MỞ ĐẦU Theo báo cáo năm 2011 Bộ Tư pháp: Bộ Tư pháp phát có khoảng 30% văn quy phạm pháp luật quan Trung ương chưa phù hợp với quy định pháp luật, địa phương số lượng văn chưa phù hợp chiếm 8% Có thể nói, số lượng cho thấy tình trạng đáng báo động Dù văn quy phạm có trình tự xây dựng ban hành chặt chẽ Sai phạm xuất không kể đến trách nhiệm chủ thể có thẩm quyền thẩm tra thẩm định dự thảo văn Về chất, thẩm định thẩm tra dự thảo văn pháp luật hoạt động pháp lý mang nét đặc trưng hoạt động xây dựng pháp luật, phải quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền tiến hành phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục định theo quy định pháp luật Với tầm quan trọng đặc trưng đó, viết em xin trình bày đề tài “Trách nhiệm chủ thể việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật” NỘI DUNG I/ Khái quát hoạt động thẩm tra, thẩm định: Khái niệm hoạt động thẩm tra, thẩm định: Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển luật học Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn: “ thẩm định có nghĩa việc xem xét, đánh giá đưa kết luận mang tính pháp lý văn vấn đề Hoạt động tổ chức cá nhân có chun mơn, nghiệp vụ thực hiện…Việc thẩm định tiến hành với nhiều đối tượng khác như: thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật…” Trên thực tế, xét cách cụ thể, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật hiểu hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá nội dung hình thức, kỹ thuật soạn thảo dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống đồng văn quy phạm pháp luật hệ thống pháp luật Theo Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 Thủ tướng Chính phủ, hoạt động thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật hoạt động “xem xét, đánh giá nội dung, hình thức dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng dự án, dự thảo hệ thống pháp luật” Định nghĩa thể rõ nét chất đặc trưng hoạt động thẩm định Hoạt động thẩm tra, theo Từ điển Luật học định nghĩa: “ thẩm tra việc xem xét lại kỹ lưỡng dự án luật, pháp lệnh Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật Ủy ban hữu quan Quốc hội hay Ủy ban lâm thời Quốc hội định tiến hành trước trình Ủy ban thường vụ Quốc hội Cơ quan thẩm tra xem xét hình thức nội dung tập trung chủ yếu vào xem xét phù hợp với chủ trương, sách Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp; đối tượng, nội dung, phạm vi tính khả thi dự án” Định nghĩa cho ta cách hiểu tổng quan xác hoạt động thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật Qua đó, hiểu thẩm tra hoạt động chủ thể có thẩm quyền tiến hành kiểm tra, đánh giá dự thảo theo tiêu chí định, chuẩn mực văn góc độ pháp lý Từ khái quát định nghĩa thấy, thẩm định thẩm tra hoạt động quan nhà nước có thẩm quyền, xem xét, đánh giá dự thảo văn quy phạm pháp luật tính khả thi, tính hợp lý, hợp hiến, hợp pháp, ngơn ngữ quy trình soạn thảo… sở đưa kiến nghị hợp lý quan chủ trì soạn thảo quan có thẩm quyền thơng qua Vai trò hoạt động thẩm tra, thẩm định: Thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật quan có thẩm quyền giai đoạn quan trọng, khơng thể thiếu q trình ban hành văn quy phạm pháp luật Đây khâu cuối trước quan, cá nhân có thẩm quyền thức xem xét, ban hành văn Hoạt động thẩm tra, thẩm định cứ, sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo văn quy phạm pháp luật, góp phần đảm bảo tính khả thi văn pháp luật Đóng góp cho việc nâng cao trách nhiệm quan soạn thảo, kịp thời tham