Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015-2016 Kinh tế học khu vực công Ghi giảng Đầu tư công Việt Nam Ghi Bài giảng Đầu tư công quản lý đầu tư công Việt Nam Trong môn Kinh tế Vĩ mô biết rằng, đầu tư đóng vai trò quan trọng khơng cho tăng trưởng kinh tế dài hạn mà liên quan đến vấn đề mang tính chu kỳ kinh tế ngắn hạn Đầu tư hay chi tiêu đầu tư (investment spending) lưu lượng (flow) nhằm bổ sung cho dung lượng (stock) vốn thực tế (K) Trong mơ hình tăng trưởng, chẳng hạn mơ hình tăng trưởng tân cổ điển Solow mà học, K yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến tăng trưởng quốc gia Đến lượt mình, K lại hình thành từ “bồi đắp” chi tiêu đầu tư Nói khác đi, đầu tư dung lượng chi tiêu để sản xuất hàng hóa – cải nguồn gốc thịnh vượng – ngồi mục đích tiêu dùng trực tiếp Tuy nhiên cần phải lưu ý rằng, khoản chi tiêu khơng nhằm mục đích tiêu dùng trực tiếp gọi chi tiêu đầu tư Thay vào đó, lưu lượng chi tiêu làm tăng lực sản xuất hàng hóa tính đầu tư Có vài tiêu chí kinh tế để đo lường hoạt động đầu tư, chẳng hạn giá trị ròng (NPV) phải dương hoặc/và tỷ suất sinh lợi nội (IRR) phải lớn chi phí sử dụng vốn Bên cạnh cần phải hiểu khơng phải khoản tiền chi cho dự án đầu tư xem giá trị đầu tư, thay vào khoản tiền chi giá trị kế toán hay giá trị sổ sách mà Giá trị đầu tư giá trị thị trường tài sản hay dự án chuyển quyền sở hữu cho chủ thể khác theo tiêu chuẩn thị trường Giá trị đầu tư lớn thấp giá trị sổ sách Phần chênh lệch cách để đánh giá tính hiệu hay khơng hiệu dự án đầu tư hay tài sản hình thành Ở Việt Nam, thuật ngữ “vốn đầu tư” sử dụng phổ biến Theo đó, vốn đầu tư hiểu “toàn chi tiêu để làm tăng trì tài sản vật chất thời kỳ định … thường thực qua dự án đầu tư số chương trình mục tiêu quốc gia với mục đích chủ yếu bổ sung tài sản cố định tài sản lưu động.” Như vậy, khái niệm vốn đầu tư thường gắn cụ thể với số vốn hay ngân sách dành để cấp cho dự án đầu tư hay chương trình cụ thể Trên thực tế, tình trạng “ống bơ thủng” mà khơng phải tất ngân sách đầu tư giúp hình thành tài sản (capital formation) hay bổ sung vào dung lượng tài sản (capital stock) Nói khác đi, khái niệm “vốn đầu tư” Việt Nam vốn (capital) mà “đầu tư” (investment) Ở Việt Nam khơng có thống kê thức tiêu trữ lượng vốn (K) mà ước tính Như số ước tính cho thấy, thay đổi tổng tích lũy tài sản xấp xỉ 65-75% vốn đầu tư tỷ lệ có xu hướng giảm dần Nếu phân theo khu vực kinh tế đầu tư chia thành đầu tư tư nhân (private investment) đầu tư công (public investment) Đầu tư công hiểu đầu tư khu vực nhà nước, không bao gồm đầu tư từ nguồn ngân sách phủ mà quyền địa phương, đầu tư từ nguồn trái phiếu phủ, tín dụng đầu tư qua kênh ngân hàng phát triển, kể đầu tư doanh nghiệp nhà nước Luật Đầu tư công vừa Quốc hội thông qua năm 2014 định nghĩa: Đầu tư công hoạt động đầu tư nhà nước vào chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đầu tư vào chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Nguồn vốn để tài trợ cho hoạt động đầu tư công bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) vốn vay ưu đãi nhà tài trợ nước