BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI ĐỖ NGỌC THUỲ TRANG HOÀN THIỆN MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Chuyên ngành: Luật Hiến pháp Mã số: 60 38 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS Ngô Đức Mạnh HÀ NỘI – 2010 LỜI CẢM ƠN Cho phép bày tỏ lòng biết ơn chân thành sâu sắc tới người thầy giúp đỡ bảo tận tình cho tơi suốt q trình nghiên cứu hồn thiện luận văn tốt nghiệp TS Ngơ Đức Mạnh – Phó chủ nhiệm Ủy ban đối ngoại Quốc hội Tôi xin chân thành cảm ơn thầy cô giáo giảng dạy kiến thức cho tơi suốt khóa học, cảm ơn Khoa Sau đại học Trường Đại học Luật Hà Nội bạn bè người thân giúp đỡ để tơi hồn thành luận văn thạc sĩ Học viên Đỗ Ngọc Thùy Trang MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU - 1 Tính cấp thiết đề tài - Tình hình nghiên cứu đề tài Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận văn Mục đích nghiên cứu luận văn - Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu - Đóng góp khoa học luận văn - Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận văn Kết cấu luận văn - Chương 1: Một số vấn đề lý luận mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp 1.1 Một số khái niệm 1.1.1 Quy trình lập pháp - 1.1.2 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp - 1.2 Nội dung mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập Pháp .12 1.2.1 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 12 1.2.2 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn lập chương trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh 15 1.2.3 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh .16 1.2.4 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn chỉnh lý luật, pháp lệnh 17 Chương 2: Thực trạng mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp .20 2.1 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh - 20 2.2 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn soạn thảo dự án luật, pháp lệnh 33 2.3 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn thẩm tra chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh 39 Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp 43 3.1 Những yêu cầu đặt việc hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp 43 3.1.1 Yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền dân, dân, dân 43 3.1.2 Yêu cầu xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam hợp hiến, thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch 44 3.1.3 Yêu cầu bảo đảm yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế - 48 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp 48 3.2.1 Đổi quy trình lập, thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 48 3.2.2 Tăng cường tính chủ động Chính phủ trình xây dựng luật, pháp lệnh 50 3.3.3 Tăng cường mối quan hệ hội đồng dân tộc với ủy ban Quốc hội Hội đồng dân tộc với Ủy ban Chính phủ giai đoạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh - 50 3.3.4 Phân định rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân quy trình xây dựng luật, pháp lệnh - 51 3.3.5 Nâng cao chất lượng đội ngũ cán tham mưu cho Quốc hội, Chính phủ quy trình lập pháp - 52 3.3.6 Nâng cao chất lượng hoạt động thông tin phục vụ công tác xây dựng luật Quốc hội 53 KẾT LUẬN 57 MỞ ĐẦU TÝnh cÊp thiết đề tài Điều Hiến pháp năm 1992 đà sửa đổi, bổ sung theo Nghị số 51/2001/QH10 ngày 25-12-2001 Quốc hội khoá X quy định: “Nhµ n­íc Céng hoµ x· héi chđ nghÜa ViƯt Nam Nhà nước pháp quyền xà hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân Tất quyền lực nhà nước thuộc nhân dân mà tảng liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân đội ngũ trí thức Quyền lực nhà nước thống nhất, có phân công phối hợp quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Quốc hội quan quyền lực cao cđa n­íc Céng hßa x· héi chđ nghÜa ViƯt Nam, Chính phủ quan chấp hành Quốc hội, quan hành nhà nước cao Vì mối quan hệ Quốc hội Chính phủ nói trong cấu quyền lực nhà nước đóng vai trò đặc biệt quan trọng đời sống cđa nhµ n­íc vµ x· héi Trong sè ba chøc Quốc hội, chức lập pháp đóng vai trò đặc biệt quan trọng Công xây dựng Nhà nước pháp quyền xà hội chủ nghĩa đòi hỏi Nhà nước ta phải nhanh chóng hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng làm sở pháp lý cho hoạt động quan nhà nước, tổ chức xà hội, đơn vị kinh tế công dân Để thực tốt chức lập pháp, với hoạt động đổi hoàn thiện tổ chức hoạt động quan lập pháp (Quốc hội, quan Quốc hội) việc nghiên cứu hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội với chđ thĨ cã qun lËp ph¸p kh¸c nh­ ChÝnh phđ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên khác yêu cầu tất yếu Trong quy trình lập pháp, Quốc hội vµ ChÝnh phđ cã mèi quan hƯ mËt thiÕt Lµ chđ thĨ cã qun s¸ng kiÕn lËp ph¸p, ChÝnh phđ tÝch cùc thùc hiƯn qun s¸ng kiÕn lËp ph¸p Thực tế cho thấy, số lượng dự án luật Chính phủ đệ trình chiếm 80%, thËm chÝ cã nhiƯm kú chiÕm h¬n 90% tỉng sè dự án luật Bên cạnh đó, Chính phủ giao quan định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống tất dự án luật trước trình quan Quốc hội thÈm tra Nh­ vËy cã thĨ nãi r»ng chÊt l­ỵng hiệu văn luật Quốc hội thông qua phụ thuộc nhiều vào mối quan hệ Quốc hội, quan Quốc hội với Chính phủ, quan Chính phủ quy trình lập pháp Vì việc đổi hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ trình lập pháp đóng vai trò quan trọng công hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta Chính tác giả đà mạnh dạn chọn đề tài Hoàn thiện mèi quan hƯ gi÷a Qc héi víi ChÝnh phđ quy trình lập pháp làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học với mong muốn đóng góp phần nhỏ bé vào việc nghiên cứu sở lý luận giải pháp đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội Tình hình nghiên cứu đề tài Xuất phát từ tính chất quan trọng vấn đề, năm gần đây, có nhiều quan tâm nghiên cứu mèi quan hƯ gi÷a Qc héi víi ChÝnh phđ víi mục đích nghiên cứu, góc độ phạm vi tiếp cận khác nhau, nhiều đề cập vấn đề liên quan vấn đề Các chương trình nghiên cứu khoa học cấp nhà nước Xây dựng nhà nước xà hội chủ nghĩa dân, dân, d©n” – m· sè KX-04 GS VS Ngun Duy Q lµm chđ nhiƯm Ngoµi mét sè bµi viết tác giả khác có nhiều công trình nghiên cứu nhằm hoàn thiện máy Nhà nước Ví dụ viết: Một số yếu tố tác động với hiệu hoạt động Quốc hội tác giả Đặng Đình Luyến, Trao đổi quy trình định vấn đề quan trọng hoạt động Quốc hội ThS Nguyễn Quốc Thắng đăng tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 3,6 năm 2002, Về hoàn thiện tổ chức đổi nội dung hoạt động quan chuyên môn Quốc hội TS Bùi Ngọc Thanh đăng tạp chí Cộng sản số 22 tháng năm 2002 Trên tạp chí Nhà nước Pháp luật số năm 1997 có đăng viết Nhận thức nguyên tắc tập quyền khía cạnh vấn đề quan hệ lập pháp hành pháp nước ta hiƯn nay” cđa TS Ngun Cưu ViƯt Sau ®ã ThS luật học Ngô Đức Tuấn tiếp tục nghiên cứu cụ thể mối quan hệ hoạt động lập pháp (Quốc hội) hành pháp (Chính phủ) nước ta (Bài viết đăng tạp chí Đặc san khoa học pháp lý TP HCM số năm 2000 Đến năm 2007 có luận án tiến sĩ Lê Thanh Vân Cơ sở lý luận việc đổi tổ chức hoạt động Quốc hội Các hội thảo Cải tiến quy trình, thủ tục kỳ họp Quốc hội năm 2007, Tổ chức điều hành công việc Quốc hội năm 2004 Văn phòng Quốc hội tổ chức Nm 2008 GS.TS Trn Ngc ng v TS Ngô c Mnh vi "Mô hình tổ chức hoạt động Quốc hội, ChÝnh phủ” nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam ( Nhà xuất chÝnh trị quốc gia - nm 2008) Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu cách có hệ thống vấn đề Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ trình lập pháp Các công trình khoa học nói đà có đóng góp quý báu việc đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động Quốc hội nói chung, hoạt động lập pháp Quốc hội nói riêng; đồng thời tài liệu tham khảo có giá trị giúp học viên hoàn thành tốt luận văn Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận văn Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp [cần ý toàn luận án chỗ dùng chữ in nghiêng ngược lại] có đối tượng phạm vi nghiên cứu rộng, khó thực đầy đủ điều kiện nghiên cứu luận văn cao học Vì vậy, luận văn tập trung nghiên cứu sở lý luận mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp, chủ yếu mối quan hệ Quốc hội Chính phủ khoảng thời gian từ nhiệm kỳ Quốc hội khoá X (1997-2002) đến để qua đưa phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp nước ta Mục đích nhiệm vụ luận văn Trên sở nghiên cứu lý luận thực tiễn mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp, luận văn đặt nhiệm vụ đề xuất kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện mối quan hệ này, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội thời gian tới Để đạt mục đích này, luận văn có nhiệm vụ sau: - Khái quát quy trình lập pháp phân tích sở lý luận mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp; - Đánh giá thực trạng mối quan hệ Chính phủ Quốc hội quy trình lập pháp; - Đề xuất yêu cầu kiến giải số giải pháp nhằm hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành mục đích nhiệm vụ đặt ra, luận văn nghiên cứu dựa sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật, tổ chức máy nhà nước; quan điểm, chủ trương, đường lối Đảng Cộng sản Việt Nam xây dựng hoàn thiện Nhà nước hệ thống pháp luật Việt Nam giai đoạn Đề tài luận văn thực sở vận dụng phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin chủ nghĩa vật biện chứng chủ nghĩa vật lịch sử; đồng thời sử dụng phương pháp nghiên cứu ngành khoa học khác như: phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp khái quát hóa; phương pháp quy nạp diễn dịch; phương pháp lý thuyết hệ thống; phương pháp phân tích quy phạm cụ thể, phương pháp luật so sánh tham khảo kinh nghiệm nước Đóng góp khoa học luận văn Luận văn công trình nghiên cứu tương đối có hệ thống lý luận thực tiễn mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp; phân tích khái quát thực trạng để nguyên nhân thành công bất cập, hạn chế mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Từ đó, kiến nghị số giải pháp hoàn thiện mối quan hệ góp phần nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp Qc héi ë n­íc ta hiƯn ý nghÜa lý luận thực tiễn luận văn Với kết đạt được, luận văn góp phần làm sáng tỏ hoàn thiện sở lý luận, sở pháp lý mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Đồng thời, luận văn dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu giảng dạy vấn đề liên quan đến hoạt động lập pháp Quốc hội Kết cấu luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm chương Chương I: Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Chương II: Thực trạng mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Chương III: Phương hướng hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp 48 trường định hướng xà hội chủ nghĩa, đặc biệt trình hội nhập kinh tế, quốc tế Trong trình đạo hoạ động lập pháp, Đảng ta nhấn mạnh Phấn đấu năm tới có đủ đạo luật điều chỉnh lĩnh vực ®êi sèng x· héi theo ®óng ®­êng lèi, quan ®iĨm Đảng, bảo đảm định hướng XHCN, dựa së tỉng kÕt thùc tiƠn ViƯt Nam, cã nghiªn cøu tham khảo kinh nghiệm chọn lọc nước cần phải Cải tiến phân công phối hợp quan Quốc hội Chính phủ để đảm bảo tính kịp thời nâng cao chất lượng xây dựng luật Trong Nghị Chính phủ, đạo Thủ tướng Chính phủ tập trung hướng dẫn bộ, ngành làm tốt công tác trình dự án luật, pháp lệnh Chính phủ chuẩn bị trước Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội Vì Toàn cầu hoá kinh tế xu tất yếu Đảng ta đà nhận định mà hầu hết quốc gia đứng vòng xoáy trình 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp 3.2.1 Đổi quy trình lập, thẩm tra chương trình xây dựng luật pháp lệnh Trong hoạt động lập pháp nước ta, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh pháp lý để triển khai, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh Nói cách khác dự án không đưa vào chương trình phải đợi chờ để khẳng định cần thiết phải ban hành Do đổi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có ý nghĩa định cho thành công kế hoạch lập pháp năm nhiệm kỳ Quốc hội Những giải pháp cho định hướng việc xây dựng chương trình cần vào kế hoạch phát triển kinh tế- xà hội đất nước Việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải xuất phát từ nhu cầu thực tiễn công tác quản lý đất nước pháp luật điều kiện, khả tài chính, nhân lực.v.v Đồng thời phải xác định rõ thứ tự ưu tiên theo tiêu chí xác định cụ thể dự án chương trình tổng thể, dài hạn cho nhiệm kỳ Quốc hội ngắn hạn theo năm nhằm bảo đảm tính khoa học, tính 49 khả thi chương trình Tiếp tục nâng cao tính khả thi chương trình bước nghiên cứu tiền khả thi moỗiõi dự án đố, việc xác định rõ mục đích, sách việc ban hành văn bản, cần có phân tích sâu đánh giá mức độ tác động kinh tế, xà hội việc ban hành hoạc sửa đổi, bổ sung pháp luật hành, mức độ tương thích với luật chuyên ngành tổng thể hệ thống pháp luật Mặc dù Luât ban hành văn quy phạm pháp luật ban hành năm 2008 có quy định cụ thể quy trình lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tuy nhiên, để bảo đảm cho việc xây dựng, thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đạt hiệu cần phải bổ sung thêm quy định trách nhiệm quan lập Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Chính phủ, Bộ tư pháp quan giúp Chính phủ thực hoạt động này) việc tuân thủ thời gian trình, tuân thủ yêu cầu Luật ban hành văn quy phạm pháp luật dự án luật, pháp lệnh dự kiến đưa vào chương trình (về đối tượng điều chỉnh, sách dự án, báo cáo đánh