vấn, hoàn thiện chất lượng kỹ cho quan chủ trì soạn thảo; đảm bảo chất lượng, hiệu cho hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật Đây chế trì, nâng cao phối hợp, giám sát lẫn quan có thẩm quyền hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật – khía cạnh hoạt động quản lý nhà nước Hoạt động thẩm tra, thẩm định có vị trí vai trò quan trọng hoạt động xây dựng pháp luật Điều thể rõ nét số lượng dự án luật, pháp lệnh Chính phủ trình chiếm tới 90% Ủy ban pháp luật giữ vai trò đặc biệt quan trọng cơng tác thẩm tra Quốc hội khóa IX thơng qua 41 Luật Ủy ban pháp luật Quốc hội chủ trì thẩm tra 18 Luật, chiếm 43% số Luật thông qua Đối tượng chủ thể hoạt động thẩm định, thẩm tra: 3.1 Đối tượng chủ thể hoạt động thẩm định: Đối tượng chủ thể hoạt động thẩm định trung ương quy định chi tiết Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 Theo đó, dự thảo văn phải thẩm định gồm: dự án luật, pháp lệnh; dự thảo nghị Quốc hội( Điều 36); dự thảo nghị định Chính phủ (khoản Điều 63); dự thảo định Thủ tướng Chính phủ (khoản Điều 67); thông tư Bộ trưởng Thứ trưởng quan ngang bộ, văn liên tịch khác; dự thảo nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện; dự thảo định, thị Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện Theo quy định pháp luật hành chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định gồm: Bộ Tư pháp Hội đồng thẩm định (khoản Điều 36 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008); tổ chức pháp chế Bộ, quan ngang bộ, quan chủ trì soạn thảo; quan tư pháp cấp tỉnh, huyện 3.2 Đối tượng chủ thể hoạt động thẩm tra: Theo quy định Điều 95 Hiến pháp hành, Điều 21 Luật tổ chức Quốc hội Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị dự án khác, báo cáo Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao Tại khoản Điều 41 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008, quy định: “Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực phụ trách dự án, dự thảo khác Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao, tham gia thẩm tra dự án, dự thảo quan khác Quốc hội chủ trì thẩm tra theo phân công Ủy ban thường vụ Quốc hội” Một cách chi tiết hơn, luật quy định: “Uỷ ban pháp luật có trách nhiệm tham gia thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tính thống dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quan khác Quốc hội chủ trì thẩm tra với hệ thống pháp luật trước trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua” (khoản Điều 46); “Uỷ ban vấn đề xã hội có trách nhiệm tham gia thẩm tra việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quan khác Quốc hội chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến bình đẳng giới” (khoản Điều 47) Ở địa phương, dự thảo nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện phải Ban Hội đồng nhân dân cấp thẩm tra trước trình Hội đồng nhân dân Riêng văn quy phạm pháp luật cấp xã ban hành qua khâu thẩm tra, thẩm định mà cần có ý kiến cơng chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã vấn đề: cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp tính thống dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn II/ Trách nhiệm chủ thể có thẩm quyền việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật: Nguyên tắc hoạt động thẩm tra, thẩm định yêu cầu với chủ thể có thẩm quyền: Hiện nay, chưa có quy định cụ thể nguyên tắc thẩm định, thẩm tra; nhiên vào chất pháp lý thẩm định thẩm tra, thấy nguyên tắc thẩm định thẩm tra