Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… 48 NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH HỒN THIỆN HỆ THỐNG CẢNH BÁO SỚM THIÊN TAI Ở VIỆT NAM NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÒNG NGỪA, GIẢM NHẸ THIỆT HẠI TS Phạm Thị Thanh Ngà Thực tập sinh Chương trình khoa học cơng nghệ ASEAN-US TS Tạ Dỗn Trịnh1 Viện Chiến lược Chính sách khoa học cơng nghệ Tóm tắt: Sự tàn phá thiên tai khơng liên quan đến mức độ nguy hiểm tượng mà phụ thuộc vào khả phòng, tránh cộng đồng Cảnh báo sớm cách nhận biết sớm thiên tai, thành phần giảm nhẹ rủi ro, công cụ quan trọng để bảo vệ sống giảm thiểu thiệt hại vật chất, kinh tế mà thiên tai gây Hoạt động hiệu hệ thống cảnh báo sớm thiên tai đòi hỏi đầy đủ bốn thành phần hệ thống, kết nối chặt chẽ kiểm sốt chế, sách pháp luật liên quan đến cấp quản lý từ trung ương đến địa phương Bài viết sâu phân tích vị trí hệ thống cảnh báo sớm thiên hệ thống văn liên quan đến quản lý thiên tai từ đầu năm 1990 Luật Phòng, chống thiên tai thức có hiệu lực tháng 5/2014 Trong đó, bốn thành phần hệ thống cảnh báo sớm thiên tai nghiên cứu để thấy rõ khoảng cách sách thực tế triển khai nhằm đưa khuyến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống cảnh báo sớm, nâng cao hiệu quản lý rủi ro thiên tai Việt Nam Từ khóa: Quản lý rủi ro thiên tai; Cảnh báo sớm thiên tai; Phòng, chống thiên tai Mã số: 15051401 Vị trí hệ thống cảnh báo sớm thiên tai hệ thống văn sách phòng chống thiên tai Việt Nam Việt Nam quốc gia thường xuyên chịu ảnh hưởng nhiều thiên tai, khoảng 70% dân số phải đối mặt với tượng thời tiết nguy hiểm bão, mưa lớn lũ lụt Hàng năm, thiên tai làm cho hàng trăm người bị chết bị thương, thiệt hại vật chất tới hàng ngàn tỷ đồng Không gây hại người tài sản, thiên tai gây hậu nghiêm trọng kéo dài làm nhà cửa nhiều người, làm ngưng trệ sản xuất sở hạ tầng bị phá hủy, tác động xấu đến môi trường, Liên hệ tác giả: tdtrinh@most.gov.vn JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 49 gây hậu kinh tế - xã hội Chẳng hạn, riêng bão Xangsane năm 2006 gây thiệt hại gần tỉ USD 15 tỉnh miền Trung Trung bình năm, thiên tai gây thiệt hại tương đương khoảng 1,5% giá trị GDP Sự tàn phá thiên tai không liên quan đến mức độ nguy hiểm tượng mà phụ thuộc vào khả phòng, tránh người Cảnh báo sớm cách nhận biết sớm thiên tai, thành phần cơng tác giảm nhẹ rủi ro thiên tai, công cụ quan trọng để bảo vệ sống giảm thiểu thiệt hại vật chất, kinh tế thiên tai gây Do vậy, cảnh báo sớm thiên tai đề cập Pháp lệnh Phòng, chống lụt, bão năm 1993 (Pháp lệnh số 09/L-CTN ngày 20/3/1993) tiếp tục Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung số điều Pháp lệnh Phòng, chống lụt, bão năm 2000 (Pháp lệnh số 27/2000/PL-UBTVQH10) Tuy nhiên, quy định nêu Pháp lệnh đơn giản, chưa tập trung để xây dựng thành hệ thống mà quy định quan chịu trách nhiệm đưa cảnh báo, dự báo bão, lũ quan chịu trách nhiệm truyền tin Nghị định số 32/CP ngày 20/5/1996 Quyết định số 581/QĐ-TTg ngày 25/7/1997, đặc biệt, chưa yêu cầu tham gia cộng đồng để cảnh báo thiên tai Các thiên tai khác động đất, sóng thần, sạt lở, chưa đề cập văn pháp luật Trong năm gần đây, Việt Nam có nỗ lực ứng phó với thiên tai qua việc giảm thiểu rủi ro, đẩy mạnh công tác chuẩn bị, xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý lĩnh vực quản lý thiên tai với Chiến lược Quốc gia phòng, chống giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quyết định số 172/2007/QĐ-TTg Luật Phòng, chống thiên tai số 33/2013/QH13 Quốc hội ban hành ngày 19/6/2013 có hiệu lực từ 01/5/2014 Chiến lược bắt đầu nhấn