gía tác động ) Để bảo đảm nâng cao chất lượng công tác thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Cần bổ sung quy định quy định thẩm quyền quan thẩm tra có quyền loại khỏi chương trình dự án luật, pháp lệnh không đáp ứng yêu cầu theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật; bổ sung quy định trách nhiệm quan thẩm tra (ủy ban pháp luật Quốc hội) dự án luật, pháp lệnh không đủ điều kiện đưa vào dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội thông qua Ngoài cần bổ sung quy định nhằm xác định rõ trách nhiệm mối quan hệ phối kết hợp chủ thể việc lập chương trình Đó tr¸ch nhiƯm cđa c¸c tỉ chøc ph¸p chÕ ë c¸c bé, c¬ quan ngang Bé, c¬ quan thc ChÝnh phđ việc tham mưu, đề xuất ý kiến xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết, Nghị định để trình phủ, mối quan hệ Chính phủ chủ thể khác có quyền trình dự án luật, pháp lệnh Mặt 50 trận tổ quốc Việt nam, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đại biểu Quốc hội Trong trường hợp cần làm rõ vai trò trách nhiệm Bộ Tư pháp với tư cách quan chủ quan công tác xây dựng pháp luật phủ văn phòng Chính phủ quan giúp việc Chính phủ vấn đề tập hợp, xem xét, thẩm định đề nghị quan, tổ chức, cá nhân dự án thuộc chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 3.2.2 Tăng cường tính chủ động Chính phủ hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh Hiện cần khắc phục bất cập tổ chức hoạt động Chính phủ để đảm bảo phát huy vai trò quan hµnh chÝnh nhµ n­íc cao nhÊt, cã thĨ thÊy thể chế quản lý hành nhà nước mà Chính phủ đà lập để quản lý xây dựng máy nhà nước điều kiện phát triển kinh tế thị trường xà hội chủ nghĩa chưa đồng Trong điều kiện cần tăng cường tÝnh chØ ®éng cđa ChÝnh phđ viƯc ®Ị xt vấn đề cần ban hành văn luật, pháp lệnh để điều chỉnh; vấn đề cần sửa đổi, bổ sung Mặc dù, theo quy định pháp luật hành, Chính phủ có quyền kiến nghị bổ sung, điều chỉnh chương trình xây dựng luật Tuy nhiên, đề xuất Chính phủ việc sửa đổi, bổ sung văn luật hay ban hành văn luật lại cần phải trải qua quy trình theo trình tự định Như vậy, không bảo đảm tính cấp thiết đề xuất Chính phủ Vì vậy, cần bổ sung quy định, trường hợp định, Quốc héi xem xÐt c¸c dù ¸n lt, ph¸p lƯnh Chính phủ đề xuất không cần phải tuân theo bước theo thủ tục lập pháp thông thường theo quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật hành có quy định quy trình thông qua lt, ph¸p lƯnh theo thđ tơc rót gän Tuy nhiên, Luật không xác định cụ thể trường hợp áp dụng theo thủ tục này, thực tế vận dụng không thống 3.3.3 Tăng cường mối quan hệ Hội đồng dân tộc ủy ban Quốc hội Hội đồng dân tộc với quan Chính phủ hoạt động thẩm tra dù ¸n lt, ph¸p lƯnh 51 Sù phèi hợp quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc, ủy ban Quốc hội) với quan soạn thảo (các quan Quốc hội, Tòa án dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên) đóng vai trò quan trọng chất lượng dự án luật, pháp lệnh Sự phối hợp đà quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên, lần thảo luận thứ dự án luật quan Quốc hội quan soạn thảo (chủ yếu quan Chính phủ) có mối quan hệ thường xuyên chặt chẽ, lần thảo luận thứ hai dự án luật Mối quan hệ trở nên mật thiết lý do, quan Quốc hội có toàn quyền nội dung dự án luật Việc tham gia quan soạn thảo dự án luật vào chỉnh lý nội dung hình thức dự án luật hạn chế Không trường hợp quan soạn thảo thể không lòng chỉnh lý nội dung, kết cấu dự luật quan thẩm tra Vì vậy, để tăng cường mối quan hệ quan thẩm tra quan soạn thảo cần bổ sung quy định quyền quan soạn thảo giải trình dự án luật thảo luận lần thứ hai kỳ họp Quốc hội 3.3 Phân định rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân quy trình lập pháp Khi nói trách nhiệm cá nhân giai đoạn quy trình lập pháp vấn đề đặt Xuất phát từ thùc tiƠn lËp ph¸p cđa n­íc ta cho thÊy, nay, văn pháp luật hành không đặt vấn đề trách nhiệm cá nhân hoạt động lập pháp, mà nói trách nhiệm tập thể (ban soạn thảo, quan soạn thảo, quan thẩm tra, quan thẩm định ) Với cách đặt vấn đề khó quy trách nhiệm, dẫn đến việc đùn đẩy trách nhiệm, mặt khác không khuyến khích tính chủ động sáng tạo cá nhân tham gia vào quy trình lập pháp Nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm cá nhân quy trình lập pháp cần bổ sung quy định quyền hạn trách nhiệm cụ thể cá 52 nhân quy trình lập pháp Đó trách nhiệm Trưởng Ban soạn thảo, thành viên Ban soạn thảo; trách nhiệm người đứng đầu quan chủ trì soạn thảo; trách nhiệm người đứng đầu quan