phải dựa vào điều ghi nhận Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ngày 10/01/2007 Theo Điều Quy chế việc thẩm định dự án, dự thảo phải đảm bảo nguyên tắc: a Hoạt động phải đảm bảo tính khách quan khoa học Một văn pháp luật thông qua phải đảm bảo thể ý chí đại đa số người dân phải có tính khả thi, đòi hỏi quan có thẩm quyền tiến hành thẩm tra, thẩm định phải đứng từ góc độ lợi ích nhân dân có khoa học thực tiễn để đánh giá b Phải tuân thủ trình tự, thủ tục thời hạn thẩm tra, thẩm định theo quy định pháp luật, đảm bảo chất lượng hiệu công việc, đảm bảo thẩm tra, thẩm định quy trình khoa học, hợp lý c Phải đảm bảo phối hợp quan liên quan, chủ thể có thẩm quyền thẩm tra, thẩm định với quan chủ trì soạn thảo quan khác theo quy định pháp luật Nội dung hoạt động thẩm tra, thẩm định chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành: 2.1 Nội dung hoạt động thẩm định: Theo quy định khoản Điều 36 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008, hoạt động thẩm định chủ thể có thẩm quyền tiến hành thẩm định nội dụng: Thẩm định cần thiết ban hành văn Để đánh giá tính cần thiết văn cần ban hành thường dựa tiêu chí: yêu cầu hoạt động quản lý nhà nước; yêu cầu đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật lĩnh vực vấn đề mà văn điều chỉnh; yêu cầu phải quy định chi tiết hướng dẫn thi hành văn quan nhà nước cấp Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh văn bản: từ cân nhắc, đánh giá hợp lý sở rộng hẹp, tính đa dạng hay phức tạp vấn đề, lĩnh vực mà văn điều chỉnh Thẩm định phù hợp với đường lối, chủ trương, sách Đảng: cần đối chiếu dự thảo văn với văn Đảng có liên quan như: Văn kiện đại hội Đảng, Nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng, Nghị quyết, Chỉ thị, Thơng báo ý kiến kết luận Bộ Chính trị Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống văn hệ thống pháp luật tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Việt Nam thành viên Thẩm định tính khả thi văn bản: chủ thể thẩm định phải dựa vào yếu tố như: phù hợp nội dung dự thảo với điều kiện kinh tế - xã hội; phù hợp quy định dự thảo với ý thức pháp luật đối tượng áp dụng văn phù hợp khả tổ chức thực văn thực tế Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn Nội dung thẩm định bao gồm việc nhận xét, đánh giá kỹ thuật xếp, bố cục phần chương, mục, điều, khoản dự thảo; đánh giá kỹ diễn đạt nội dung, tính xác ngơn ngữ, đặc biệt thuật ngữ có tính chun mơn Ngồi ra, Quy chế thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp ban hành kèm theo Quyết định 05/2007/QĐ-TTg quy định thêm việc thẩm định việc tuân thủ thủ tục trình tự soạn thảo (khoản Điều 4) Tất quy định nhằm nêu cao trách nhiệm xác định nội dung mà quan có thẩm quyền thẩm định phải xem xét, đánh giá, để văn ban hành đạt hiệu chất lượng cao 2.2 Nội dung hoạt động thẩm tra: Theo quy định Điều 43 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008, nội dung hoạt động thẩm tra giống nội dung hoạt động thẩm định, bao gồm số vấn đề: thẩm tra phạm vi, đối tượng điều chỉnh; thẩm tra nội dung dự thảo vấn đề có ý kiến khác nhau; thẩm tra phù hợp văn với chủ trương, sách Đảng; hợp hiến, hợp pháp tính thống với hệ thống pháp luật; tính khả thi dự thảo Tuy nhiên, nội dung thẩm tra quy định hẹp thẩm định, có vấn đề nghiên cứu, đánh giá phù hợp với chuyên môn nghiệp vụ Bộ Tư pháp, quan tư pháp địa phương đòi hỏi xem xét lần quan mà 3.Vai trò chủ thể có thẩm quyền quy trình thẩm tra, thẩm định: Quy trình