mạnh đến việc xây dựng đại hóa hệ thống cảnh báo sớm thiên tai, chưa bao gồm định chế pháp luật điều khoản pháp lý tài cho hệ thống cấp quốc gia địa phương Luật Phòng, chống thiên tai quy định cộng đồng có quyền tham gia vào lập kế hoạch phòng, chống thiên tai địa phương Tuy nhiên, giảm nhẹ rủi ro thiên tai bối cảnh biến đổi khí hậu thách thức lớn, việc xây dựng khả cảnh báo sớm với tất loại thiên tai đề cập đến Luật Phòng, chống thiên tai để cộng đồng sẵn sàng ứng phó Hội nghị Thế giới Giảm nhẹ thiên tai lần thứ vào tháng 01/2005 thông qua "Khung hành động Hyogo 2005-2015" với cách tiếp cận mang tính chiến lược tổng hợp quản lý rủi ro thiên tai, nhấn mạnh đến tầm quan trọng cảnh báo sớm cơng cụ để giảm thiểu rủi ro, khuyến khích phát triển hệ thống cảnh báo sớm theo hướng 50 Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… trọng đến người bị tác động, đặc biệt cảnh báo phải kịp thời dễ hiểu cộng đồng, phải bao gồm hướng dẫn cách hành động để ứng phó (UNISDR, 2005a) Sau 15 năm thực Khung hành động Hyogo, Hội nghị giới Giảm nhẹ thiên tai lần thứ tổ chức vào tháng 3/2015 Sendai tổng kết đưa Khung hành động với ưu tiên, bao gồm: (i) hiểu biết rủi ro thiên tai; (ii) tăng cường quản lý rủi ro; (iii) đầu tư để giảm nhẹ rủi ro thiên tai; (iv) tăng cường phòng chống thiên tai cho ứng phó hiệu Để thấy rõ vấn đề ưu tiên cần trọng khung hành động Sendai 2015-2030, phần phân tích nguyên tắc hệ thống cảnh báo sớm để đảm bảo tầm quan trọng phòng, chống thiên tai Nguyên tắc hệ thống cảnh báo sớm thiên tai Hệ thống cảnh báo sớm kết hợp cơng cụ q trình thực thi khuôn khổ pháp luật cấp nhà nước quản lý không đơn dự báo, cảnh báo Gần đây, Cơ quan Liên Hiệp quốc Giảm nhẹ Rủi ro Thiên tai (United Nations Office for Disaster Risk Reduction - UNISDR) nhấn mạnh hệ thống cảnh báo sớm hiệu hoàn chỉnh cần bao gồm bốn thành phần là: (i) hiểu biết rủi ro thiên tai; (ii) tăng cường quản lý rủi ro; (iii) đầu tư để giảm nhẹ rủi ro thiên tai; (iv) tăng cường phòng chống thiên tai cho ứng phó hiệu Đối với hệ thống này, bốn yếu tố liên kết với theo trình tự hợp lý mà có mối liên hệ hai chiều trực tiếp tương tác lẫn để đảm bảo lực hệ thống, từ hiểu biết thiên tai tính dễ bị tổn thương đến cơng tác chuẩn bị khả ứng phó Thiếu bốn thành phần nêu dẫn đến thất bại hệ thống Việc ban hành cảnh báo trách nhiệm tầm quốc gia, vai trò trách nhiệm bên liên quan cần xác định rõ quy định, quy chế vận hành từ cấp quốc gia đến địa phương Nguồn: Theo ISDR-PPEW 2005a, UN 2006 Hình Bốn thành phần hệ thống cảnh báo sớm thiên tai JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 51 2.1 Hiểu biết rủi ro Rủi ro xuất phát từ kết hợp thiên tai tính dễ bị tổn thương vùng cụ thể Đánh giá rủi ro đòi hỏi việc thu thập phân tích cách hệ thống liệu, cân nhắc đến chất tự nhiên biến động thiên tai tính dễ bị tổn thương trình hoạt động người thị hóa, biến động sử dụng đất nông nghiệp, phá hủy môi trường biến đổi khí hậu Các đánh giá rủi ro đồ rủi ro giúp đưa ưu tiên cho hệ thống cảnh báo sớm hướng dẫn để chuẩn bị ứng phó giảm nhẹ thiệt hại 2.2 Giám sát cảnh báo Cảnh báo phần trung tâm hệ thống cần xây dựng tảng khoa học vững để đưa dự báo, cảnh báo thiên tai từ bão, mưa, lũ lụt, với độ xác cao, kịp thời liên tục Việc giám sát, theo dõi liên tục tham số liên quan yếu tố tiên để có cảnh báo xác thời gian phù hợp Trên sở đó, đưa sách chuẩn bị ứng phó sơ tán dân, di dời bảo vệ tài sản, công trình nhằm hạn chế thiệt hại xảy Tuy yếu tố quan trọng nhất, yếu tố cấu thành nên hệ thống Đây quan niệm cũ hệ thống cảnh báo sớm, thực tế cho thấy, kể hệ thống dự