r ộ GIẢO DỤC VẢ ĐÀO TẠO BỘ T PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN MINH TÂN Cơ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỤC TIỄN c ủ a v i ệ c h o n • • • THIỆN • PHÁP LUẬT # ĐIỂU CHỈNH PHÂN CÂP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Mã số : LUẬT KINH TẾ 5.05.15 LUẬN • VĂN THẠC • SỸ LUẬT • HỌC • NGƯỜI HUỚNG DẪN KHOA HỌC Tiến sỹ luật VÕ ĐÌNH TO ÀN thưviện TRƯỜNG ĐẠI H Ọ C LUẬT HÀ NÔI €=XâẤÀc HÀ NỘI - NẢM 2002 MỤC LỤC Mở đầu Danh mục lừ viết tắt Trang Chương MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ PHÁP LUẬT ĐlỂU CHỈNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Phàn cấp quản lý NSNN nhân tô ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 1.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN 1.1.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN 1.1.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN 1.1.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 13 1.1.5 Các mơ hình phàn cấp quản lý NSNN 18 1.2 Điều- chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN kinh tè thị trường 1.2.1 Sự cần thiết đicu pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN 1.2.2 Đối tương điều chỉnh quy pham pháp luât phân cấp quản lý NSNN 21 21 23 1.2.3 Nguồn luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN 25 Kết luân chương 28 Chưcmg THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỂ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC 2.1 Ilồn cảnh đòi pháp luật hành vé phân cấp qnản lý NSNN 2.2 Thực trạng pháp luật vể phân cấp quản lý NSNN 30 34 2.2.1 Về ưu điểm kết quảđạt 34 2.2.2 Về hạn chế, bất cập 37 2.2.2.1 Phân cấp trách nhiệm quyền hạn quan, quyền nhà nước 2.2.2.2 Phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức 37 43 2.2.23 Phàn cấp nguồn thu nhiệm vụ chi 44 2.2.2.4 Phân cấp quy trình NSNN (lập, chấp hành, tốn) 51 Kết luận chương 56 Chương PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHẢN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC Ỏ NƯỚC TA 3.1 Phưong hướng hoàn thiên pháp luât phân cấp quản lý NSNN 58 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý NSNN 63 3.2.1 Hoàn thiện chế định pháp luật hệ thống NSNN 3.2.2 Hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp thẩm quyền Quốc hội, HĐND việc định dự toán, phân bổ dự toán phê chuẩn quvết toán ngân sách 3.2.3 Hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngàn sách 3.2.4 Hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp nguồn thu, nhịêm vụ chi cho cấp ngân sách 3.2.5 Hoàn thiện chỏ’ định pháp luật phân cấp quy trình NSNN 3.3 Các biện pháp bảo đảm cho việc hoàn thiện chế định pháp luật phân cấp quản lý NSNN 3.3.1 Nhà nước phải tiến hành cải cách máy, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ theo đặc điểm cấp quyền 3.3.2 Nâng cao trình độ pháp luật, nghịêp vụ cán điều hành ngân sách 3.3.3 Phải thực ngun tắc cơng khai dân chủ hố điều hành ngân sách 63 67 71 72 78 84 84 89 90 Kết luận chương 90 Kết luận chung 91 Tài liệu tham khảo Phụ lục 93 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT NSNN: Ngân sách Nhà nước NSTW: Ngân sách Trung ương NSĐP: Ngân sách Địa phương N S : Ngân sách ĐCS : Đảng cộng sản XHCN : Xã hội chủ nghĩa HĐND: Hội đồng Nhân dân UBND: Uỷ ban Nhân dân ƯBTVQH: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội KT-XH : Kinh tế - Xã hội XDCB: Xây dựng bán GDP: Tổng sản phẩm nội địa GTGT: Giá trị gia tăng ODA: Viện trợ phát triển thức TNDN: Thu nhập doanh nghiệp TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt TW: Trung ương DNNN: Doanh nghiệp nhà nước , ODA: Viện trợ phát triển thức KBNN: Kho bạc Nhà nước MỞ ĐẨU Sự cần thiết, ý nghĩa lý luận thực tiễn đề tài luận văn Trong trình chuyển đổi cư chế quản lý kinh tế nước ta, pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN sửa đổi, bổ sung nhiều lần Luật NSNN Quốc hội thông qua ngày 20 tháng năm 1996 đặt móng pháp lý cho việc xây đựng hồn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN theo đòi hỏi chế thị trường Tuy nhiên, thực tế qua thời gian thi hành Luật NSNN (hưn năm), chế độ phân cấp quản lý NSNN mang lại kết bước đầu, có ý nghĩa bản, đồng thời bộc ỉộ nhiều nhưực điểm, hạn chế tồn cần nghièn cứu tháo gỡ giải pháp thích hợp Hơn nữa, bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, với xu hướng tồn cầu hố, hội nhập kinh tế quốc tế khu vực; cải cách kinh tế cải cách hành diễn mạnh mõ hơn; nhiều vấn đề phát sinh từ chế độ phân cấp quán lý NSNN hành cần nghiên cứu hồn thiện Do đó, vấn dề dược quan chức đặc biệt quan tâm Về phương diện nghiên cứu khoa học, cơng trình nghiên cứu công bố cho thấy, việc nghiên cứu lý luận điều pháp luật phàn cấp quản lý NSNN chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn Một số cơng trình nghiên cứu dạng báo, chủ yếu đề cập tới mặt, khía cạnh chế độ phân cấp quản-lý NSNN mà chưa có cơng trình nghiên cứu có tính hệ thống Các cơng trình nghiên cứu cơng phu cơng trình nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN góc độ kinh tế học mà thiêu vắng cơng trình nghiên cứu Luật học Trước yêu cầu xúc nêu trên, tác giả chọn đề tài nghiên cứu “Cỡ' sở lý luận thực tiễn việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh phán cáp quản lý ngàn sách nhà nước Việt n a m ” làm luận văn Cao học 2 Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tưựng nghiên cứu luận văn pháp luật điều phàn cáp quản lý NSNN thực tiễn áp dụng, mối liên hệ với chế độ phân cấp quản lý KT-XH phân cấp quản lý hành Về phạm vi nghiên cứu, xuất phát từ hướng nghiên cứu để đạt mục đích luận chứng cho phương hướng giải pháp hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý NSNN nên luận văn khơng mơ tả tồn quy định hành phân cấp quản lý NSNN mà tập trung đánh giá thực trạng pháp luật để đề giải pháp cho vấn đề phát sinh Mục đích nghiên cứu - Làm rõ sở lý luận pháp luật điều phân cấp quản lý NSNN cần thiết điều chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN kinh tế thị trường -.Đánh giá thực trạng pháp luật thực tế áp dụng pháp luật phân cấp quản lý NSNN Trên sở đó, đề xuất phương hướng hồn thiện pháp luật phân cấp quản lý NSNN, quan điểm giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật phân cấp quản lý NSNN nước ta; Các biện pháp bảo đảm cho việc hoàn thiện quy định pháp luật phân cấp quản lỷ NSNN nhằm phát huy đầy đủ vai trò NSNN kinh tế thị trường định hướng XHCN nước ta Phương pháp nghiên cứu Trong trình phân tích lý thuyết thực tiễn nước chế độ phân cấp quản lý NSNN, luận văn sử dụng phương pháp vật biên chứng vật lịch sử eủa chủ nghĩa Mác - Lê Nin, lý luận chung Nhà nước Pháp luật Trong trình tổng hợp đánh giá mối quan hệ diễn thực tiễn Việt Nam, luận văn sử dụng phương pháp so sánh, thống kê xã hội học, phân tích tổng hợp, dựa lý thuyết Nhà nước Pháp luật thực tiễn quản lý NSNN nước ta Ngoài ra, để đạt mục đích nghiên cứu, lụân vãn sử dụng hệ thống phương pháp luận cuả môn kinh tế học, tuân theo nội dung khoa học quản lý Nhiệm vụ cua luận văn - Làm sáng tỏ vấn đề lý luận liên quan đốn phân cấp quản lý NSNN (như khái niệm, nội dung, nguyên tắc, nhân tố ảnh hưởng, mồ hình phân cấp, ý gắn mơ hình phân cấp quản lý NSNN với mơ hình phân cấp quản lý kinh tế-xã hội tổ chức hành nhà nước) Làm sáng tỏ cần thiết điều chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN; đối tượng điều chỉnh, nguồn luật điều chỉnh việc phàn cấp quản lý NSNN nội dung số quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN - Phân tích làm rõ thực trạng pháp luật Việt Nam phân cấp quản lý NSNN, rút đánh giá pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN Từ luận chứng cho phương hướng giải pháp hồn thiện quy định pháp luật phân cấp quản lý NSNN; kiến nghị hồn thịòn quy định pháp luật hệ thống NSNN, phân cấp thẩm quyền Quốc hội HĐND, phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cấp quyền, ban hành định mức tiêu chuẩn, quy trình NSNN Cơ cấu luận vãn Ngoài phần mở đẩu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn cấu chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 3: Phương hướng giải pháp hoàn thiện pháp luật vồ phàn cấp quản lý ngân sách nhà nước nước ta Chương MỘT SÔ VẤN Đ Ẽ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH • • • PHÂN C Ẩ P ỌUẢN LÝ NGẨN SÁ C H NHÀ NƯỚC 1.1 Phàn cấp quản lý ngân sách Nhà nước (NSNN) nhân tô ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN 1.1.