tiến hành hoạt động thẩm tra chủ thể có thẩm quyền tiến hành theo chuỗi hoạt động, có phân công, phối hợp quan, đơn vị, tổ chức khác quy định từ Điều 41 đến Điều 45 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 Theo đó: * Trong quy trình thẩm tra: - Cơ quan soạn thảo chuẩn bị hồ sơ gửi hồ sơ thẩm tra - Phân công thẩm tra: vào lĩnh vực phụ trách mà dự thảo phân cho Hội đồng dân tộc Ủy ban Quốc hội, Ban Hội đồng nhân dân chủ trì thẩm tra - Chuẩn bị thẩm tra quan thẩm tra gồm hoạt động: yêu cầu quan soạn thảo quan hữu quan phải trình bày vấn đề liên quan đến dự thảo; tổ chức lấy ý kiến chuyên gia, tự quan soạn thảo tổ chức khảo sát tình hình thực tế - Tổ chức phiên họp thẩm tra: việc thẩm tra dự án luật diễn phiên họp toàn thể định nửa thành viên đưa có hiệu lực pháp lý - Báo cáo thẩm tra: thể đầy đủ quan điểm quan thẩm tra nội dung cần thẩm tra * Trong quy trình thẩm định: Quy trình tiến hành thẩm định quy định Điều 36 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008: - Cơ quan soạn thảo chuẩn bị hồ sơ gửi hồ sơ thẩm định: Bộ Tư pháp, Sở tư pháp địa phương có trách nhiệm tiếp nhận kiểm tra hồ sơ, có quyền u cầu bổ sung hồ sơ khơng đầy đủ - Phân công nghiên cứu thẩm định: Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Giám đốc Sở Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Ủy ban nhân dân nội dung thẩm định Các đơn vị thuộc Bộ, Sở có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Giám đốc Sở nghiên cứu thẩm định Đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị Chính phủ Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo Bộ trưởng Bộ Tư pháp lập Hội đồng thẩm định để thẩm định - Tổ chức nghiên cứu dự thảo, tiến hành thẩm định - Chuẩn bị dự thảo, hoàn thiện gửi văn thẩm định đến quan chủ trì soạn thảo III/ Thực trạng hoạt động thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật – nguyên nhân giải pháp: Thành tựu: Số lượng dự thảo văn quy phạm pháp luật quan nhà nước thẩm tra, thẩm định ngày tăng, với quan nhà nước trung ương Tính riêng năm 2007, Bộ Tư pháp thẩm định tổng số 569 dự thảo văn quy phạm pháp luật( có 25 dự án luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, 145 Nghị định Chính phủ 302 văn khác) Tại Quốc hội khóa XI (20022007), Ủy ban pháp luật thẩm tra 18 dự án luật, luật, 14 dự án pháp lệnh dự thảo nghị Chất lượng báo cáo thẩm định, thẩm tra nâng cao rõ rệt Việc thẩm định theo chế Hội đồng Bộ Tư pháp phát huy tính khách quan đảm bảo xác Báo cáo thẩm tra dần trở thành sở mang tính định hướng để chủ thể có thẩm quyền ban hành văn Quy trình thẩm định, thẩm tra có nhiều đổi khiến thời gian thẩm tra, thẩm định rút ngắn đáng kể, số thủ tục hành rườm rà lược bỏ; thời gian nhận, phân công, thẩm định hồ sơ rút ngắn Đội ngũ cán làm công tác thẩm định, thẩm tra đáp ứng yêu cầu hoạt động Hạn chế: Chất lượng báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa thực đảm bảo, chưa phản ánh xác, cụ thể tính khả thi dự thảo Giá trị báo cáo thẩm định, thẩm tra thực tế chưa coi trọng Nhiều quan chủ trì soạn thảo cố tình làm sai khơng coi trọng giá trị pháp lý báo cáo thẩm tra, thẩm định dẫn tới việc sai sót nội dung chất lượng kỹ thuật soạn thảo Đặc biệt với văn quy phạm pháp luật ban hành địa phương, việc không coi trọng công tác thẩm tra, thẩm định dự thảo khiến văn quy phạm ban hành có nhiều lỗi, vi phạm nội dung thiếu sót hình thức Ví dụ: tỉnh Thái Bình, năm 2008, qua kiểm tra rà soát 380 văn quy phạm pháp luật HĐND UBND tỉnh