báo có chất lượng cao mặt kỹ thuật chưa đủ để đạt giảm thiểu thiệt hại mong muốn Yếu tố người hệ thống cảnh báo sớm quan trọng (Basher, 2006) Sự thất bại hệ thống thường xuất yếu tố “Thông tin liên lạc” “Sự chuẩn bị ứng phó” Ví dụ như, ứng phó với siêu bão Xangsane cấp 13 vào năm 2006, miền Trung thực di dân kỷ lục cho 180.000 người, nên hạn chế tối đa thương vong bão 72 người chết so với số người chết Philippines 110 người (CCFSC) 2.3 Phổ biến cảnh báo thông tin liên lạc Cảnh báo cần phải nhanh chóng thơng tin đến người có nguy chịu tác động trực tiếp gián tiếp thiên tai Bản tin cảnh báo cần phải chứa đựng thơng tin rõ ràng, ngắn gọn hữu ích cơng tác chuẩn bị ứng phó giúp bảo vệ người tài sản hữu hiệu Các hệ thống thông tin liên lạc từ cấp trung ương, tỉnh, đến cộng đồng cần phải thiết lập sẵn sàng Việc sử dụng kênh đa thông tin liên lạc (như điện thoại, fax, internet, ti vi, radio, loa truyền đặc biệt phương tiện đại liên lạc vệ tinh) cần thiết để đảm bảo tối đa cảnh báo đến cấp quyền người dân kịp thời, tránh trường hợp xảy cố kênh thông tin 52 Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… 2.4 Khả ứng phó u cầu quan trọng để nâng cao khả phòng chống cộng đồng phải hiểu rõ nguy cơ, nhận cảnh báo kịp thời, thực ứng phó sớm Các kế hoạch phòng, chống ứng phó với thiên tai phải xây dựng, thử nghiệm thực hành thường xuyên, đó, cộng đồng đào tạo, tuyên truyền phương thức đảm bảo an toàn người tài sản, nơi trú ẩn xảy thiên tai cấp độ khác Để hệ thống cảnh báo sớm thiên tai gồm bốn thành phần xây dựng, củng cố vận hành hiệu quả, trước tiên, cần phải có tảng luật pháp quy định thực thi kế hoạch, sách quản lý rủi ro thiên tai từ cấp quốc gia đến cấp địa phương Theo báo cáo quốc gia thực Khung hành động Hyogo, có tiến rõ rệt giai đoạn 2005-2009 việc tăng cường pháp chế quản lý rủi ro thiên tai để giải thiếu sót việc chuẩn bị ứng phó thảm họa (Llosa, S., Zodrow, I 2011) Đến năm 2011, có 48 quốc gia báo cáo thành tựu đáng kể phát triển sách luật pháp quốc gia quản lý rủi ro thiên tai thực Khung hành động Hyogo, đó, gần nửa nước có thu nhập thấp trung bình thấp Trên sở nguyên tắc hệ thống cảnh báo sớm với yêu cầu thành phần hệ thống khuyến nghị Hội nghị Quốc tế cảnh báo sớm lần thứ Đức vào năm 2006 (UNEP, 2012), mục vào phân tích chi tiết thành phần hệ thống cảnh báo sớm thiên tai Việt Nam, với mục tiêu đưa khuyến nghị cụ thể đóng góp vào việc hồn thiện nâng cao hiệu hoạt động hệ thống Hiện trạng hệ thống cảnh báo sớm thiên tai so với yêu cầu văn sách Việt Nam nước khu vực sớm đưa chiến lược quản lý thiên tai từ năm 1990 với việc thành lập Ủy ban phòng chống lụt bão Trung ương (CCFSC), Chiến lược hành động quốc gia phòng chống giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 Chính phủ thơng qua vào tháng 11/2007, với mục tiêu tích hợp quản lý rủi ro thiên tai với phát triển kinh tế - xã hội Theo truyền thống, Việt Nam thường tập trung vào việc chuẩn bị ứng phó với thiên tai nhiều biện pháp cơng trình xây dựng nâng cấp hệ thống đê, kè bờ Các hoạt động giảm nhẹ rủi ro thiên tai đề cập đến Chiến lược tập trung nhiều vào ứng phó việc kết hợp biện pháp cơng trình phi cơng trình Cách tiếp cận chiến lược giảm nhẹ rủi ro thiên tai khơng nhằm ứng phó mà tăng khả phòng ngừa để giảm nhẹ JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 53 tổn thất thiên tai gây ra, đồng thời giảm nhẹ nguy xảy thiên tai Khái niệm giảm nhẹ rủi ro thiên tai cách tiếp cận toàn diện để ứng phó với rủi ro thiên tai trở thành nguyên tắc hướng dẫn cho hành động quốc tế thiên tai Gần nhất, với Luật Phòng, chống thiên