ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HIÊN KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HIÊN KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG) Chuyên ngành: Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh Hà Nội – 2013 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn cơng trình nghiên cứu riêng Các kết nêu Luận văn chưa cơng bố cơng trình khác Các số liệu, ví dụ trích dẫn Luận văn đảm bảo tính xác, tin cậy trung thực Tơi hồn thành tất mơn học toán tất nghĩa vụ tài theo quy định Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Vậy viết Lời cam đoan đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Hiên MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương 1: Những vấn đề lý luận kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật 1.1 Khái quát chung văn quy phạm pháp luật 1.1.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật 1.1.2 Các dấu hiệu đặc trưng văn quy phạm pháp luật 11 1.2 Khái quát chung kiểm tra văn quy phạm pháp luật 14 1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn quy phạm pháp luật 15 1.2.2 Mục đích kiểm tra văn quy phạm pháp luật 17 1.2.3 Ý nghĩa hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật 18 1.2.4 Nguyên tắc phương thức kiểm tra văn quy phạm pháp luật 20 1.2.5 Nội dung kiểm tra văn quy phạm pháp luật 22 1.2.6 Thẩm quyền kiểm tra văn quy phạm pháp luật 25 1.3 Xử lý văn quy phạm pháp luật 26 1.3.1 Khái niệm xử lý văn quy phạm pháp luật 26 1.3.2 Nguyên tắc xử lý văn quy phạm pháp luật 29 1.3.3 1.3.4 1.3.5 Thẩm quyền xử lý văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Các biện pháp xử lý văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 29 33 Trách nhiệm quan, người có thẩm quyền xử lý văn quan, người có thẩm quyền ban hành tham mưu soạn thảo văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 35 Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang) 37 2.1 Tổng quan tình hình kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật 37 2.1.1 Ưu điểm 37 2.1.2 Những hạn chế hoạt động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Thực tiễn công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật tỉnh Bắc Giang Ưu điểm công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc Giang Tồn tại, hạn chế công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc Giang 42 Kết xử lý văn sau kiểm tra Nguyên nhân tồn tại, hạn chế công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc Giang 66 2.4.1 Nguyên nhân từ quy định hệ thống pháp luật 67 2.4.2 Nguyên nhân từ thực tiễn 73 3.1 Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND các cấp ban hành Giải pháp tổng quát 3.2 Giải pháp cụ thể 75 3.2.1 Giải pháp phía địa phương 75 3.2.2 Giải pháp phía trung ương 78 KẾT LUẬN 99 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.4 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 46 46 55 67 75 75 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chủ trương lớn Đảng nhà nước ta, điều thể chế Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân nhân dân” [1, Điều 2] Một tiêu chí quan trọng nhà nước pháp quyền phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống Trong năm qua, với thành tựu nghiệp xây dựng bảo vệ tổ quốc, xây dựng quyền nhân dân, đạt nhiều thành tựu quan trọng công tác xây dựng pháp luật, Trên thực tế, hệ thống pháp luật bước hình thành, hồn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho thay đổi tích cực diễn đất nước ta Những năm gần đây, Nhà nước ta tiến hành cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho quyền địa phương, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo địa phương quản lý nhà nước Trong bối cảnh đó, pháp luật sử dụng công cụ quan trọng, hiệu để quản lý phát triển Văn quy phạm pháp luật phục vụ đắc lực cho nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ phát huy quyền tự do, dân chủ công dân Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nước quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật nói chung cơng tác kiểm tra nói riêng Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, phát nhiều văn quy phạm pháp luật cấp, ngành ban hành trái luật, gây hậu nghiêm trọng vật chất, vi phạm quyền lợi ích hợp pháp cơng dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn quy phạm pháp luật xử lý văn trái luật chưa thực trọng cách mức, công tác kiểm tra văn chưa tiến hành thường xuyên, thiếu quy định thực hiện, triển khai cơng việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức tổ chức máy phục vụ cho kiểm tra văn chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, ban hành văn trái pháp luật, sai thể thức kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn quy phạm pháp luật trách nhiệm quan hành pháp nhằm hoàn thiện văn quy phạm pháp luật, trước hết văn quy phạm pháp luật Bộ, quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp ban hành, đảm bảo văn quan hành nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực văn pháp luật - nguyên tắc quan trọng nhà nước pháp quyền Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị số 51/2001/QH10, theo Viện kiểm sát khơng thực chức kiểm sát việc tuân theo pháp luật văn quy phạm pháp luật cấp Bộ quyền địa phương ban hành Nhiệm vụ chuyển giao hồn tồn cho quan hành nhà nước Đây bước chuyển công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động quyền địa phương Thực tế cho thấy, hệ thống văn pháp luật chưa thực hoàn chỉnh, chồng chéo, mâu thuẫn Nghị định Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, tồn tượng chờ văn hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương, cấp tỉnh ban hành ngày nhiều, khả tồn mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn quan nhà nước cấp trên, chí vi phạm pháp luật khó tránh khỏi Trong 10 năm qua, sở thực Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 Chính phủ kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ kiểm tra xử lý văn QPPL văn hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang nghiêm túc triển khai thực đạt kết định, ghi nhận hình thức khen thưởng Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Song, bên cạnh thành tích đạt được, qua 10 năm thực nhiệm vụ, công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh số tồn tại, hạn chế xuất phát từ quy định hệ thống pháp luật thực tiễn triển khai thực địa phương Mặt khác, thực tế, công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có quan, tổ chức, cá nhân nghiên cứu, đánh giá cách bản, khoa học, kết hợp lý luận thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, đề phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác Từ điểm phân tích đây, tác giả cho việc nghiên cứu đề tài: “Kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” sở phân tích sở lý luận thực tiễn nhằm đưa giải pháp hoàn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật hoàn toàn cần thiết, đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý nhà nước Tình hình nghiên cứu Trong năm qua, nghiên cứu cơng tác văn nói chung nhiều nhà khoa học quan tâm có nhiều cơng trình nghiên cứu như: - Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm lấy ý kiến nhân dân dự thảo văn quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25 - Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006), tr.20 - ng Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Nhà xuất Tư pháp - Bài viết PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp hợp lý văn pháp luật biện pháp xử lý khiếm khuyết nó” - GS.TS Lê Minh Tâm, Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003 - PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa - Luận văn thạc sĩ Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật quyền địa phương ban hành nước ta nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007 - Luận văn thạc sĩ Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009 Ngồi ra, có số báo, cơng trình nghiên cứu khác đăng tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí luật học… Các cơng trình nghiên cứu nói đề cập đến nhiều góc độ văn quy phạm pháp luật, định quản lý nhà nước Tuy nhiên, chưa có cơng trình nghiên cứu cách riêng lẻ, cụ thể vấn đề kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa phương cách cập nhật (tính đến thời điểm nay) địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật nói chung, địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng tinh thần Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành số điều Nghị định số 