thẩm tra, trách nhiệm thành viên quan thẩm tra dự án luật, pháp lệnh Cùng với trách nhiệm cần bổ sung quy định biện pháp chế tài cá nhân không hoàn thành nhiệm vụ, hình thức khen thưởng cá nhân đạt thành tÝch tèt viƯc thùc hiƯn nhiƯm vơ qu¸ trình lập pháp 3.3.5 Nâng cao chất lượng đội ngị c¸n bé tham m­u, gióp viƯc cho Qc héi, Chính phủ quy trình lập pháp Đội ngũ tham m­u, gióp viƯc cho Qc héi vµ ChÝnh phđ quy trình lập pháp đóng vai trò quan trọng chất lượng việc soạn thảo, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh Đây đội ngũ giao nhiệm vụ trực tiếp chắp bút soạn thảo văn bản, trực tiếp lý văn sở ý kiến đóng góp quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền Vì vậy, trình độ chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn đội ngũ có ảnh hưởng lớn đến việc soạn thảo việc tiếp thu chỉnh lý dự thảo văn luật, pháp lệnh Với tính chất tầm quan trọng công việc, đội ngũ cán tham mưu, giúp việc cho Quốc hội, Chính phủ cần phải đáp ứng yêu cầu sau: - Phải am hiểu pháp luật, trước hết pháp luật tổ chức hoạt động máy quan nhà nước vấn đề chuyên môn liên quan tới lĩnh vực tham mưu Quốc hội, Chính phủ quy trình lập pháp; - Nắm vững quy trình, thủ tục hoạt động Quốc hội nói chung quy trình lập pháp nói riêng; chức năng, nhiệm vụ máy giúp việc vị trí, công việc cán tham mưu, giúp việc; - Phải có kỹ nghiên cứu, phân tích tổng hợp, cập nhật thông tin trở thành chuyên gia sau dự án; - Phải có kỹ tổ chức, tổng hợp ý kiến chuyên gia, tổ chức buổi thảo luận, hội thảo, tọa đàm hoạt động khác; - Phải có kỹ phối hợp với đồng nghiệp khác máy để tham mưu, tổ chức phục vụ hoạt ®éng cđa Qc héi, ChÝnh phđ; 53 - Ph¶i cã kỹ thu thập thông tin, xử lý thông tin tóm tắt thông tin, tạo sở liệu đầy đủ lĩnh vực phụ trách, tham mưu; - Có kỹ xếp khoa học hồ sơ, tài liệu chương trình hoạt động với cường độ cao; - Có tác phong làm việc nhiệt tình, nhanh nhẹn, chuyên nghiệp 3.3.6 Nâng cao chất lượng hoạt động thông tin phục vụ công tác xây dựng pháp luật Quốc hội Trong hoạt động lập pháp Quốc hội, nguồn thông tin trợ giúp thống, đóng vai trò quan trọng để Quốc hội tham khảo nhằm định hình, hình thành ý tưởng, chuẩn bị ý kiến thảo luận làm sở để Quốc hội biểu thông qua dự án luật Chính vậy, việc đổi nâng cao chất lượng hoạt động cung cấp thông tin tham khảo phục vụ Quốc hội đóng vai trò đặc biệt quan trọng Trong điều kiện nay, cho cần phải có cải tiến sâu sắc nội dung thông tin phương thức cung cấp thông tin tới đại biĨu Qc héi VỊ néi dung th«ng tin: Th«ng tin phục vụ Quốc hội đòi hỏi phải bám sát chương trình hoạt động Quốc hội, đồng thời phải nắm bắt vấn đề kinh tế - xà hội xúc công luận quan tâm, pháp luật điều chỉnh, để cung cấp kịp thời nguồn tài liệu tham khảo cho Quốc hội Đặc biệt, thông tin tất dự án luật có chương trình nghị Quốc hội phải cung cấp cho Quốc hội, quan Quốc hội thời gian hai kỳ họp cách tóm tắt nội dung đề án, nêu vấn đề chính, cốt yếu dự án luật, giới thiệu vấn đề ý kiến khác nhau, đạo lý khác nhau; cung cấp tài liệu tham khảo nước dạng tóm tắt, nêu bật vấn đề cần quan tâm, ý Những văn giúp Quốc hội, Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm thu thập, tích lũy thông tin nội dung kỳ họp, tránh tình trạng đến kỳ họp Quốc hội tranh thủ nắm bắt vấn đề cần xử lý để biểu thị thái độ bấm nút thông qua sách quốc gia đại Các tài liệu nghiên cứu chuyên sâu dự án luật đà biên soạn nhiều, nhiên chưa phủ kín tất dự án có chương trình chưa thực khách quan phụ thuộc vào 54 nguồn cung cấp quan Chính phủ Trong đặc điểm bật sản phẩm nghiên cứu Quốc hội phải tính khách quan độc lập với nghiên cứu Chính phủ, cá nhân tổ chức khác, nhằm bảo đảm nguồn tin tài liệu nghiên cứu Quốc hội không bị lệ thuộc vào Chính phủ tổ chức khác Điều đòi hỏi quan thông tin Quốc hội có vị trí độc lập, ưu tiên nguồn khai thác tài liệu có ngân sách hoạt động riêng Điều đặt yêu cầu cao hoạt động Viện nghiên cứu lập pháp ủy ban thường vụ Quốc hội quan vừa có chức nghiên cứu vừa có chức cung cấp thông tin nghiên cứu đến đại biểu Quốc hội Thông tin nghiên cứu chuyên sâu làm tài liệu tham khảo cho Quốc hội phải thông tin đà qua xử lý, nêu bật yếu tố sau: khía cạnh cụ thể sách luật (đối với dự án luật trình Quốc hội), hệ (ai lợi, chịu thiệt) viễn cảnh thực sách (những hội nào?) Đối với lĩnh vực không thuộc chuyên môn Quốc hội, cần cung cấp loại thông tin kết hợp đánh giá tầm quan trọng vấn đề, nội dung dự luật, phạm vi phổ biến mối quan hệ với vấn đề khác Bên cạnh