Đang tải... (xem toàn văn)
Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác
MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH 1 MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Th.s. Nguyễn Khắc Hùng Th.s. Phạm Đức Toàn Khái lược: Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác động tới mọi phương diện đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy luật tiến hoá đó. Loạt bài viết này mong muốn đóng góp thêm một cách nhìn mới vào sự vận động này. Tác giả sẽ bắt đầu từ hành chính với tư cách làm một lĩnh vực chung, tới sự vận động của hành chính gắn với các yêu cầu biến đổi hành chính làm cho nó phù hợp hơn với quá trình phát triển. Qua việc đánh giá các mối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận và khái niệm, kết hợp với các kinh nghiệm cải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung Quốc và Việt Nam, có thể rút ra một con đường nhất định. Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn gây nên tranh luận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi từ những lập luận của mình để dẫn tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay. Sự vận động của hành chính Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), khái niệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà nước. Có thể lấy Ai Cập cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình để điều tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim tự tháp nổi tiếng. Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sau Công nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyền phải do những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ không phải do thiên bẩm. Ở Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha cổ đại cũng được xem là các vương triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy định và luật lệ. Tại Pháp vào thế kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng bộ máy hành chính của mình rất tài tình để bảo đảm quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chiến kéo dài tại những miền xa xôi. Mặc dù hành chính khi đó tồn tại dưới hình thức này hay hình thức khác, các lập luận mang tính khái niệm về hành chính và cải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19 (Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998). Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việc hoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại một hình thái hành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truyền thống”. 2 Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có những người nghiệp dư có lòng tận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các tổ chức nhà nước hiện đã trở thành công tác mang tính chuyên môn. Các công chức là những người rất được tôn trọng và họ hình thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996). Giới chính trị gia có thể nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay các quan chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khá thông suốt. Mô hình hành chính truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chính chịu sự kiểm soát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có một bộ máy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ, với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài. Họ là những người trung lập về mặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầm quyền nào. Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hành việc thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch định nên (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùng với nhiều học giả là những người cho rằng các phương thức mới khi đó đang được vận dụng rộng rãi trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chính phủ. Từ đó, “hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trình tiến hoá riêng và giữa hai hiện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau 1 . Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nhận thấy rõ các nhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và viết nên Bản báo cáo Northcote- Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản báo cáo này được viết ra năm 1854 và khuyến nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào các ngạch bậc thấp để thực thi công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển thoả đáng trước khi bổ nhiệm”. Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đó là việc tổ chức các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát của một hội đồng tuyển dụng ở trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trí tuệ và công tác cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái niệm “công tích” cho các chức danh cao cấp thuộc bộ máy thư lại. Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máy quan lại cũng đã có từ lâu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nên một quốc gia Việt Nam độc lập, tự chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều kỳ thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn căn cứ vào tài năng và sự học hành của các sĩ tử, một người nghèo khó, không có vai vế và địa vị gì trong xã hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan. Các triều đại còn có các qui định cụ thể và chặt chẽ về các hành vi và những việc các quan không được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó, hoặc không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v. Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đã được ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công vụ thuộc cả hai đảng. Luật này qui định bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng ký vào nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳ thi tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức bổ nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân cư tại địa bàn của bang hay các vùng chủ yếu của các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại 1 nên đã đưa ra 1 Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hùng, 1998, Hành chính học và cải cách hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. 1 Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm công chức, nhất là công chức cấp cao theo sự vận động chính trị, hay được giới chính trị gia đỡ đầu, không căn cứ vào yêu cầu và năng lực thực tế của người đó (TG). 3 nhiều biện pháp cải cách hành chính như bãi bỏ chế độ này và tạo dựng nên chế độ công tích (Muhataba, 1989). Việc cải cách tại Anh và Mỹ, kết hợp với mô hình bộ máy thư lại toàn diện hơn tại châu lục châu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tính từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đã dẫn tới một mô hình hành chính tương đối chung cho nửa đầu thế kỷ hai mươi. Tại Đức, Max Weber trước đó đã viết về đòi hỏi phải lựa chọn các hệ thống hợp lý hoá để điều hành các tổ chức chính phủ. Ông là người đã đưa ra học thuyết về bộ máy thư lại với ý tưởng về một hệ thống công vụ riêng biệt, mang tính chuyên môn hoá, có các công chức được tuyển dụng và bổ nhiệm căn cứ theo công tích, trung lập về chính trị, và sẽ phục vụ suốt đời trong chính phủ. Woodrow Wilson có quan niệm cho rằng các nhà chính trị chịu trách nhiệm về hoạch định chính sách trong khi các nhà hành chính thì chịu trách nhiệm thực thi chính sách đó. Hai quan niệm này tạo nên một sự nhìn nhận là hành chính có thể là một hiện tượng mang tính công cụ và kỹ thuật, tách rời khỏi phạm vi chính trị. Những người khác như là Fredrick Taylor ở Mỹ và Henry Fayol ở Pháp thì sáng tạo nên thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một số tư tưởng cải cách đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của các tổ chức chính phủ. Những ý tưởng này là quan trọng trong công tác quản lý của các khu vực công và khu vực tư. Những năm 1920 và 1930 đánh dấu bằng một thời kỳ suy thoái và những nỗ lực để phục hồi tình trạng suy thoái này đã đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chính phủ. Ví dụ, tại Mỹ, “nhiều học giả nghiên cứu xêm một số tổ chức công mới xuất hiện như Cơ quan thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đó được lập nên để quảng bá việc phục hồi sau thời kỳ suy thoái hoạt động như thế nào, và người ta ghi lại các bài học của các tổ chức này và các hoạt động của chúng” (Muhataba, 1989, tr. 24). Cuộc chiến tranh thế giới lần thứ hai đã không để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chính phủ nhằm mang lại chất lượng công tác cao hơn, ngoại trừ một số kỹ sư người Anh là những người khi tìm cách chiến đấu có hiệu quả hơn, đã đưa ra hình thức nghiên cứu hành động như là một công cụ quản lý. Chính hình thức nghiên cứu hành động này về sau đã được vận dụng vào cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cải tiến hiệu quả. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt các nước thuộc thế giới thứ ba dành được độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đã tạo nên một trào lưu mới cho cải cách hành chính. Trên thực tế, vào thời điểm đó thì các nước mới dành được độc lập là“những nước cần cải cách hành chính nhất thì lại ít được chuẩn bị nhất”, do họ “không thể dựa vào các nhà hành chính nước ngoài và các phương pháp hành chính do họ áp đặt nữa mà phải xây dựng nên nền hành chính của riêng mình, vừa vay mượn từ phía các nhà cai trị mới rút đi, vừa phải tự mình ứng biến với tình thế” (Caiden, 1991). Chính phủ các nước này, cùng với các quốc gia lâu đời và các tổ chức quốc tế, bắt đầu dành thời gian để tìm ra phương cách để làm cho các hệ thống hành chính của mình có thể ứng phó tốt hơn với hoàn cảnh. Kết quả là từ các nỗ lực của họ đã phát sinh ra một phong trào mới là “hành chính phát triển”, một phân nhánh của ngành học hành chính rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri, 1985; Caiden, 1991). Trong khi khái quát các tác phẩm về sự phát triển và cải cách hành chính trong giai đoạn sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr. 5-15) đã chia thành hai giai đoạn. Ông lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) cải cách là thay đổi chính sách và đó cũng là chủ đề chính. Phần lớn các tác phẩm đều mang tính kê đơn bốc thuốc và chú trọng vào việc tìm ra các vấn đề chung và các giải pháp để xử lý các vấn đề chung đó. Cụ thể hơn, (i) có hàng loạt các bài nghiên cứu về chính trị của việc tổ chức lại hành chính và các chiến lược khác nhằm hợp lý hoá các bố máy thư lại; (ii) các nghiên cứu mang tính lịch sử về các trào lưu cải cách cụ thể tập trung vào các lực lượng chính trị tạo ra chúng; và (iii) 4 thử đánh giá các chương trình cải cách tại một số nước đang phát triển nhằm đưa ra các khuyến nghị cải tiến. Đến thập kỷ 1960 thì có một bước chuyển thay đổi tình hình. Sau vài năm, các tác giả bắt đầu phê phán và chú trọng tới việc đưa ra các giải pháp cải cách và đưa ra các phương thức tiếp cận nhằm cải tiến việc thực thi hành chính. Các xu hưóng mới xây dựng trên cơ sở các phê phán trước đó, cố giải quyết yêu cầu xây dựng nên các hệ thống và tổ chức hành chính thích họp với các xã hội và nền văn hoá cụ thể. Các nỗ lực khi đó là nhằm thông qua thay đổi chung về cấu trúc và thể thức hành chính để cải tiến việc thực hiện. Như vậy, sự chú trọng của “hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và ý nghĩa của cải cách hành chính, cũng như nhiều bài nghiên cứu tình huống về các cuộc cải cách tại các nước đang phát triển. Các ý tưởng về phong trào này được tuyền bá thông qua các tác phẩm và tạp chí như Tổng hợp khoa học hành chính quốc tế, Tạp chí hành chính Ấn độ, Tạp chí hành chính hải ngoại v.v. Phong trào này có ảnh hưởng lớn đối với tiến trình cải cách hành chính như Muhataba (1989, tr. 24-25) đã viết “Trong khi phong trào ‘hành chính phát triển’ có những bước thăng trầm và chuyển đổi cả về trọng tâm cũng như thành phần của nó, thì đây cũng là một nguồn quan trọng của tiến trình trí tuệ về chủ đề cải cách hành chính”. Kể từ cuối thập kỷ 1980, có một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu cải cách hành chính. Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang quá trình phát triển kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu bức thiết phải cải tiến bộ máy hành chính các nước này để đáp ứng các yêu cầu và thách thức mới. Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992; WB, 1993, 1996; Evan, 1994; Melo et. al., 1997; Kolodko, 1999) đã bắt đầu viết về sự chuyển đổi kinh tế này và các nỗ lực tăng cường và củng cố bộ máy chính phủ. Sau đây là một vài nhận xét đầu tiên về các tác phẩm viết về cải cách hành chính trong các nền kinh tế chuyển đổi. Thứ nhất, mặc dù trên thực tế các vấn đề liên quan đến hành chính công và cải cách hành chính trong các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước đây không được các học giả theo chủ nghĩa Mác quan tâm nhiều như Poudyal viết: "Chính thể và bộ máy hành chính nhà nước chưa bao giờ được Mác xem xét một cách hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay tầm quan trọng của các vấn đề này đối với sự phát triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạch định chính sách và các học giả thừa nhận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de Vylder, 1996). Thứ hai, điều làm cho các nước chuyển đổi khác biệt với các quốc gia mới độc lập vào thập kỷ năm mươi, sáu mươi là họ có bộ máy hành chính được thiết lập và hoạt động từ lâu, và cải cách chủ yếu nhằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phù hợp với tình hình mới chứ không phải là để xây dựng một bộ máy mới (Collins and Nixon, 1993; Hùng and Rondinelli, 1996). Thứ ba, các tác giả chú trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trình cũng như về hành vi ứng xử của công chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998; Tong, 1999). Cuối cùng, các bài viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung vào kinh nghiệm của các nước trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chính công của mình chứ không xây dựng một khuôn khổ khái niệm về cải cách hành chính. Tuy nhiên, các tác phẩm này đã có đóng góp quan trọng vào việc hiểu biết các hiện tượng cải cách hành chính phức tạp và thú vị. 2.3 Các cuộc cải cách tại các quốc gia lâu đời: Cải cách hành chính tại các quốc gia lâu đời ở châu Âu và Mỹ - nơi được coi là động lực cho trào lưu cải cách (theo Chapman (1989) và Caiden (1969, 1984, 1991), có thể chia làm hai giai đoạn lớn. Giai đoạn thứ nhất bắt đầu từ đầu thứ kỷ mười tám trong bối cảnh chuyển dịch từ xã hội truyền thống sang cách mạng công nghiệp, chuyển đổi các công cụ đơn giản và không phân biệt của nhà nước thành bộ máy nhà nước công nghiệp phức tạp. Trong giai đoạn này, nhà nước chỉ tham gia tối thiểu vào việc điều chỉnh các hoạt động của công dân và 5 chưa xuất hiện nhu cầu cần một nhà nước lớn. Do vậy, các chính phủ có thể hoạt động với bộ máy hành chính nhỏ và tương đối đơn giản. Trong giai đoạn hai bắt đầu từ đầu thế kỷ hai mươi, việc đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động một cách hiệu lực và hiệu quả được quan tâm và nhà nước hành chính được mở rộng nhanh chóng, thông qua các cuộc chiến tranh và phúc lợi. Khi đề cập đến các phương pháp cải cách hiệu quả được các quốc gia lâu đời áp dụng, Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhóm nước (1989, tr: 28). Nhóm thứ nhất bao gồm các nước như Pháp và Nga sử dụng chủ yếu các phương pháp cách mạng (Cách mạng Pháp và các cuộc chiến của Na-pô-lê-ông tại Pháp và năm 1905; Cách mạng 1917 tại Nga) trong thực hiện các cuộc cải cách: cải cách hành chính được coi là bộ phận cơ bản của các cuộc cải cách tổng thể trong chính thể. Nhóm nước thứ hai bao gồm Liên hiệp vương quốc Anh và Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cách hệ thống hành chính theo cách thức phát triển tuần tự. Ví dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận các đề xuất Northcote-Trevelyan. Hầu hết các cuộc cải cách của họ mang tính chất nhân nhượng để chế độ còn tồn tại được trong chiến tranh và cách mạng. Các cuộc cải cách của họ mang tính thực dụng và theo lối kinh nghiệm, thiếu động cơ hệ tư tưởng. Nhóm nước thứ ba có thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầu với một nhà nước mới, có cơ hội xây dựng tổ chức mới, áp dụng các phương pháp mới nhất và chú trọng đến các tiêu chuẩn hoạt động cao nhất 1 . Các nhà nước lâu