ngồi, vốn tín dụng đầu tư phát triển Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, khoản vốn vay ngân sách địa phương để đầu tư Đỗ Thiên Anh Tuấn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015-2016 Đầu tư công Việt Nam Kinh tế học khu vực công Ghi giảng Ở kinh tế phát triển, đầu tư khu vực nhà nước chiếm tỷ phần nhỏ tổng đầu tư tồn kinh tế Vai trò nhà nước hỗ trợ cho khu vực tư nhân phải đầu tư đầu tư vào lĩnh vực mang lại lợi ích kinh tế tư nhân khơng muốn đầu tư khơng có lợi ích tài khơng thể đầu tư rủi ro mà bảo hiểm Ngược lại kinh tế chuyển đổi, vai trò nhà nước ln giữ vị trí quan trọng hoạt động kinh tế Ở nước này, đầu tư khu vực nhà nước thường chiếm tỷ trọng tương đối lớn tổng đầu tư kinh tế Ở Việt Nam, đầu tư khu vực nhà nước chiếm khoảng gần 40% tổng đầu tư xã hội 60% lại khu vực kinh tế nhà nước (tư nhân nước) khu vực có vốn đầu tư nước ngồi Vai trò khu vực kinh tế nước ngày lớn mạnh đối trọng thực khu vực kinh tế nhà nước Trong đó, khu vực đầu tư nước ngồi, sau thời kỳ mở rộng vào thập niên 1990, thu hẹp đáng kể sau khủng hoảng Đông Á 1997 hồi phục mạnh mẽ trở lại sau Việt Nam gia nhập WTO 2007 Hình 1: Cơ cấu vốn đầu tư phát triển toàn xã hội 1995-2012 (%) 100% 90% 30.4 26.0 28.0 20.8 17.3 18.0 17.6 17.4 16.0 14.2 14.9 16.2 24.3 30.9 25.6 25.8 24.5 23.3 80% 70% 23.7 24.0 22.9 22.6 25.3 31.1 37.7 38.0 38.1 24.9 22.6 60% 33.9 36.1 38.5 38.9 38.5 27.6 35.2 50% 40% 30% 49.1 49.4 20% 59.1 59.8 57.3 55.5 58.7 52.9 42.0 48.1 47.1 45.7 37.2 33.9 40.5 38.1 37.0 37.8 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012E Nguồn: Tổng cục Thống kê Đầu tư công Việt Nam bao gồm đầu tư từ nguồn ngân sách - phần dành cho chi thường xuyên phần lại dành cho chi đầu tư phát triển Số liệu cấu chi tiêu ngân sách Hình cho thấy tỷ trọng chi ngân sách cho đầu tư phát triển chiếm khoảng 30% năm 2011 giảm đáng kể xấp xỉ 10% từ năm 2012 đến Cơ cấu chi tiêu thể tính khơng bền vững ngân sách Một mặt phần chi thường xuyên lớn cho thấy máy quản lý hành nhà nước phình to nhanh chóng nào, đặc biệt bối cảnh tăng trưởng kinh tế bị suy giảm Mặt khác phần chi đầu tư phát triển đặt thách thức mặt tăng trưởng trung dài hạn Đỗ Thiên Anh Tuấn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015-2016 Đầu tư cơng Việt Nam Kinh tế học khu vực công Ghi giảng Hình 2: Cơ cấu chi tiêu ngân sách Việt Nam 95.12% 100% 97.80% 90% 77.57% 80% 68.31% 74.50% 78.00% 76.79% 75.99% 68.24% 70% Chi thường xuyên/Tổng thu ngân sách Phần lại cho đầu tư/Tổng thu ngân sách Chi đầu tư phát triển/Tổng thu ngân sách Chi thường xuyên/Thu thường xuyên 60% 50% 40% 30% 37.20% 37.73% 31.01% 20% 32.75% 29.94% 31.49% 30.99% 10% 11.82% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 7.79% 2013 Nguồn: Tính tốn từ số liệu Bộ Tài Đầu tư công từ nguồn ngân sách thường tập trung vào đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội khơng có khả thu hồi vốn trung ương quản lý Ngoài ra, đầu tư cơng từ ngân sách để hỗ trợ cho doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức tài Nhà nước; chí dùng để góp vốn cổ phần, liên doanh vào doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có tham gia Nhà nước Đầu tư khu vực nhà nước Việt Nam diện hầu khắp lĩnh vực kinh tế, từ khai khoáng, chế biến - chế tạo thông tin - truyền thông, giáo dục - đào tạo, v.v Luật Đầu tư công (2014) quy định lĩnh vực đầu tư cơng bao gồm: (i) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (ii) Đầu tư phục vụ hoạt động quan nhà nước, đơn vị nghiệp, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội nước nước ngoài; (iii) Đầu tư hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iv) Đầu tư vốn đầu tư công phần Nhà nước tham gia thực dự án theo hình thức đối tác cơng tư Dù vốn đầu tư nhà nước diện nhiều lĩnh vực kinh tế tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước tổng vốn đầu tư xã hội hầu hết lĩnh vực giảm đáng kể Ở khía cạnh phân cấp đầu tư công, cấu đầu tư gần chia cấp trung ương cấp địa phương có xu hướng dịch chuyển chậm từ vai trò đầu tư cấp trung ương chủ yếu sang cấp địa phương Luật Đầu tư công (2014) quy định rõ thẩm quyền định đầu tư cơng cấp Theo đó, Quốc hội định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia dự án quan trọng quốc gia Chính phủ định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư cơng sử dụng vốn NSTƯ, vốn công trái QG, vốn TPCP, vốn tín dụng ĐTPT Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa đưa vào cân đối NSNN Thủ tướng định chủ trương đầu tư dự án đầu tư nhóm A, dự án đầu tư sử dụng vốn NSTƯ MTTQVN, quan trung ương tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội quản lý; dự án đầu tư khẩn cấp sử dụng vốn NSTƯ bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn ODA vốn vay ưu đãi nhà tài trợ nước ngồi chương trình, dự án khác theo quy định Chính phủ Người đứng đầu bộ, quan trung ương định dự án đầu tư nhóm B nhóm C chương Đỗ Thiên Anh Tuấn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015-2016 Đầu tư cơng Việt Nam Kinh tế học khu vực công Ghi giảng trình, DAĐT sử dụng vốn ODA quan quản lý Hội đồng nhân dân cấp giao định định chủ trương đầu tư, chương trình đầu tư tồn vốn cân đối NSĐP, vốn trái phiếu quyền địa phương khoản vốn đầu tư chưa đưa vào cân đối NSĐP thuộc thẩm quyền định HĐND cấp; HĐND cấp tỉnh thông qua chủ trương đầu tư dự án đầu tư nhóm A sử dụng vốn đầu tư cơng trước UBND cấp tỉnh báo cáo Thủ tướng CP định chủ trương đầu tư; Quyết định chủ trương ĐT DA trọng điểm nhóm B thuộc cấp quản lý Chủ tịch UBND cấp định chủ trương đầu tư DA thuộc cấp quản lý Xét theo mục đích sử dụng, đầu tư nhà nước cho lĩnh vực kinh tế chiếm tỷ trọng cao lên đến 77%, đầu tư cho mục đích quản lý nhà nước vấn đề xã hội chiếm tỷ trọng thấp Điều cho thấy nhà nước muốn trực tiếp tham gia vào hoạt động kinh tế thay làm chức quản lý kiến tạo thị trường Đầu tư công từ nguồn ngân sách nhà nước so với nguồn khác chiếm tỷ trọng chủ yếu, khoảng 50% Trong đó, đầu tư cơng từ nguồn vốn vay, sau thời kỳ giảm sút mặt tỷ trọng giai đoạn 2006-2009 bắt đầu gia tăng trở lại Phần đầu tư từ nguồn vốn DNNN nguồn vốn khác chiếm chưa tới 7% tổng vốn đầu tư xã hội Phần vốn đầu tư DNNN tính phần vốn