tai, Chính phủ ban hành Nghị định số 66/2014/NĐ-CP ngày 04/07/2014 quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành số điều Luật Phòng, chống thiên tai, Quyết định số 44/2014/QĐ-TTg ngày 15/8/014 Thủ tướng Chính phủ quy định chi tiết cấp độ rủi ro thiên tai, Quyết định số 46/2014/QĐ-TTg ngày 15/8/2014 Thủ tướng Chính phủ qui định dự báo, cảnh báo truyền tin thiên tai thực hoàn thiện khung pháp lý quản lý thiên tai Việt Nam Các nguyên tắc hệ thống cảnh báo sớm đảm bảo theo thể chế, văn pháp luật Ở cấp quốc gia, hai thành phần đầu bốn thành phần hệ thống cảnh báo sớm thiên tai (hiểu biết rủi ro thiên tai, tăng cường quản lý rủi ro) thuộc trách nhiệm Bộ Tài nguyên Môi trường Viện Hàn lâm KH&CN Việt Nam; thành phần thứ ba (đầu tư để giảm nhẹ rủi ro thiên tai) thuộc trách nhiệm quan truyền thơng (Đài Tiếng nói Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Bộ Thơng tin Truyền thơng…); thành phần thứ tư (tăng cường phòng chống thiên tai cho ứng phó hiệu quả) thuộc trách nhiệm Ban Chỉ đạo Trung ương phòng, chống thiên tai (trước Ủy ban Phòng chống lụt bão Trung ương) Uỷ ban Quốc gia tìm kiếm, cứu nạn Các thành phần kết nối theo chiều dọc xuống địa phương, để đảm bảo tỉnh có đơn vị chịu trách nhiệm cảnh báo, truyền tin, đạo ứng phó Để phân tích hoạt động hệ thống cảnh báo sớm thiên tai từ trung ương đến địa phương Việt Nam, nhóm tác giả nghiên cứu báo cáo quản lý thiên tai tổ chức nước, với khảo sát thực tế quan phòng chống thiên tai trung ương số địa phương miền Trung thường xuyên chịu nhiều thiên tai Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, qua cho thấy thực trạng liên quan đến bốn thành phần Hệ thống so với yêu cầu đặt sau: 3.1 Đối với hiểu biết rủi ro Các vấn đề bao gồm: - Sự hợp tác quan liên quan để thực đánh giá rủi ro thiên tai nguy tổn thương; - Xác định đặc tính thảm họa tự nhiên, xây dựng đồ thảm họa dựa số liệu lịch sử đánh giá với tác động đến cộng đồng; 54 Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… - Phân tích tính dễ bị tổn thương cộng đồng tất loại thiên tai, có tính đến yếu tố giới, người khuyết tật, đa dạng kinh tế, mơi trường; - Sự tích hợp đánh giá rủi ro vào kế hoạch quản lý rủi ro thông tin cảnh báo, sở liệu rủi ro truy cập dễ dàng Trong báo cáo tiến độ quốc gia việc thực Khung hành động Hyogo Việt Nam giai đoạn 2009-2011 (MARD, 2010), trạng “Ưu tiên cho hành động 2: Xác định, đánh giá, giám sát rủi ro thiên tai tăng cường cảnh báo sớm” thừa nhận Việt Nam chưa có đánh giá rủi ro cách hệ thống cho đa thiên tai, đồng thời chưa có sở liệu quốc gia đồ rủi ro thiên tai, mà liệu tương đối phân tán nhiều đơn vị khác quản lý sau thực dự án Có thể thấy, phần thiếu hụt Hệ thống từ trung ương đến địa phương Các quan chịu trách nhiệm cảnh báo quan khí tượng thủy văn quan đạo, ban huy phòng chống lụt bão chưa có đồ rủi ro thiên tai mức độ dễ bị tổn thương cấp quốc gia cấp địa phương, có tài liệu cũ Việc thành lập đồ cấp quốc gia địa phương đòi hỏi nguồn lực lớn tham gia chuyên gia từ nhiều lĩnh vực Bên cạnh đó, Quyết định số 44/2014/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 15/8/2014 quy định chi tiết cấp độ rủi ro thiên tai phân cấp rủi ro tương ứng với cường độ thiên tai, chưa tính đến mức độ dễ bị tổn thương cộng đồng môi trường Do vậy, việc triển khai thành phần khác Hệ thống không đồng bộ, gây lúng túng lập kế hoạch ứng phó cần tích hợp rủi ro thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 3.2 Đối với giám sát cảnh báo Thành phần trung tâm hệ thống yêu cầu: - Cơ chế, thể chế cho hoạt động hệ thống với vai trò, trách nhiệm