Header Page of 237 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MINH THU QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS LUẬT HỌC: PHẠM TUẤN KHẢI HÀ NỘI - NĂM 2007 Footer Page of 237 Header Page of 237 LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các kết nghiên cứu luận văn trung thực chưa công bố cơng trình khác Hà Nội, ngày tháng năm 2007 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Minh Thu Footer Page of 237 Header Page of 237 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 13 Địa vị pháp lý nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ 13 1.1 Địa vị pháp lý Chính phủ 13 1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ 17 1.3 Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 18 Văn quy phạm pháp luật Chính phủ 22 2.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật 22 2.2 Văn quy phạm pháp luật Chính phủ 23 Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 25 3.1 Khái niệm quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 25 3.2 Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 26 Chương THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 31 Quy định pháp luật hành quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ Footer Page of 237 31 Header Page of 237 Thực trạng việc thực quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 2.1 Tình hình thực quy trình 38 38 2.1.1 Lập Chương trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 38 2.1.2 Thành lập Ban soạn thảo 45 2.1.3 Tổ chức soạn thảo văn 46 2.1.4 Thẩm định dự thảo nghị quyết, nghị định 52 2.1.5 Thẩm tra dự thảo nghị quyết, nghị định 54 2.1.6 Thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định 58 2.1.7 Chỉnh lý lần cuối dự thảo để trình Thủ tướng Chính phủ ký văn 59 2.1.8 Ban hành văn 60 2.1.9 Công bố văn 60 2.2 Nhận xét tình hình thực quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 61 2.2.1 Ưu điểm 61 2.2.2 Nhược điểm 62 2.2.3 Nguyên nhân nhược điểm việc thực quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 64 Chương MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Các giải pháp chung 65 65 1.1 Nâng cao nhận thức vị trí, vai trị cơng tác xây dựng pháp luật Footer Page of 237 65 Header Page of 237 1.2 Nâng cao đạo, điều hành Chính phủ công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ 67 1.3 Tiếp tục đổi tồn diện tất khâu quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 68 1.4 Tiếp tục hồn thiện pháp luật xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật 69 1.5 Xác định lại hình thức văn quy phạm pháp luật Chính phủ 70 1.6 Hạn chế tình trạng ban hành "luật khung", xác định nguyên tắc uỷ quyền lập pháp rõ ràng chặt chẽ 72 1.7 Nghiên cứu áp dụng kỹ thuật "một văn sửa nhiều văn bản" xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 72 Các giải pháp cụ thể 74 2.1 Đổi việc lập chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ 74 2.2 Cần có tài liệu kèm theo chương trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ lưu giữ làm hồ sơ, trình xây dựng, ban hành văn 78 2.3 Nâng cao chất lượng cơng tác soạn thảo 78 2.4 Có chế phản biện khoa học số đề xuất dự thảo văn quy phạm pháp luật Chính phủ 79 2.5 Cải tiến phương thức huy động tham gia nhân dân, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học việc xây dựng văn 80 2.6 Hoàn thiện quy định pháp luật công tác thẩm định, thẩm tra 82 Footer Page of 237 Header Page of 237 2.7 Quy định hình thức thơng qua văn quy phạm pháp luật Chính phủ 83 2.8 Quy trình xây dựng, ban hành nghị định theo quy định điểm b khoản Điều 56 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 84 2.9 Bổ sung quy định xây dựng, ban hành nghị liên tịch Chính phủ 85 2.10 Xây dựng thực chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm cơng tác xây dựng pháp luật có kiến thức chuyên môn kỹ soạn thảo pháp luật 86 2.11 Đảm bảo đủ kịp thời kinh phí cho việc nghiên cứu, soạn thảo văn quy phạm pháp luật 87 KẾT LUẬN 89 TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 Footer Page of 237 Header Page of 237 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Pháp luật công cụ quan trọng để quản lý nhà nước xã hội, nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật góp phần định đến hiệu công tác quản lý nhà nước pháp luật xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam giai đoạn Để nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quy trình xây dựng văn cần phải hồn thiện quy trình có ảnh hưởng lớn đến chất lượng văn Tại Nghị Trung ương (khoá VII) tháng 01 năm 1995, Đảng ta sớm có chủ trương đổi tăng cường, nâng cao chất lượng cơng tác xây dựng pháp luật, có đề cập đến việc đổi quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật: "Đổi quy trình lập pháp, lập quy Cải tiến phân công phối hợp quan Quốc hội Chính phủ để bảo đảm kịp thời nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật Tăng cường cơng tác lập quy Chính phủ nhằm cụ thể hoá triển khai luật nhanh chóng, có hiệu quả" [1, tr.31] Trong số văn quy phạm pháp luật ban hành để điều chỉnh quan hệ xã hội văn quy phạm pháp luật Chính phủ ban hành chiếm số lượng lớn có tác động nhiều tới hoạt động quan nhà nước, tổ chức xã hội công dân Kể từ thực Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 đến nay, đạt thành tựu định bước nâng cao chất lượng, số lượng tiến độ xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ, bản, công tác xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ năm vừa qua cịn khơng hạn chế, bất cập chưa ban hành kịp thời đầy đủ văn hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; Footer Page of 237 Header Page of 237 số văn cịn mâu thuẫn, chồng chéo, chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi; quan giao soạn thảo văn lúng túng x ác định nội dung văn Điều trực tiếp tác động tiêu cực đến vị trí, vai trị đạo, điều hành Chính phủ hiệu lực quản lý nhà nước ảnh hưởng đến tiến trình đẩy mạnh công đổi hội nhập đất nước Có nhiều ngun nhân dẫn đến tình trạng nói trên, có nguyên nhân quan trọng quy định pháp luật quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật nói chung văn quy phạm pháp luật Chính phủ nói riêng chưa hồn thiện, chưa thực khoa học Chính vậy, nhiều văn Đảng Nhà nước, nhiệm vụ hoàn thiện chuẩn hố quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật tiếp tục đặt coi nội dung quan trọng ưu tiên thực chiến lược, chương trình cải cách tư pháp, cải cách hành nhà nước Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu, đánh giá thực trạng, tìm rõ nguyên nhân đưa kiến nghị để bước hồn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, qua nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật, tạo sở cho việc nâng cao lực, hiệu công tác quản lý, đạo, điều hành Chính phủ hệ thống hành nhà nước mặt đời sống kinh tế, xã hội, tơi mạnh dạn chọn đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ giai đoạn nay" làm Luận văn tốt nghiệp cao học Luật Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Mục đích: Việc nghiên cứu đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ giai đoạn nay" có mục đích góp phần làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ, qua đề xuất kiến nghị để Footer Page of 237 Header Page of 237 cải cách quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ nhằm đẩy nhanh tốc độ ban hành, nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật Chính phủ Để đạt mục đích trên, Đề tài có nhiệm vụ: Nghiên cứu sở lý luận thực tiễn vị trí, vai trị Chính phủ cơng tác lập pháp Nhà nước; nghiên cứu, phân tích, đánh giá đầy đủ, khách quan, toàn diện quy định hành thực tiễn thực quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ năm qua, mặt tích cực, nhược điểm quy trình việc thực quy trình nói trên; ngun nhân tồn tại, hạn chế để từ kiến nghị giải pháp đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ giai đoạn Tình hình nghiên cứu Qua tìm hiểu tác giả năm gần đây, có số cơng trình nghiên cứu giá trị viết nhà quản lý, nhà nghiên cứu, chuyên gia pháp luật đề cập đến nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật nói chung Chính phủ nói riêng cơng bố như: "Đổi hồn thiện quy trình lập pháp Quốc hội" (NXB Chính trị quốc gia – 2004; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp số 04/HĐ-NCKH năm 2006 Văn phịng Chính phủ "Nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội"; "Sự