40/2010/NĐ-CP Điểm mới luận văn Luận văn đề cập toàn diện vấn đề lý luận thực tiễn công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật bối cảnh Việt Nam bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực quản lý xã hội pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt địa bàn tỉnh Bắc Giang Với kết mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng góp phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật nói chung, địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng Phương pháp nghiên cứu Luận văn thực dựa việc vận dụng phương pháp luận chủ nghĩa vật biện chứng, chủ nghĩa vật lịch sử, phép biện chứng Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật Bên cạnh luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể phân tích, đối chiếu, so sánh, thống kê tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung số chế định Mục đích, nhiệm vụ ý nghĩa luận văn * Mục đích nghiên cứu luận văn làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc Giang; sở đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật nói chung, địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng * Nhiệm vụ luận văn: 10 ký ban hành Cơ quan có thẩm quyền tiến hành hồn tất thủ tục kiểm tra thời hạn 20 ngày (Cục Kiểm tra văn QPPL); 10 ngày (Sở Tư pháp); 05 ngày (Phòng Tư pháp) Nếu quan kiểm tra kết luận văn QPPL đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý văn QPPL phát hành có hiệu lực pháp lý Nếu quan kiểm tra văn QPPL kết luận văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý tùy theo mức độ, tính chất quan ban hành tự xử lý biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đính chính… Muốn quy trình kiểm tra theo thời hạn thực thuận lợi, trước hết, Luật ban hành văn QPPL HĐND, UBND năm 2004 cần sửa đổi Điều 51 thời điểm có hiệu lực pháp lý văn QPPL HĐND, UBND ban hành theo hướng tính tốn thời điểm có hiệu lực cho bao gồm thời hạn kiểm tra văn QPPL (trừ trường hợp văn QPPL ban hành trường hợp đột xuất) Nếu pháp luật quy định kiểm tra văn QPPL thủ tục bắt buộc sau văn ban hành trước văn QPPL có hiệu lực pháp lý, hàng loạt vấn đề vướng mắc hoạt động kiểm tra, xử lý văn QPPL tháo gỡ như: không gửi, gửi văn QPPL chậm so với thời hạn quy định đến quan kiểm tra; bỏ sót văn QPPL không kiểm tra, kiểm tra chậm trễ; không xử lý xử lý chậm văn QPPL bất hợp pháp… d Hoàn thiện pháp luật các biện pháp xử lý văn quy phạm pháp luật truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể vi phạm việc xử lý, ban hành tham mưu ban hành văn quy phạm pháp luật bất hợp pháp Đây giải pháp để nâng cao tinh thần trách nhiệm nhận thức quan tham mưu soạn thảo, quan ban hành kể quan có thẩm quyền kiểm tra xử lý văn QPPL Có thể trước mắt giải pháp chưa thể triển khai thực thực tế cách đồng loạt biện pháp truy cứu trách nhiệm pháp lý với chủ thể vi phạm trình tham mưu, ban hành xử lý văn QPPL pháp luật chưa quy định cụ thể Nhưng để đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn QPPL có hiệu quả, hệ thống pháp luật 90 hồn thiện lâu dài khơng thể khơng quy định cụ thể biện pháp xử lý văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý truy cứu trách nhiệm pháp lý với chủ thể vi phạm trình xử lý, tham mưu ban hành văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp Pháp luật cần sửa đổi, bổ sung quy định rõ ràng, cụ thể theo hướng: Một là, quy định rõ văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý bị áp dụng biện pháp xử lý hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ, đính Hiện Hiến pháp, Luật ban hành văn QPPL năm 2008, Luật ban hành văn QPPL HĐND, UBND năm 2004 quy định chung chung biện pháp xử lý văn QPPL mà không quy định rõ văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp hay bất hợp lý cụ thể bị áp dụng tương ứng với biện pháp Đến Nghị định 40/2010/NĐ-CP, quy định biện pháp xử lý văn QPPL bước đầu cụ thể thiếu biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay Đồng thời, quy định biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, Nghị định dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý văn QPPL thiếu, chưa bao quát Cụ thể, Khoản 1, Điều 29 quy định: Hình thức hủy bỏ phần toàn nội dung văn áp dụng trường hợp phần toàn văn ban hành trái thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung không phù hợp với quy định pháp luật từ thời điểm văn ban hành Hình thức bãi bỏ phần toàn nội dung văn áp dụng trường hợp phần toàn văn làm ban hành văn kiểm tra thay văn khác quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung văn khơng phù hợp với pháp luật hành tình hình kinh tế - xã hội thay đổi [51] Trong biện pháp xử lý văn QPPL, hai biện pháp dễ gây nhầm lẫn áp dụng không thống cho quan nhà nước tiến hành xử lý văn 91 QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý biện pháp hủy bỏ bãi bỏ Hai biện pháp hủy bỏ bãi bỏ hành vi quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tuyên bố vơ hiệu văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Nhưng chất hậu pháp lý từ việc áp dụng hai biện pháp hoàn toàn khác Văn QPPL bị hủy bỏ hết hiệu lực pháp lý kể từ văn ban hành, có nghĩa phủ nhận thời gian tồn văn QPPL thực tế Vì vậy, quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp hủy bỏ, hậu pháp lý văn QPPL bị tuyên bố hết hiệu lực phát sinh trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn chủ thể ban hành văn đối tượng chịu tác động trực tiếp văn văn QPPL bất hợp pháp gây thiệt hại cho họ Còn với biện pháp bãi bỏ, văn QPPL bị bãi bỏ hết hiệu lực pháp lý kể từ thời điểm văn tuyên bố bãi bỏ ban hành Có nghĩa tồn thời gian tồn văn QPPL thừa nhận hợp pháp Do vậy, áp dụng biện pháp bãi bỏ, quan có thẩm quyền xử lý gánh chịu trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn cá nhân, tổ chức đối tượng chịu tác động trực tiếp văn Vì vậy, thời gian tới, Nghị định 40/2010/NĐ-CP kiểm tra xử lý văn QPPL cần sửa đổi quy định biện pháp xử lý theo hướng quy định rõ điều kiện áp dụng biện pháp xử lý phù hợp với dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý văn QPPL; bổ sung biện pháp xử lý văn QPPL sửa đổi, bổ sung, thay làm sở cho quan có thẩm quyền áp dụng dễ dàng thống Trước hết, Nghị định 40/2010/NĐ-CP cần quy định rõ biện pháp hủy bỏ áp dụng phần toàn văn QPPL vi phạm nghiêm trọng quy định pháp luật, với dấu hiệu: Một phần toàn văn có nội dung trái với nội dung văn QPPL cấp trên; trái thẩm quyền hình thức, nội dung vi phạm thủ tục ban hành văn Văn QPPL bị bãi bỏ phần tồn có dấu hiệu sau: nội dung văn QPPL không phù hợp với chủ trương, đường lối sách Đảng; khơng phù hợp với nguyện vọng, lợi ích đáng đối tượng 92 chịu tác động văn đó; nội dung trở nên lạc hậu khơng không phù hợp với thực tiễn, không đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; nội dung trái với văn QPPL quan nhà nước cấp trên; văn làm ban hành thay văn khác quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung văn không phù hợp với pháp luật hành; nội dung không phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết tham gia; hiệu tác động văn QPPL khơng phát huy thực tế Biện pháp đình thi hành áp dụng trường hợp văn QPPL có nội dung trái với văn QPPL cấp chưa quan ban hành sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ kịp thời, tiếp tục thực gây hậu nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân Sửa đổi, bổ sung biện pháp xử lý áp dụng trường hợp số quy định văn QPPL không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội; khơng phù hợp với đường lối, sách Đảng; khơng phù hợp với nguyện vọng, lợi ích đáng đối tượng chịu tác động trực tiếp văn bản; không phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết gia nhập; không phù hợp với quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán tốt đẹp dân tộc; thiếu nội dung cần điều chỉnh văn QPPL Về biện pháp này, PGS.TS Vũ Thư cho rằng: Sửa đổi văn pháp luật biện pháp xử lý chủ yếu khiếm khuyết văn pháp luật [51] Biện pháp cần hiểu áp dụng có văn pháp luật đụng chạm đến phận không lớn văn Trong phận không lớn đó, quan có thẩm quyền tiến hành việc chỉnh lý, bỏ, thay thế, thêm vào quy định, nội dung khơng thích hợp bổ sung số quy định hay nội dung Tóm lại, biện pháp sửa đổi, tính hợp pháp tính hợp lý nội dung hình thức văn pháp luật có số sửa đổi, giữ ngun bản, đụng chạm đến phận khơng lớn văn Đính áp dụng trường hợp văn QPPL sai 93 pháp lý viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày nội dung văn phù hợp với quy định pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp đính sai sót Hai là, sớm ban hành thơng tư liên tịch Bộ Tư pháp Bộ Nội vụ để hướng dẫn cụ thể quy định Nghị định 40/2010/NĐ-CP truy cứu trách nhiệm pháp lý chủ thể có hành vi vi phạm hoạt động kiểm tra, xử lý, ban hành, tham mưu ban hành văn QPPL bất hợp pháp Mặc dù Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể quy định Điều này, tức Điều 34 xem xét, xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn trái pháp luật, đến hai Bộ chưa ban hành thơng tư liên tịch để hướng dẫn Vì vậy, quan nhà nước có trách nhiệm thi hành nội dung quy định chưa có chế để triển khai thực thực tế Hầu thực tế chưa có quan ban hành văn QPPL công chức tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra bị truy cứu trách nhiệm pháp lý trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất trách nhiệm hình lại khơng có Cho nên, thời gian tới Bộ Tư pháp Bộ Nội vụ cần sớm ban hành Thông tư liên tịch để hướng dẫn cụ thể nội dung để quan có sở triển khai thống 3.2.2.2 Hồn thiện tổ chức phát triển nguồn nhân lực phục vụ công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Thứ nhất, cần thực dựa quy định pháp luật hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước công tác tư pháp địa phương: - Đối với Sở Tư pháp tỉnh, thành phố: địa phương tình hình thực tế khối lượng công việc lĩnh vực công tác cụ thể để xác định số lượng cấu phòng chuyên mơn nghiệp vụ cho phù hợp Trong đó, vào khối lượng tính chất phức tạp văn phải kiểm tra, thành lập Phòng Kiểm tra văn quy phạm pháp luật độc lập với năm 94 biên chế Trong có phân công cụ thể cho chuyên viên thực nhiệm vụ sau: tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền, kiểm tra theo lĩnh vực hoạt động khác xây dựng sở liệu, quản lý đội ngũ cộng tác viên, tổ chức mạng lưới thông tin - Đối với sở, ban, ngành khác trước mắt cần bổ sung công chức thực nhiệm vụ pháp chế, lâu dài thành lập Phòng pháp chế thuộc sở để tham mưu khía cạnh pháp lý cho văn QPPL sở chủ trì soạn thảo, góp phần giảm bớt gánh nặng cho cơng tác kiểm tra văn QPPL Sở Tư pháp - Đối với Phòng Tư pháp cấp huyện: để thực nhiệm vụ kiểm tra theo quy định, phòng cần phân cơng lãnh đạo phụ trách 01 công chức chuyên trách - Đối với UBND cấp xã: địa phương cần bố trí tối thiểu 01 công chức phụ trách công tác Tư pháp - Hộ tịch cấp xã giúp việc tự kiểm tra văn HĐND, UBND cấp xã ban hành - Cùng với biện pháp tăng cường đội ngũ công chức kiểm tra, xử lý văn QPPL, bộ, quan ngang bộ, quan nhà nước địa phương cần chủ động xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn QPPL quan có liên quan theo hướng ngày chuẩn hóa có tính chuyên nghiệp cao Cộng tác viên chuyên gia đầu ngành lĩnh vực pháp luật, nhà khoa học, chuyên gia lĩnh vực kinh tế - xã hội Họ tư vấn giúp quan kiểm tra văn QPPL việc kiểm tra xử lý văn QPPL Để thu hút quản lý tốt đội ngũ này, quan kiểm tra cần xây dựng chế tài phù hợp, chế giao văn bản, nhận kết kiểm tra, xác định rõ quyền nghĩa vụ họ; thường xuyên tổ chức tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra, tạo điều kiện cộng tác tốt cho cộng tác viên để họ hồn thành cơng việc với chất lượng cao Thứ hai, bên cạnh việc xây dựng kiện toàn tổ chức máy, thời gian tới cần đồng thời xây dựng đội ngũ công chức thực kiểm tra, xử lý văn QPPL đủ số lượng có lực nghề nghiệp, trình độ chun 95 mơn vững vàng, có tinh thần trách nhiệm cao cơng việc Thứ ba, cần nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tăng cường ý thức kỷ luật trách nhiệm nghề nghiệp công chức kiểm tra, xử lý văn QPPL Đội ngũ công chức kiểm tra, xử lý văn QPPL không tăng cường số lượng mà cần nâng cao trình độ chun mơn nghiệp vụ, có ý thức kỷ luật trách nhiệm cao công việc Để đạt mục tiêu này, bộ, quan ngang bộ, UBND tỉnh, thành phố cần trọng từ khâu tuyển dụng cơng chức; bố trí cơng chức phù hợp với nhiệm vụ công việc thường xuyên quan tâm, tạo điều kiện bồi dưỡng, đào tạo tập huấn nghiệp vụ chuyên môn kiểm tra xử lý văn QPPL Việc tuyển dụng công chức chuyên trách kiểm tra văn bộ, quan ngang bộ, quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh phải đáp ứng đầy đủ điều kiện, tiêu chuẩn như: Có trình độ cử nhân luật tương đương trở lên; có chứng qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản; có thời gian