quan đưa cảnh báo; - Hệ thống giám sát liên tục thiết lập đảm bảo cho liệu thu nhận, xử lý theo thời gian thực lưu trữ lâu dài; - Hệ thống dự báo cảnh báo thiên tai đưa cảnh báo dựa liệu thu thập, tảng khoa học với mơ hình phù hợp, đồng thời thông tin cảnh báo truyền tải theo phương thức nhanh hiệu với thông tin phù hợp với yêu cầu người sử dụng JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 55 Mạng lưới quan trắc khí tượng thủy văn sở liệu lâu năm phát triển liên tục, đặc biệt, Chính phủ tăng cường đầu tư năm gần Đến năm 2012, mạng lưới có 1.300 trạm đo điểm, bao gồm 233 trạm thủy văn, 185 trạm khí tượng, 19 trạm hải văn, 155 trạm đo khơng khí nước, 700 trạm đo mưa, trạm thám không, trạm đo gió cao, trạm quan trắc radar (WB, 2010) Với gia tăng số lượng trạm, thơng tin khí tượng thủy văn nâng cao đáng kể, phục vụ đắc lực cho việc giám sát đưa cảnh báo mưa, bão, lũ cách kịp thời, với thời hạn dự báo bão lên đến 72 Tuy nhiên, so với nước tiên tiến Nhật Bản, nơi có mạng lưới 1.300 trạm khí tượng tự động với mật độ trung bình 17 km/trạm, mật độ trung bình Việt Nam thấp, khoảng 120 km/trạm; nữa, mật độ trạm nước ta phân bố không đều, có nơi cách đến 1.000 km Đây khó khăn lớn để hệ thống cảnh báo sớm thiên tai phát huy hiệu quả, với thơng tin đầu vào khơng đầy đủ khó có dự báo xác, kể mơ hình tiên tiến Việc sử dụng liệu viễn thám để thay trạm đo thưa thớt giải pháp nhằm nâng cao chất lượng cảnh báo, vậy, nhiều hạn chế nguồn liệu, khả khai thác, đặc biệt cấp địa phương Ngoài ra, hạn chế chia sẻ liệu mạng lưới dẫn đến thách thức hoạt động thành phần khác hệ thống, đặc biệt liệu thiên tai lịch sử để xây dựng đồ nguy cơ, nâng cao nhận thức nguy chủ động ứng phó với thiên tai 3.3 Đối với phổ biến cảnh báo thông tin liên lạc cần phải đảm bảo: (i) tổ chức trình định thể chế hóa với đầy đủ quyền hạn trách nhiệm; (ii) hệ thống thiết bị thông tin liên lạc hiệu đến tồn thể cộng đồng hình thức, hai chiều, có dự phòng; (iii) thơng tin cảnh báo dễ hiểu thực Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 Quyết định số 46/2014/QĐ-TTg ngày 15/8/2014 Thủ tướng Chính phủ quy định dự báo, cảnh báo, truyền tin thiên tai đảm bảo cho thành phần thứ ba Hệ thống thể chế hóa hồn thiện, với huy động hệ thống truyền tin quan truyền hình, truyền thanh, báo, bưu viễn thơng, qn đội, duyên hải, nội đơn vị khác Ngồi thơng tin cảnh báo tượng, thơng tin đạo để chuẩn bị ứng phó truyền tải đến cộng đồng Đây nỗ lực lớn hệ thống triển khai từ nhiều năm qua để ứng phó với thiên tai Đặc biệt, thơn xóm, loa truyền từ lâu phát huy tác dụng hữu hiệu việc thông tin triển khai kế hoạch ứng phó với bão, lũ Tuy nhiên, phương thức truyền tin cần Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… 56 phải đa dạng hóa nữa, cập nhật cơng nghệ liên lạc vệ tinh để đảm bảo thông tin không bị gián đoạn cố thiên tai Các cảnh báo tin nhắn SMS gần áp dụng, chưa có chế đặc thù cho trường hợp thiên tai, nên địa phương cho tốn muốn gửi tin đến nhiều đối tượng Đặc biệt, thông tin chiều (hình 2), từ quan dự báo đạo đến cộng đồng, chưa có chiều ngược lại diễn biến thiên tai, để quan đưa cảnh báo đạo hiểu biết rõ thực tế xảy ra, cập nhật kịp thời thay đổi dự báo đạo ứng phó Đây hướng cần thiết để Hệ thống có khả giảm thiểu thiệt hại nhờ thông tin phản hồi Trung tâm dự báo KTTV TƯ Viện Vật lý địa cầu (VAST) Thông tin dự báo Ban Chỉ đạo TƯ phòng, chống thiên tai (CCFSC) Ủy ban tìm kiếm cứu nạn TƯ (VINASACOM) Thơng tin cảnh báo ứng phó Văn phòng thường trực CCFSC VINASACOM Trung tâm dự báo KTTV khu vực Ủy ban phòng chống lụt bão cấp Bộ Ban Chỉ huy