đời cũng trải qua một kiểu cải cách hành chính khác hẳn với cuộc cải cách trong giai đoạn trước. Kiểu cải cách hành chính mới này phần lớn bắt nguồn từ trào lưu quản lý khoa học do các kỹ sư cuối thế kỷ mười chín xây dựng. Trào lưu này đã đưa ra nhiều gợi ý và ý tưởng trong việc ứng phó với các vấn đề về kiểm soát và điều phối mà các tổ chức phức tạp của cả khu vực chính phủ và kinh doanh gặp phải. Các đề xuất này đều nhằm làm cho bộ máy chính phủ làm việc hiệu quả hơn. Do bị đánh giá là không đầy đủ, các phương pháp tổ chức và quản lý truyền thống được các cách tiếp cận khoa học mới thay thế. Gắn liền với tên tuổi các học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989; OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cách mạng quản lý nổi bật và mới cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong việc sử dụng sau này các khía cạnh quản lý hành vi con người. Các nước như Anh và Pháp áp dụng một số phương pháp quản lý khoa học vào hệ thống hành chính công của họ một cách từ từ và thận trọng. Các nước khác như Đức và Nga (sau cách mạng 1917) nhanh chóng tận dụng lợi thế của các phát triển trong công nghiệp đưa vào áp dụng trong khu vực công để cải tiến hệ thống hành chính của họ (Caiden, 1991). Điều này dẫn đến việc phân biệt ra hai cách tiếp cận khác nhau về cải cách hành chính trong các nước công nghiệp, đó là: cách củng cố và cách đổi mới. Nếu như cách tiếp cận thứ nhất bao gồm Anh và một số nước Nam Âu làm đại diện có phạm vi hạn chế hơn, xử lý chứ không dự đoán khủng hoảng và chỉ tiến hành những sự thay đổi tối thiểu về tổ chức trong hệ thống hành chính, cách tiếp cận thứ hai có thể lấy Mỹ, Đức và Nga làm đại diện thì tương đối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổi hơn trong tổ chức nội bộ của hệ thống hành chính. Bởi nhiều lý do, trong đó yếu tố xã hội, lịch sử và bối cảnh từng nước là rất quan trọng, cả hai cách tiếp cận này được nhiều nhóm nước khác nhau áp dụng (Chapman, 1989; Muhataba, 1989). Về cơ bản, có thể nói rằng cải cách hành chính ở các quốc gia lâu đời bao gồm hai chủ đề lớn (Wheaton, 1969). Thứ nhất, đó là sự mong muốn có được một cấu trúc hợp lý hơn cho nền hành chính. Việc này đòi hỏi sự rà soát thấu đáo và cải cách toàn bộ bộ máy chính phủ trung ương nhằm đảm bảo sự phân định các chức năng một cách phù hợp, sự phân phối lao 1 Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984). 6 động một cách kinh tế hơn và việc thực thi nhiệm vụ hiệu quả hơn. Thứ hai, đó là sự mong muốn nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm việc trong nền công vụ. Tóm lại, đó là sự mong muốn chuyên môn hoá nền công vụ. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quá trình cải cách này diễn ra trong một thời gian dài và mức độ thành công rất khác nhau ở các nước khác nhau. Ngay ở các nước giống nhau, việc áp dụng các cuộc cải cách nhằm cải tiến tổ chức cũng không dễ hơn một chút nào. Thực tế là mức độ thành công rất đa dạng giống như đã xảy ra trong các cuộc cải cách trước đó. Các nghiên cứu về những nỗ lực cải cách hành chính gần đây tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) như Hood, 1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành công của các cuộc cải cách này là không cao. Anh và Niu Di-lân là một trong những trường hợp này. 2.4 Những cuộc cải cách hiện nay: 2.4.1 Các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống và sự ra đời của thuyết quản lý nhà nước mới: Có thể khẳng định rằng mô hình hành chính công truyền thống đề cập phần trên là một bước tiến lớn so với các mô hình trước đó. Tuy vậy, những nhược điểm của loại hình quản lý nhà nước này hiện đang xuất hiện. Cùng với ý tưởng về các cấu trúc thứ bậc của mình, học thuyết hành chính cổ điển của Max Weber hiện nay dường như không còn cần thiết cho các tổ chức hiệu quả nhất, đặc biệt về mặt đối chiếu giữa đầu ra và đầu vào. Nhiều học giả (Kickert, 1997; Minogue et. al., 1998) tranh luận rằng bộ máy hành chính có thể là đủ đối với việc kiểm soát nhưng không cần thiết cho việc quản lý. Bộ máy hành chính bao