ban hành, phát 25 văn có nội dung trái với văn cấp khơng phù hợp tình hình thực tế địa phương; 46 văn sai thể thức kỹ thuật trình bày Thời gian tiến hành thẩm định, thẩm tra kéo dài, chưa đảm bảo tính kịp thời Cách tổ chức thực hoạt động thẩm tra, thẩm định thực tế nhiều vướng mắc Nguyên nhân giải pháp: Nguyên nhân chủ yếu hạn chế xuất phát từ quy định pháp luật hành nhiều bất cập thiếu tính cụ thể, tồn diện quy định hoạt động thẩm tra, thẩm định Công tác thẩm tra, thẩm định chưa quan tâm mức; phối hợp hoạt động lỏng lẻo; đội ngũ cán làm công tác thẩm tra, thẩm định yếu lực, hoạt động chuyên trách nên chưa đảm bảo thời gian; kinh phí dành cho hoạt động hạn hẹp Từ đó, ta thấy để nâng cao hiệu hoạt động thẩm tra, thẩm định, để hoạt động thực phát huy vai trò q trình hồn thiện hệ thống pháp luật, để chủ thể có thẩm quyền thực tốt nhiệm vụ mình: Pháp luật nên quy định cách hợp lý, toàn diện nội dung thẩm định, thẩm tra, cụ thể hóa luật, tạo sở pháp lý ràng buộc trách nhiệm xác định nội dung cho chủ thể thực Pháp luật cần quy định cụ thể, rõ nét tiêu chí đánh giá dự thảo tạo để chủ thể có thẩm quyền thẩm tra, thẩm định đánh giá xác Pháp luật nên quy định chế tài chủ thể có liên quan hoạt động thẩm tra, thẩm định nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm chủ thể Hoàn thiện quy trình thẩm định, thẩm tra nội chủ thể có thẩm quyền tăng cường phối hợp chủ thể có thẩm quyền với quan chủ trì soạn thảo bên liên quan Bổ sung cán đào tạo cán làm công tác thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật Tạo điều kiện tốt sở vật chất, kinh phí cho hoạt động để chủ thể có thẩm quyền hồn thành nhiệm vụ điều kiện thuận lợi KẾT LUẬN Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật hoạt động đặc thù nhằm xem xét, đánh giá tồn diện nội dung hình thức văn bản, giai đoạn quan trọng trình xây dựng ban hành văn Bởi đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền phải thực có chun mơn, lực, xác định vị trí, nhiệm vụ mình; đóng góp vào q trình hồn thiện hệ thống văn pháp luật Việt Nam DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình Xây dựng kỹ thuật văn pháp luật, trường ĐH Luật Hà Nội “ Một số vấn đề lý luận thực tiễn xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật nước ta nay” – Luận văn thạc sỹ, Đoàn Thị Tố Uyên “Hoạt động thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật quan nhà nước trung ương” –khóa luận tốt nghiệp, Nguyễn Hương Ly Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn quy phạm pháp luật ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 Thủ tướng Chính phủ Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật Tổ chức Quốc hội “ Nâng cao chất lượng xây dựng thẩm định văn quy phạm pháp luật”, Nguyễn Quốc Việt, Tạp chí Dân chủ Pháp luật số 9/2009 http://www.moj.gov.vn 10 http://www.vnexpress.net ... thuật soạn thảo văn II/ Trách nhiệm chủ thể có thẩm quy n việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật: Nguyên tắc hoạt động thẩm tra, thẩm định yêu cầu với chủ thể có thẩm quy n: Hiện... chủ thể hoạt động thẩm định: Đối tượng chủ thể hoạt động thẩm định trung ương quy định chi tiết Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 2008 Theo đó, dự thảo văn phải thẩm định gồm: dự án luật, pháp. .. quy định cụ thể nguyên tắc thẩm định, thẩm tra; nhiên vào chất pháp lý thẩm định thẩm tra, thấy nguyên tắc thẩm định thẩm tra phải dựa vào điều ghi nhận Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn quy