phòng chống lụt bão tìm kiếm cứu nạn cấp tỉnh/huyện/xã Hình Quy trình quản lý cảnh báo thiên tai Nguồn: CCFSC website Hơn nữa, cần phải nhấn mạnh đến việc nâng cao khả “kịp thời” tin cảnh báo tăng cường thời hạn dự báo Hiện nay, trình thu nhập, xử lý liệu để đưa tin cảnh báo trung bình khoảng - giờ, sau chuyển đến quan phòng chống thiên tai trung ương, sau thơng tin đạo ứng phó khoảng 0,5 - phổ biến đến cấp Như vậy, trường hợp tin thời gian cảnh báo đến người chịu tác động thiên tai bị chậm so với thơng tin Một nghiên cứu lợi ích cảnh báo sớm Schroeter nnk (2008) tương quan thời gian chuẩn bị thiệt hại cho trường hợp lũ quét sau: thời hạn dự báo trước 12 có khả giảm đến 60% thiệt hại, dự báo trước 1h giảm 20% thiệt hại JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 57 3.4 Đối với khả ứng phó: (i) Các cảnh báo phải đáng tin cậy quan có thẩm quyền chịu trách nhiệm; (ii) Có kế hoạch chuẩn bị ứng phó với loại thiên tai, đó, đồ rủi ro thiên tai mức độ dễ bị tổn thương phải sử dụng để lập kế hoạch; (iii) Khả ứng phó cộng đồng phải đánh giá củng cố; (iv) Nhận thức giáo dục cộng đồng phải tăng cường thường xuyên vấn đề từ nguy cơ, nội dung cảnh báo thiên tai, độ tin cậy, cách phòng ngừa, giảm nhẹ thiệt hại Báo cáo quốc gia tiến độ thực Khung hành động Hyogo Việt Nam giai đoạn 2009-2011 (MARD, 2010) đánh giá mức độ đạt thấp (chỉ số đạt thang điểm 5) việc nâng cao khả ứng phó cộng đồng, thực tế nhiều hạn chế quản lý rủi ro tất cấp đặc biệt khả tự chủ động cộng đồng thấp Những năm qua, xây dựng lực ứng phó với thiên tai trọng tâm dự án ODA chương trình, dự án tổ chức phi phủ cho Việt Nam tập trung vào cộng đồng cấp huyện, xã Nhưng nhìn chung, kết chương trình, dự án dừng lại mức độ cải thiện việc nhận thức nguy hiểm để thực tuân thủ lệnh di dời, trú ẩn Như đề cập trên, khoảng trống thành phần “nhận thức rủi ro” Hệ thống dẫn đến bất cập ba thành phần khác Các kế hoạch chuẩn bị ứng phó thiên tai địa phương qua khảo sát chủ yếu dựa vào hiểu biết kinh nghiệm cấp quyền Dữ liệu lịch sử địa phương không lưu trữ, đánh giá cách khoa học để phục vụ cơng tác phòng chống thiên tai Một hạn chế đáng kể là, đội ngũ cán địa phương làm công tác kiêm nhiệm phòng chống thiên tai, chí chưa có chương trình đào tạo mang tính quốc gia cho đội ngũ cán kỹ công nghệ quản lý giảm nhẹ thiệt hại Một số đề xuất sách để hồn thiện hệ thống cảnh báo sớm thiên tai Việt Nam Qua phân tích thực tế, q trình cảnh báo sớm thiên tai Việt Nam chưa hồn thiện tất thành phần, đặc biệt, liên kết thành phần cần phải củng cố khơng khía cạnh kỹ thuật mà quan trọng yếu tố quản lý để tạo hệ thống mang tính đa ngành, đa thiên tai, đa giai đoạn ứng phó Để hệ thống cảnh báo sớm thiên tai phát huy tối đa hiệu quả, tảng khoa học kỹ thuật cần phải có tham gia tích cực cộng đồng chịu tác động rủi ro, nâng cao giáo dục cộng đồng nhận thức nguy thiên tai, cảnh báo truyền tải hiệu đến tất thành phần cộng đồng, đảm bảo chuẩn bị sẵn sàng để Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… 58 ứng phó Một Hệ thống đảm bảo hiệu mặt kinh tế chủ động ứng phó với thiên tai ngày trở nên tàn khốc, bất thường bối cảnh biến đổi khí hậu Hình mẫu thành cơng hệ thống cảnh báo sớm đề cập báo cáo đánh giá toàn cầu giảm nhẹ thiên tai gần (Rogers Tsirkunov, 2011) hệ thống cảnh báo sớm đa thiên tai Thượng Hải phát triển quan khí tượng Trung Quốc kết hợp với quyền Thượng Hải hỗ trợ Tổ chức Khí tượng giới Hệ thống cảnh báo sớm Thượng Hải đảm bảo tuân thủ nguyên tắc bốn thành phần bản, mặt hình thức, hệ thống thể hai hướng tiếp cận kỹ thuật quản lý hình Như vậy, mặt kỹ thuật, tảng hệ thống giám sát phát hiện, hệ thống dự báo hệ thống phổ biến thơng tin cảnh báo, cần có thêm sở liệu đa thiên tai, đặc biệt hệ thống hỗ trợ định cơng tác ứng phó với mạng lưới liên kết đa quan, để liệu dễ dàng chia sẻ, thơng tin tư vấn trước đưa cảnh báo cho đại chúng Hệ thống quản lý đảm bảo cho việc thời gian chuẩn bị ngắn để triển khai ứng phó sớm Hệ thống giám sát phát đa thiên tai Hệ thống thông tin dự báo cảnh báo Hệ thống kỹ thuật Hệ thống hỗ trợ định Hệ thống phổ biến thông tin cảnh báo Hệ thống cảnh báo sớm đa thiên tai Cơ sở liệu thông tin đa thiên tai Hệ thống mạng lưới đa ngành Cơ chế phối hợp đa ngành Hệ thống quản lý Hệ thống bảo đảm an toàn cộng đồng Cơ chế phòng chống liên tỉnh (khu vực) Hình Mơ hình hệ thống cảnh báo sớm đa thiên tai Nguồn: Rogers & Tsirkunov, 2011 Rõ ràng, để hệ thống cảnh báo sớm thiên tai đạt hiệu cần phải thực hàng loạt qui định phối hợp liên ngành, giám sát cảnh báo, phân tích rủi ro, lập kế hoạch cho tình trạng khẩn cấp biện pháp ứng phó Qua phân tích thực trạng hệ thống cảnh báo thiên tai Việt Nam, so sánh với mơ hình hệ thống cộng đồng quốc tế đánh giá hiệu quả, tham khảo khuyến cáo UNISDR, nhóm JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 59 nghiên cứu đưa đề xuất sách quản lý cho hệ thống cảnh báo sớm thiên tai Việt Nam sau: - Hệ thống cảnh báo sớm thiên tai Việt Nam cần phải có dịch chuyển theo hướng đa thiên tai với tham gia đa ngành việc phát triển hoạt động hệ thống từ trung ương đến địa phương; - Thay đổi hướng tiếp cận trọng đến rủi ro tác động thiên tai cộng động, cần tăng cường tham gia cộng đồng tất bước quản lý thiên tai gồm chuẩn bị, phòng ngừa, ứng phó khắc phục Để phát triển hệ thống đa thiên tai với cách tiếp cận trọng đến rủi ro tác động đến cộng đồng hiệu quả, sách quản lý cần thúc đẩy hai khía cạnh: tảng kỹ thuật chế hoạt động, cụ thể: a) Về tảng kỹ thuật - Ưu tiên huy động nguồn lực chuyên gia tài để xây dựng sở liệu thông tin thiên tai quốc gia, thực đánh giá rủi ro thành lập đồ thiên tai, đồ mức độ dễ bị tổn thương đa thiên tai công nghệ địa không gian GIS, bao gồm bão, lũ, mưa lớn, sạt lở đất, hạn hán, nước dâng,… thường xuyên cập nhật nhân tố rủi ro khác tác động chúng - Tăng cường chất lượng hệ thống thông tin dự báo cảnh báo:  Nâng cao khả giám sát phát củng cố hoàn thiện hệ thống mạng lưới quan sát thiên tai: Đẩy mạnh tự động hóa gia tăng số lượng mạng lưới quan trắc mặt đất, đa dạng hóa nguồn số liệu, đặc biệt số liệu viễn thám;  Xây dựng chế thúc đẩy sử dụng liệu địa không gian quản lý thiên tai;  Tăng cường hệ thống thông tin chuyên ngành: Tăng cường tốc độ thu thập số liệu từ địa phương đến trung ương ngược lại;  Hoàn thiện hệ thống công cụ dự báo: Nâng cấp, cải tiến mô hình dự báo số phù hợp với điều kiện khu vực, tăng cường số liệu đầu vào, đặc biệt số liệu viễn thám, xây dựng dự báo tổ hợp kết hợp với mơ hình thống kê;  Cải tiến nội dung cảnh báo phù hợp với đối tượng khác nhau: quan đạo, sở sản xuất kinh doanh, báo, đài, ngành khác nông nghiệp, giao thông, y tế, cộng đồng;  Tích hợp thơng tin rủi ro tác động thiên tai vào tin cảnh báo Nghiên cứu đề xuất giải pháp sách… 60 - Hệ thống phổ biến thông tin cảnh báo:  Huy động tối đa phương tiện thông tin liên lạc phổ biến thông tin, đảm bảo thông tin đến đối tượng có nguy bị tác động;  Thiết lập kênh phản hồi thông tin từ nơi xảy thiên tai đến cấp: Cập nhật thông tin trước, sau thiên tai - Hệ thống hỗ trợ định:  Xây dựng công cụ hỗ trợ định cho quan đạo phòng chống thiên tai: Tích hợp thơng tin lịch sử thiên tai, số liệu thống kê tần suất, cực