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Ngân sách nhà nước đời tồn gắn liền với diện Nhà nước Đầu tiên, Nhà nước sử dụng ngân sách để ni binh lính viên chức, sau đó, NSNN sử dụng làm công cụ để Nhà nước can thiệp vào kinh tế-xã hội Thông qua khoản thu (chủ yếu từ thuế) khoản chi, Nhà nước thực điều tiết vĩ mô kinh tế, hạn chế phát triển ngành hay lĩnh vực đó, hỗ trợ kinh phí tạo diều kịên cho ngành, lĩnh vực phát triển theo sách Nhà nước Như vậy, NSNN đời xuất phát từ yêu cầu thực chức Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu Nhà nước Ngân sách trư thành phương tiện vật chất trì tồn hoạt dộng hộmáy nhà nước, thực vai trò điều chỉnh vĩ mơ kinh tế-xã hội Theo quy định Điều Luật NSNN Quốc hội thơng qua ngày 20/3/1996 NSNN toàn khoản thu, chi nhà nước dự tốn quan nhà nước có thẩm quyền định thực hiên năm để bảo đảm thực hịên chức năng, nhiệm vụ nhà nước Về phương diện kế hoạch, NSNN văn kiện Nhà nước xác định kế hoạch thu-chi tài hàng năm Nhà nước xét duyệt theo trình tự pháp định [40, tr 651 ] Về phương diện vốn, NSNN đặc trưng vận động nguồn tài q trình tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ thuộc sỏ hữu nhà nước - quỹ ngân sách - để phục vụ cho việc thực chức nãng nhà nước Ngân sách nhà nước phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế nhà nước chủ thể khác xã hội phát sinh nhà nước tạo lập, phân phối sử dụng nguồn tài quốc gia nhằm đảm bảo yêu cầu thực chức quản lý kinh tế, xã hội Nhà nước theo ngun tắc khơng hồn trả trực tiếp chủ yếu [33, tr 40] Trong tài liệu nghiên cứu, tuỳ theo góc độ tiếp cận mà khái niệm NSNN diễn đạt khác Chẳng hạn, theo tác giả Tào Hữu Phùng-Nguyỗn Cơng Nghiệp “NSNN dự toán (kế hoạch) thu chi tiền Nhà nước khoảng thời gian định (phổ biến năm)” [18, tr.7] Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền-Dương Thị Bình Minh, Trường Đại học Tài chính-Kế tốn TP Hồ Chí Minh “NSNN hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trình phân phối nguồn tài xã hội để tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước nhằm thực chức nhà nước” [30, tr 89-90] Như vậy, nói đến NSNN, dấu hiệu cần đề cập: Thứ nhất, NSNN văn kiện nhà nước dự trù cho phép thực hiên khoản thu, chi quốc gia, đưực quan nhà nước có thẩm quyền định Thứ hai, kết cấu NSNN gồm khoản thu khoản chi dự toán Các khoản thu, chi phản ánh thái độ Nhà nước việc tập trung cải xã hội vào quỹ NSNN mục đích chi tiơu Nhà nước Thứ ba, NSNN có tính niên độ (thực khoảng thời gian định) Xét chất, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế trình tạo lạp, phân phối sử dụng nguồn tài để phục vụ cho việc thực chức nhiệm vụ Nhà nước Nhà nước chủ thể tiến hành hoạt động NSNN, hay nói cách khác, hoạt động ngân sách hoạt động Nhà nước Trong trình tổ chức điều hành NSNN, Nhà nước cần thiết phải thực phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn cấp quyền Nhà nước từ trung ương tới địa phương trình tổ chức tạo lập sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ Nhà nước Phân cấp quản lý NSNN vừa yêu cầu vừa nội dung hoạt động quản lý ngân sách Nhà nước ... rõ sở lý luận pháp luật điều phân cấp quản lý NSNN cần thiết điều chỉnh pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN kinh tế thị trường -.Đánh giá thực trạng pháp luật thực tế áp dụng pháp luật phân cấp. .. khảo, luận văn cấu chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. .. tượng điều chỉnh, nguồn luật điều chỉnh việc phàn cấp quản lý NSNN nội dung số quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN - Phân tích làm rõ thực trạng pháp luật Việt Nam phân cấp quản