tự có DNNN mà chưa tính đến nguồn vốn vay chúng Với tổng dư nợ tập đồn, tổng cơng ty nhà nước lên đến 1,5 triệu tỉ đồng, chiếm 40% tổng dư nợ tín dụng kinh tế, rõ ràng tỷ trọng vốn đầu tư khu vực DNNN số khổng lồ Phần vốn đầu tư khu vực công lớn, đặc biệt khu vực DNNN, chắn có tác động chèn lấn nguồn vốn đầu tư dành cho thành phần kinh tế khác, đặc biệt khu vực doanh nghiệp tư nhân, chủ yếu doanh nghiệp nhỏ vừa (SMEs) Ở phương diện không khó để giải thích chi phí tiếp cận vốn khu vực tư nhân mức cao, mà chấp nhận mức lãi suất cao chưa hẳn tiếp cận vốn Hình 3: Hiệu đầu tư khu vực kinh tế 18 15.71 16 14 12 9.7 9.68 10 7.43 4.89 6.94 4.4 3.04 ICOR (2000-2005) 5.13 4.37 5.2 4.01 2.93 ICOR (2005-2010) 3.11 2.54 1.81 Vốn đầu tư Tích lũy tài Vốn đầu tư Tích lũy tài Vốn đầu tư Tích lũy tài Vốn đầu tư Tích lũy tài sản sản sản sản Tổng Nhà nước Ngoài nhà nước FDI Nguồn: Bùi Trinh (2012) Đầu tư khu vực nhà nước chiếm tỷ trọng lớn nên lẽ đương nhiên động lực tăng trưởng kinh tế phải kỳ vọng khu vực Tuy nhiên thực tế cho thấy hiệu sử dụng vốn khu vực kinh tế nhà nước mức thấp so với thành phần kinh tế tư nhân, chí có xu hướng so với thời kỳ trước Tính tốn Bùi Trinh (2012) cho thấy hệ số ICOR khu vực nhà nước Đỗ Thiên Anh Tuấn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015-2016 Kinh tế học khu vực công Ghi giảng Đầu tư công Việt Nam mức cao so với khu vực ngồi nhà nước có xu hướng ngày Khu vực FDI có hệ số ICOR cao khẳng định khu vực hiệu Vấn đề số liệu khu vực FDI không đáng tin cậy Tình trạng “lỗ giả lãi thật” để tránh thuế chuyển giá khu vực FDI biết thời gian qua phần phản ánh tranh thực trạng khu vực FDI Nhận thực trạng yếu đầu tư cơng, Quốc hội Chính phủ có động thái sách để tái cấu trúc đầu tư công, chẳng hạn Quốc hội ban hành Nghị số 12/2011/QH13 khống chế danh mục tổng mức phát hành vốn TPCP giai đoạn 2011 - 2015 225.000 tỷ đồng Nghị 12 yêu cầu CP thực rà sốt, cắt, giảm, giãn, hỗn, chuyển đổi hình thức đầu tư dự án không tiếp tục sử dụng nguồn vốn TPCP giai đoạn 2011 - 2015 Trong đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư vốn ngân sách nhà nước vốn trái phiếu Chính phủ Tuy nhiên thứ dường vận dậm chân lại chỗ Có lẽ việc tái cấu trúc đầu tư công Việt Nam khơng phải vấn đề mang tính quy trình thủ tục, thay vào nằm tầng nấc sâu vấn đề thể chế kinh tế Nếu không cải cách tảng thể chế kinh tế rộng lớn việc loay hoay với mớ thủ tục quy trình khơng giúp giải vấn đề muôn thuở đầu tư công Việt Nam Đỗ Thiên Anh Tuấn ...Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015-2016 Đầu tư công Việt Nam Kinh tế học khu vực công Ghi giảng Ở kinh tế phát triển, đầu tư khu vực nhà nước chiếm tỷ phần nhỏ tổng đầu tư tồn... hoạt động kinh tế Ở nước này, đầu tư khu vực nhà nước thường chiếm tỷ trọng tư ng đối lớn tổng đầu tư kinh tế Ở Việt Nam, đầu tư khu vực nhà nước chiếm khoảng gần 40% tổng đầu tư xã hội 60% lại... trương đầu tư chương trình đầu tư cơng sử dụng vốn NSTƯ, vốn công trái QG, vốn TPCP, vốn tín dụng ĐTPT Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa đưa vào cân đối NSNN Thủ tư ng định