thực công tác pháp luật định; đạt yêu cầu kỳ thi tuyển dụng kiểm tra viên Sở dĩ cần thiết phải đặt tiêu chí tuyển dụng hoạt động kiểm tra xử lý văn QPPL phức tạp, công chức kiểm tra không giỏi kiến thức pháp lý mà cần hiểu biết lĩnh vực chun mơn thuộc nội dung văn QPPL đối tượng hoạt động kiểm tra 3.2.2.3 Giải pháp chế sách (về tài chính, ngân sách các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra) * Về tài chính, ngân sách Bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật hình thành sở chế quản lý tài hành áp dụng đơn vị hành nhà nước quy định Luật Ngân sách nhà nước văn hướng dẫn Bộ tài Việc xác định nhu cầu kinh phí bảo đảm vào khối lượng công việc mà quan chuyên trách kiểm tra văn quy phạm pháp luật Ngân sách nhà nước cần ưu tiên bảo đảm ngân sách cho số 96 hoạt động công tác kiểm tra văn sau đây: tổ chức phối hợp hoạt động kiểm tra; tổ chức đội ngũ cộng tác viên; tổ chức thu thập thông tin, tư liệu, lập sở liệu pháp luật phục vụ cho công tác kiểm tra; hỗ trợ cho nghiên cứu, xem xét kiểm tra văn để phát nội dung trái pháp luật Kinh phí hoạt động thường xuyên quan có trách nhiệm kiểm tra văn * Về kinh phí, trang thiết bị làm việc Dựa quy định pháp luật, quan kiểm tra cần lập dự tốn kinh phí đảm bảo cho cơng tác kiểm tra năm, tổng hợp chung vào dự tốn kinh phí hoạt động thường xun, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt Tổ chức khảo sát thực trạng trụ sở, trang thiết bị làm việc, từ xây dựng kế hoạch tổng thể yêu cầu cấp, ngành trang bị máy móc, trang thiết bị phục vụ công tác kiểm tra văn bản, tiến hành tin học hóa cơng tác kiểm tra văn * Tổ chức mạng lưới thông tin Cơ quan kiểm tra bộ, ngành, địa phương phải tổ chức xây dựng kênh tiếp nhận xử lý kiến nghị, yêu cầu quan, tổ chức, cá nhân phản ánh dư luận văn có dấu hiệu trái pháp luật, phát huy vai trò đối tượng công tác kiểm tra văn quy phạm pháp luật Đồng thời tích cực thiết lập mối quan hệ với phương tiện thông tin đại chúng phổ biến như: báo, đài, Internet… để từ đưa tin kết kiểm tra văn bản; tuyên truyền sâu rộng vai trò cơng tác kiểm tra văn bản, quyền khiếu nại, kiến nghị, yêu cầu quan có thẩm quyền xem xét văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật 3.2.2.4 Giải pháp xây dựng hệ sở liệu, nguồn thông tin các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật * Hệ sở liệu, nguồn thông tin Hệ sở liệu sử dụng cho công tác kiểm tra văn QPPL bao gồm: 97 Các văn QPPL chuẩn hóa hiệu lực, làm sở pháp lý để kiểm tra văn thuộc thẩm quyền kiểm tra bộ, ngành UBND cấp; kết kiểm tra xử lý văn bản; thông tin nghiệp vụ kiểm tra; thông tin, tư liệu khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản; điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết gia nhập Hệ sở liệu cập nhật từ nguồn: Những văn lưu giữ quan ban hành văn (văn gốc); văn lưu giữ quan, tổ chức có liên quan đến việc thực văn đó; văn đưa lên mạng tin học diện rộng Chính phủ; văn đăng Cơng báo Chính phủ, phụ lục cơng báo; văn bộ, ngành có mạng thông tin nội ấn phẩm bộ, ngành ban hành; văn dạng ấn phẩm Nhà xuất Chính trị quốc gia ấn hành; văn tập hệ thống hóa văn đăng báo, tạp chí Trung ương, địa phương; kết kiểm tra tự kiểm tra đơn vị có chức kiểm tra văn QPPL; tạp chí, sách, báo có thơng tin nghiên cứu nghiệp vụ, chuyên môn liên quan đến công tác kiểm tra văn Từ nguồn nêu đưa vào hệ sở liệu, cần phải xử lý cho văn xếp cách khoa học văn sở pháp lý cho công tác kiểm tra phải văn chuẩn hóa hiệu lực, để đáp ứng yêu cầu công tác kiểm tra văn QPPL Để có hệ sở liệu hồn chỉnh theo hướng phục vụ đồng thời cho hoạt động rà sốt, hệ thống hóa hoạt động kiểm tra văn QPPL, quan chức cần quan tâm đầu tư nguồn kinh phí, trang bị đầy đủ phương tiện công nghệ thông tin đáp ứng yêu cầu kiểm tra, rà soát hiệu Đây cách làm mang lại hiệu cao kinh tế thuận lợi công việc, hoạt động kiểm tra rà sốt, hệ thống hóa có mối quan hệ mật thiết với Vì vậy, bộ, ngành địa phương cần hướng đến xây dựng nguồn thông tin pháp luật thống chung phục vụ cho hoạt động kiểm tra rà soát, hệ thống hóa văn QPPL 98 Nhưng muốn sử dụng tốt hệ sở liệu, quan kiểm tra văn cần ưu tiên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức tin học cho đội ngũ công chức trực tiếp thực nhiệm vụ kiểm tra xây dựng