đó, cần có chế hồi đáp để Quốc hội, quan Quốc hội phản hồi nội dung thông tin cung cấp nhằm nâng cao chất lượng thông tin, đáp ứng nhu cầu Quốc hội Một chế hồi đáp hiệu quả, nhanh nhạy giúp cho Quốc hội tăng tính chủ động việc khai thác xử lý thông tin cung cấp Về phương thức cung cấp thông tin: Các phương thức cung cấp thông tin tham khảo tớiQuốc hội đà phát huy hiệu tốt (phương thức hỏi đáp, cung cấp tài liệu tham khảo dạng chuyên đề nghiên cứu, trao đổi trực tiếp phương thức điện tử ) cần tiếp tục phát huy Tuy nhiên, phương thức nêu cần phải có biện pháp đổi định Đối với phương thức hỏi đáp, cần phổ biến rộng rÃi phương thức để đáp ứng tốt nhu cầu Quốc hội, thời gian hai kỳ họp Quốc hội, đảm bảo để Quốc hội có đầy đủ thông tin phục vụ hoạt động Đối với phương thức trao đổi trực tiếp qua diễn đàn việc tổ chức tọa đàm, hội thảo, hội nghị, tập huấn để tạo trao đổi trực tiếp đại biểu Quốc hội với chuyên 55 gia vấn đề trực tiếp liên quan đến dự án luật nội dung khác thuộc chương trình làm việc Quốc hội, hạn chế lớn phương thức phục vụ số lượng đại biểu Quốc hội định Chính vậy, hội thảo, hội nghị không tổ chức đủ ba miền Bắc, Trung, Nam để phục vụ số lượng đại biểu Quốc hội đông đảo nhất, cần nhanh chóng đưa lên mạng nội dung trao đổi diễn đàn để đại biểu Quốc hội quan tâm truy cập, tham khảo Việc cung cấp thông tin qua phương thức điện tử cần phải trọng đổi điều kiện sở xây dựng kết cấu mạng thông tin Quốc hội nói chung hay gọi hệ sở liệu Quốc hội ngân hàng liệu thông tin Quốc hội Để thông tin phục Quốc hội liên tục kỳ họp Quốc hội, việc xây dựng hệ sở liệu điện tử phục vụ tất mặt hoạt động Quốc hội, từ lập pháp, giám sát định vấn đề quan trọng đất nước cần thiết Trên sở công nghệ thông tin đại nay, với việc đại biểu Quốc hội đà trang bị máy tính xách tay, internet việc xây dựng mạng thông tin điện tử nhằm cung cấp thông tin tới đại biểu Quốc hội điều khả thi Vấn đề lại việc xây dựng hoàn thiện sở liệu cụ thể hệ sở liệu Quốc hội Hiện nay, trang intranet Văn phòng Quốc hội đà có số sở liệu quan trọng phục vụ hoạt động Quốc hội Tuy nhiên, theo chúng tôi, để phục vụ tốt hoạt động lập pháp Quốc hội, sở liệu phải bổ sung, hoàn thiện theo hướng sau: - Số hóa phần toàn nội dung sách, tạp chí tư liệu khác thư viện Quốc hội (bên cạnh danh mục chung) để nhập vào hệ sở liệu chung - Thông tin cập nhật nội dung toàn câu hỏi đáp đại biểu Quốc hội qua kỳ họp Thông thường câu hỏi đại biểu Quốc hội câu trả lời phận dịch vụ thông tin không phổ biến, câu trả lời gửi tới đích danh người hỏi Việc in tài liệu trả lời thành văn giấy gửi đến tất vị đại biểu Quốc hội không cần thiết nhiều đại biểu không quan tâm Tuy nhiên, việc nên làm làm đưa câu hỏi câu trả lời vào sở liệu hỏi đáp, có phân chia mục 56 lục lĩnh vực khác nhau, thời điểm khác để đại biểu Quốc hội quan tâm tham khảo Việc tránh câu hỏi trùng lắp từ phía đại biểu Quốc hội phận dịch vụ thông tin phải làm việc tải - Đăng tải cập nhật toàn tài liệu nghiên cứu chuyên đề, đề tài nghiên cứu Văn phòng Quốc hội từ trước tới công trình nghiên cứu tổ chức hoạt động Quốc hội nước ta để đại biểu Quốc hội dễ dàng tra cứu, tham khảo cần thiết - Liên kết để đăng tải nội dung tạp chí nhà nước pháp luật tạp chí lĩnh vực chuyên môn khác quan nhà nước, viện nghiên cứu, công trình nghiên cứu chuyên gia pháp lý Quốc hội - Đăng tải cập nhật cách có hệ thống văn bản, tài liệu tham khảo Hội đồng dân tộc, ủy ban Quốc hội - Đăng tải cập nhật kết nghiên cứu chuyên gia, nhà khoa học pháp lý quốc tế, vấn đề thời pháp lý quốc tế; liên kết với số sở liệu luật có giới thiệu cập nhật nội dung văn pháp luật hầu giới số tạp chí chuyên ngành lớn giới, có dịch lược dịch số nội dung cần thiết Các sở liệu tạp chí chuyên ngành lớn giới truy cập miễn phí, vậy, cần có khoản kinh phí hàng năm để trì việc tra cứu, cập nhật thông tin đại biểu Quốc hội sở liệu Việc truy cập tải liệu từ sở liệu chuyên ngành lớn giới có ý nghĩa quan trọng không đại biểu Quốc hội mà đội ngũ cán nghiên cứu, tham mưu thuộc quan giúp việc Quốc hội quan Quốc hội 57 KT LUN Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng chi phối suốt quy trình lập pháp Quốc hội Do vậy, để nâng cao chất lượng hiệu công tác lập pháp Quốc hội khâu đột phá phải hoàn thiện mối quan hệ Bên cạnh giải pháp nhằm tăng cường phối hợp quan Quốc hội với quan Chính phủ công đoạn quy trình lập pháp, cần phải đề cao trách nhiệm quan thuộc Chính phủ, Quốc hội quy trình lập pháp Cụ thể trách nhiệm việc chuẩn bị, thẩm tra, xem xét thông qua dự án luật để bảo đảm dự án luật chuẩn bị kịp theo tiến độ thời gian; tránh trường hợp chất lượng chuẩn bị nên phải sửa đi, sửa lại; xem xét, thảo luận dự án luật tập trung vàào vấn đề thuộc nội dung dự án Bên cạnh việc nâng cao chất lượng đội ngũ c¸n bé tham m­u, gióp viƯc cho Qc héi, ChÝnh phủ quy trình lập pháp quy trình lập pháp cần đặt cách nghiêm túc Việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán tham m­u gióp viƯc cho Qc héi, ChÝnh phđ quy trình lập pháp góp phần nâng cao chất lượng hiệu mối quan hệ Quốc hội Chính phủ từ bảo đảm nâng cao hiệu chất lượng công tác lập pháp Quốc hội Ngoài ra, nâng cao hiệu cung cấp thông tin phục vụ công tác xây dựng pháp luật Quốc hội đóng vai trò quan trọng hoạt động lập pháp Quốc hội Hiện nay, thông tin chủ yếu từ quan nhà nước, phủ nên số trường hợp, chưa thật đầy đủ, cụ thể Thông tin từ bộ, ngành thường phản ánh ý kiến ngành bảo vệ quyền lợi dự án luật Do đó, cần nâng cao chất lượng cung cấp thông tin cho Quốc hội, quan Quốc hội, đại biểu Quốc hội nhiều chiều Ngoài thông tin từ quan Chính phủ, cần có hình 58 thức, biện pháp thích hợp tổ chức lấy ý kiến nhân dân, tổ chức xà hội nghề nghiệp Công tác xây dựng pháp luật ngày trở nên quan trọng điều kiện n­íc ta ®ang chun ®ỉi tõ nỊn kinh tÕ tËp trung quan liêu bao cấp sang chế thị trường định hướng xà hội chủ nghĩa, đặc biệt tr×nh héi nhËp kinh tÕ qc tÕ hiƯn Trong trình đạo hoạt động lập pháp, Đảng ta nhấn mạnh phấn đấu năm tới có đủ đạo luật điều chỉnh lĩnh vực cđa ®êi sèng x· héi theo ®óng ®­êng lèi, quan điểm Đảng, bảo đảm định hướng XHCN; dựa sở tổng kết thực tiễn Việt Nam, có nghiên cứu tham khảo chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài1 cần phải Cải tiến phân công phối hợp quan Quốc hội Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời nâng cao chất lượng xây dựng luật2 Trong Nghị Chính phủ, đạo Thủ tướng Chính phủ tập trung hướng dẫn Bộ, nghành làm tốt công tác trình dự án luật, pháp lệnh Chính phủ chuẩn bị trước Quốc hội ban th­êng vơ Qc héi3 Xt ph¸t tõ chøc Quốc hội Chính phủ máy nhà nước thông qua mối quan hệ hai hoạt động lập pháp hành pháp Việt nam, Chính phủ xem chủ thể việc soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, ban th­êng vơ Qc héi, hay nãi c¸ch kh¸c, sáng kiến lập pháp chủ yếu từ phía Chính phủ (trên 90% dự án luật, pháp lệnh Chính phủ trình) Điều khẳng định thực tế là: điều kiện Đảng cầm quyền Việt Nam, việc hoạch định sách xây dựng, ban hành dự án luật, pháp lệnh có quan nhất, mà sản phẩm mối quan hệ mang tính chất cộng đồng trách nhiệm chủ thể trình (trong có Chính phủ) chủ thể ban hành lµ Qc héi, ban th­êng vơ Qc héi ChÊt lượng lập pháp chúng ta, theo đánh giá giới chuyên môn thấp, chất lượng không cao; nhiều dự án luật, pháp lệnh không khả thi, thiếu thực tiễn v.v Có nhiều nguyên nhân, 59 nguyên nhân phối kết hợp Chính phủ (các quan Chính phủ) vói Quốc hội (các quan Quốc hội) trình xây dựng chưa đạt yêu cầu chu trình lập pháp khoa học, khách quan mang tính sáng tạo Qua theo dõi, thấy nguyên nhân vùng trũng trình xây dựng luật, pháp lệnh Về mặt pháp lý, chóng ta ch­a cã quy chÕ rµng bc lÉn quan Chính phủ với Quốc hội (thông qua chế tài cụ thể) để quy định rõ trách nhiệm quan mối quan hệ Chúng ta có đạo luật tổ chức (tổ chức Quốc hội, Chính phủ), đạo luật quy định thẩm quyền mang tính chất nội dung quy định thể mối quan hƯ mang tÝnh thđ tơc viƯc phèi hỵp dể tăng cường công tác lập pháp Hiện nay, có Luật ban hành văn quy phạm pháp luật (sửa đổi) năm 2002 quy định thủ tục, trình tự xây dựng dự án luật, pháp lệnh, chưa có quy định khẳng định mối quan hệ (tôi nhắc lại, mang tính chế tài, chủ thể không thực phải chịu trách nhiệm gì?) Ví dụ, việc xây dựng chương trình xây dựng pháp luật, pháp lệnh không đáp ứng yêu cầu thực tế dẫn đến đạo luật ban hành hiệu chịu trách nhiệm, Bộ, nghành chủ trì, Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hay quốc hội? Nguyên nhân làm cho quan tham gia xây dựng chương trình theo hướng mạnh ai, làm ngành có luật, pháp lệnh ngành ta phải xây dựng luật, pháp lệnh v.v Từ yêu cầu trên, đòi hỏi cần nghiên cứu kỹ nội dung mối quan hệ Chính phủ Quốc hội việc tăng cường hoạt động lập phápể tham gia đóng góp ý kiến dự án luật Theo hướng này, cần có chia sẻ thông tin phục vụ cho công tác xây dựng pháp luật phát triển hệ thống thông tin điện tử Quốc hội, cổng thông tin điện tử Chính phủ để phục vụ công tác xây dựng pháp luật 60 