hàm sự chắc chắn nhưng thường xuyên cứng nhắc và chậm phát triển. Công việc có thể được chuẩn hoá, nhưng tính linh hoạt, chủ động và sáng tạo lại bị mất đi. Hơn nữa, thuyết tách biệt tuyệt đối giữa chính trị và hành chính của Wilson trong thập kỷ 1880 "không hề thực tế và, ngay trong quê hương của mình, cũng không thực sự được thực hiện" (Hughes, 1998, tr: 39). Mô hình kiểm soát chính trị thường gặp vướng mắc trong việc đảm bảo tính trách nhiệm đích thực bởi vì nguyên tắc trung lập chính trị hay dẫn đến ý tưởng đặt "sự phục vụ cho quốc gia" lên trên những tư vấn và việc thực hiện các mong muốn của cấp lãnh đạo do dân cử. Điều này dẫn đến một thực tế là các công chức không do dân cử có thể thực hiện những việc họ muốn thay cho những nhiệm vụ mà các nhà chính trị muốn họ thực thi. Tiếp đó, các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống đưa ra một thuyết mới có tên gọi "sự lựa chọn của công chúng" do các nhà kinh tế thị trường bảo thủ giới thiệu (Friedman and Friedman, 1980; Dunleavy, 1986). Hai yêu sách của các học giả này dẫn đến nhu cầu giảm kích cỡ và phạm vi hoạt động của chính phủ. Lý lẽ thứ nhất là bộ máy hành chính chính phủ làm hạn chế nhiều đến sự tự do của các cá nhân và vì thế quyền lực của bộ máy hành chính cần được giảm đi theo yêu cầu của "sự lựa chọn". Ý tưởng ủng hộ sự tự do cho rằng sự lựa chọn của khách hàng tốt hơn mệnh lệnh hành chính trong việc đảm bảo cho chính phủ hoạt động hiệu quả và hiệu lực. Lý lẽ thứ hai là mô hình hành chính truyền thống không đưa ra được một hệ thống các khuyến khích và thưởng tương đương như ngoài thị trường, và như vậy mô hình này có lẽ kém hiệu quả hơn các cách thức thị trường. Về cơ bản, thuyết sự lựa chọn của công chúng là sự áp dụng các nguyên tắc kinh tế vi mô vào các lĩnh vực xã hội và chính trị, bao gồm cả các hoạt động của chính phủ. Mặc dù dường như rất hợp lý thuyết sự lựa chọn của công chúng vẫn gặp phải nhiều ý kiến hồ nghi. Sự chất vấn về việc các quan chức hành chính sử dụng tối đa các ngân sách để đạt các mục đích cá nhân của họ bị thiếu bằng chứng hoặc các phương tiện kiểm tra thực nghiệm (Lane, 1995, tr: 64-65). Bởi vì có các cơ quan trung ương hay các quan chức cao cấp 7 thu được các lợi ích cá nhân bằng cách hạn chế việc cấp phát tiền cho các cơ quan, cá nhân khác nên rất khó có được một kế hoạch tổng thể nhằm tăng ngân sách của cơ quan (Dunleavy, 1986). Hơn nữa, đối với các nhà hành chính không có địa vị được chi tiêu cho mình các khoản bổ sung mà họ giành được cho cơ quan thì tất nhiên là họ không quan tâm lắm đến việc tăng tối đa ngân sách vì họ không thể hưởng các kết quả từ việc này. Hughes (1998, tr: 49-50) viết: "Thuyết này có thể phù hợp hơn với Hợp chủng quốc Hoa kỳ, nơi mà các cơ quan hành chính có quan hệ chính trị độc lập với nghị viện và nơi khó xác định trách nhiệm tài chính. Ở các nước nghị viện, các cơ quan trung ương và các quan chức hành chính kiểm soát nhiều hơn việc cấp ngân quỹ và con đường chức nghiệp của một số nhà hành chính được thăng tiến bằng khả năng cắt giảm ngân sách của mình và cơ quan mình." Mặc dù có các chỉ trích như vậy, thuyết này đã có những ảnh hưởng cải tiến hoạt động của chính phủ. Khuôn khổ phân tích này được tiếp tục mở rộng và chỉ trích bằng hai cách tiếp cận, hay có thể nói là hai phương diện: chính sách công và quản lý công (Minogue et. al., 1998). Phương diện thứ nhất tập trung vào các quy trình chính sách hơn là các thể chế chính thức. Phương diện này chú trọng đến: (i) bối cảnh chính trị của hệ thống hành chính; (ii) các mối liên hệ mang tính tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc việc xây dựng và triển khai các chính sách; (iii) Sự thành công, thất bại và giải pháp mong muốn của các chính sách thực tế, và từ đó gắn các cơ chế thực hiện với các kết quả; và (iv) khái niệm trung ương của "nhà nước" - điều thiết yếu cho việc hiểu mối quan hệ giữa hệ thống chính trị và hệ thống hành chính, và giữa chính trị, kinh tế và xã hội. Phương diện thứ hai, quản lý công, bám chắc vào các nguyên tắc kinh tế tân cổ điển, xem xét