đại, cực tiểu;  Cơ chế chia sẻ thông tin quan kỹ thuật quan quản lý b) Về chế hoạt động: - Cơ chế phối hợp đa ngành: thực tất thành phần hệ thống, có trao đổi phản hồi bên nhau, ví dụ, quan khí tượng thủy văn cần biết trình định quan đạo để đưa cảnh báo phù hợp với yêu cầu người quản lý; ngược lại, có phản hồi chất lượng cảnh báo, dự báo từ người sử dụng; - Hệ thống đảm bảo lợi ích cộng đồng: thiết kế hoạt động hệ thống cảnh báo thiên tai cần phải sở cam kết hợp tác trao đổi thông tin lợi ích cộng đồng; lập kế hoạch chuẩn bị ứng phó để bảo vệ cộng đồng có tính đến đối tượng dễ tổn thương, người già, người khuyết tật, trẻ nhỏ; - Cơ chế phòng chống liên tỉnh: đảm bảo phối kết hợp để huy động nguồn lực ứng phó với thiên tai tồn vùng bị tác động./ TÀI LIỆU THAM KHẢO Tiếng Việt: Luật Phòng, chống thiên tai số 33/2013/QH13 Quốc hội phê chuẩn ngày 19/06/2013 Quyết định số 172/2007/QĐ-TTg ngày 16/11/2007 Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Chiến lược quốc gia phòng, chống giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020” Quyết định số 44/2014/QĐ-TTg ngày 15/8/2014 Thủ tướng Chính phủ quy định chi tiết cấp độ rủi ro thiên tai Quyết định số 46/2014/QĐ-TTg ngày 15/8/2014 Thủ tướng Chính phủ quy định dự báo, cảnh báo truyền tin thiên tai JSTPM Tập 4, Số 2, 2015 61 MARD - Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn (2010) Báo cáo Tiến độ Quốc gia việc thực Khung hành động Hyogo Việt Nam (2009-2011) - Vietnam National progress report on the implementation of the Hyogo Framework for Action (2009-2011) - interim (http://www.preventionweb.net/english/countries/asia/vnm/) Tiếng Anh: ADPC (2003) Disaster management in Southeast Asia, an overview Compiled and written by Ms Lolita Bildan, Information Manager, PDR-SEA1 UNISDR - United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2005) Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters http://www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm United Nations (2006) United Nations, Global Survey of Early Warning Systems - An assessment of capacities, gaps and opportunities toward building a comprehensive global early warning system for all natural hazards A report prepared at the request of the Secretary-General of the United Nations http://www.unisdr.org/2006/ppew/info-resources/ewc3/Global-Survey-of-EarlyWarning-Systems.pdf WB (2010) Weathering the Storm: Options for Disaster Risk Financing in Vietnam 10 WMO - World Meteorological Organization (2010) Guidelines on Early Warning Systems and Application of Nowcasting and Warning Operations PWS-21, WMO/ TD No 1559, 22pp http://www.wmo.int/pages/prog/amp/pwsp/documents/PWS-21.pdf 11 UNEP (2012) Early Warning Systems: A State of the Art Analysis and Future Directions Division of Early Warning and Assessment (DEWA), United Nations Environment Programme (UNEP), Nairobi https://na.unep.net/siouxfalls/publications/Early_Warning.pdf 12 Basher R (2006) Global early warning systems for natural hazards: systematic and people-centred Phil Trans R Soc., 364, pp 2167-2182 13 Llosa, S., Zodrow, I (2011) Disaster risk reduction legislation as a basis for effective adaptation - (UNISDR): Revealing Risk, Redefining Development 14 Rogers, D., Tsirkunov, V (2011) Implementing Hazard Early Warning System Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR) 48pp 15 Schroeter, K nnk (2008) Effectiveness and Efficiency of Early Warning Systems for Flash-Floods (EWASE) First CRUE ERA-Net Common Call – Effectiveness and Efficiency of Non-structural Flood Risk Management Measures, 132pp