i PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết Luận văn: - Thực Chương trình hành động “Đổi quản lý tài quan hành tổ chức nghiệp, dịch vụ công” thuộc Chương trình tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn 2001-2010 Thủ tướng Chính phủ - Cơ chế quản lý tài đơn vị nghiệp lộ bất cập lớn về: cấu tổ chức máy, trình độ lực cán bộ; chế chi trả tiền lương, tiền công thu nhập tăng thêm; quy trình lập, chấp hành toán thu, chi ngân sách nhà nước - Bộ Tài nguyên Môi trường Bộ thành lập, chế quản lý tài đơn vị nghiệp chưa thống chung toàn Bộ Mục đích nghiên cứu: - Nội dung chế quản lý tài đơn vị nghiệp, - Thực trạng chế quản lý tài đơn vị nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường, - Giải pháp nhằm hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế quản lý tài đơn vị nghiệp - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn sâu nghiên cứu chế quản lý tài đơn vị nghiệp kinh tế nghiệp môi trường thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường giai đoạn 2005 – 2007 Phƣơng pháp nghiên cứu: ii Luận văn sử dụng phương pháp luận vật biện chứng, vật lịch sử, phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp thống kê kết hợp với phương pháp so sánh, tổng hợp, hệ thống hoá, mô hình hoá nhằm phân tích tình hình thực tiễn để rút kết luận định hướng phát triển Những đóng góp luận văn: - Đã phản ánh kết đạt hạn chế chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT đồng thời rõ nguyên nhân hạn chế - Đề xuất số giải pháp kiến nghị nhằm góp phần đáp ứng yêu cầu thực tiễn chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT, Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, luận văn trình bày gồm chương sau: Chương 1: Những vấn đề chế quản lý tài đơn vị nghiệp Chương 2: Thực trạng chế quản lý tài đơn vị nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chế quản lý tài đơn vị nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường iii CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP 1.1 Đơn vị nghiệp hoạt động đơn vị nghiệp 1.1.1 Đơn vị nghiệp 1.1.1.1 Khái niệm Đơn vị nghiệp (ĐVSN) loại hình đơn vị Nhà nước định thành lập, thực nhiệm vụ chuyên môn định Nhà nước giao lĩnh vực quản lý hoạt động nghiệp 1.1.1.2 Phân loại đơn vị nghiệp - ĐVSN tự bảo đảm chi phí hoạt động, - ĐVSN tự bảo đảm phần chi phí hoạt động, - ĐVSN NSNN bảo đảm toàn chi phí hoạt động 1.1.2 Các hoạt động đơn vị nghiệp 1.1.2.1 Khái niệm Các hoạt động ĐVSN hoạt động thực công việc có lợi ích chung lâu dài cho cộng đồng xã hội 1.1.2.2 Đặc điểm hoạt động đơn vị nghiệp Các hoạt động ĐVSN nói chung không nhằm mục đích lợi nhuận trực tiếp, gắn liền bị chi phối chương trình phát triển kinh tế xã hội Nhà nước 1.2 Cơ chế quản lý tài ĐVSN 1.2.1 Khái niệm chế quản lý tài 1.2.1.1 Cơ chế Cơ chế hệ thống cách thức, phương thức công cụ qua người ta thực trình hoạt động 1.2.1.2 Cơ chế quản lý chế quản lý tài iv Cơ chế quản lý hệ thống cách thức, phương thức công cụ quản lý mà người ta áp dụng giai đoạn phát triển khác sản xuất xã hội nhằm đạt mục tiêu giai đoạn phát triển Như vậy, chế quản lý tài hệ thống cách thức, phương thức công cụ quản lý tài vận dụng để quản lý hoạt động tài đơn vị điều kiện cụ thể nhằm đạt mục tiêu giai đoạn định nhằm nâng cao hiệu hoạt động đơn vị mặt tài 1.2.2 Mục tiêu chế quản lý tài ĐVSN Thực chủ trương xã hội hoá việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, bước giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước; Phân biệt rõ chế quản lý nhà nước ĐVSN chế quản lý nhà nước quan hành nhà nước 1.2.3 Nguyên tắc chế quản lý tài đơn vị nghiệp Bao gồm nguyên tắc sau: Hiệu quả; Thống nhất; Tập trung, dân chủ; Công khai, minh bạch; 1.2.4 Vai trò chế quản lý tài ĐVSN Gồm: Cân đối việc hình thành, tạo lập sử dụng nguồn lực tài nhằm đáp ứng yêu cầu hoạt động ĐVSN; Đảm bảo tính công hợp lý tạo hành lang pháp lý việc phân phối, sử dụng nguồn lực tài 1.2.5 Cơ chế quản lý nguồn thu ĐVSN 1.2.5.1 Nội dung nguồn thu - Kinh phí NSNN cấp, gồm: Kinh phí bảo đảm hoạt động thường xuyên; Kinh phí thực nhiệm vụ không thường xuyên Kinh phí khác (nếu có) v - Nguồn thu nghiệp; gồm: Số thu phí, lệ phí để lại theo chế độ; Thu từ hoạt động dịch vụ Lãi chia từ hoạt động dịch vụ - Nguồn vốn viện trợ, quà biếu, tặng, cho theo quy định pháp luật Nguồn khác, 1.2.5.2 Tự chủ khoản thu, mức thu Nếu Nhà nước quy định khung mức thu, đơn vị định mức thu cụ thể cho phù hợp với loại hoạt động, đối tượng, không vượt khung mức thu quan có thẩm quyền quy định 1.2.6 Cơ chế quản lý khoản chi ĐVSN 1.2.6.1 Nội dung khoản chi Gồm khoản chi thường xuyên chi không thường xuyên 1.2.6.2 Tự chủ sử dụng khoản chi Thủ trưởng đơn vị định số mức chi quản lý, chi hoạt động nghiệp vụ, tối đa cao hơn, thấp không vượt quán mức chi quan nhà nước có thẩm quyền quy định 1.2.6.3 Cơ chế chi trả tiền lương, tiền công thu nhập tăng thêm - Cơ chế chi trả tiền lương, tiền công; - Cơ chế chi trả thu nhập tăng thêm; 1.2.6.4 Cơ chế sử dụng kinh phí tiết kiệm từ khoản chênh lệch thu lớn chi năm, trích lập sử dụng quỹ - Đối với ĐVSN tự bảo đảm toàn phần chi phí hoạt động, gồm: Cơ chế trích lập quỹ, sử dụng quỹ tạm chi trước thu nhập tăng thêm; - Đối với ĐVSN NSNN bảo đảm toàn chi phí hoạt động, gồm: Cơ chế sử dụng kinh phí tiết kiệm tạm ứng chi trước thu nhập tăng thêm 1.2.7 Cơ chế lập, chấp hành dự toán toán thu, chi ngân sách nhà nƣớc ĐVSN vi 1.2.7.1 Cơ chế lập dự toán thu, chi NSNN Bao gồm nội dung về: Yêu cầu công tác lập dự toán ngân sách hàng năm, lập dự toán ngân sách hàng năm nội dung lập dự toán NSNN hàng năm dự toán thu, chi hoạt động thường xuyên dự toán chi không thường xuyên 1.2.7.2 Chấp hành dự toán toán thu, chi NSNN: Bao gồm nội dung về: Giao dự toán thu, chi NSNN; Thực hiện dự toán thu, chi hạch toán kế toán toán, cụ thể: Đối với dự toán chi thường xuyên cấp có thẩm quyền giao cuối năm chưa sử dụng hết đơn vị chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng Đối với khoản chi không thường xuyên cuối năm chưa sử dụng, sử dụng không hết thực theo quy định Luật NSNN văn hướng dẫn Bộ Tài 1.3 Những điểm giống khác chế quản lý tài ĐVSN tự bảo đảm toàn phần chi phí hoạt động chế quản lý tài ĐVSN NSNN bảo đảm toàn chi phí hoạt động Việt Nam 1.3.1 Những điểm giống Về: mục tiêu, nguyên tắc chế quản lý tài chính; nguồn tài nội dung chi… 1.3.2 Những điểm khác Về: chế tự chủ sử dụng nguồn kinh phí; chi trả tiền lương, tiền công thu nhập tăng thêm… 1.4 Các nhân tố ảnh hƣởng tới chế quản lý tài ĐVSN 1.4.1 Nhóm nhân tố chủ quan 1.4.1.1 Cơ cấu tổ chức máy quản lý tài vii Nếu tổ chức quản lý tài thuộc Ban giám đốc thông tin xử lý kết nối trực tiếp cán làm công tác tài kế toán Chủ tài khoản, qua cán tài có điều kiện để tham mưu tư vấn cho Giám đốc việc quản lý chi tiêu điều hành kế hoạch đơn vị ngược lại 1.4.1.2 Trình độ, lực cán quản lý Trình độ, lực cán quản lý nhân tố có ảnh hưởng trực tiếp đến tính kịp thời, xác định quản lý, định thành bại chế quản lý nói chung chế quản lý tài nói riêng 1.4.1.3 Chế độ kiểm tra, kiểm soát Kiểm tra, kiểm soát hoạt động quan trọng, thiếu khoa học quản lý, lẽ, quản lý xem hoạt động dự kiến - tổ chức - huy - phối hợp kiểm tra 1.4.2 Nhóm nhân tố khách quan 1.4.2.1 Đặc điểm, đặc thù ngành Đặc điểm hoạt động ĐVSN khác dẫn đến chế quản lý tài đơn vị thay đổi cho phù hợp với đặc điểm hoạt động đơn vị 1.4.2.2 Hệ thống chế, sách quản lý tài Nhà nước: Hệ thống chế, sách quản lý tài Nhà nước nhân tố tạo nên thống quản lý, hình thành nên nguyên tắc bỏ qua quản lý tài công viii CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP THUỘC BỘ TNMT 2.1 Khái quát ĐVSN thuộc Bộ TNMT: Bộ TNMT Bộ quản lý đa lĩnh vực bao gồm lĩnh vực Tài nguyên đất, Tài nguyên nước, Tài nguyên Khoáng sản, Bảo vệ môi trường, Khí tượng Thuỷ văn Đo đạc Bản đồ Bộ có 50 ĐVSN (31 ĐVSN tự bảo đảm chi phí hoạt động – ĐVSN Loại I; 07 ĐVSN tự bảo đảm phần chí phí hoạt động – ĐVSN Loại II 12 ĐVSN NSNN bảo đảm toàn chi phí hoạt động – ĐVSN Loại III) thuộc Bộ để thực nhiệm vụ cụ thể lĩnh vực, 2.2 Thực trạng chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ Tài nguyên Môi trƣờng giai đoạn 2005 - 2007 2.2.1 Về cấu tổ chức máy quản lý tài trình độ, lực cán quản lý tài - Về cấu tổ chức máy quản lý tài chính: Bộ phận quản lý tài kế toán ĐVSN thuộc Bộ TNMT thuộc Phòng Hành Chính – Tổ chức tách thành phòng tài kế toán độc lập trực thuộc trực tiếp Ban giám đốc đơn vị - Về trình độ, lực cán quản lý tài chính: Cán làm công tác quản lý tài cán kế toán kế hoạch đảm nhiệm, đơn vị có từ đến người làm công tác kế toán, số cán có trình độ đại học chuyên ngành kế toán tài chiếm tỷ lệ không nhiều 2.2.2 Về chế quản lý nguồn thu Gồm: NSNN cấp, thu phí lệ phí, thu từ hoạt động dịch vụ, thu hoạt động nghiệp khác ix 2.2.3 Về chế quản lý khoản chi Gồm: Chi hoạt động thường xuyên Chi không thường xuyên, đó: Nguồn NSNN cấp cho ĐVSN để thực hoạt động bao gồm từ nhiều nguồn kinh phí, chi nghiệp kinh tế nghiệp môi trường chiếm đa số tăng lên hàng năm 2.2.4 Về chế tự chủ sử dụng nguồn kinh phí Nguồn kinh phí Nhà nước giao tự chủ năm 2005, 2006 2007 ĐVSN thuộc Bộ TNMT bao gồm khoản chi hoạt động thường xuyên chi hoạt động đặc thù thường xuyên 2.2.1.5 Về chế lập, chấp hành dự toán toán thu, chi ngân sách nhà nước Thực theo quy định Luật Ngân sách năm 2002 văn phạm quy hướng dẫn Luật NSNN 2002 2.2.6 Về chế chi trả tiền lƣơng, tiền công thu nhập tăng thêm Các ĐVSN thuộc Bộ TNMT số bất cập như: Chưa xây dựng định mức tiền công, tiền lương, chi phí hoạt động dịch vụ; Chưa hạch toán theo dõi chung vào tài khoản 334 “Các khoản toán với cán viên chức”; 2.3 Đánh giá thực trạng chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ Tài nguyên Môi trƣờng giai đoạn 2005 - 2007 2.3.1 Kết đạt đƣợc: Tự chủ sử dụng nguồn kinh phí chi hoạt động thường xuyên, tiết kiệm chi phí; Tạo điều kiện cho ĐVSN cung ứng hoạt động dịch vụ công ích để tăng thu nghiệp bước giảm bớt gánh nặng chi NSNN 2.3.2 Hạn chế nguyên nhân ảnh hƣởng đến hạn chế: 2.3.2.1 Hạn chế - Cơ cấu tổ chức máy quản lý tài kế toán chưa khoa học, hợp lý; trình độ, lực cán quản lý tài kế toán hạn chế, x - Cơ chế lập, chấp hành dự toán toán thu, chi NSNN tồn bất cập, như: Giao dự toán chi NSNN chưa phù hợp với chế tự chủ chế theo đơn đặt hàng; khó khăn khâu lập, thẩm định thực dự toán dự án, nhiệm vụ chuyên môn Nhà nước giao thiếu định mức kinh kế kỹ thuật, đơn giá có lạc hậu 2.3.2.2 Nguyên nhân ảnh hưởng a) Nhóm nguyên nhân chủ quan - Cơ cấu tổ chức, chức nhiệm vụ phận làm công tác quản lý tài kế toán nhiều bất cập chưa đáp ứng yêu cầu quản lý Nhận thức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kinh nghiệm công tác số cán tài kế toán cấp hạn chế chưa đáp ứng yêu cầu công việc đòi hỏi - Lập kế hoạch chưa sát với thực tế thực dẫn đến trình điều hành phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần; b) Nhóm nguyên nhân khách quan - Các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu tài chưa ban hành thật đầy đủ chi tiết nên khó giám sát cách xác từ khâu lập dự toán đến kiểm soát chi theo mục, tiểu mục Luật NSNN - Hệ thống văn chế độ tài tồn nhiều bất cập, công tác hướng dẫn thực chế độ, sách chưa cụ thể, chưa tạo thống nhận thức triển khai thực hiện, cụ thể: * Luật NSNN năm 2002 văn hướng dẫn thi hành: + Công tác thẩm định giao dự toán rườm rà, qua nhiều thủ tục gây khó khăn cho đơn vị trực tiếp sử dụng NSNN; + Thủ tục xử lý kinh phí cuối năm nhiều thời gian; + Quy định chỉnh lý toán ngân sách thiếu, chưa chi tiết quy định thời gian chỉnh lý đơn vị dự toán cấp; xi * Cơ chế tự chủ tài đơn vị nghiệp theo Nghị định số 43 Chính phủ bộc lộ bất cập khâu: + Phân bổ dự toán kinh phí chi hoạt động thường xuyên cho ĐVSN tự bảo đảm phần NSNN bảo đảm toàn bộ; + Về nguyên tắc trả lương; + Quy định hạch toán kế toán - Đặc thù ngành TNMT: Ngành TNMT ngành đa lĩnh vực hay đa ngành, có phạm vi phân bố trải rộng phạm vi toàn quốc Với đặc thù ngành TNMT có ảnh hưởng lớn đến chế quản lý tài chung Bộ ĐVSN Mặt khác ĐVSN thuộc Bộ TNMT hình thành từ nhiều lĩnh vực khác dẫn đến chế quản lý tài có khác phải thay đổi cho vừa phù hợp với đặc điểm hoạt động đơn vị lại vừa tuân thủ theo quy định tài hành Nhà nước xii CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP THUỘC BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG 3.1 Định hƣớng chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT thời gian tới 3.1.1 Định hướng chung - Tăng cường công tác xã hội hóa đa dạng hóa nguồn tài cho hoạt động nghiệp - Thực chủ trương “Kinh tế hóa, tài hóa ngành TNMT”, nâng cao giá trị đóng góp ngành kinh tế quốc dân, tăng cường bảo vệ môi trường, góp phần ổn định xã hội Khẳng định ngành TNMT ngành chủ lực tham gia vào phát triển bền vững đất nước 3.1.2 Định hướng cụ thể Để đạt định hướng tổng thể nêu trên, Bộ TNMT cụ thể hóa thành định hướng cụ thể cho lĩnh vực thuộc Bộ, gồm: đất đai; tài nguyên nước; địa chất tài nguyên khoáng sản; bảo vệ môi trường; khí tượng thủy văn đo đạc đồ 3.2 Giải pháp hoàn thiện chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT 3.2.1 Nhóm giải pháp cấu tổ chức máy quản lý tài kế toán; trình độ, lực cán quản lý tài kế toán - Rà soát, xếp hoàn thiện cấu tổ chức máy quản lý tài ĐVSN - Nâng cao trình độ, lực đội ngũ cán quản lý tài kế toán 3.2.2 Nhóm giải pháp chế lập, chấp hành dự toán toán thu, chi NSNN xiii - Xây dựng kế hoạch lập dự toán chi NSNN hàng năm cần bám sát vào Chiến lược quy hoạch phát triển ngành, Kế hoạch trung, dài hạn Bộ TNMT văn hướng dẫn Nhà nước, đề xuất nhiệm vụ kế hoạch thật cụ thể, chi tiết sở lập dự toán chi NSNN cho phù hợp, xác - Thường xuyên kiểm tra giám sát trình thực nhiệm vụ giao để phát khó khăn vướng mắc, đề xuất xử lý cách kịp thời, hiệu - Thường xuyên cập nhật vướng mắc bất cập chế độ chi tiêu, chế sách tài nhà nước trình thực tế áp dụng đơn vị; để đề xuất kiến nghị quan quản lý cấp nghiên cứu sửa chữa, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp với thực tế 3.2.3 Nhóm giải pháp chế chi trả tiền lương, tiền công thu nhập tăng thêm: - Chính sách tiền lương phải gắn liền với hiệu hoạt động đơn vị, trả lương cho người lao động đầu tư phát triển - Xây dựng định mức tiền công, tiền lương chi phí hoạt động cung ứng dịch vụ 3.2.4 Nhóm giải pháp xây dựng chế, sách quản lý tài ngành TNMT: - Nghiên cứu xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật thuộc lĩnh vực: điều tra khí tượng thủy văn; lĩnh vực môi trường; sửa đổi số định mức kinh tế kỹ thuật, đơn giá lạc hậu - Nghiên cứu cải tiến việc giao dự toán vốn nghiệp kinh tế, nghiệp môi trường, nên chuyển sang hình thức đấu thầu cạnh tranh, nhằm phát huy tính động, sáng tạo công tác quản lý vốn nghiệp - Xây dựng quy chế quản lý tài ngành TNMT thống toàn Bộ xiv - Tiếp tục thực việc phân cấp quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT, tăng cường kiểm tra giám sát trình thực việc phân cấp ĐVSN 3.2.5 Xây dựng Thông tư liên tịch hướng dẫn thực quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ tổ chức máy, biên chế, nhân lĩnh vực TNMT văn hướng dẫn thực Giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ tổ chức máy, biên chế, nhân lĩnh vực TNMT điều kiện cần đủ để thực quyền tự chủ tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT 3.3 Kiến nghị thực việc hoàn thiện chế quản lý tài ĐVSN thuộc Bộ TNMT 3.3.1 Rà soát, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện Luật NSNN 2002, văn pháp quy hướng dẫn Luật NSNN 2002, cụ thể: - Về thẩm định giao dự toán: Giao chi tiết theo nhiệm vụ Bộ Tài thẩm định chi tiết theo nhiệm vụ mà không thẩm định chi tiết theo nhóm mục; - Về xử lý kinh phí cuối năm: Đề nghị giao cho Bộ chủ quản xem xét định tổng hợp báo cáo Bộ Tài - Về chỉnh lý toán ngân sách: Đề nghị bổ sung thời gian chỉnh lý toán đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí thuộc ngân sách trung ương đến 31/3 năm sau 3.3.2 Rà soát, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng năm 2006 Chính phủ Thông tư hướng dẫn thực Nghị định, cụ thể: - Về nguyên tắc trả lương: Đề nghị thực nguyên tắc trả lương theo sản phẩm, tiền lương trả cho người lao động phải gắn với kết công việc mà người hoàn thành xv - Về hạch toán kế toán: Đối với khoản chênh lệch thu - chi kết hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ đề nghị cho kết chuyển sang quỹ đơn vị sau hoàn thành nghĩa vụ với ngân sách, không đưa vào nguồn thu khác đơn vị KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO xvi