hệ sở liệu cấp địa phương * Các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật Tổ chức đào tạo tin học, nắm kỹ làm việc máy tính, hướng dẫn sử dụng phần mềm, ưu tiên cho cán bộ, công chức trực tiếp kiểm tra xây dựng sở liệu Xây dựng, nâng cấp phần mềm giúp quản lý tổ chức công việc bao gồm phần mềm quản lý sở liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản; phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn (nâng cấp, triển khai diện rộng phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn phạm vi toàn quốc, cho phép quan ban hành văn quy phạm pháp luật thông qua hệ thống để tạo thành quy trình khép kín từ ban hành - kiểm tra - xử lý, tiết kiệm tối đa công sức chi phí); xây dựng hồ sơ, mẫu văn điện tử, đảm bảo tính thống nước hình thức nội dung (phiếu kiểm tra văn bản, thông báo, số văn đến, văn đi, hợp đồng ký kết với cộng tác viên…) 3.2.2.5 Liên kết chặt chẽ kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật với xây dựng, rà soát, hệ thống hóa theo dõi thi hành pháp luật Kiểm tra, xử lý văn QPPL cần liên kết chặt chẽ với hoạt động xây dựng, rà soát, hệ thống hóa theo dõi thi hành pháp luật Các hoạt động có tác động qua lại, bổ trợ cho Với khả hỗ trợ công tác theo dõi thi hành pháp luật việc sử dụng kết kiểm tra xử lý văn bản, công tác kiểm tra văn QPPL góp phần bảo đảm cho pháp luật ban hành thực thi có hiệu thực tế Ngược lại, thông qua công tác rà sốt, hệ thống hóa, theo dõi thi hành pháp luật phát dấu hiệu mâu thuẫn, chồng chéo, bất hợp lý văn QPPL hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn QPPL có hiệu Các quan chun mơn tiếp tục phối 99 hợp chặt chẽ trình soạn thảo, góp ý, thẩm định tự kiểm tra, rà sốt văn bản; nâng cao vai trò ngành Tư pháp việc thực nhiệm vụ thẩm định, tự kiểm tra, rà soát văn QPPL, kịp thời tham mưu, đề xuất biện pháp xử lý văn có dấu hiệu trái pháp luật, nội dung khơng phù hợp Từ liên kết chặt chẽ hoạt động xây dựng, rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra, xử lý theo dõi thi hành pháp luật, thời gian tới, quan có thẩm quyền cần sớm đưa giải pháp thiết thực chế phối hợp quan, đơn vị có chức thực hoạt động 100 KẾT LUẬN Thực công đổi mới, Đảng Nhà nước ta đẩy mạnh công tác xây dựng ban hành hệ thống văn quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa kịp thời đường lối sách Đảng lĩnh vực đời sống xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội pháp luật Theo đó, kiểm tra xử lý văn QPPL hoạt động quan trọng quan nhà nước nhằm hướng tới mục đích hồn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN xã hội phát triển bền vững Về mặt lý luận, luận văn đề cập vấn đề hoạt động kiểm tra xử lý văn QPPL đối tượng hoạt động văn QPPL, ý nghĩa, mục đích, ngun tắc, phương thức, thẩm quyền trình tự thủ tục thực Về thực trạng hoạt động kiểm tra xử lý văn QPPL, luận văn phân tích, đánh giá thành tựu đạt hoạt động thời gian qua phạm vi nước nói chung địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng Cơng tác kiểm tra xử lý văn QPPL đạt kết đáng khả quan Nhiều văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý phát xử lý với nhiều biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung; kịp thời phát xử lý văn có sai phạm, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Tuy nhiên, thực tế tồn tình trạng nhiều văn QPPL khơng kiểm tra; kiểm tra nhiều nơi mang tính đối phó nặng hình thức; kiểm tra nhầm đối tượng; nhiều văn sai sót thể thức nội dung Khi phát văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, quan kiểm tra gửi thông báo đến quan ban hành để tự xử lý thời hạn quy định quan ban hành không thực hiện, có thực mang tính đối phó… Ngun nhân tình trạng quy định pháp luật hành chưa hồn thiện, cơng chức kiểm tra thiếu, trình độ pháp lý nghiệp vụ chưa đáp ứng yêu cầu tính chất cơng việc, phối hợp 101 quan nhà nước trình triển khai hoạt động kiểm tra hoạt động xử lý văn QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý chưa đồng bộ, kịp thời; điều kiện bảo đảm cho cơng tác chưa đáp ứng Từ thực trạng đây, thiết nghĩ cần có giải pháp trước mắt lâu dài nhằm nâng cao hiệu hoạt động kiểm tra xử lý văn QPPL thời gian tới, là: Hoàn thiện pháp luật kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật: Hoàn