kích cỡ, các vai trò và các cơ cấu của các khu vực công ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Khu vực công bị cho là không có khả năng làm động lực cho sự phát triển quốc gia ở nhiều nước, và thậm chí là sự cản trở chính cho sự phát triển ở một số nước. Theo phương diện này, các nhà hành chính công không đủ năng lực trong việc quản lý một cách hiệu quả và cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu suất; nền công vụ quá cứng nhắc để thích ứng với thay đổi. Khu vực tư ngày càng "được nhìn nhận là có năng lực quản lý, sự linh hoạt và khả năng cạnh tranh - đủ các điều kiện thiết yếu cho việc thực hiện hiệu quả và hiệu suất nhiều hoạt động trước đây được coi là lĩnh vực của khu vực công" (Đã dẫn. tr: 3). Bảng dưới đây tóm lược nội dung cốt lõi các mô hình này. Hành chính công Quản lý công Chính sách công Các cơ cấu/các thể chế Tổ chức Thực hiện Rà soát Bộ máy hành chính/hệ thống thứ bậc Các cấu trúc Tổ chức Hành vi Các hệ thống Tính hiệu suất/hợp lý/thị trường Quy trình Các quyết định Con người Các kết quả Chính trị/các mối quan hệ/sự tác động/sự tham gia Nguồn: Minogue, M. (1999, bài giảng) Như vậy, rõ ràng là chưa có một chiến lược về hành chính phát triển hay chính sách về phát triển hành chính nào ở các nước đang phát triển trước thập kỷ 1970 của thế kỷ này được thường xuyên triển khai, có khả năng giải quyết các vấn đề được hy vọng xử lý bằng các chính sách này (Al-Saigh, 1986, tr: 91-92). Thứ nhất, về mặt hành chính phát triển, đó là sự sa sút về sản xuất nông nghiệp, đô thị hoá tăng, tình trạng suy thoái; các vấn đề nghiêm 8 trọng về cán cân thanh toán, thất nghiệp gia tăng, v.v . (Caiden, 1991). Sự tăng trưởng GNP tương đối cao trong thập niên năm mươi và sáu mươi đã nhanh chóng suy giảm vào đầu thập niên bẩy mươi ở hầu hết các nước không xuất khẩu dầu lửa, trong khi đó rất nhiều các nhu cầu cơ bản vẫn chưa được đáp ứng. Thứ hai, về các lĩnh vực của cải cách hành chính, các thay đổi được giới thiệu không đáp ứng được mong muốn của các khách hàng cũng như giới lãnh đạo chính trị, và vì thế chúng luôn được nhắc đi nhắc lại ngày càng hùng hồn và mạnh mẽ hơn nhưng việc thực hiện lại kém hiệu quả hơn. Có thể thấy ở cuối thập kỷ sáu mươi và đầu thập kỷ bẩy mươi, quản lý công nổi lên như một giải pháp cho mô hình hành chính truyền thống. Giai đoạn này được mô tả bằng các nỗ lực của nhiều học giả nhằm tăng cường sự phân tích chính quyền trung ương và địa phương thông qua việc áp dụng lý thuyết tổ chức và ra quyết định và sự phát triển của các phân tích chính sách, các nghiên cứu chính sách (Hogwood, 1995, được Gray và Jenkins trích dẫn, 1995, tr: 75). Sau đó các nhà thực hành và các học giả đã gặp nhau ở quan điểm là hoạt động của nền hành chính có thể được cải cách hiệu quả bằng cách kết hợp việc quản lý chiến lược, tái cơ cấu tổ chức để xây dựng nên các đơn vị thích ứng hơn, trách nhiệm hơn với việc xây dựng các hệ thống quản lý nhân sự tốt hơn. Để theo đuổi các niềm tin này, việc nghiên cứu về hành chính công được mở rộng cho phù hợp với không những các nhà khoa học chính trị mà còn các học giả về tổ chức và các chuyên gia quản lý, tất cả đều nghiên cứu để đóng góp cho lĩnh vực này. Các dẫn chứng được sử dụng rộng rãi nhất cho sự phát triển của cải cách quản lý công là các nghiên cứu đánh giá của OECD (1990, 1993). Một nghiên cứu gần đây của tổ chức này kết luận rằng mặc dù các cuộc cải cách khác nhau về nội dung, quy mô và cách tiếp cận, một chương trình chung đã xây dựng nên "một mô hình quản lý công đã xuất hiện nhằm thúc đẩy một văn hoá hướng vào hoạt động trong một khu vực công ít phân quyền" (OECD, 1995). Theo OECD, mô hình quản lý công này có các đặc tính như sau: Bảng 2.2 Đặc tính của mô hình quản lý công mới __________________________________________________________________ - Chuyển giao thẩm quyền, cung cấp - Cải tiến việc quản lý các nguồn nhân lực - Đảm bảo việc thực thi, sự kiểm soát, tính trách nhiệm - Tận dụng công nghệ thông tin - Tạo nên sự cạnh tranh và lựa chọn - Nâng cao chất lượng các quy chế - Cung cấp dịch vụ đáp ứng được nhu cầu khách hàng - Tăng cường chức năng chỉ đạo ở trung ương ________________________________________________________________ Nguồn: OECD (1995), được Kickert trích dẫn (1997, tr: 18). Mô hình thầu khoán - khái niệm hoá một xu hướng áp dụng thị trường vào nhà nước được Osborne và Gaebler (1992) chứng minh qua mười nguyên tắc sau: 1. Lái thuyền, chứ không chèo thuyền 2. Mở rộng quyền lực cho cộng đồng, hơn là đơn thuần cung cấp dịch vụ 3. Khuyến khích cạnh tranh, chứ không độc quyền 4. Lấy công việc chứ không lấy các quy chế làm mục tiêu 9 5. Tài trợ cho kết quả đầu ra chứ không phải các đầu vào 6. Đáp ứng nhu cầu của khách hàng chứ không phải của cơ quan hành chính 7. Chú trọng vào các nguồn thu, không chỉ chi tiêu 8. Đầu tư vào việc phòng ngừa hơn là chữa trị 9. Phân quyền 10. Giải quyết các vấn đề bằng cách sử dụng thương trường Có thể viện dẫn các bằng chứng để tóm lược cuộc cải cách này tại Mỹ. Khi Phó Tổng thống Al Gore đề nghị công chúng Mỹ gửi ông ta các khiếu nại về hệ thống hành chính Mỹ, họ chỉ đơn giản đánh dấu đậm dòng chữ "Sáng tạo lại Chính phủ" trên phong bì. Tuy vậy, các quan điểm của Osborne và Gaebler cũng đang chịu chỉ trích cả về mặt tranh luận học thuật lẫn các dẫn chứng thực nghiệm. Về mặt học thuật, "các tác giả dường như cung cấp các món ăn qua loa từ các nguồn Boston Globe, Washington Post, Time (các tờ báo lớn - TG) và từ chối các bữa cỗ thịnh soạn từ các nguồn học thuật thích hợp" (Jordan, 1994, tr: 271). Lý do phản đối chủ yếu đối với Osborne và Gaebler là lý thuyết này không đủ "thực tiễn" để giải quyết các vấn đề trên thực tế. Thực ra, Chính phủ Mỹ chỉ áp dụng một số khía cạnh do hai tác giả này đề xuất (Hùng, 1996, tr: 40). Giữa các học giả đã có sự nhất trí về các yêu cầu cho thuyết quản lý công mới trên. Nguyên do chính liên quan đến áp lực về tài chính đã được một số tác giả đề cập (như OECD, 1995; Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995; Kickert, 1997; Hughes, 1998; Minogue và các tác giả khác, 1998). Tại các nước OECD, chi tiêu của chính phủ tính trên đầu người gần như tăng gấp đôi từ năm 1980 đến 1990 (xem bảng 2.2). Nhiều nước đang phát triển đang phải gánh chịu sự gia tăng chi tiêu công trong khi kinh tế đang suy thoái (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995). Điều này dẫn đến ba giải pháp xử lý việc thâm hụt ngân sách (Osborne và Gaebler, 1992): thứ nhất, có thể hạn chế các chi tiêu và có thể chấm dứt các nhiệm vụ công ở một cấp độ lớn như đã tiến hành ở Mỹ dưới thời chính quyền Ri-Gân và ở Anh dưới thời chính phủ Thát-Chơ; thứ hai, có thể tăng nguồn thu ngân sách, chủ yếu thông qua thuế, nhưng “làm như vậy đồng nghĩa với sự tự sát chính trị”; thứ ba, thực thi các nhiệm vụ công với chi phí thấp hơn. Kickert đã viết về cách thức thứ ba này (1997, tr: 17) “vì thế mà chú trọng vào việc tăng năng suất, hiệu suất, giá trị về tiền, và vân vân - tất cả các vấn đề có vai trò trung tâm khi nói đến quản lý. Do đó, cách thức thứ ba này hầu như thúc đẩy một cách hợp lý khu vực công vận động hướng tới việc quản lý công”. Một thành tố quan trọng của các cuộc cải cách về quản lý công mới là việc giảm chi phí và chi tiêu. Đối với một số nước thì thực tế lại phức tạp hơn khi các chi phí cho phúc lợi xã hội đang tăng lên. Ví dụ ở Anh, một dự đoán gần đây cho thấy trong vòng 30 năm tới mức tăng sẽ khoảng 50 phần trăm trong nhóm tuổi từ 60 đến 84 (Minogue et. al., 1998). Bảng 2.3 Tổng chi tiêu của chính phủ tính theo phần trăm của GDP 1970-94 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 Úc - 31 32 37 35 37 38 34 38 Áo 38 45 48 51 49 50 50 53 52 Bỉ 42 51 59 62 55 56 56 57 55 Canada 34 38 39 45 46 49 50 50 48 Đan mạch 41 48 56 59 59 59 61 63 63 Phần lan 30 38 38 44 45 54 59 61 59 Pháp 39 43 46 52 50 51 52 55 55 10 . MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH 1 MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Th.s.. chính để cải tiến việc thực hiện. Như vậy, sự chú trọng của hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và ý nghĩa của cải cách hành chính,