cần thiết khách quan quyền lập quy Chính phủ" PGS.TS Nguyễn Đăng Dung Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí Nguyên cứu lập pháp số tháng 9/2003; "Công tác ban hành văn quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng giải pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 3/2006 TS Phạm Tuấn Khải cơng trình nghiên cứu, viết tác giả khác Footer Page of 237 Header Page 10 of 237 Tuy nhiên, cơng trình khoa học, viết nghiên cứu đề cập đến quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Chính phủ khía cạnh, góc độ định Phạm vi nghiên cứu đề tài Đề tài tập trung vào việc xem xét vấn đề lý luận thực tiễn quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ kể từ có Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996, Luật số 02/2002 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật văn khác có liên quan Đề tài không sâu nghiên cứu giải vấn đề khái niệm văn quy phạm pháp luật, phân loại văn quy phạm pháp luật, thời điểm có hiệu lực văn quy phạm pháp luật, thời điểm áp dụng văn quy phạm pháp luật, áp dụng pháp luật chuyên ngành vấn đề khác Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Đề tài nghiên cứu sở phương pháp luận truyền thống chủ nghĩa Mác - Lênin; quan điểm chủ nghĩa Mác – Lênin nhà nước pháp luật liên quan đến vai trò nhà nước, pháp luật, xây dựng dân chủ xã hội chủ nghĩa Ngồi ra, tác giả cịn sử dụng phương pháp nghiên cứu bổ trợ sau: - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Đây phương pháp áp dụng phổ biến phần, nội dung luật văn nêu phân tích quan điểm, quan niệm số Footer Page 10 of 237 Header Page 11 of 237 TÀI LIỆU THAM KHẢO I Tài liệu văn kiện Đảng văn pháp luật: Đảng Cộng sản Việt Nam khoá VII (1995), Văn kiện Hội nghị Ban chấp hành trung ương Đảng lần thứ 8, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1946 Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 II Tài liệu tham khảo sách, cơng trình nghiên cứu: Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội Đại học Quốc gia Hà Nội (2001), Giáo trình Luật Hiến pháp nước tư bản, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh (2004), Đổi hồn thiện quy trình lập pháp Quốc hội, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội Nguyễn Độ (1975), Luật Hiến pháp, NXB Sài Gòn, Sài Gòn Văn phịng Chính phủ (2006), Nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Văn phịng Chính phủ, Hà Nội 10 Nguyễn Như Ý(1999), Đại từ điển tiếng Việt, NXB Văn hố - Thơng tin, Hà Nội III Tài liệu tham khảo báo, tạp chí: Footer Page 11 of 237 Header Page 12 of 237 11 Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Thị Phượng (2006), “Sự cần thiết khách quan quyền lập quy Chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (9), tr.1014 12 Nguyễn Sỹ Dũng (2007), “Thử bàn việc đổi hoạt động lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (3), tr 12-14 13 Lê Thiều Hoa (2006), “Bản chất tham gia nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (18), tr 48-52 14 Phạm Tuấn Khải (2006), “Công tác ban hành văn quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng giải pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (3), tr 19-25 15 Phạm Tuấn Khải (2006), “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (14), tr 20-24 16 Phạm Tuấn Khải (2007), “Những đòi hỏi việc sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (5), tr 16-21 17 Phan Trung Lý, Phan Thanh Hà (2005), “Đổi hoạt động ban hành văn hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (12), tr 38-41 Footer Page 12 of 237  ... dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 25 3.1 Khái niệm quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 25 3.2 Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính. .. quy? ??n ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ 18 Văn quy phạm pháp luật Chính phủ 22 2.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật 22 2.2 Văn quy phạm pháp luật Chính phủ 23 Nội dung quy trình xây dựng,. .. Chính phủ 26 Chương THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 31 Quy định pháp luật hành quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật Chính