DANH MC TI LIU THAM KHẢO Qc héi ViƯt Nam (1946), HiÕn ph¸p 1946 Qc héi ViƯt Nam (1959), HiÕn ph¸p 1959 Qc héi ViƯt Nam (1980), HiÕn ph¸p 1980 4.Qc héi ViƯt Nam (1992), HiÕn ph¸p 1992 Qc héi ViƯt Nam (1960), Lt tỉ chøc Qc héi 1960 Qc héi ViƯt Nam (1981), Lt tỉ chøc Qc héi Hội đồng Nhà nước năm 1981 Quốc hội Việt Nam (1992), Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 Qc héi ViƯt Nam (2002), Lt tỉ chøc Qc hội năm 2002 Quốc hội Việt Nam (1960), Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ năm 1960 10 Quốc héi ViƯt Nam (1981), Lt tỉ chøc Héi ®ång Bé trưởng năm 1981 11 Quốc hội Việt Nam (1992), Luật tổ chức Chính phủ năm 1992 12 Quốc hội Việt Nam (2002), Luật tổ chức Chính phủ năm 2002 13 Quốc hội Việt Nam (1996), Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 14 Quốc hội ViƯt Nam (2002), Lt sưa ®ỉi, bỉ sung mét sè điều luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2002 15 Quốc hội Việt Nam (2002), Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi bổ sung năm 2002) 16 ban Th­êng vơ Qc héi (2001), NghÞ qut 51/NQ-UBTVQH ngày 15 tháng 12 năm 2001 việc sửa ®ỉi, bỉ sung mét sè ®iỊu cđa hiÕn ph¸p n­íc Céng hoµ x· héi chđ nghÜa ViƯt Nam 1992 17 Uỷ ban Đối ngoại Quốc hội (1995), Nghị viện nước giới (lưu hành nội bộ) 18 Văn phòng Quốc hội (1997) Báo cáo công tác nghiên cứu Quốc hội quan quốc hội nhiệm kỳ IX 61 19 Nông Đức Mạnh (2002) Tăng cường vai trò hiệu hoạt động Quốc hội đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xà hội chủ nghĩa dân, dân, dân tạp chí Cộng Sản (22) 20 Ngô Đức Mạnh (2000) Một số suy nghĩ đổi quy trình lập pháp Quốc hội Tạp chí nghiên cứu lập pháp (4) 21 Vũ Đình Hoè (1998) Hiến pháp 1946 nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà: Một mô hình hiến pháp dân tộc dân chủ, Hiến pháp 1946 kế thõa, ph¸t triĨn c¸c hiÕn ph¸p ViƯt Nam NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 22 Phạm Ngọc Kỳ (1996), vỊ qun gi¸m s¸t tèi cao cđa Qc héi, NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 23 Phạm Quang Lê (2002) Xác định vai trò, chức Chính phủ mô hình tổ chức cần thiết lập Tài liệu Hội thảo đề tài khoa học cấp Nhà nước KX-04 24 Phan Trung Lý, Phạm Văn Hùng (1998) Những quy định Hiến pháp nước ta chức giám sát Quốc hội, Hiến pháp 1946 kế thừa, phát triển Hiến pháp Việt Nam NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 25 Nguyễn Quang Minh (2002) Hoàn thiện quy trình lập hiến yêu cầu thực tiễn đặt Tạp chí nghiên cứu lập pháp (10) 26 Mai Hồng Quỳ (2001), Nâng cao hiệu hoạt động Quốc hội tạp chí nghiên cứu lập pháp (11) 27 Nhật Tân (2000), Quốc hội tạp chí Cộng sản (14) 28 Ngô Đức Tuấn (2000), Mối quan hệ hoạt động lập pháp (Quốc hội) hoạt động hành pháp (Chính phủ) nước ta Đặc san khoa học pháp lý (2) 29 Bïi Ngäc Thanh (2002), “VỊ hoµn hiƯn tổ chức đổi nội dung hoạt động quan chuyên môn Quốc hội, tạp chí Cộng sản (22) 62 30 Nguyễn Quốc Thắng (2002), Trao đổi quy trình định vấn đề quan trọng Quốc hội Tạp chí nghiên cứu lập pháp (6) 31 Nguyễn Huy Thúc (2000), Mấy điều suy nghĩ cải tiến hoạt động lập pháp Tạp chí nghiên cứu lập pháp (6) 32 Lê Thanh Vân năm (2002), Hoạt động giám sát Quốc hội nước nước ta Tạp chí nghiên cứu lập pháp (6) 33 Ngun Cưu ViƯt (1997), “NhËn thøc vỊ nguyªn tắc tập quyền khía cạnh vấn đề quan hệ lập pháp hành pháp nước ta Tạp chí Nhà nước pháp luật (2) 34 Đinh Ngọc Vượng (1992), Thuyết tam quyền phân lập máy Nhà nước Tư sản đại NXB trị Quốc gia Hà Nội 35 ĐH Luật Hà Nội (năm 2002) Giáo trình luật hiến pháp nước NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 36 Học viện Hành Quốc gia (năm 2002) Giáo trình hoạch định phân tích sách công NXB ĐH Quốc gia Hà Nội 37 Montesquieu (1961), Vạn tinh pháp lý, dịch Trần Xuân Ngạn NXB Sài Gòn 38 Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, người dịch Hoàng Thanh Đạm NXB ChÝnh trÞ Quèc gia ... I: Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Chương II: Thực trạng mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp Chương III: Phương hướng hoàn thiện mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy. .. quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp - 1.2 Nội dung mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập Pháp .12 1.2.1 Mối quan hệ Quốc hội Chính phủ giai đoạn lập. .. mối quan hệ Quốc hội Chính phủ quy trình lập pháp; - Đánh giá thực trạng mối quan hệ Chính phủ Quốc hội quy trình lập pháp; - Đề xuất yêu cầu kiến giải số giải pháp nhằm hoàn thiện mối quan hệ