, xây dựng, giáo dục - đào tạo, văn hóa - thể thao,... Các phương pháp nghiên cứu sử dụng là: Phương pháp thu thập, xử lý dữ liệu, phân tích và tổng hợp để mô hình hóa. Bước 3: Phân tích số liệu, đánh giá thực trạng quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Các phương pháp nghiên cứu sử dụng là: Phương pháp phân tích, phương pháp mô hình hóa để tổng hợp phân tích. Bước 4: Xác định những thành tựu đạt được, những hạn chế và đưa ra các nguyên nhân hạn chế trong quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Các phương pháp nghiên cứu sử dụng là: Phương pháp thu thập tài liệu, phân tích và tổng hợp. Bước 5: Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Các phương pháp nghiên cứu sử dụng là: Phương pháp phân tích, đánh giá, tổng hợp. 7. Bố cục của Luận văn Gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý của chính quyền cấp tỉnh đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Chương 2: Phân tích thực trạng quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2014. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý của chính quyền tỉnh Hải Dương đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước đến năm 2020.