thiện pháp luật đối tượng, nội dung hoạt động kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật; Hoàn thiện pháp luật thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật; hoàn thiện pháp luật trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Liên kết chặt chẽ kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật với xây dựng, rà sốt, hệ thống hóa theo dõi thi hành pháp luật Giải pháp xây dựng hệ sở liệu, nguồn thông tin yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn quy phạm pháp luật, tài chính, ngân sách điều kiện khác đảm bảo cho cơng tác kiểm tra; hồn thiện tổ chức phát triển nguồn nhân lực phục vụ công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Những giải pháp triển khai đồng thực tế đem lại hiệu khả quan cho hoạt động kiểm tra xử lý văn QPPL, góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN dân, dân dân đồng thời yếu tố tạo nên phát triển bền vững cho xã hội 102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO C Mác - Ph.Ăngnghen tuyển tập (1984), Nxb.Sự thật, Hà Nội Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Nxb.Sự thật [1, 2, 6] Nghị số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội việc sửa đổi, bổ sung số điều Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (2002) [11] Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân (2004), Nxb Tư pháp, Hà Nội [4] Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội Lê Hồng Sơn (Chủ biên năm 2005), 100 câu hỏi - đáp kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm lấy ý kiến nhân dân dự thảo văn quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25 Phạm Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14/2006), tr.20 10 Luật Tố tụng hành nước Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (2006), Nxb Tư pháp, Hà Nội [9] 11 Hiến pháp Nhật Bản (2006), Nxb Tư pháp, Hà Nội [10] 12 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (2008) [3] 13 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 Chính phủ quy định kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật (2010), Nxb Tư pháp, Hà Nội [5, 8] 14 Bùi Thị Đào (2010), Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Hà Nội [7] 103 15 Bộ Tư pháp (2007), Báo cáo số 132/BC-KtraVB ngày 13/11/2007 Cục Kiểm tra văn QPPL, Bộ Tư pháp kết công tác năm 2007 phương hướng năm 2008 [12] 16 Bộ Tư pháp (2008), Báo cáo số 127/BC-KTrVB ngày 11/11/2008 Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp kết công tác năm 2008 phương hướng năm 2009 [13] 17 Bộ Tư pháp (2009), Báo cáo số 144/BC-KTrVB ngày 12/11/2009 Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp kết công tác năm 2009 phương hướng năm 2010 [14] 18 Bộ Tư pháp (2010), Báo cáo số 83a/BC-KTrVB ngày 18/6/2010 Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp kết công tác tháng đầu năm kế hoạch thực công tác tháng cuối năm 2010 [15] 19 Bộ Tư pháp (2010), Báo cáo số 56/BC-BTP ngày 09/4/2010 Bộ Tư pháp kết kiểm tra, xử lý văn QPPL năm 2009 [17] 20 Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo số 98/BC-BTP ngày 08/5/2013 Bộ Tư pháp kết kiểm tra, xử lý văn QPPL năm 2012 [16, 18, 19, 20] 21 UBND tỉnh Bắc Giang (2013), Báo cáo số 40/BC-UBND ngày 05/9/2013 UBND tỉnh Bắc Giang tổng kết 10 năm thực nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn địa bàn tỉnh Bắc Giang [21, 22, 23, 25, 26, 27] 22 UBND tỉnh Bắc Giang (2013), Báo cáo số 49/BC-UBND ngày 21/10/2013 UBND tỉnh Bắc Giang kết kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn QPPL địa bàn tỉnh Bắc Giang năm 2013 [24] 104 ... động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật 2.2 Thực tiễn công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật tỉnh Bắc Giang 2.2.1 Ưu điểm công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc. .. kiểm tra văn quy phạm pháp luật 11 1.2.5 Nội dung kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.2.6 Thẩm quy n kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.3 Xử lý văn quy phạm pháp luật 1.3.1 Khái niệm xử lý văn quy. .. tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật tỉnh Bắc Giang Ưu điểm công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc Giang Tồn tại, hạn chế công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp