Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Nguyễn Thị Thu Hằng Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở việt nam trong điều kiện hội nhập quốc tế Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học Hà nội - 2009 MỤC LỤC Trang Danh mục chữ viết tắt Danh mục bảng biểu, sơ đồ MỞ ĐẦU ............................................................................................................................ 1 Chƣơng 1- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI THEO THÔNG LỆ QUỐC ............................... 5 1.1. Tổng quan về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại ................... 5 1.1.1. Phương pháp thanh tra tuân thủ ..................................................... 5 1.1.2. Phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro ........................ 8 1.1.3. So sánh phương pháp thanh tra tuân thủ và phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ........................................................................ 18 1.2. Yêu cầu sử dụng phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại theo thông lệ quốc tế ....................................................................................... 21 1.2.1. Sự cần thiết phải thanh tra đối với các tổ chức tín dụng ................. 21 1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản về phương pháp thanh tra ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel ........................................................... 22 1.2.3. Yêu cầu thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ................. 26 1.2.4. Kinh nghiệm chuyển đổi từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ............................................................. 27 Chƣơng 2 - THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM ........................................... 30 2.1. Cơ sở pháp lý thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam.................................................................................................. 30 2.1.1. Các quy định về tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng............. 30 2.1.2. Những quy định pháp luật về phương pháp thanh tra ..................... 38 2.2. Thực trạng về thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam.................................................................................................. 43 2.2.1. Thực hiện phương pháp thanh tra tuân thủ .................................... 43 2.2.2. Thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ........................ 49 2.2.3 Nguyên nhân của việc chậm thực hiện phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro ............................................................................ 50 Chƣơng 3 - ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ ...................................... 60 3.1. Các yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam ........ 60 3.1.1. Yêu cầu bảo đảm an toàn, lành mạnh hệ thống tổ chức tín dụng trong điều kiện cạnh tranh và hội nhập quốc tế ............................. 60 3.1.2. Yêu cầu thực hiện thông lệ và chuẩn mực quốc tế về thanh tra, giám sát ngân hàng ....................................................................... 62 3.1.3. Yêu cầu gia nhập WTO của Việt Nam nói chung và hệ thống tài chính ngân hàng nói riêng ....................................................... 63 3.2. Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế ....................................................................... 63 3.2.1. Định hướng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế .................................................................... 63 3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế ................................................................... 66 KẾT LUẬN ............................................................................................. 74 Danh mục tài liệu tham khảo ................................................................. 76 Phụ lục .................................................................................................... 78 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐQT : Hội đồng quản trị NHNN : Ngân hàng Nhà nước NHTM : Ngân hàng thương mại QTDND : Qũy tín dụng nhân dân TCTD : Tổ chức tín dụng DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1: Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro Sơ đồ 2: Tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng nhà nước Việt Nam Sơ đồ 3: Cơ cấu, tổ chức của Thanh tra ngân hàng nhà nước Việt Nam (Thanh tra ngân hàng Trung ương) Sơ đồ 4: Tổ chức bộ máy của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng nhà nước Việt Nam MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cùng với xu hƣớng hội nhập quốc tế trong ngành ngân hàng, các loại hình Tổ chức tín dụng (TCTD) hoạt động trên thị trƣờng Việt Nam ngày càng đa dạng, phong phú. Trong điều kiện đó, hệ thống văn bản pháp luật để quản lý và điều chỉnh hoạt động của các TCTD cũng dần đƣợc thay đổi theo hƣớng tiếp cận dần với thông lệ quốc tế, tạo hành lang pháp lý thông thoáng nhằm tăng quyền tự chủ, tự quyết định mọi hoạt động kinh doanh và tự chịu trách nhiệm cho các TCTD. Tuy nhiên, trong môi trƣờng kinh doanh hiện đại, do mức độ cạnh tranh ngày càng quyết liệt nên hoạt động của các TCTD sẽ càng tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro hơn. Điều đó cho thấy sự cần thiết phải tăng cƣờng công tác thanh tra, giám sát ngân hàng để phòng tránh các nguy cơ rủi ro có thể xảy ra đối với hệ thống TCTD, trên cơ sở đó nâng cao khả năng cạnh tranh của các tổ chức này trong điều kiện nền kinh tế thị trƣờng. Trong nhiều năm qua và thậm chí ngay cả giai đoạn hiện nay, Thanh tra ngân hàng vẫn chủ yếu sử dụng phƣơng pháp thanh tra tuân thủ để đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng của các TCTD. Phƣơng pháp này hiện đƣợc đánh giá là có nhiều nhƣợc điểm và không phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế của lĩnh vực ngân hàng nói chung và thanh tra giám sát ngân hàng nói riêng, bởi lẽ, phƣơng pháp này không thể giải quyết đƣợc gốc rễ của vấn đề kiểm soát rủi ro đối với tổ chức tín dụng. Theo thông lệ và chuẩn mực quốc tế, phƣơng pháp thanh tra ngân hàng đƣợc đánh giá hiệu quả nhất hiện nay chính là phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Phƣơng pháp này đƣợc xây dựng trên cơ sở các nguyên tắc về giám sát rủi ro của Ủy ban Basel và hiện đang đƣợc nhiều nƣớc trên thế giới áp dụng rất thành công, với mục tiêu chính yếu là kiểm soát rủi ro ở mức tối đa cho các tổ chức tín dụng trong quá trình tác nghiệp kinh doanh trong nền kinh tế thị trƣờng. 1 Trƣớc nhu cầu bức thiết của việc đảm bảo an toàn cho hoạt động của TCTD, Thanh tra ngân hàng cần thiết phải chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra cho phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng là một trong những nền tảng cơ bản. Từ nhận thức nhƣ vậy, tôi đã mạnh dạn chọn đề tài “Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Liên quan đến việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về phƣơng pháp thanh tra giám sát ngân hàng, đã có một số công trình nghiên cứu cũng nhƣ các bài báo khoa học sau đây: - Quang Anh (2006), “Giám sát Ngân hàng: Kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý với Việt Nam”, Tạp chí Ngân hàng, (17) - T.S Nguyễn Văn Bình (2006), “Nguyên tắc và định hƣớng đổi mới hoạt động thanh tra đến 2010 và tầm nhìn 2020”, Tạp chí Ngân hàng, (20). - TS. Nguyễn Đình Tự (2005), “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới Thanh tra Ngân hàng đáp ứng yêu cầu chủ động, minh bạch”, Tạp chí Ngân hàng, (6). - TS. Nguyễn Đình Tự (2003), Thanh tra Ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ thống ngân hàng Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành, Hà Nội. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài báo trên đây mới chỉ đề cập đến việc cần thiết phải hoàn thiện về phƣơng pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng hoặc đi sâu phân tích dƣới khía cạnh kinh tế và nghiệp vụ của vấn đề thanh tra, giám sát ngân hàng. Còn về khía cạnh pháp lý thì hầu nhƣ các công trình này đều chƣa đề cập đến hoặc chƣa giải quyết thỏa đáng. Do 2 vậy, có thể khẳng định việc lựa chọn và nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phương pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế” để làm rõ thực trạng pháp luật về phƣơng pháp thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng ở Việt Nam, từ đó đƣa ra những nhận xét, đánh giá về các hạn chế, bất cập của khung pháp lý hiện hành và đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam hiện nay là điều cần thiết và hữu ích. 3. Mục đích của đề tài Việc nghiên cứu đề tài này nhằm các mục đích sau đây: - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ sở pháp luật của phƣơng pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, tạo cơ sở cho việc xác lập và thực hiện những quyền và nghĩa vụ cơ bản của Thanh tra Ngân hàng Việt Nam trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát chức năng của Ngân hàng Nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng Việt Nam. - Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là các quan điểm khoa học, các quy định của pháp luật Việt Nam về phƣơng pháp thanh tra và so sánh với pháp luật các nƣớc trên thế giới về phƣơng pháp thanhh tra, giám sát của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. Để đảm bảo các yêu cầu cơ bản của một luận văn thạc sỹ luật học, đặc biệt là yêu cầu về tính mới và tính ứng dụng thực tiễn, phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung làm rõ: 3 - Tổng quan về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại theo thông lệ quốc tế. - Thực trạng pháp luật về cơ sở pháp luật cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam; - Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp luật cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Các phƣơng pháp nghiên cứu đƣợc sử dụng trong nghiên cứu đề tài này đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện chứng, bao gồm: phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, suy luận logíc kết hợp với các phƣơng pháp khác nhƣ khỏa sát, thống kê, bình luận và đánh giá… để làm sáng tỏ những vấn đề nghiên cứu do đề tài đặt ra. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại theo thông lệ quốc tế Chƣơng 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam Chƣơng 3: Định hƣớng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế 4 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI THEO THÔNG LỆ QUỐC 1.1. TỔNG QUAN VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI Do vị trí và vai trò quan trọng của ngân hàng trong mọi nền kinh tế nên tất cả các quốc gia đều phải ƣu tiên đến phƣơng pháp thanh tra hệ thống ngân hàng cho dù tổ chức thanh tra đó thuộc ngân hàng trung ƣơng hay đặt ngoài ngân hàng trung ƣơng. Tuy nhiên, xuất phát từ những điều kiện lịch sử, kinh tế và xã hội khác nhau, việc lựa chọn phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở từng quốc gia cũng có những đặc trƣng riêng và rất đa dạng. Mục tiêu, mục đích và những điều kiện lịch sử, kinh tế, xã hội quyết định phƣơng pháp thanh tra – logic này đã chi phối quá trình thực hành các phƣơng thức thanh tra ngân hàng trong thời gian dài. Những nền kinh tế phi thị trƣờng thƣờng áp dụng phƣơng thức thanh tra tra tuân thủ. Còn đối với những nền kinh tế thị trƣờng thì việc áp dụng những cách thức thanh tra rủi ro để đánh giá sự an toàn chung của ngân hàng và đảm bảo tính đúng đắn với nguyên tắc thị trƣờng, việc giám sát không sa vào sự tuân thủ mà đi sâu vào các yếu tố thị trƣờng đang là sự lựa chọn phổ biến và trở thành một thông lệ quốc tế cho bất kỳ một nền kinh tế phi thị trƣờng nào muốn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trƣờng. Các phân tích mang tính khái quát dƣới đây về phƣơng thức thanh tra tuân thủ trong các nền kinh tế phi thị trƣờng sẽ là cơ sở để so sánh và đƣa ra các quyết định lựa chọn đối với phƣơng thức thanh tra trên cơ sở rủi ro trong các nền kinh tế thị trƣờng. 1.1.1. Phƣơng pháp thanh tra tuân thủ 1.1.1.1. Khái niệm và đặc diểm của phương pháp thanh tra tuân thủ Thanh tra tuân thủ là phƣơng pháp thanh tra chủ yếu tập trung vào việc phát hiện, đánh giá mức độ tuân thủ luật, các quy định hiện hành của các 5 TCTD. Phƣơng pháp này chủ yếu nhằm đảm bảo việc chấp hành các quy định pháp luật về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và những quy định trong giấy phép hoạt động của các TCTD. Thanh tra tuân thủ sử dụng một hệ quy chiếu là các quy định của pháp luật. Phƣơng pháp thanh tra tuân thủ có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, thanh tra tuân thủ kiểm tra các thông tin, các sự kiện đã xảy ra trong quá khứ của TCTD nhƣ: vi phạm các quy định an toàn hoạt động ngân hàng, thất thoát tài sản... Trên cơ sở các kết quả kiểm tra này, Nhà nƣớc có những biện pháp xử lý đối với tổ chức tín dụng có hành vi vi phạm pháp luật đã xảy ra trong quá khứ, từ đó góp phần bảo vệ pháp luật và giữ gìn kỷ cƣơng trong hoạt động kinh doanh ngân hàng. Thứ hai, thanh tra tuân thủ chỉ đánh giá trên một phạm vi hạn chế. Ngay cả khi tiến hành thanh tra toàn diện các mặt hoạt động của TCTD thì thanh tra tuân thủ vẫn bỏ sót việc đánh giá hoạt động của TCTD trong mối tƣơng quan với thị trƣờng trong nƣớc và trên toàn cầu. Kết quả thanh tra tuân thủ bị giới hạn trong phạm vi đánh giá, kết luận các TCTD trong việc chấp hành pháp luật ở mức độ nào và có biện pháp xử lý tƣơng ứng. Đặc biệt, thực hiện thanh tra tuân thủ khi thanh tra tại chỗ chỉ đánh giá, kết luận trong phạm vi nội dung, đối tƣợng, hành vi đƣợc thanh tra trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu cụ thể; không đánh giá chung cho cả tổng thể hệ thống. Vì vậy, đôi khi ngƣời ta còn gọi thanh tra tuân thủ là thanh tra định lƣợng. Thứ ba, thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, thanh tra viên chƣa chỉ ra đƣợc những kẽ hở trong quản lý, chƣa đƣa ra những khuyến cáo về khả năng có thể xảy ra tổn thất của TCTD do những biến động của thị trƣờng, kinh tế, chính trị, xã hội... Điều này phản ánh những hạn chế và bất cập vốn dĩ là đặc trƣng của phƣơng pháp thanh tra tuân thủ. Thứ tư, yêu cầu để thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ là không cao so với thanh tra trên cơ sở rủi ro. Ví dụ: Thanh tra viên thực hiện thanh tra tuân thủ dựa vào các quy định bắt buộc thực hiện để đánh giá khách quan đối 6 với TCTD trong việc tuân thủ các quy định đó, do đó các thanh tra viên không nhất thiết phải có chuyên môn cao nếu Thanh tra ngân hàng đã có quy định, hƣớng dẫn cụ thể về giám sát từ xa, sổ tay thanh tra tại chỗ. Thanh tra tuân thủ chủ yếu đòi hỏi khả năng phát hiện của thanh tra viên đối với các hành vi vi phạm của TCTD. Thứ năm, thanh tra tuân thủ thực hiện phƣơng pháp luận phản ứng (reactive approach). Căn cứ vào các quy định của pháp luật, Thanh tra ngân hàng sẽ đánh giá “phản ứng” của các TCTD: thực hiện hay không thực hiện các quy định bắt buộc đó. Qua đó, Thanh tra ngân hàng sẽ có “phản ứng” thích hợp, ví dụ: nếu TCTD không thực hiện (vi phạm) quy định thì có thể bị xử phạt vi phạm hành chính, bị hạn chế hoạt động nghiệp vụ hoặc thậm chí bị thu hồi giấy phép (tùy thuộc thẩm quyền của Thanh tra ngân hàng theo quy định pháp luật từng quốc gia, Thanh tra ngân hàng trực tiếp xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý). 1.1.1.2. Quy trình thanh tra tuân thủ Quy trình thanh tra tuân thủ gồm những bƣớc cơ bản sau: Bước 1: Xác định những quy định bắt buộc TCTD phải thực hiện. Ở bƣớc này cần xác định chính xác các quy định mà TCTD phải thực hiện, trong đó lƣu ý: (i) TCTD đƣợc làm, không đƣợc làm gì, (ii) thời hiệu thi hành của từng quy định. Đây là xuất phát điểm quan trọng mà giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ phải tuân thủ. Bước 2: Thực hiện đánh giá mức độ tuân thủ các quy định đó của TCTD. Hành vi của TCTD trong thực hiện quy định của pháp luật phải đƣợc đánh giá cụ thể là đúng theo quy định hay không đúng theo quy định. Nếu không đúng (vi phạm) quy định của pháp luật thì ở mức độ nào, xác định nguyên nhân và đó là hành vi phạm lỗi hay hành vi có dấu hiệu phạm tội của cá nhân, tập thể TCTD để có hƣớng xử lý phù hợp. 7 Bước 3: Đƣa ra biện pháp xử lý đối với các vi phạm của TCTD (nếu có). Căn cứ vào kết quả của bƣớc 2 nêu trên, Thanh tra ngân hàng sẽ có biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật. Tùy theo mức độ của hành vi phạm lỗi, cá nhân, TCTD có thể bị yêu cầu xử lý nội bộ hoặc xử lý vi phạm hành chính. Biện pháp xử lý hành chính gồm: cảnh cáo, phạt tiền, hạn chế hoạt động nghiệp vụ, thu hồi giấy phép... Tùy thuộc quy định pháp luật của từng nƣớc mà Thanh tra ngân hàng có thẩm quyền xử lý hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý hành chính. Xu hƣớng hiện nay pháp luật của các nƣớc thƣờng quy định Thanh tra ngân hàng là tổ chức có đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thanh tra, giám sát gồm 4 khâu: cấp phép; ban hành quy chế; giám sát từ xa; thanh tra tại chỗ; xử phạt vi phạm hành chính, thu hồi giấy phép. Nếu hành vi của cá nhân, TCTD đƣợc xác định là có dấu hiệu phạm tội thì chuyển cơ quan có thẩm quyền điều tra, xử lý theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự. Bước 4: Đồng thời với đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật của TCTD, Thanh tra ngân hàng phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các biện pháp khắc phục nhƣ sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các quy định cho phù hợp để góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nƣớc; bảo vệ lợi ích của nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các bƣớc của quy trình thanh tra tuân thủ nêu trên đƣợc lặp đi, lặp lại trong suốt quá trình thực hiện giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. 1.1.2. Phƣơng pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro 1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro Vào những năm 1990, khái niệm thanh tra trên cơ sở rủi ro xuất hiện nhƣ một thông lệ quốc tế tốt nhất trên thế giới đối với các thanh tra, giám sát viên tài chính. Kể từ khi khái niệm này xuất hiện, sự biến đổi đa dạng về kỹ thuật 8 thanh tra đã đƣợc cơ quan thanh tra tài chính các nƣớc xây dựng. Tâm điểm của những kỹ thuật này là ngôn ngữ chung về rủi ro, là hoạt động tiếp xúc thƣờng xuyên với Hội đồng quản trị và Ban điều hành của TCTD; là giám sát thƣờng xuyên, liên tục hoạt động tài chính và các chỉ số an toàn, phƣơng pháp giám sát linh hoạt có thể cho phép đánh giá cụ thể và kịp thời những bộ phận chức năng đƣợc xem là có nhiều rủi ro nhất của TCTD. Có thể khái quát phƣơng pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro là phƣơng pháp thanh tra trong đó tập trung vào việc đánh giá mức độ rủi ro mà TCTD gặp phải khi không tuân thủ các quy định, quy trình đã có và khi không có các thủ tục, quy trình hoạt động phù hợp. Đồng thời, cũng trên cơ sở đánh giá mức độ rủi ro, nguồn lực để kiểm soát, cảnh báo, xử lý rủi ro của TCTD; đƣa ra những giải pháp buộc TCTD phải có hành động phù hợp để phòng ngừa và giảm thiểu rủi ro; duy trì an toàn hệ thống các TCTD. Phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đánh giá TCTD trên các mặt: (i) mức độ và xu hƣớng của rủi ro; (ii) hiệu quả của quy trình quản trị rủi ro; (iii) khả năng tài chính (vốn) của TCTD để chống đỡ rủi ro có thể xảy ra. Việc đánh giá nhƣ trên nhằm xác định nội dung ƣu tiên trong hoạt động thanh tra và điều chỉnh hoạt động thanh tra vào các TCTD có rủi ro tổng thể lớn nhất trong toàn hệ thống ngân hàng một cách kịp thời và hiệu quả. Xét dƣới góc độ từng TCTD, hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro cho phép cơ quan thanh tra hƣớng hoạt động thanh tra tại chỗ vào những lĩnh vực có rủi ro lớn nhất trong mỗi TCTD. Thanh tra trên cơ sở rủi ro dựa trên quá trình thanh tra liên tục đối với các TCTD trong đó kết hợp chặt chẽ các hoạt động giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ và liên hệ thƣờng xuyên với TCTD tạo thành một chu trình khép kín ở đó hoạt động thanh tra và giám sát là đan xen và kết quả của hoạt động này là tiền đề cho hoạt động kia. Nội dung trọng tâm của quá trình thanh tra trên cơ sở rủi ro là thanh tra mức độ rủi ro, xu hƣớng rủi ro, hệ thống quản trị rủi ro, tình hình tài chính và các chỉ số an toàn của TCTD. 9 Ở mức độ khái quát, có thể nhận diện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro thông qua những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro tập trung đánh giá tổng thể TCTD thông qua việc xem xét, kiểm tra hồ sơ tài liệu, các chính sách, quy trình, hệ thống và thực tiễn công tác quản lý của TCTD. Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro dựa trên đánh giá các yếu tố định lƣợng, định tính, trong đó các yếu tố định tính là chủ yếu; đối lập với thanh tra, giám sát tuân thủ là thanh tra, giám sát các yếu tố định lƣợng. Khái niệm thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro có nội dung rộng hơn nhiều so với thanh tra, giám sát tuân thủ. Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro không những thanh tra, giám sát việc chấp hành chế độ, chính sách hiện hành tại các TCTD mà còn bao gồm cả việc đánh giá các rủi ro mà TCTD đang đối mặt, đánh giá hiệu quả của hệ thống quản trị rủi ro của cácTCTD. Thứ hai, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro cho phép định hƣớng thanh tra, giám sát vào những lĩnh vực, những TCTD có mức độ rủi ro cao và rủi ro có khả năng tác động tới sự an toàn của hệ thống các TCTD. Cho phép cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng có thể chủ động phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực cần thanh tra, giám sát nhiều hơn. Thứ ba, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro dựa rất nhiều vào báo cáo kiểm toán nội bộ của bộ phận kiểm toán nội bộ của TCTD. Thứ tư, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro kết hợp cả đánh giá khách quan và chủ quan của thanh tra viên. Thanh tra, giám sát tuân thủ chỉ dựa vào đánh giá khách quan của thanh tra viên vì phải đánh giá, kết luận theo quy định của pháp luật; thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro, nội dung đánh giá định tính phải dựa vào cả đánh giá chủ quan của thanh tra viên. Thứ năm, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra Ngân hàng thực hiện cả việc dự báo. Thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro, Thanh tra Ngân hàng phải đánh giá mức độ rủi ro một TCTD sẽ gặp phải khi không tuân thủ các quy định, quy trình đã có và khi không có các thủ tục, quy trình hoạt 10 động phù hợp. Thực hiện việc dự báo đƣợc thể hiện rõ nét nhất khi Thanh tra Ngân hàng thực hiện lập báo cáo giám sát vĩ mô: Thanh tra Ngân hàng phải lập ra các giả thuyết và kiểm tra bằng việc sử dụng mô hình thuật toán với sự giúp đỡ của công nghệ thông tin. Thứ sáu, thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro thực hiện đánh giá mức độ rủi ro của TCTD theo khung đánh giá rủi ro, trong đó tập trung đánh giá mức độ rủi ro TCTD gặp phải khi không tuân thủ các quy định, quy trình đã có và khi không có các thủ tục, quy trình hoạt động phù hợp. Hiện nay, cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng mỗi nƣớc đều cố gắng xây dựng phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, trong đó xây dựng khung đánh giá rủi ro. Phƣơng pháp ARROW do Cơ quan dịch vụ tài chính Anh (FSA) xây dựng là một phƣơng pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro tiên tiến đƣợc nhiều nƣớc nghiên cứu, vận dụng. Thứ bảy, yêu cầu để thực hiện thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro là rất cao đối với cả Thanh tra Ngân hàng cũng nhƣ TCTD. Cụ thể là: - Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra Ngân hàng phải liên hệ thƣờng xuyên với lãnh đạo cấp cao của TCTD. Lãnh đạo cấp cao của TCTD có nghĩa vụ báo cáo mọi vấn đề có khả năng gây ra rủi ro lớn cho TCTD. Bản thân Thanh tra Ngân hàng không có trách nhiệm phải tự phát hiện các vấn đề của các TCTD mà đó thuộc về trách nhiệm báo cáo của lãnh đạo cấp cao của TCTD. - Thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra Ngân hàng phải có đƣợc bức tranh tổng thể rủi ro của cả tập đoàn, nghĩa là phải thu thập, xem xét và phân tích báo cáo an toàn hoạt động và các báo cáo khác của TCTD trên cả phƣơng diện riêng lẻ và hợp nhất. - Về nguyên tắc, Thanh tra Ngân hàng không ngăn cản các TCTD thực hiện các hoạt động có rủi ro cao với điều kiện họ có khả năng quản lý rủi ro phù hợp để kiểm soát đƣợc loại rủi ro đó, cân bằng đƣợc giữa lợi nhuận và rủi ro để không gây ra khó khăn tài chính cho bản thân TCTD. Do đó, Thanh tra 11 Ngân hàng phải có khả năng đánh giá đƣợc hệ thống quản lý rủi ro của TCTD với khả năng kiểm soát đƣợc rủi ro mà TCTD có thể gặp phải. Khi phát hiện TCTD không có khả năng kiểm soát đƣợc rủi ro, Thanh tra Ngân hàng có quyền buộc các TCTD thực hiện các biện pháp phù hợp để hạn chế rủi ro. - Thanh tra trên cơ sở rủi ro đặt ra yêu cầu đối với các thanh tra viên là phải am hiểu về thanh tra, kiểm tra, kiểm toán nội bộ của TCTD, kiểm toán độc lập, hiểu đƣợc các loại rủi ro (xác định hạn mức rủi ro, đánh giá rủi ro, theo dõi rủi ro tổng thể và đánh giá việc quản trị rủi ro)…Đồng thời, thanh tra viên cũng cần có phẩm chất, trình độ chuyên môn nhƣ một cán bộ quản lý. - Hệ thống các quy định về an toàn và biện pháp thận trọng trong hoạt động ngân hàng phù hợp với cơ chế thị trƣờng. - Môi trƣờng quản lý rủi ro và các kỹ năng trình độ quản lý rủi ro của các TCTD phải đạt đƣợc ở mức nhất định; TCTD phải xây dựng quy định về chế độ kế toán thống kê, quy định về phân loại nợ và trích lập dự phòng đầy đủ, hệ thống kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ hoạt động có hiệu quả… 1.1.2.2. Quy trình thực hiện phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro Quy trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro của Cơ quan thanh tra ngân hàng bao gồm các phần cụ thể đƣợc thiết kế tập trung vào các nguyên tắc cơ bản và đảm bảo rằng thanh tra rủi ro là một quy trình liên tục, tập trung vào rủi ro tại mỗi TCTD và trong toàn bộ hệ thống ngân hàng. Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro là một quy trình liên tục tập trung đồng thời vào một vài chủ đề: - Ở cấp độ hệ thống TCTD: so sánh độ rủi ro và hoạt động của TCTD này với TCTD khác, lập thứ tự ƣu tiên các TCTD cần đƣợc thanh tra tại chỗ; - Ở cấp độ từng TCTD: xem xét hoạt động của mỗi TCTD và tính đầy đủ của quy trình quản lý rủi ro của TCTD; xác định những TCTD cần quan tâm và khi nào cần có hành động cụ thể đối với TCTD. 12 - Ở cấp độ lập kế hoạch thanh tra tại chỗ: đánh giá các rủi ro tiềm ẩn trong các hoạt động; tính đầy đủ của quy trình quản lý rủi ro của TCTD; xác định lĩnh vực cần đƣợc kiểm tra; xác định nhu cầu về thời gian; các yêu cầu về nhân lực thanh tra cho mỗi cuộc thanh tra tại chỗ và đề ra yêu cầu cho mỗi loại báo cáo cụ thể; - Ở cấp độ báo cáo, kết luận thanh tra: báo cáo, kết luận về các hoạt động thanh tra tại chỗ, chỉ rõ các phát hiện, các yêu cầu đối với ban lãnh đạo TCTD; - Ở cấp độ sửa chữa sai phạm: Buộc ban lãnh đạo và thành viên Hội đồng quản trị của TCTD có trách nhiệm sửa chữa các thiếu sót một cách cụ thể và kịp thời. - Giám sát liên tục: theo dõi tiến triển, những thay đổi tại mỗi TCTD theo hƣớng tập trung vào rủi ro. Quy trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro bao gồm các bƣớc sau: 1. Tìm hiểu và đánh giá rủi ro của TCTD 2. Lập kế hoạch thanh tra 3. Thành lập đoàn thanh tra và công tác chuẩn bị của đoàn thanh tra 4. Hoạt động thanh tra tại chỗ 5. Báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra 6. Giám sát liên tục đối với TCTD Các bƣớc của quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc mô tả theo sơ đồ dƣới đây: 13 Sơ đồ 1: Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro Tìm hiểu TCTD (1) Lập KH Thanh tra (2) (6) Giám sát liên tục Báo cáo kết quả TT (5) Hoạt động Thanh tra tại chỗ (4) (3) Tiền hành thanh tra Bƣớc 1, 2, 6 liên quan đến việc lập kế hoạch, giành ƣu tiên và giám sát; những bƣớc này thƣờng đƣợc hoàn thành tại NHNN bởi bộ phận giám sát từ xa, bộ phận phân tích, Ban lãnh đạo Thanh tra ngân hàng, và bởi thanh tra viên tại chỗ đƣợc giao nhiệm vụ giám sát và báo cáo về tình hình TCTD giữa các kỳ thanh tra. Bƣớc 3, 4, 5 liên quan đến việc xác định, thực hiện, báo cáo và ra kết luận thanh tra; những bƣớc này đƣợc hoàn thiện bởi đoàn thanh tra tại chỗ với kết luận và các biện pháp sửa chữa do Chánh thanh tra đƣa ra. Bước 1: Tìm hiểu TCTD - tình hình, chiến lƣợc, ma trận rủi ro. Vì hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro nhằm mục đích kiểm soát rủi ro liên tục nên việc hiểu biết về mỗi TCTD là điểm bắt đầu tốt nhất. Các thanh tra viên cần có quy trình phù hợp để phát triển và duy trì việc hiểu biết toàn diện về tình hình rủi ro của mỗi TCTD. 14 Bƣớc này dựa trên nguyên tắc số 19 của Ủy ban Basel1, theo đó thanh tra viên đƣợc giao nhiệm vụ lập bản tình hình và chiến lƣợc của TCTD phải tìm hiểu và tóm lƣợc các thông tin về quy mô, sở hữu, lãnh đạo, hoạt động kinh doanh và địa điểm kinh doanh, kết quả thanh tra trƣớc đây và tình hình hiện tại. Ngoài ra, thanh tra viên phải đánh giá các lĩnh vực có rủi ro lớn nhất của TCTD và đề xuất chiến lƣợc thanh tra, để tóm lƣợc các vấn đề và lĩnh vực cần phải đƣợc thanh tra tại chỗ. Bằng cách tập trung vào các lĩnh vực có rủi ro lớn, thanh tra viên có thể giám sát mỗi TCTD cũng nhƣ toàn bộ hệ thống ngân hàng một cách hiệu quả hơn. Ma trận rủi ro là một công cụ đƣợc thiết kế để hỗ trợ thanh tra viên xác định lĩnh vực rủi ro lớn nhất của từng TCTD. Ma trận này phải đƣợc hoàn thiện và đính kèm bản tình hình và chiến lƣợc của TCTD để bổ sung cho các rủi ro chính. Việc lập ma trận rui ro đƣợc trình bày dƣới đây: Chất lƣợng của quản lý rủi ro Mức độ rủi ro Tốt Đạt yêu cầu Yếu Cao Trung bình Cao Cao Trung bình Thấp Trung bình Cao Thấp Thấp Thấp Trung bình Nhƣ vậy, qua bảng phân tích ma trận rủi ro sẽ giúp thanh tra ngân hàng xác định các lĩnh vực có mức độ rủi ro ròng cao phải đƣợc xem xét thông qua thanh tra tại chỗ. Những lĩnh vực có mức độ rủi ro vừa cũng có thể đƣợc xem xét thông qua thanh tra tại chỗ, phụ thuộc vào mức độ quan trọng và xu hƣớng của rủi ro. Các hoạt động chứa đựng rủi ro với mức độ rủi ro ròng thấp thì có thể đƣợc rà soát nhanh chóng hoặc đƣợc loại khỏi phạm vi thanh tra tại chỗ. Bước 2: Lập kế hoạch thanh tra và giám sát đối với mỗi TCTD. Khi rủi ro đã rõ ràng thì thanh tra viên có thể đánh giá các rủi ro đó trong 1 Tiêu chí chủ yếu 1, Nguyên tắc số 19, Ủy ban Basel. 15 hệ thống ngân hàng và đặt ra thứ tự ƣu tiên cho các nhiệm vụ thanh tra cần thực hiện. Phải có sự ƣu tiên này trong toàn hệ thống và cho mỗi TCTD. Thanh tra trên cơ sở rủi ro nhằm đặt thanh tra viên vào chỗ cần họ nhất. Rủi ro đôi khi là lớn đối với một TCTD nhƣng lại không lớn đối với hệ thống ngân hàng. Trong những trƣờng hợp nhƣ vậy, lãnh đạo NHNN cần phải cân đối rủi ro của các TCTD nhỏ (đặc biệt nếu rủi ro đó liên quan đến khả năng tiếp tục tồn tại của TCTD đó) so với rủi ro lớn trong hệ thống ngân hàng. Thƣờng thì nguồn lực của thanh tra là đủ để đáp ứng cho các vấn đề cần quan tâm của cả hệ thống cũng nhƣ của mỗi TCTD. Bƣớc này tập trung vào việc lập kế hoạch thanh tra các TCTD. Sản phẩm chính của bƣớc này là kế hoạch thanh tra. Bước 3: Xác định các hoạt động thanh tra cụ thể. Khi rủi ro đƣợc nhận dạng, đánh giá và khi đã lập xong kế hoạch thanh tra, Ban lãnh đạo Thanh tra ngân hàng sẽ ra quyết định thanh tra và giai đoạn lập kế hoạch trở nên rất chi tiết. NHNN sẽ lựa chọn một đoàn thanh tra và một trƣởng đoàn để tiến hành thanh tra tại chỗ. Trƣởng đoàn lập bản phạm vi công việc xác định các mục tiêu chi tiết dự kiến đạt đƣợc liên quan đến những công việc cần làm trong quá trình thanh tra tại chỗ. Trƣởng đoàn cũng dự thảo một thƣ yêu cầu gửi đến TCTD, yêu cầu TCTD chuẩn bị các báo cáo và tài liệu cụ thể. Một số nội dung trong thƣ yêu cầu này có thể đƣợc gửi trƣớc cho NHNN, và một số nội dung khác đƣợc thu thập và lƣu trữ cho đến khi đoàn thanh tra đến làm việc tại TCTD. Sau đó, đoàn thanh tra tại chỗ đến các TCTD để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể đƣợc phân công và lập kế hoạch tại bƣớc 3. Bước 4: Tiến hành hoạt động thanh tra. Trong bƣớc này, thanh tra trên cơ sở rủi ro cần phải chú trọng vào các lĩnh vực có rủi ro cao nhất của TCTD và cách thức mà TCTD quản lý những rủi ro này. Các thành viên của đoàn thanh tra có trách nhiệm đánh giá từng lĩnh vực rủi ro và bộ phận chức năng đã đƣợc NHNN và trƣởng đoàn phân công. Các thành viên này lập hồ sơ thanh tra để ghi chép lại các hoạt động và các phát hiện trong mỗi cuộc thanh tra. Hồ sơ thanh tra đƣợc thảo luận với 16 trƣởng đoàn và nộp cho trƣởng đoàn. Trƣởng đoàn là ngƣời viết báo cáo thanh tra. Báo cáo thanh tra là báo cáo chính thức về những phát hiện của đoàn thanh tra. Bước 5: Kết luận thanh tra và đề xuất các biện pháp chỉnh sửa đƣợc đƣa ra đối với TCTD đƣợc thanh tra. Báo cáo thanh tra đƣợc thảo luận với Ban lãnh đạo NHNN. Chánh thanh tra đánh giá về những phát hiện và đánh giá về quản lý rủi ro của đoàn thanh tra, đồng thời xem xét về việc liệu có cần thiết phải áp dụng hình thức xử phạt hoặc biện pháp chỉnh sửa nào không. Việc đề xuất các biện pháp chỉnh sửa phải tƣơng ứng với mức độ sai phạm của từng TCTD. Nếu Chánh thanh tra yêu cầu áp dụng các biện pháp sửa chữa, NHNN giám sát tiến trình TCTD đáp ứng các yêu cầu do Chánh thanh tra đƣa ra. Các báo cáo định kỳ của TCTD cung cấp cho Ban lãnh đạo NHNN những thông tin cần thiết để quyết định mức độ đầy đủ trong việc thực hiện của TCTD. Khi TCTD tuân thủ đầy đủ tất cả các yêu cầu của Chánh thanh tra, Ban lãnh đạo Thanh tra ngân hàng sẽ chấp thuận việc thực hiện của TCTD. Đây là một phần quan trọng trong bƣớc 6, vì nó áp dụng đối với tất cả các TCTD mà Chánh thanh tra yêu cầu áp dụng các hình thức xử phạt hoặc biện pháp chỉnh sửa. Bước 6: Giám sát liên tục. Việc giám sát liên tục đƣợc áp dụng cho tất cả các TCTD, bất kể các biện pháp chỉnh sửa có đƣợc áp dụng hay không. Các thanh tra viên đƣợc chỉ định từ mỗi phòng/ban thanh tra của NHNN làm việc với các dữ liệu giám sát từ xa (các báo cáo định kỳ của mỗi TCTD, phân tích về hệ thống ngân hàng, phân tích an toàn vi mô ...) và từ chính các TCTD để có thể giám sát liên tục. Các thanh tra viên này lập một báo cáo tổng quan về rủi ro của từng TCTD ít nhất là theo từng quý hoặc bất kỳ khi nào mà trạng thái rủi ro của TCTD thay đổi. Các bƣớc của quy trình nêu trên đƣợc lặp đi lặp lại trong suốt quá trình thực giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. Thực hiện các bƣớc của quy trình trên, Thanh tra ngân hàng lập đƣợc 17 báo cáo giám sát CAMELS (đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS, trong đó đánh giá mỗi tiêu chí C, A, M, E, L, S đều gồm cả chỉ tiêu định lƣợng và yếu tố định tính), báo cáo giám sát vĩ mô, báo cáo cảnh báo sớm. Báo cáo giám sát CAMELS - sản phẩm chung của bộ phận giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ là cơ sở để Thanh tra ngân hàng thực hiện giám sát rủi ro đối với từng TCTD riêng lẻ. Báo cáo giám sát vĩ mô do bộ phận giám sát từ xa xây dựng nhằm đƣa ra các chỉ số cho thấy hoạt động ngân hàng của toàn hệ thống TCTD với các đồ thị phân bố tuần suất cho một thời kỳ và trong nhiều khoảng thời gian khác nhau. Việc mô tả này là trên cơ sở các số liệu thống kê có thể đƣa ra những nhận định về xu hƣớng và sự phát triển của hệ thống TCTD nói chung. Báo cáo cảnh báo sớm là báo cáo đi kèm báo cáo vĩ mô và cũng do bộ phận giám sát từ xa lập. Xuất phát từ những phân tích về phân bố tần suất trong báo cáo vĩ mô, báo cáo cảnh báo sớm đƣa ra danh sách các TCTD có những đột biến xấu trong đồ thị phân bố tần suất. Với việc lập đƣợc các báo cáo nêu trên, ngoài việc có thể đánh giá đƣợc mức độ các rủi ro đã xảy ra ở từng TCTD, hệ thống TCTD, Thanh tra ngân hàng có thể cảnh báo sớm về các rủi ro mà TCTD phải đối mặt trong hiện tại và tƣơng lai. Trên cơ sở đó, Thanh tra ngân hàng có thể phân bổ nguồn lực thanh tra, giám sát hợp lý theo hƣớng tập trung vào những lĩnh vực cần thanh tra, giám sát nhiều hơn và yêu cầu TCTD có hành động thích hợp để ngăn ngừa, giảm thiểu rủi ro trong hoạt động, góp phần giữ ổn định của từng TCTD cũng nhƣ cả hệ thống TCTD. 1.1.3. So sánh phƣơng pháp thanh tra tuân thủ và thanh tra trên cơ sở rủi ro Thực tiễn cho thấy rằng việc so sánh giữa hai phƣơng pháp thanh tra ngân hàng đã nêu trên đây là cần thiết, vì nó giúp cho việc khẳng định sự cần thiết phải chuyển đổi từ phƣơng pháp thanh tra tuân thủ sang phƣơng thức thanh tra ngân hàng dựa trên cơ sở rủi ro. Bảng so sánh dƣới đây sẽ làm rõ những điểm giống và khác nhau giữa hai phƣơng pháp thanh tra này về một số tiêu chí chủ yếu. 18 TIÊU CHÍ 1. Mục đích THANH TRA TUÂN THỦ THANH TRA TRÊN CƠ SỞ RỦI RO Giữ an toàn cho hệ thống Giữ an toàn cho hệ thống và bảo đảm và bảo đảm quyền lợi của quyền lợi của ngƣời gửi tiền ngƣời gửi tiền 2. Căn cứ (cơ sở) để - Các quy định pháp luật có - Tình hình rủi ro của TCTD. tiến hành thanh tra liên quan. - Chất lƣợng quản trị rủi ro của TCTD. - Các lĩnh vực có nhiều sai - Các quy định của pháp luật có liên phạm hoặc không an toàn. quan. 3. Nội dung thanh Thanh tra việc chấp hành Thanh tra tình hình rủi ro và tình hình các quy định quản trị rủi ro tra 4. Quy trình và các (Chƣa có quy trình cụ thể) bƣớc tiến hành Trên thực tế có 3 bƣớc: thanh tra - Chuẩn bị trƣớc khi thanh tra. - Thực hiện thanh tra. (Có quy trình cụ thể) Quy trình gồm 6 bƣớc: - Tìm hiểu TCTD và xây dựng giải pháp thanh tra, giám sát. - Lập kế hoạch thanh tra. - Công tác xử lý sau thanh tra. - Thành lập đoàn thanh tra và công tác chuẩn bị của Đoàn thanh tra. - Hoạt động thanh tra tại chỗ. - Báo cáo hoạt động và ban hành kết luận thanh tra. - Giám sát liên tục TCTD. * Ƣu điểm của quy trình giám sát trên cơ sở rủi ro: tạo thành chu kỳ khép kín, đánh giá đƣợc tổng thể có sự kết hợp chặt chẽ giữa công tác GSTX, công tác thanh tra tại chỗ và việc giám sát hoạt động của TCTD. 5. Công tác chuẩn Chƣa đƣợc qaun tâm đúng bị trƣớc khi thanh mức, thiếu căn cứ và cơ sở tra để xác định các trọng tâm, trọng điểm cần thanh tra. 6. Phƣơng thanh tra Việc tìm hiểu TCTD và xây dựng kế hoạch thanh tra (bƣớc 1 và 2). Đƣợc chuẩn bị kỹ, trên cơ sở công nghệ hiện đại và căn cứ khoa học. pháp Căn cứ việc kiểm tra trực Đánh giá tổng thể hoạt động của tiếp các mẫu lựa chọn để TCTD, việc kiểm tra chọn mẫu để làm đánh giá việc tuân thủ. rõ hơn những đánh giá. 7. Hiệu quả của kết - Xa đa vào các vụ việc cụ - Khái quát đƣợc tình hình TCTD hoặc luận thanh tra thể, không khái quát đƣợc các lĩnh vực đƣợc thanh tra. các vấn đề trọng yếu, cần - Đánh giá đƣợc tình hình rủi ro chung 19 quan tâm, nặng về tính của TCTD hoặc từng lĩnh vực đƣợc tuân thủ. thanh tra. - Chỉ kết luận đƣợc các vấn đề, vụ việc, hoặc rủi ro đã xẩy ra, nội dung cảnh báo hạn chế. - Ngoài việc kết luận đƣợc các rủi ro, các sai phạm trong thanh tra tuân thủ còn cản báo về nguy cơ rủi ro, vi phạm pháp luật tiềm ẩn. - Đôi khi can thiệp sâu vào - Kết luận về những phát hiện quan công việc nội bộ TCTD trọng hoặc những vấn đề trọng yếu để thông báo cho ban lãnh đạo TCTD, trên cơ sở đó đƣa ra các kiến nghị yêu cầu TCTD chỉnh sửa hoặc các nội dung cần xử lý. 8. Tính phù hợp Áp dụng với các nƣớc có Áp dụng với các nƣớc có hệ thống hệ thống ngân hàng kém ngân hàng phát triển. phát triển. 9. Hiệu ứng với thị Không thúc đẩy cạnh tranh Tôn trọng các nguyên tắc thị trƣờng, và kỷ luật thị trƣờng. trƣờng tăng cƣờng tính minh bạch, thúc đẩy kỹ năng quản trị rủi ro. 10. Phân định trách Không phân định rõ trách Phân định rõ trách nhiệm của cơ quan nhiệm nhiệm của cơ quan giám giám sát và trách nhiệm của ngân hàng sát và trách nhiệm của trong việc rủi ro và mất an toàn. ngân hàng trong việc rủi ro và mất an toàn. Ƣu điểm: 11. Các hạn chế và Hạn chế: ƣu điểm - Không tạo thành chu kỳ - Tạo thành chu kỳ khép kín. khép kín. - Đánh giá đƣợc tổng thể TCTD. - Không đánh giá đƣợc - Kết hợp chặt chẽ giữa giám sát từ xa, tổng thể TCTD mà chia cắt thanh tra tại chỗ và việc giám sát hoạt giữa Hội sở chính và Chi động của TCTD. nhánh. - Việc phối hợp giữa giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ còn hạn chế. - Trình độ thanh tra viên cao. 12. Các yêu cầu cần thiết khi áp dụng thanh tra trên cơ sở rủi ro - Hệ thống quản trị rủi ro của các NHTM tốt phù hợp với thông lệ quốc tế. - Thay đổi căn bản về tuy duy trong việc thanh tra và quản trị rủi ro. - Hệ thống công nghệ tin học hiện đại. 20 1.2. YÊU CẦU SỬ DỤNG PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG HIỆN ĐẠI THEO THÔNG LỆ QUỐC TẾ 1.2.1. Sự cần thiết phải thanh tra đối với các tổ chức tín dụng Theo thông lệ quốc tế, hoạt động thanh tra các TCTD theo luật định thƣờng giao cho cơ quan Thanh tra Ngân hàng. Sở dĩ nhƣ vậy là bởi vì: Thứ nhất, do đặc thù về kinh doanh ngân hàng của TCTD cần phải có tổ chức thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực này để thƣờng xuyên giám sát, kiểm tra đối với các TCTD. Tính đặc thù này trong hoạt động ngân hàng của TCTD thể hiện ở chỗ: - Kinh doanh ngân hàng là một ngành kinh doanh có tính nhạy cảm và tính hệ thống cao, chịu ảnh hƣởng tác động của tất cả các yếu tố, các lĩnh vực trong nền kinh tế. Do đó, bất cứ một sự suy thoái, đổ vỡ hay phá sản của một TCTD nào cũng có thể tác động xấu tới toàn hệ thống và ảnh hƣởng tiêu cực tới nền kinh tế. Tính đặc thù này đòi hỏi quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực ngân hàng phải có một tổ chức thanh tra chuyên ngành để thƣờng xuyên giám sát, thanh tra hoạt động của tất cả các TCTD. - Hoạt động kinh doanh của TCTD luôn phải đối mặt với nhiều loại rủi ro có thể phát sinh trong suốt quá trình hoạt động, ở tất cả các khâu, các lĩnh vực nhƣ rủi ro tín dụng, rủi ro thị trƣờng, rủi ro hoạt động, rủi ro thanh khoản… Mặt khác, hầu hết các TCTD hoạt động bằng vốn huy động, vốn đi vay nên để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền, các TCTD luôn phải chịu sự giám sát, thanh tra, kiểm tra thƣờng xuyên, chặt chẽ của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. - Kinh doanh ngân hàng với nội dung cơ bản là kinh doanh tiền tệ do đó dễ xẩy ra tiêu cực nhƣ: tham ô, hối lộ, gian lận nhằm chiếm đoạt tiền của nhà nƣớc và nhân dân… do sự tha hóa về đạo đức nghề nghiệp cũng nhƣ thiếu ý thức tuân thủ pháp luật của một bộ phận nhân viên TCTD. Thứ hai, giống nhƣ các tổ chức kinh tế khác, hoạt động của TCTD trong nền kinh tế thị trƣờng luôn bị tác động và chi phối bởi các quy luật của kinh tế 21 thị trƣờng. Do đó, việc TCTD hoạt động chệch hƣớng, chạy theo mục đích kinh doanh thuần túy, kể cả vi phạm pháp luật vì mục tiêu lợi nhuận là điều không tránh khỏi. Vì vậy, để TCTD hoạt động hiệu quả đúng pháp luật cần có hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng nhằm phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các biểu hiện tiêu cực, lệch lạc nêu trên. Theo thông lệ quốc tế, hoạt động thanh tra ngân hàng hiện đại thƣờng đƣợc thực hiện dựa trên các nguyên tắc cơ bản về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel. Các phân tích dƣới đây sẽ làm rõ hơn nội dung, bản chất và yêu cầu cụ thể của những nguyên tắc này. 1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel Basel là Ủy ban của các chuyên gia về thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng, đƣợc thành lập bởi Thống đốc Ngân hàng Trung ƣơng của nhóm các nƣớc G10 thuộc khối OECD vào năm 1975, cứ 3 tháng họp 1 lần tại Ngân hàng thanh toán quốc tế (BIS) tại thành phố Basel (Thụy Sỹ) và gọi là Ủy ban Basel. Thành viên ban đầu bao gồm: Hoa Kỳ, Đức, Bỉ, Nhật, Hà Lan, Anh, Pháp, Italia, Canada và Thụy Điển. Ủy ban Basel không đƣợc quyền giám sát các quốc gia một cách chính thức, các kết luận của Ủy ban không có giá trị bắt buộc về mặt pháp lý, Ủy ban chỉ tổng hợp các chuẩn mực, hƣớng dẫn, các kiến nghị và các thông lệ tốt nhất với mong muốn các cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trên thế giới có thể thực thi thẩm quyền một cách tốt nhất và phù hợp với quốc gia mình. Ủy ban Basel tổ chức các diễn đàn hợp tác thƣờng xuyên về các vấn đề liên quan đến giám sát Ngân hàng, Ủy ban khuyến khích các thành viên hƣớng dẫn theo các phƣơng pháp và chuẩn mực chung kết hợp các kỹ thuật thanh tra, giám sát của các quốc gia thành viên. Một trong những mục tiêu quan trọng của Ủy ban Basel là nâng cao sự hiểu biết về các vấn đề quan trọng liên quan đến giám sát và nâng chất lƣợng giám sát ngân hàng trên phạm vi trên toàn thế giới. Ủy ban thúc đẩy việc trao đổi thông tin về các vấn đề phƣơng pháp và kỹ thuật thanh tra giám sát ở phạm vi 22 quốc gia với mục tiêu tăng cƣờng sự hiểu biết chung. Ủy ban Basel đã ban hành 25 nguyên tắc cơ bản về thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả vào tháng 10 năm 1999 (xem phụ lục 1). Hiện nay 25 nguyên tắc này đƣợc thừa nhận rộng rãi trên phạm vi quốc tế và đƣợc xem là những tiêu chí cụ thể và cơ bản để cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng tại mỗi nƣớc đánh giá hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát tại nƣớc mình. Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB) và một số tổ chức tài chính quốc tế khác cũng sử dụng các nguyên tắc này làm nguồn tham chiếu cơ bản khi hỗ trợ các nƣớc củng cố hoạt động thanh tra, giám sát với mục tiêu thúc đẩy sự ổn định về tài chính và kinh tế vĩ mô tổng thể. Kinh nghiệm cho thấy rằng việc thực hiện đánh giá mức độ tuân thủ các nguyên tắc cơ bản Basel tại các quốc gia đã chứng minh sự hữu ích của nó trong việc phát hiện ra những thiếu sót trong khung pháp lý về tổ chức và phƣơng pháp thanh tra, giám sát cũng nhƣ trong việc lập kế hoạch để khắc phục thiếu sót và hoàn thiện hệ thống. Việc tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của Basel sẽ tạo ra bƣớc đột phá, nâng cao sự ổn định tài chính tại mỗi quốc gia và tạo ra cơ sở vững chắc cho sự phát triển hơn nữa của hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả. Theo quy định của Ủy ban Basel, 25 nguyên tắc nêu trên đƣợc chia thành 7 nhóm: - Nhóm 1: các tiền đề để thanh tra, giám sát ngân hàng có hiệu quả (nguyên tắc số 1). - Nhóm 2: cấp phép và cơ cấu thanh tra, giám sát (từ nguyên tắc số 2 đến nguyên tắc số 5). - Nhóm 3: quy định an toàn hoạt động và yêu cầu của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng (từ nguyên tắc số 6 đến nguyên tắc số 15). - Nhóm 4: các phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng liên tục (từ nguyên tắc số 16 đến nguyên tắc số 20). - Nhóm 5: yêu cầu về thông tin thanh tra, giám sát ngân hàng (nguyên tắc số 21). 23 - Nhóm 6: quyền hạn của ngƣời thực thi nhiệm vụ thanh tra, giám sát (nguyên tắc số 22). - Nhóm 7: hoạt động thanh tra, giám sát thƣờng xuyên quốc gia (từ nguyên tắc số 23 đến nguyên tắc số 25). Một cách tổng thể, có thể nói 25 nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel xoay quanh các vấn đề liên quan đến hai yêu cầu cơ bản đối với cơ quan Thanh tra ngân hàng, bao gồm: yêu cầu về thể chế và khung pháp lý cần thiết để có đƣợc hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả và yêu cầu thanh tra, giám sát ngân hàng theo định hƣớng rủi ro hay dựa trên đánh giá rủi ro (thanh tra trên cơ sở rủi ro). Hai yêu cầu này có mối quan hệ mật thiết với nhau, yêu cầu này là nền tảng cho yêu cầu kia và cũng là kết quả của yêu cầu kia, tạo thành cầu nối, là cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra, giám sát. Thông lệ tốt nhất yêu cầu cần phải thanh tra, giám sát ngân hàng trên cơ sở rủi ro. Thật vậy, 9/25 nguyên tắc của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng hiệu quả đỏi hỏi các TCTD: (i) phải thiết lập một hệ thống quản trị rủi ro hiệu quả; (ii) xây dựng quy trình quản lý rủi ro để nhận dạng, đo lƣờng, giám sát và kiểm soát các loại rủi ro. Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng cũng phải đánh giá đƣợc tính hiệu quả của hệ thống quản trị rủi ro, mức độ rủi ro của TCTD. Nguyên tắc số 7: Quy trình quản lý rủi ro. Thanh tra, giám sát viên ngân hàng phải đảm bảo rằng các ngân hàng phải có quy trình, quản lý rủi ro toàn diện để nhận dạng, đánh giá, giám sát và kiểm soát hoặc giảm nhẹ mọi rủi ro lớn và đánh giá mức độ an toàn vốn so với tình hình rủi ro của ngân hàng. Các quy trình này phải tƣơng xứng với quy mô và độ phức tạp của ngân hàng. Một nội dung quan trọng của hệ thống giám sát ngân hàng là việc đánh giá độc lập chính sách, thông lệ và thủ tục của ngân hàng trong việc cấp các khoản cho vay, đầu tƣ và quản trị thƣờng xuyên danh mục vốn cho vay và đầu tƣ. 24 Nguyên tắc số 8: Rủi ro tín dụng. Thanh tra, giám sát viên ngân hàng cần đảm bảo rằng các ngân hàng thiết lập và tuân thủ các chính sách, thông lệ và thủ tục đánh giá chất lƣợng tài sản và trích lập dự phòng tín dụng đầy đủ. Nguyên tắc số 12: Rủi ro thị trƣờng và rủi ro tỷ giá. Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo ngân hàng có hệ thống cho phép đo lƣờng, giám sát và kiểm soát toàn diện rủi ro thi trƣờng; cơ quan giám sát phải có quyền quy định những giới hạn cụ thể và/hoặc những yêu cầu về vốn bù đắp rủi ro thị trƣờng nếu cần thiết. Nguyên tắc số 13: Rủi ro thị trƣờng. Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo rằng ngân hàng duy trì quy trình quản lý rủi ro toàn diện (bao gồm cả vai trò giám sát của ban lãnh đạo cấp cao) nhằm nhận biết, đo lƣờng, giám sát và kiểm soát tất cả các rủi ro trọng yếu khác ngoài rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng và duy trì mức vốn bù đắp rủi ro nếu cần thiết. Nguyên tắc số 14: Cơ quan giám sát cần kiểm tra để xác định rằng ngân hàng có hệ thống kiểm soát nội bộ phù hợp với tính chất và quy mô hoạt động ngân hàng. Hệ thống kiểm soát nội bộ bao gồm việc phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm; phân định chức năng trong hoạt động tài chính, hoạch toán tài sản có và nợ; thống nhất các quy trình; kiểm soát tài sản; chức năng kỉểm toán nộ bộ hoặc kiểm toán độc lập và chức năng tuân thủ nhằm kiểm tra mức độ tuân thủ của ngân hàng với hệ thống kỉểm soát nói trên cũng nhƣ các quy định của luật pháp. Nguyên tắc số 15: Cơ quan giám sát cần kiểm tra để xác định rằng ngân hàng có đầy đủ các chính sách, thông lệ và thủ tục bao gồm cả nguyên tắc “nhận biết khách hàng” một cách nghiêm ngặt để đảm bảo tuân thủ các chuẩn mực về đạo đức và chuyên môn trong lĩnh vực tài chính, đồng thời ngăn ngừa việc ngân hàng bị sử dụng cho các mục đích tội phạm dù vô tình hay hữu ý. Nguyên tắc số 16: Hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả phải kết hợp giữa thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa. 25 Nguyên tắc số 17: Cơ quan giám sát phải thƣờng xuyên liên hệ với bộ máy lãnh đạo ngân hàng và am hiểu mọi hoạt động của ngân hàng. Nguyên tắc số 19: Thanh tra ngân hàng phải có phƣơng tiện để đánh giá độc lập các thông tin thanh tra thông qua kiểm tra tại chỗ hoặc sử dụng kiểm toán độc lập. 1.2.3. Yêu cầu thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro Theo thông lệ quốc tế, việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau đây: - Yêu cầu về thể chế, khung pháp lý (hệ thống pháp luật). Để hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả, Thanh tra ngân hàng cần có một khuôn khổ pháp lý đảm bảo cho tổ chức này là một tổ chức thống nhất, có đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thanh tra, giám sát. Theo quy định của Ủy ban Basel, quá trình thanh tra, giám sát ngân hàng gồm 4 khâu: cấp phép; ban hành quy chế; tổ chức thanh tra (giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ); xử phạt, thu hồi giấy phép 2. - Yêu cầu về phƣơng pháp thanh tra. Việc thanh tra trên cơ sở rủi ro phải đảm bảo có sự phối hợp giữa giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. Ngay cả khi đã có khung pháp lý và mô hình tổ chức phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel, Thanh tra ngân hàng thƣờng gặp phải thách thức trong việc phân bổ nguồn lực hợp lý. Vì lẽ đó, một nguyên tắc đƣợc đƣa ra là việc thanh tra, giám sát TCTD phải phù hợp với mức độ rủi ro của TCTD. Những TCTD có tiềm ẩn rủi ro cao có khả năng đe dọa tới sự ổn định hệ thống tài chính cần đƣợc tập trung thanh tra, giám sát nhiều hơn các TCTD có rủi ro tiềm ẩn thấp hơn. Điều đó cho thấy, phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro là sự lựa chọn duy nhất để Thanh tra ngân hàng có thể phân bổ nguồn lực hợp lý và đảm bảo đƣợc chất lƣợng và mức độ thanh tra, giám sát phù hợp với mức độ rủi ro. Phƣơng pháp thanh tra 2 Xem: http://www.bis.org/bcbs/Ủy ban Basel về Giám sát ngân hàng (Central Bank Governance Group – Informal record of a meeting on 9 May 2005) 26 trên cơ sở rủi ro cũng đòi hỏi Thanh tra ngân hàng: - Liên hệ thƣờng xuyên với lãnh đạo cấp cao của các TCTD; - Có khả năng đánh giá đƣợc hệ thống quản lý rủi ro của các TCTD; - Thanh tra viên ngân hàng phải có đủ năng lực, trình độ để thu thập, phân tích, đánh giá, xếp loại TCTD một cách khách quan và chính xác; - Hệ thống kế toán của các TCTD phải đạt tiêu chuẩn quốc tế, đảm bảo đƣợc tính chính xác, kịp thời và minh bạch của các loại báo cáo... Trên đây là các yêu cầu cơ bản để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro theo quy định của Ủy ban Basel. 1.2.4. Kinh nghiệm chuyển đổi từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của một số nƣớc trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam Các nghiên cứu gần đây về tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng của một số nƣớc nhƣ Đức, Hàn Quốc, Trung Quốc, Ba Lan, Nhật Bản... cho thấy một số kinh nghiệm trong chuyển đổi mô hình từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro nhƣ sau: Thứ nhất, về cách thức tổ chức bộ máy thanh tra ngân hàng. Mục tiêu hoạt động của Thanh tra ngân hàng ở các nƣớc trên thế giới đều giống nhau và đều nhằm bảo đảm an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền và phục vụ chính sách tiền tệ quốc gia. Tuy nhiên, không có mô hình tổ chức chuẩn của cơ quan Thanh tra ngân hàng. Hiện nay, trên thế giới tồn tại 3 loại mô hình tổ chức thanh tra ngân hàng: (i) Thanh tra ngân hàng là bộ phận cấu thành của NHTW và là một chức năng của NHTW; (ii) Thanh tra ngân hàng nằm trong Bộ Tài chính và là một chức năng của Bộ Tài chính; (iii) Thanh tra ngân hàng là một định chế độc lập của Chính phủ. Với mô hình này, Nhà nƣớc thực hiện thanh tra, giám sát ngân hàng bằng bộ máy thanh tra chuyên nghiệp nằm ngoài cơ quan Ngân hàng trung ƣơng vốn trực thuộc Quốc hội. 27 Theo kết quả điều tra của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), mô hình tổ chức Thanh tra ngân hàng đƣợc thể hiện nhƣ sau: Tổng số nƣớc TTNH thuộc NHTW TTNH thuộc BTC TTNH thuộc tổ chức khác Châu Phi 42 41 0 1 Châu Á 30 25 3 2 Châu Âu (KV1) 29 21 1 7 Châu Âu (KV2) 15 15 0 0 Trung Đông 17 16 0 1 Bán cầu Tây 34 17 3 14 Tổng số 165 135 7 25 Khu vực Bảng số liệu cho thấy mô hình Thanh tra ngân hàng có thể thuộc cơ cấu bộ máy của Ngân hàng Trung ƣơng (mô hình này là phổ biến), hoặc Thanh tra ngân hàng không thuộc cơ cấu bộ máy Ngân hàng Trung ƣơng nhƣ Đức, Hàn Quốc, Trung Quốc... Việc lựa chọn mô hình cơ quan Thanh tra ngân hàng phụ thuộc vào thể chế, pháp luật và trình độ phát triển kinh tế, tình tình chính trị, xã hội của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, cơ quan Thanh tra ngân hàng dù đƣợc tổ chức dƣới hình thức nào (Ủy ban, Cơ quan độc lập hoặc trực thuộc Ngân hàng trung ƣơng, Bộ Tài chính...) thì thƣờng là tổ chức có mức độ độc lập cao, tự chủ nhất định, có thực quyền và có sự phối hợp, trao đổi thông tin mật thiết với Bộ Tài chính và Ngân hàng trung ƣơng. Thứ hai, về phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng. Ở các nƣớc có hệ thống TCTD phát triển đều đã áp dụng phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro nhằm thực hiện thanh tra, giám sát đối với NHTM, đảm bảo cho NHTM có hoạt động kinh doanh lành mạnh, an toàn, ít rủi ro và tránh đổ vỡ, đồng thời giữ vững ổn định hệ thống tài chính và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền. Qua khảo sát kinh nghiệm từ các nƣớc trên thế giới, chúng tôi nhận thấy việc chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro ở các quốc gia này có điểm chung nhƣ sau: 28 - Tiến hành cải cách đồng bộ tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng, trong đó bắt đầu bằng việc xây dựng, ban hành khung pháp lý về tổ chức bộ máy Thanh tra ngân hàng để cơ quan này thực sự là một tổ chức thống nhất, có đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thanh tra, giám sát đối với các TCTD. Theo kinh nghiệm từ các nƣớc, tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng thƣờng đƣợc điều chỉnh bởi bộ luật chuyên ngành, cùng với các quy định cụ thể hƣớng dẫn thực hiện. - Đổi mới phƣơng pháp thanh tra và quy trình thanh tra nhằm phân bổ nguồn lực thanh tra hiệu quả và đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thanh tra. Việc đổi mới bắt đầu từ việc quá độ chuyển đổi từng bƣớc từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cở sở rủi ro. Xây dựng, ban hành Luật giám sát ngân hàng, xây dựng các yêu cầu quản trị rủi ro tối thiểu, xây dựng sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro... làm cơ sở pháp lý cho quá trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. - Cụ thể hóa các nguyên tắc cơ bản của Basel phù hợp với điều kiện của quốc gia mình, trong đó xác định lộ trình, bƣớc đi thích hợp trong việc thiết lập, xây dựng các điều kiện đáp ứng yêu cầu của thanh tra trên cơ sở rủi ro. - Yêu cầu các TCTD phải xây dựng và vận hành hệ thống xếp hạng tín dụng nội bộ; đáp ứng các yêu cầu về quản trị rủi ro tối thiểu: quy định về các chức danh quản trị, điều hành TCTD, quy định về các tỷ lệ an toàn, quy định về trích lập dự phòng rủi ro... - Xây dựng, ban hành và áp dụng các chuẩn mực kế toán theo thông lệ quốc tế; để các TCTD có cơ sở hạch toán chính xác các nghiệp vụ phát sinh nhằm đảm bảo hoạt động an toàn, lành mạnh. 29 Chƣơng 2 THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM 2.1. CƠ SỞ PHÁP LÝ THỰC HIỆN PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM Mục tiêu của thanh tra, giám sát hoạt động của hệ thống Ngân hàng là góp phần đảm bảo an toàn hệ thống TCTD, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền, phục vụ việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Để thực hiện mục tiêu đòi hỏi phải có phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả. Chính vì vậy, trong những năm qua Chính phủ, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiệu lực, hiệu quả. Nhìn chung, phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam đƣợc thực hiện dựa trên 2 cơ sở pháp lý cơ bản: (i) những quy định pháp luật về cơ cấu, tổ chức bộ máy thực hiện phƣơng pháp thanh tra; (ii) những quy định pháp luật về phƣơng pháp thanh tra. Theo thông lệ quốc tế, cùng với kinh nghiệm tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng các nƣớc, Việt Nam giao chức năng thực hiện thanh tra ngân hàng cho cơ quan Thanh tra ngân hàng – một đơn vị trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam. 2.1.1. Các quy định về tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng 2.1.1.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng trước khi có Nghị định 96/2008/NĐ-CP Theo quy định tại Điều 50 Luật NHNN Việt Nam đƣợc Quốc hội khóa X thông qua ngày 12/12/1997, Thanh tra ngân hàng là thanh tra chuyên ngành về ngân hàng, thuộc bộ máy của Ngân hàng Nhà nƣớc. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng còn phải tuân thủ các quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hƣớng dẫn thi hành – luật chuyên ngành về thanh tra. 30 Triển khai thực hiện Luật NHNN Việt Nam, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/1999/NĐ-CP ngày 4/9/1999 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng, Thống đốc NHNN ban hành Thông tƣ số 04/2000/TTNHNN3 ngày 28/3/2000 hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 91/1999/NĐ-CP, Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 về quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng. Các văn bản trên đã cụ thể hóa các Điều 50, 51, 52, 53 của Luật NHNN Việt Nam về lĩnh vực thanh tra ngân hàng, trong đó khẳng định rõ Thanh tra ngân hàng là Thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành về ngân hàng, đƣợc tổ chức thành hệ thống thuộc bộ máy của NHNN và có con dấu riêng. Theo quy định tại các văn bản nêu trên, cơ cấu tổ chức của Thanh tra ngân hàng gồm: Thanh tra ngân hàng tại trụ sở chính của NHNN (đƣợc gọi là Thanh tra NHNN, là đơn vị tƣơng đƣơng cấp Vụ trực thuộc bộ máy của NHNN) và Thanh tra Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (đƣợc gọi là Thanh tra chi nhánh NHNN, là đơn vị tƣơng đƣơng cấp phòng trực thuộc bộ máy của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố). (Xem sơ đồ 2) Điều hành hoạt động của hệ thống Thanh tra ngân hàng là Chánh thanh tra NHNN và Chánh thanh tra chi nhánh NHNN. Chánh thanh tra là ngƣời điều hành hoạt động của Thanh tra NHNN. Giúp việc Chánh thanh tra có một số Phó Chánh thanh tra. Chánh thanh tra do Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm sau khi thống nhất ý kiến với Tổng thanh tra Nhà nƣớc. Phó Chánh thanh tra do Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Chánh thanh tra. Chánh thanh tra chi nhánh NHNN là ngƣời điều hành hoạt động của Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Giúp việc cho Chánh thanh tra chi nhánh có một số Phó Chánh thanh tra chi nhánh. Chánh thanh tra chi nhánh do Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đề nghị, Chánh thanh tra trình Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm. Các Phó Chánh thanh tra chi nhánh do Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố bổ nhiệm, miễn nhiệm. 31 Sơ đồ 2 Cơ cấu tổ chức của Thanh tra ngân hàng (theo Luật NHNN) Thống đốc NHNN Tổng thanh tra Nhà nƣớc Các Vụ, Cục NHNN Thanh tra NHNN Các phòng Thanh tra Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố Các phòng chuyên môn Ghi chú: Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố Quan hệ chỉ đạo điều hành Quan hệ báo cáo • Cơ cấu tổ chức của Thanh tra NHNN. Theo các quy định hiện hành của Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớc (Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng; Quyết định số 1002/QĐ-NHNN ngày 8/7/2005 về thành lập Trung tâm 32 thông tin, phòng chống rửa tiền; Quyết định số 43/QĐ-NHNN ngày 12/1/2006 về thành lập Phòng chế độ và phát triển năng lực thanh tra thuộc Thanh tra NHNN), cơ quan Thanh tra NHNN đƣợc thiết kế gồm 8 đơn vị: văn phòng, phòng thanh tra các TCTD nhà nƣớc, phòng thanh tra các TCTD ngoài quốc doanh, phòng thanh tra các TCTD nƣớc ngoài, phòng thanh tra xét khiếu tố, phòng giám sát và phân tích, phòng chế độ và phát triển năng lực thanh tra, trung tâm thông tin và phòng chống rửa tiền. Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của từng đơn vị thuộc Thanh tra NHNN do Chánh thanh tra quy định. Sơ đồ 3: Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Ngân hàng Nhà nƣớc Thanh tra ngân hàng Văn phòng thanh tra Phòng Thanh tra các TCTD nhà nƣớc Phòng Thanh tra các TCTD ngoài quốc doanh Phòng Thanh tra các TCTD nƣớc ngoài Phòng Thanh tra xét khiếu tố Phòng Giám sát và phân tích Phòng chế độ và phát triển năng lực thanh tra • Cơ cấu tổ chức của Thanh tra chi nhánh NHNN. Tuy chƣa có quy định cụ thể về tổ chức, song hầu hết các Chi nhánh đều đã hình thành đƣợc các tổ công tác theo từng lĩnh vực nhƣ: tổ giám sát từ xa, tổ thanh tra tại chỗ, tổ giải quyết khiếu nại, tố cáo... 33 Việc phân công trách nhiệm giữa Thanh tra NHNN và Thanh tra chi nhánh NHNN trong việc giám sát và thanh tra các TCTD tại Việt Nam đƣợc thực hiện theo quy định tại Thông tƣ số 04/2000/TT-NHNN3, theo đó Thanh tra NHNN giám sát và thanh tra đối với Hội sở chính, sở giao dịch, các công ty trực thuộc hoạch toán độc lập của các TCTD nhà nƣớc; QTDND trung ƣơng; hoạt động ngân hàng của các tổ chức không phải là TCTD do NHNN cấp giấy phép; các đơn vị thuộc trách nhiệm giám sát và thanh tra của Thanh tra chi nhánh NHNN khi xét thấy cần thiết. Còn Thanh tra chi nhánh NHNN chịu trách nhiệm giám sát và thanh tra trên địa bàn đối với các chi nhánh, công ty trực thuộc của TCTD nhà nƣớc; TCTD cổ phần; QTDND cơ sở, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác không phải là TCTD đƣợc các cấp có thẩm quyền cấp giấy phép (theo ủy quyền). Tuy nhiên, có thể dễ dàng nhận thấy rằng chức năng, nhiệm vụ thanh tra giám sát ngân hàng nhƣ quy định hiện nay thể hiện sự không tập trung, thiếu tính thống nhất vào một đầu mối. [18]. Chức năng này không tập trung vào cơ quan Thanh tra ngân hàng mà bị phân tán ở nhiều đơn vị khác nhau, ví dụ: Vụ Các ngân hàng và TCTD phi ngân hàng; Vụ các TCTD hợp tác; Trung tâm thông tin phòng, chống rửa tiền... Mặt khác, những quy định trong các quy chế nêu trên cũng cho thấy mô hình tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng hiện nay còn phân tán, chƣa phù hợp với yêu cầu thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro. Điều đó thể hiện ở việc chia cắt quyền lực thanh tra do quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng đƣợc phân bố theo địa giới hành chính và nằm trong tổ chức bộ máy của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố. Cùng với đó, việc xem xét cấp và thu hồi giấy phép hoạt động, dịch vụ ngân hàng hiện nay phân tán ở nhiều đơn vị, Thanh tra NHNN chỉ đƣợc tham gia ý kiến khi có yêu cầu nên cơ quan này thƣờng gặp khó khăn trong việc giám sát các TCTD giai đoạn đầu khi TCTD mới đi vào hoạt động. 2.1.1.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng sau khi có Nghị định 96/2008/NĐ-CP Xuất phát từ những bất cập, yếu kém trong khuôn khổ pháp lý về mô 34 hình, cơ cấu tổ chức của bộ máy thanh tra ngân hàng, một đề án đổi mới, cải cách phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2020, trong đó có tổ chức hoạt động thanh tra ngân hàng đã đƣợc soạn thảo 3. Để triển khai thực hiện đề án này trong giai đoạn đến năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 96/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam. Theo Nghị định này, cơ quan thanh tra giám sát đƣợc thành lập trên cơ sở hợp nhất 4 đơn vị: Thanh tra ngân hàng, Vụ Các ngân hàng và các TCTD phi ngân hàng, Vụ các TCTD hợp tác và Trung tâm thông tin phòng, chống rửa tiền. Để phù hợp với quy định mới tại Nghị định 96/2008/NĐ-CP, ngày 27/5/2009 Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. Theo Quyết định này, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam sẽ thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra, giám sát chuyên ngành ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của NHNN; tham mƣu, giúp Thống đốc NHNN quản lý nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính quy mô nhỏ, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác; thực hiện phòng, chống rửa tiền theo quy định của pháp luật. Nhƣ vậy, kể từ khi Nghị định 96/2008/NĐ-CP của Thủ tƣớng Chính phủ đƣợc ban hành ngày 27/5/2009, cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra giám sát ngân hàng ở Việt Nam đã có sự thay đổi rất cơ bản. Những thay đổi này hƣớng tới việc tập trung quyền lực cho cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng để giúp cơ quan này thực thi tốt nhất quyền giám sát hoạt động kinh doanh của các tổ chức tín dụng trong bối cảnh nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế. Dƣới đây là sơ đồ tổ chức bộ máy của cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam theo Nghị định số 96/2008/NĐ-CP ngày 27/5/2009 Thủ tƣớng Chính phủ. 3 Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ ngày 24/5/2006 về việc phê duyệt đề án phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020. 35 Sơ đồ 4: Tổ chức bộ máy của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam Ngân hàng Nhà nƣớc Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng trong nƣớc Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng nƣớc ngoài Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết KNTC và chống tham nhũng Vụ Giám sát ngân hàng Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng Vụ quản lý cấp phép các TCTD và hoạt động ngân hàng Văn phòng Cục phòng, chống rửa tiền Theo sơ đồ này, cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng hiện nay gồm 8 Vụ, Cục: Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng trong nƣớc; Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng nƣớc ngoài; Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo, phòng chống tham nhũng; Vụ Giám sát ngân hàng; Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng; Vụ Quản lý cấp phép các tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng; Văn phòng Cơ quan thanh tra, giám sát; Cục phòng, chống rửa tiền. 36 Chức năng nhiệm vụ của mỗi đơn vị đƣợc quy định cụ thể nhƣ sau: - Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng trong nƣớc và Vụ Thanh tra các tổ chức tín dụng nƣớc ngoài thực hiện công tác thanh tra tại chỗ đối với các TCTD tại Việt Nam. - Vụ Giám sát ngân hàng thực hiện giám sát từ xa đối với các TCTD. - Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo, phòng chống tham nhũng thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo, phòng chống tham nhũng và tội phạm, thực hành tiết kiệm chống lãng phí trong ngành ngân hàng. - Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng thực hiện nhiệm vụ xây dựng chính sách, chế độ về thanh tra, giám sát ngân hàng, về thành lập, tổ chức, hoạt động và an toàn hoạt động của các TCTD, tổ chức tài chính quy mô nhỏ và tổ chức khác có hoạt động ngân hàng. - Vụ Quản lý cấp phép các tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng thực hiện nhiệm vụ cấp, thu hồi các loại giấy phép đối với các TCTD, chấp thuận những thay đổi của TCTD mà theo quy định của pháp luật phải có sự chấp thuận của Thống đốc NHNN. - Văn phòng thực hiện công tác tổ chức, nhân sự, đào tạo, quản lý tài sản, tài chính, thực hiện công tác hành chính của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. - Cục phòng, chống rửa tiền thực hiện nhiệm vụ phòng, chống rửa tiền theo quy đinh của pháp luật và cam kết quốc tế về phòng, chống rửa tiền mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Để điều hành hoạt động của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng, có Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng và các Phó Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng. Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng do Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ. Thống đốc NHNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Phó Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng theo đề nghị của Chánh thanh tra, giám sát ngân hàng và theo quy định của pháp luật. 37 Đối với đơn vị Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN tại các tỉnh, thành phố, trƣớc mắt các đơn vị này vẫn đặt trong bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố, thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát hoạt động của các tổ chức tín dụng trên địa bàn thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố theo phân cấp, ủy quyền của Thống đốc NHNN và theo quy định pháp luật. Dựa trên những quy định pháp lý tại các văn bản nêu trên, ngày 01/08/2009 cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đã chính thức đi vào hoạt động. Việc thành lập Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng có ý nghĩa đặc biệt, đánh dấu bƣớc khởi đầu quan trọng trong quá trình cải cách tổ chức, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng nói riêng và cơ cấu tổ chức NHNN nói chung theo hƣớng nâng cao năng lực, vị thế của thanh tra ngân hàng trong điều kiện mới, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phù hợp với thông lệ quốc tế về một nền tài chính quốc gia tiên tiến, hiện đại. 2.1.2. Những quy định pháp luật về phƣơng pháp thanh tra Nội dung pháp luật về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng đƣợc quy định tại Luật NHNN Việt Nam, Luật Thanh tra, Nghị định số 91/1999/NĐ-CP do Chính phủ ban hành ngày 4/9/1999 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng và đƣợc hƣớng dẫn chi tiết tại Thông tƣ số 04/2000/TT-NHNN3 ngày 28/3/2000 của NHNN hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 91/1999/NĐCP. Ngoài ra, phƣơng pháp thanh tra ngân hàng còn đƣợc thể hiện tại Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 của Thống đốc NHNN về việc ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng. Về cơ bản, hiện nay Ngân hàng Nhà nƣớc sử dụng phƣơng pháp thanh tra tuân thủ là chủ yếu (tập trung vào việc phát hiện, đánh giá mức độ tuân thủ luật, các quy định hiện hành của các TCTD) với hai quy chế: giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. 38 2.1.2.1. Quy chế giám sát từ xa Quyết định số 398/1999/QĐ-NHNN3 ngày 9/11/1999 về việc ban hành Quy chế giám sát từ xa đối với các tổ chức tín dụng hoạt động tại Việt Nam có quy định: giám sát từ xa là việc gián tiếp kiểm tra thông qua tổng hợp và phân tích các báo cáo để đánh giá các nội dung sau: diễn biễn về cơ cấu tài sản Nợ và tài sản Có; chất lƣợng tài sản Có; vốn tự có; tình hình thu nhập, chi phí và kết quả kinh doanh; việc thực hiện quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD và các quy định khác của pháp luật. Về cơ bản, giám sát từ xa là môt hệ thống thông tin, đó là việc sử dụng bảng cân đối kế toán và các chỉ tiêu thống kê định kỳ các TCTD để những nhà làm công tác quản lý vĩ mô của NHNN nắm một cách thƣờng xuyên tình hình, nhằm báo động cho các nhà lãnh đạo NHTM những vấn đề cần thiết, hoặc kiến nghị biện pháp khắc phục thích hợp, kịp thời; “chỉ điểm” cho thanh tra tại chỗ những vấn đề trọng tâm, trọng điểm. Đây là phƣơng thức thanh tra đƣợc áp dụng thí điểm tại NHNN Việt Nam từ năm 1991, triển khai thực hiện từ năm 1993. Theo phƣơng thức này, Thanh tra ngân hàng căn cứ vào các quy định của Thống đốc NHNN để giám sát về vốn tự có đối với TCTD. Việc giám sát này trƣớc hết là các quy định về bảo đảm đủ vốn, các quy định liên quan đến quản lý vốn của các TCTD. Phƣơng thức giám sát từ xa có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, công việc này mang tính chất thƣờng xuyên, liên tục và các hồ sơ đối tƣợng giám sát của thanh tra viên phải đƣợc cập nhật các thông tin mới nhận khi đến kỳ báo cáo, cũng nhƣ báo cáo sau buổi họp và làm việc định kỳ. Thứ hai, phƣơng pháp này có tính chất phổ cập. Các biện pháp theo dõi đều đƣợc thực hiện nhƣ nhau ở tất cả các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, các tổ chức tín dụng hoạt động kém hiệu quả sẽ đƣợc theo dõi sát sao hơn (phân tích bổ sung, yêu cầu cung cấp nhiều thông tin hơn). 39 Thứ ba, giám sát từ xa bao gồm cả việc kiểm tra tuân thủ các quy định về ngân hàng. Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc có nhiệm vụ yêu cầu các tổ chức tín dụng thi hành các quy định của Ngân hàng Nhà nƣớc và kiểm tra các tổ chức tín dụng có tuân thủ các tiêu chuẩn an toàn do luật định đề ra hay không. Ví dụ, đánh giá việc thực hiện các quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn theo Quyết định số 457/2005/QĐ-NHNN ngày 19 tháng 4 năm 2005, các quy định về việc phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động của tổ chức tín dụng theo Quyết định số 493/2005/QĐNHNN ngày 22 tháng 4 năm 2005… Thứ tư, giám sát từ xa có vai trò cảnh báo và ngăn ngừa. Ngay khi vừa xuất hiện những dấu hiệu khó khăn hoặc nguy cơ rủi ro tăng lên đối với một tổ chức tín dụng, các báo cáo phân tích giám sát từ xa phải nêu ra các biện pháp cần thiết để tổ chức tín dụng này nắm rõ hơn vấn đề và ngăn ngừa rủi ro xảy ra. Thứ năm, các nguồn thông tin của giám sát từ xa chủ yếu là các thông tin kế toán và tài chính. Giám sát từ xa nhằm mục đích chủ yếu là khai thác một cách có hiệu quả tất cả các báo cáo đƣợc tổ chức tín dụng gửi lên. Hàng tháng, các báo cáo của tổ chức tín dụng đƣợc gửi đến Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc ở Trung ƣơng là phòng Giám sát và phân tích, ở chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc là tổ giám sát. Các đơn vị này có nhiệm vụ tổng hợp, phân tích đánh giá tình hình hoạt động của tổ chức tín dụng. Sau đó gửi kết quả giám sát thông báo đến Tổng Giám đốc (Giám đốc) của tổ chức tín dụng về những vấn đề có liên quan trong việc thực hiện các quy định của pháp luật của toàn hệ thống tổ chức tín dụng, đƣa ra những kiến nghị về biện pháp khắc phục và xử lý vi phạm. Đối với thanh tra chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng; hàng quý tổng hợp kết quả giám sát để báo cáo Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc. Tuy nhiên, phƣơng pháp giám sát này không tránh khỏi những hạn chế nhất định, Chẳng hạn nhƣ, không đảm bảo đƣợc độ tin cậy của các thông tin nhận đƣợc hoặc tính tuân thủ các quy định pháp luật về ngân 40 hàng của tổ chức tín dụng do không kiểm tra đƣợc tính đầy đủ và trung thực các thông tin mà tổ chức tín dụng cung cấp cho Thanh tra Ngân hàng. Mặt khác, việc giám sát từ xa cần có thông tin bổ sung, trong khi những thông tin này không nhất thiết phải đƣợc thể hiện rõ ràng trong các báo cáo hay đƣợc lấy từ các cuộc gặp gỡ trực tiếp với các tổ chức tín dụng. Các thông tin này có đƣợc từ việc tìm hiểu phƣơng hƣớng chiến lƣợc, sự liên kết với các tổ chức khác, chất lƣợng quản lý, chất lƣợng các công cụ quản lý và các thủ tục, hiểu biết và kiểm soát rủi ro của tổ chức tín dụng. 2.1.2.2 Quy chế thanh tra tại chỗ Thanh tra tại chỗ đƣợc thực hiện theo quy định của Luật Thanh tra 2004, Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều Luật Thanh tra, Quyết định số 2151/2006/QĐ-TTCP của Thanh tra Chính phủ về việc ban hành quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra, Quyết định số 2894/2008/QĐ-TTCP của Thanh tra Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế hoạt động của Đòan Thanh tra, Nghị định 61/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ quy định công tác thanh tra, kiểm tra đối với các doanh nghiệp… cùng các quy định khác trong tổ chức và hoạt động ngân hàng đối với các TCTD. Thanh tra tại chỗ là phƣơng pháp giám sát truyền thống vốn đƣợc thực hiện khá thƣờng xuyên ở Việt Nam. Thanh tra tại chỗ đƣợc tiến hành bằng cách tổ chức các đoàn thanh tra tại nơi làm việc của đối tƣợng thanh tra và tại các tổ chức, cá nhân là khách hàng của tổ chức tín dụng. Hoạt động này đƣợc triển khai trên cơ sở kiểm tra, đánh giá việc thực hiện đúng các quy chế, quy định của ngành; kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp, tính đầy đủ của các báo cáo kế toán, thống kê, các chứng từ, tài liệu, sổ sách, hợp đồng... có liên quan đến hoạt động của đối tƣợng đƣợc thanh tra trong một khoảng thời gian nhất định. Thanh tra tại chỗ có thể tiến hành định kỳ (thanh tra toàn diện hoặc thanh tra trọng điểm), theo chuyên đề hoặc đột xuất khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật về ngân hàng. 41 Thanh tra định kỳ là đợt thanh tra mà phạm vi có thể mang tích chất tổng thể hoặc tập trung vào một hoạt động hoặc một rủi ro đặc biệt. Chu kỳ của các đợt thanh tra định kỳ này ở các nƣớc thƣờng rất khác nhau. Các cuộc thanh tra toàn diện thƣờng kéo dài vì mục tiêu là nhằm nắm bắt đƣợc tổng thể tình hình hoạt động và các rủi ro, nhƣng thông thƣờng việc thanh tra đƣợc tiến hành bằng cách kiểm tra hệ thống kế toán và chất lƣợng báo cáo kế toán tài chính của tổ chức tín dụng. Thanh tra đột xuất đƣợc tiến hành do có một trong những căn cứ sau: có những dấu hiệu rõ ràng về việc vi phạm pháp luật, có những thay đổi lớn về cơ cấu tổ chức, tình hình xấu đi của tổ chức tín dụng... Mục tiêu của các đợt thanh tra này thƣờng bị giới hạn vì trƣớc hết chỉ là làm rõ bản chất cũng nhƣ quy mô của các rủi ro tín dụng mà giám sát từ xa phát hiện đƣợc. Vì vậy mục đích đặc biệt của việc thanh tra tại chỗ là ngăn ngừa đƣợc tình huống xấu dựa vào các thông tin đầy đủ và chính xác. Thanh tra chuyên đề là phƣơng pháp có cách tiếp cận hoàn toàn khác. Chúng nhằm đem lại một cái nhìn tổng thể đối với toàn bộ tổ chức tín dụng trong một loại hình hoạt động cụ thể. Thông thƣờng các cuộc thanh tra này diễn ra trƣớc hoặc sau khi có các thay đổi trong các quy định, hoặc khi có yêu cầu cầu cụ thể từ phía ban lãnh đạo. Thanh tra tại chỗ có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, việc thanh tra và kiểm tra bị giới hạn về thời gian (thƣờng thì thời gian tiến hành một cuộc thanh tra tại chỗ khoảng 15 ngày đến 30 ngày làm việc, nếu có vấn đề phức tạp thì có thể kéo dài thời gian thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra) và tập trung chủ yếu vào việc kiểm tra tình trạng của một tổ chức tín dụng tại một thời điểm nhất định; Thứ hai, việc phân tích thông tin thƣờng do các mục tiêu của chính cuộc thanh tra quyết định; Thứ ba, việc thanh tra tại chỗ chủ yếu hƣớng vào việc phát hiện các rủi ro và đánh giá tình hình hiện tại cũng nhƣ triển vọng của các tổ chức tín dụng bị kiểm tra… 42 Nhìn chung, những quy định chủ yếu hƣớng vào việc tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện thanh tra tuân thủ (tiến hành xem xét việc tuân thủ các quy định pháp luật, các văn bản chỉ đạo, điều hành, hƣớng dẫn thực hiện các quy định pháp luật, cơ chế, chính sách về tổ chức và hoạt động ngân hàng). Có thể nhận thấy, thanh tra trên cơ sở rủi ro còn thiếu những quy định pháp lý cần thiết để triển khai thực hiện. 2.2. THỰC TRẠNG VỀ THỰC HIỆN PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM Hoạt động thanh tra của Thanh tra Ngân hàng đối với các TCTD thời gian qua chủ yếu theo phƣơng pháp thanh tra tuân thủ trên cơ sở sử dụng kết hợp hai quy chế giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. Từ năm 2004, Thanh tra ngân hàng đã có bƣớc sơ khai trong việc sử dụng phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Tuy nhiên, khung pháp lý cho phƣơng pháp này đến nay vẫn đang trong quá trình soạn thảo. 2.2.1. Thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ 2.2.1.1. Kết quả đạt được Theo Quy chế giám sát từ xa, TCTD phải gửi đến cơ quan thanh tra ngân hàng các báo cáo cân đối tài khoản kế toán, các chỉ tiêu báo cáo thống kê ngoài cân đối và các loại báo cáo khác theo chế độ báo cáo thống kê đối với các TCTD. Căn cứ vào các tài liệu này, Thanh tra ngân hàng có trách nhiệm xử lý số liệu, tổng hợp và phân tích tình hình hoạt động đối với từng TCTD và toàn hệ thống TCTD theo các nội dung: diễn biến về cơ cấu tài sản Nợ, tài sản Có; chất lƣợng tài sản Có; vốn tự có; tình hình thu nhập, chi phí, kết quả kinh doanh; việc thực hiện quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của TCTD và các quy định khác của pháp luật; các vấn đề khác có liên quan. Hàng tháng, cơ quan Thanh tra Ngân hàng thông báo kết quả giám sát từ xa, kèm lời nhận xét, kiến nghị những vấn đề phải chấn chỉnh đến các TCTD hoặc chi nhánh của TCTD. Nếu phát hiện những vi phạm pháp luật, tuỳ theo mức độ, Thanh tra ngân hàng tổ chức thanh tra tại chỗ đối với TCTD và áp dụng các biện pháp chấn chỉnh hoặc xử lý vi phạm hành chính (nếu có). 43 Kết quả giám sát từ xa là căn cứ để xếp loại các TCTD, đồng thời là tài liệu hữu ích cho lãnh đạo thanh tra trong chỉ đạo, điều hành, giúp bộ phận thanh tra tại chỗ nắm đƣợc những nét khái quát về tình hình hoạt động của đơn vị mình sắp thanh tra để chuẩn bị cho cuộc thanh tra đạt kết quả cao nhất. Hàng năm, trên cơ sở nguồn lực hiện có và kết quả của giám sát từ xa, Thanh tra ngân hàng đã góp phần nâng cao chất lƣợng quản lý điều hành đối với các loại hình TCTD thông qua việc đƣa ra hàng nghìn kiến nghị trên các lĩnh vực công tác nguồn vốn, sử dụng vốn, kết quả kinh doanh và quản trị điều hành, kiểm tra, kiểm toán nội bộ của TCTD. Có thể thấy rõ kết quả này qua bảng thống kê dƣới đây [15]: Bảng Thống kê các cuộc thanh tra tại chỗ do Thanh tra Ngân hàng thực hiện đối với các TCTD tại Việt Nam (2001-2008) Năm (1) Toàn hệ thống TCTD tại Việt Nam NHTM Nhà nƣớc Số cuộc thanh tra (2) (3) Số cuộc thanh tra (4) Số kiến nghị NHTM cổ phần (5) Số cuộc thanh tra (6) Số kiến nghị Số kiến nghị (7) NH liên doanh và chi nhánh NH nƣớc ngoài Số Số cuộc kiến thanh nghị tra (8) (9) Các TCTD khác Số cuộc thanh tra (10) (11) Số kiến nghị Năm 2001 997 5.033 351 513 40 241 17 69 589 4.210 Năm 2002 957 2.835 345 221 32 112 9 41 571 2.461 Năm 2003 992 2.543 298 187 43 86 8 29 643 2.241 Năm 2004 898 3.311 313 319 51 95 7 37 527 2.860 Năm 2005 990 2.720 418 237 59 89 4 15 509 2.379 44 Năm 2006 1027 4.373 480 467 62 143 6 25 568 2.537 Năm 2007 909 4624 342 493 37 216 24 71 529 3.218 Năm 2008 1179 3331 512 738 76 225 37 63 519 4165 Qua thanh tra tại chỗ, nhiều sai phạm của TCTD đã đƣợc các đoàn thanh tra phát hiện, kiến nghị xử lý, thu hồi tài sản cho TCTD. Đặc biệt, việc chấn chỉnh và sắp xếp lại NHTM cổ phần, chấn chỉnh, củng cố hệ thống QTDND trong những năm gần đây đã cho thấy những đóng góp quan trọng của Thanh tra ngân hàng trong việc củng cố, duy trì và ổn định hệ thống TCTD ở nƣớc ta. Cũng thông qua hoạt động thanh tra, giám sát, Thanh tra Ngân hàng đã góp phần chỉ ra những điểm chƣa phù hợp cần đƣợc bổ sung, sửa đổi hoặc ban hành mới cơ chế, chính sách của ngành ngân hàng để tạo hành lang pháp lý cho các TCTD hoạt động an toàn, hiệu quả, đồng thời nâng cao đƣợc ý thức trách nhiệm, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của TCTD về kết quả hoạt động của chính bản thân TCTD. Giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ bƣớc đầu có sự gắn kết giúp hoạt động thanh tra của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD tại Việt Nam thời gian qua đạt đƣợc những thành tựu nhất định. Thanh tra ngân hàng đã góp phần đáng kể trong thực hiện tái cơ cấu và chấn chỉnh, củng cố hoạt động các TCTD, bảo đảm an toàn hệ thống tín dụng trong thời gian qua. Tuy nhiên, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Phần dƣới đây sẽ phân tích rõ hơn về các hạn chế, bất cập này. 2.2.1.2. Hạn chế của phương pháp thanh tra tuân thủ Một cách khái quát, có thể nhận thấy các hạn chế này đƣợc thể hiện trên những khía cạnh chủ yếu sau đây: 45 Thứ nhất, khả năng phát hiện, cảnh báo sớm, phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro trong hoạt động ngân hàng của Thanh tra ngân hàng thông qua phƣơng pháp thanh tra tuân thủ là yếu kém. Thanh tra ngân hàng hầu nhƣ chỉ có khả năng phát hiện các vi phạm pháp luật và tập trung xử lý các vi phạm phát hiện đƣợc, các rủi ro (biến cố) đã xẩy ra trong thực tế. Chẳng hạn nhƣ: Vi phạm quy định về tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD (tỷ lệ an toan vốn tối thiểu, giới hạn cho vay đối với một khách hàng, tỷ lệ khả năng chi trả…), thất thoát tài sản mà điển hình là các vụ: Epco Minh Phụng, Tamexco, Ngọc Thảo… vào các năm 1997-1999; kinh doanh ngoại tệ tại Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam (cuối năm 2004), giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ sử dụng, kiểm tra các thông tin về những rủi ro (biến cố) đã xẩy ra. Giám sát từ xa chƣa có tác dụng ngăn ngừa cảnh báo sớm, thanh tra tại chỗ chƣa đánh giá đƣợc rủi ro tổng thể của TCTD. Thứ hai, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu giám sát an toàn hoạt động TCTD trong điều kiện các TCTD đang phát triển nhanh về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng của dịch vụ ngân hàng, với sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, viễn thông tiên tiến, đồng thời tiềm ẩn nhiều rủi ro. Trong mấy năm gần đây, chúng ta đã chứng kiến sự bùng nổ của dịch vụ ngân hàng mới nhƣ các nghiệp vụ phái sinh tiền tệ, dịch vụ ngân hàng điện tử nhờ ứng dụng công nghệ ngân hàng hiện đại, trong khi những rủi ro tiền ẩn hết sức đáng lo ngại với hệ thống quản trị, điều hành kinh doanh còn nhiều yếu kém. Sự gia tăng dịch vụ ngân hàng ảo và thƣơng mại điện tử đồng hành cùng với các loại tội phạm mới xuất hiện trong lĩnh vực ngân hàng, rủi ro về tác nghiệp và công nghệ không thể xem thƣờng. Vì vậy, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ về cơ bản không có khả năng ngăn chặn và phòng ngừa hữu hiệu những rủi ro đó. Thứ ba, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ chƣa giúp Thanh tra ngân hàng đánh giá đƣợc tổng thể rủi ro của từng TCTD và toàn hệ thống TCTD, trong khi thực tế cho thấy rằng các TCTD luôn phải đối mặt với nhiều loại rủi ro trong suốt quá trình hoạt động, ở tất cả các khâu, các lĩnh vực. Dù TCTD 46 đƣợc đánh giá là tuân thủ nghiêm túc các quy định của pháp luật không có nghĩa là nó sẽ không phải đƣơng đầu với rủi ro. Nếu TCTD không có khả năng nhận biết, phát hiện, đo lƣờng và có biện pháp kiểm soát rủi ro hiệu quả thì vẫn có thể bị đổ vỡ khi rủi ro xuất hiện. Thanh tra ngân hàng chƣa lập đƣợc báo cáo giám sát CAMELS (đánh giá, xếp loại TCTD theo mức độ rủi ro). Đến nay, NHNN mới chỉ ban hành đƣợc các quy định về đánh giá, xếp loại NHTM cổ phần, QTDND (Quyết định số 400/2004/QĐ-NHNN ngày 16/4/2004 của Thống đốc NHNN ban hành quy định về việc xếp loại các NHTM cổ phần; Quyết định số 467/ 2000/QĐ-NHNN3 ngày 7/11/2000 của Thống đốc NHNN ban hành quy chế xếp loại QTDND, Quyết định số 1601/2001/QĐ-NHNN ngày 28/12/2001 của Thống đốc NHNN về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế xếp loại QTDND ban hành kèm theo Quyết định 467/2000/QĐ-NHNN3). Hiện tại, việc xếp loại NHTM cổ phần, QTDND đã đề cập đến 5 tiêu chí (C, A, M, E, L) của CAMEL, chƣa có tiêu chí S. Tuy nhiên, việc đánh giá, xếp loại các tiêu chí này, xếp loại chung (tổng hợp) NHTM cổ phần, QTDND vẫn chƣa theo chuẩn CAMELS; đánh giá, xếp loại các tiêu chí vẫn chủ yếu dựa vào chỉ số định lƣợng… NHNN đã nhận thấy sự bất cập này và đang nghiên cứu để ban hành quy định về đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS, trong đó giám sát từ xa đảm nhiệm các nội dung định lƣợng, thanh tra tại chỗ đảm nhiệm nội dung đánh giá định tính. Thứ tư, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ làm giảm tính chủ động của bộ máy kiểm tra, kiểm toán nội bộ và tính tự chịu trách nhiệm của TCTD, do những hoạt động làm thay TCTD của Thanh tra ngân hàng. Cơ chế tự chủ trong hoạt động của TCTD đƣợc tăng cƣờng cũng đồng nghĩa với việc các TCTD phải tự quản trị rủi ro với việc thiết lập và vận hành hệ thống kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán nội bộ. Nhiều công việc thanh tra tại chỗ của Thanh tra ngân hàng cũng đã làm thay chức năng kiểm toán mà lẽ ra có thể dựa vào kiểm toán độc lập để đánh giá sự tuân thủ, tính hợp pháp và mức độ rủi ro của từng TCTD, từ đó đánh giá mức độ rủi ro của toàn hệ thống. 47 Thứ năm, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ sẽ không khuyến khích phát triển khả năng và kinh nghiệm của các thanh tra viên trong việc đánh giá, đo lƣờng, giảm thiểu rủi ro. Sở dĩ nhƣ vậy là vì, khi thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, các thanh tra viên không nhất thiết phải có trình độ chuyên môn cao nếu Thanh tra ngân hàng có quy định, hƣớng dẫn cụ thể về giám sát từ xa, sổ tay thanh tra tại chỗ. Họ chỉ cần nghiên cứu kỹ các quy định mà TCTD phải tuân thủ để đánh giá khách quan về mức độ tuân thủ pháp luật của TCTD. Họ không nhất thiết phải am hiểu sâu sắc về kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán nội bộ của TCTD cũng nhƣ các kiến thức về kiểm toán độc lập, đánh giá các loại rủi ro, chƣơng trình quản trị rủi ro… Đồng thời, thanh tra viên cũng không nhất thiết phải có phẩm chất, trình độ chuyên môn nhƣ một cán bộ quản lý. Thứ sáu, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ không đảm bảo các nguồn lực của Thanh tra ngân hàng đƣợc phân bổ một cách hợp lý và hiệu quả theo nguyên tắc tập trung cho những lĩnh vực mà TCTD bị đánh giá có tiềm ẩn rủi ro cao hơn đối với sự an toàn hệ thống. Điều này sẽ càng quan trọng hơn khi khối lƣợng giao dịch ngân hàng ngày càng lớn, với sự tham gia ngày càng nhiều của các TCTD. Thứ bảy, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ cũng không đảm bảo phạm vi và chất lƣợng thanh tra tại mỗi TCTD là thống nhất và phù hợp với mức độ rủi ro của TCTD. Theo phƣơng pháp này, với cùng một nội dung, việc thanh tra, giám sát đƣợc tiến hành nhƣ nhau đối với các TCTD khác nhau, dù chúng có quy mô, độ phức tạp, đa dạng của hoạt động và mức độ rủi ro khác nhau. Những tồn tại, bất cập của Thanh tra ngân hàng trong việc thanh tra, giám sát các TCTD tại Việt Nam, trong đó có việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, đƣợc đề cập một cách tổng hợp tại phụ lục 1 (Kết quả tự đánh giá hệ thống thanh tra ngân hàng theo 25 nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel). Theo đó, 19/25 nguyên tắc phần lớn chƣa tuân thủ, 2/25 nguyên tắc tuân thủ phần lớn, 1/25 nguyên tắc tuân thủ, 3/25 nguyên tắc chƣa áp dụng [15]. 48 Phƣơng pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu thanh tra, giám sát an toàn hoạt động các TCTD trong điều kiện các TCTD đang phát triển rất nhanh về loại hình, về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng dịch vụ, đồng thời tiềm ẩn nhiều rủi ro. Để khắc phục những hạn chế của phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, Thanh tra ngân hàng cần phải xây dựng và triển khai áp dụng phƣơng pháp thanh tra ƣu việt hơn, đó là phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. 2.2.2. Thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro Mặc dù, hoạt động thanh tra của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD thời gian qua chủ yếu thực hiện theo phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, nhƣng Thanh tra ngân hàng đã sơ khởi thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, thể hiện ở các nội dung sau: Thứ nhất, từ năm 2004 Thanh tra ngân hàng đã bắt đầu thực hiện các cuộc thanh tra pháp nhân đối với các TCTD có quy mô hoạt động lớn, nhiều chi nhánh trên địa bàn toàn quốc. Ví dụ, năm 2004 Thanh tra ngân hàng đã tiến hành thanh tra đối với pháp nhân Ngân hàng Công thƣơng Việt Nam, Ngân hàng Ngoại thƣơng Việt Nam, NHTM cổ phần Sài Gòn Thƣơng tín…; năm 2005 thanh tra pháp nhân Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam, NHTM cổ phần Kỹ thƣơng Việt Nam. Thanh tra pháp nhân ở đây chỉ dừng ở việc thanh tra hội sở chính và một số hoặc toàn bộ các chi nhánh, các sở giao dịch của TCTD. Tại các cuộc thanh tra này, Thanh tra ngân hàng bƣớc đầu tập trung đánh giá nội dung định tính về: quản trị, điều hành, kiểm soát; kiểm tra, kiểm toán nội bộ của TCTD. Đây cũng chính là các nội dung định tính mà Thanh tra ngân hàng phải đánh giá khi thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Thứ hai, Thanh tra ngân hàng đã bƣớc đầu có một số cảnh báo về mức độ rủi ro trong hoạt động của TCTD, chẳng hạn năm 2005 cảnh báo về cho vay đầu tƣ bất động sản; gần đây khuyến cáo hạn chế cho vay mua cổ phiếu chƣa đƣợc niêm yết, nếu cho vay phải có khả năng kiểm soát đƣợc rủi ro tín dụng… 49 Thứ ba, hàng năm đã thực hiện xếp loại NHTM cổ phần, QTDND. Trên cơ sở kết quả xếp loại NHTM cổ phần, QTDND, Thanh tra ngân hàng đã chủ động đề xuất lên Thống đốc các biện pháp giám sát, thanh tra để chấn chỉnh và củng cố cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn ở Việt Nam và thông lệ quốc tế. Thứ tư, Ngân hàng Nhà nƣớc ban hành đƣợc một số văn bản quy phạm pháp luật mà về cơ bản đƣợc coi là sát với thông lệ quốc tế, làm điều kiện tiền đề cho Thanh tra ngân hàng thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro. Ví dụ: Quyết định số 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005 ban hành Quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng của TCTD; Quyết định số 457/2005/QĐ-NHNN ngày 19/4/2005 ban hành quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của các TCTD; Quyết định số 1328/2005/QĐ-NHNN ngày 6/9/2005 ban hành quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của QTDND cơ sở; Quyết định số 35/2006/QĐ-NHNN ngày 31/7/2006 ban hành quy định về các nguyên tắc quản lý rủi ro trong hoạt động ngân hàng điện tử; Quyết định số 36/2006/QĐ-NHNN ngày 1/8/2006 ban hành quy chế kiểm tra, kiểm soát nội bộ của TCTD; Quyết định số 37/2006/QĐ-NHNN ngày 1/8/2006 ban hành quy chế kiểm toán nội bộ của TCTD… Nhƣ vậy, mặc dù Thanh tra ngân hàng đã sơ khởi thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro nhƣng xét về phƣơng diện pháp lý và so với thông lệ tốt và chuẩn mực quốc tế thì có thể đánh giá rằng Thanh tra ngân hàng ở Việt Nam thực chất chƣa thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. 2.2..3. Nguyên nhân của việc chậm thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro Có thể cho rằng việc chậm chuyển đổi từ mô hình thanh tra tuân thủ sang mô hình thanh tra trên cơ sở rủi ro ở Việt Nam xuất phát từ các nguyên nhân chính sau đây: Thứ nhất, mô hình tổ chức và hoạt động phân tán của Thanh tra ngân hàng hiện nay chƣa cởi trói và tạo điều kiện cho thực hiện phƣơng pháp thanh 50 tra trên cơ sở rủi ro. Hiện nay, bộ máy Thanh tra ngân hàng gồm Thanh tra NHNN và Thanh tra chi nhánh NHNN ở 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Do Thanh tra chi nhánh NHNN nằm trong bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố nên Thanh tra chi nhánh NHNN cũng đƣợc phân bố theo địa giới hành chính (cấp tỉnh) bất kể số lƣợng các TCTD và yêu cầu về thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng trên địa bàn nhƣ thế nào. Thanh tra chi nhánh NHNN chịu sự điều hành trực tiếp của Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố nhƣng chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn nghiệp vụ của Thanh tra NHNN, kể cả trong việc tổ chức thực hiện chƣơng trình, kế hoạch thanh tra hàng năm của Thanh tra ngân hàng đƣợc Thống đốc NHNN phê duyệt. Do sự song trùng lãnh đạo nhƣ trên, khiến cho Thanh tra NHNN bị hạn chế về khả năng chỉ đạo, điều hành về chuyên môn nghiệp vụ đối với Thanh tra chi nhánh NHNN, Thanh tra NHNN cũng không quản lý đƣợc lực lƣợng cán bộ thanh tra ở địa phƣơng. Việc bố trí, sắp xếp cán bộ Thanh tra chi nhánh NHNN do Giám đốc chi nhánh tỉnh, thành phố quyết định. Việc bổ sung, điều động lực lƣợng cán bộ thanh tra (trừ Chánh thanh tra chi nhánh NHNN) tại NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố ngoài tầm kiểm soát của Thanh tra NHNN. Vì vậy, vai trò chỉ đạo điều hành của Thanh tra NHNN đối với hoạt động của Thanh tra chi nhánh NHNN cũng gặp nhiều khó khăn và có nguy cơ xa rời dần sự chỉ đạo, điều hành của Thanh tra NHNN. Sự bất cập nêu trên trong quản lý điều hành theo hệ thống ngành dọc từ trung ƣơng đến địa phƣơng cùng với việc phân công trách nhiệm giữa Thanh tra NHNN và Thanh tra chi nhánh NHNN trong việc giám sát và thanh tra các TCTD nhƣ đã nêu tại điểm 2.1.1.1 chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Thanh tra ngân hàng phải có đƣợc bức tranh tổng thể rủi ro của TCTD trên cả phƣơng diện riêng lẻ và hợp nhất. Rõ ràng, với tổ chức và hoạt động phân tán nhƣ hiện nay, Thanh tra ngân hàng chƣa cởi trói và tạo điều kiện cho thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. 51 Thứ hai, hiện tại chƣa có khung pháp lý phù hợp để Thanh tra ngân hàng thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Ngoài việc sử dụng một quy trình đánh giá rủi ro phù hợp, Thanh tra ngân hàng còn cần một khung pháp lý phù hợp để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Hiện nay chƣa có một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định vấn đề thanh tra, giám sát TCTD theo định hƣớng rủi ro (thanh tra trên cơ sở rủi ro). Trên thực tế, dù đã có nhiều điều khoản của Luật NHNN Việt Nam, Luật các Tổ chức tín dụng và các văn bản hƣớng dẫn thi hành quy định trực tiếp hoặc gián tiếp về hoạt động thanh tra ngân hàng nhƣng hầu nhƣ chƣa tiếp cận phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro mà chỉ tập trung vào việc thanh tra chấp hành pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép hoạt động ngân hàng (thanh tra tuân thủ). Bên cạnh đó, hiện tại hoạt động của Thanh tra ngân hàng còn đƣợc điều chỉnh bởi Luật thanh tra. Luật này quy định về mô hình tổ chức bộ máy, quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc Trung ƣơng) và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực (Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra sở); Quy trình hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, Luật Thanh tra hiện hành cũng chƣa giải quyết đƣợc hết những nội dung đặc thù của thanh tra chuyên ngành ngân hàng mà hầu nhƣ chỉ đƣa ra các quy định liên quan đến quy trình thanh tra tuân thủ, không tiếp cận từ khía cạnh phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro (vốn sĩ là phƣơng thức đặc thù trong hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng). Nhƣ vậy, có thể khẳng định hầu hết các quy định hiện hành trong Luật NHNN Việt Nam, Luật các TCTD, Luật Thanh tra cho tới Nghị định 91/1999/NĐ-CP, vấn đề thanh tra trên cơ sở rủi ro trong lĩnh vực đặc thù nhƣ lĩnh vực ngân hàng chƣa đƣợc làm rõ để phân biệt giữa thanh tra ngân hàng với các cơ quan thanh tra khác của hệ thống hành pháp. 52 Thứ ba, Thanh tra ngân hàng ở Việt Nam chƣa có quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro và sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro. Quy trình thanh tra, sổ tay thanh tra là hai tài liệu quan trọng, là cẩm nang nghề nghiệp quyết định đến chất lƣợng, hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. Do chƣa xây dựng đƣợc quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro và sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro nên việc chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro trên thực tế chƣa thể thực hiện đƣợc. Thứ tư, Thanh tra ngân hàng chƣa xây dựng đƣợc hệ thống các chỉ tiêu định lƣợng, các yếu tố định tính để đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS (xếp loại TCTD theo mức độ rủi ro). Hiện nay, hoạt động giám sát từ xa của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD tại Việt Nam thực hiện theo quy chế giám sát từ xa đối với các TCTD hoạt động tại Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 389/1999/QĐ-NHNN3 ngày 9/11/1999 của Thống đốc NHNN. Thực hiện quy chế này, Thanh tra ngân hàng đã xây dựng một hệ thống chỉ tiêu giám sát (các chỉ tiêu định lƣợng). Tuy nhiên, hệ thống chỉ tiêu này còn thiếu, bất cập, chƣa phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tế không đáp ứng đƣợc yêu cầu giám sát, xếp loại các TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS. Mặt khác, Thanh tra ngân hàng chƣa thiết lập đƣợc những yếu tố định tính mà thanh tra tại chỗ phải đánh giá để cùng với đánh giá định lƣợng của giám sát từ xa trong việc xếp loại từng tiêu chí của CAMELS. Vì vậy, Thanh tra ngân hàng chƣa xây dựng đƣợc báo cáo giám sát CAMELS - đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS (việc xếp loại NHTM cổ phần, QTDND nhƣ hiện nay, mặc dù có đề cập đến 5 tiêu chí của CAMELS nhƣng chƣa phải là đánh giá, xếp loại theo CAMELS). Thứ năm, trong quá trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, hoạt động giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ vẫn còn bộc lộ những yếu kém nhƣ: - Tại NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố, công tác giám sát từ xa chủ yếu là kiêm nhiệm. - Phần mềm xử lý số liệu cho hoạt động giám sát từ xa viết trên môi trƣờng FOXPRO nên có nhiều hạn chế; chạy trên máy PC đơn lẻ nên khó 53 khăn trong việc chia sẻ dữ liệu; dữ liệu đầu vào chƣa đầy đủ; xử lý dữ liệu không đồng bộ, tính tự động hóa thấp, kết cấu đầu ra cứng nhắc không thuận tiện cho ngƣời sử dụng vì công nghệ áp dụng đã lạc hậu, thiếu độ linh hoạt, việc chuyển đổi dữ liệu sang các chế độ ứng dụng nhƣ Excel, Winword không thực hiện đƣợc, không có khả năng kết nối với các ứng dụng khác (ví dụ với các ứng dụng của Trung tâm thông tin tín dụng - CIC). - Tính linh hoạt của phần mềm chƣơng trình giám sát từ xa đang sử dụng thấp nên không thể đáp ứng đƣợc các yêu cầu hiện tại và tƣơng lai. Quá trình cải cách hành chính ngành ngân hàng và đổi mới hoạt động của Thanh tra ngân hàng yêu cầu áp dụng một hệ thống mở, có độ linh hoạt cao để có thể bổ sung, sửa đổi chƣơng trình bất cứ khi nào mà không phải lập trình thêm. - Còn nhiều cuộc thanh tra tại chỗ, nội dung thanh tra còn quá rộng và chƣa phù hợp với thời gian đƣợc phép tiến hành một cuộc thanh tra theo quy định của pháp luật, trên thực tế thƣờng phải gia hạn thêm thời gian thanh tra. - Thanh tra ngân hàng chƣa ban hành đƣợc sổ tay thanh tra hoặc cẩm nang thanh tra, do đó quá trình thanh tra còn lúng túng, lãng phí thời gian, và chất lƣợng thanh tra chƣa cao (việc tổ chức thực hiện các cuộc thanh tra chƣa theo một quy trình thống nhất, mỗi đoàn có một cách làm và bƣớc đi khác nhau, phụ thuộc vào kinh nghiệm và khả năng tổ chức của trƣờng đoàn trên cơ sở vận dụng quy trình thanh tra của Thanh tra Chính phủ). - Còn một số NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố chƣa coi trọng đúng mức công tác xử lý sau thanh tra, thiếu đôn đốc, theo dõi và kiểm tra tình hình thực hiện các kiến nghị của đối tƣợng thanh tra. Đây cũng là nguyên nhân làm giảm hiệu lực của công tác thanh tra tại chỗ. Thứ sáu, năng lực, trình độ của một bộ phận không nhỏ cán bộ thanh tra của Thanh tra ngân hàng còn nhiều hạn chế, đặc biệt trong việc tiếp cận với công nghệ, nghiệp vụ ngân hàng mới và phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng theo thông lệ và chuẩn mực quốc tế (thanh tra trên cơ sở rủi ro). 54 Xét về thanh tra chuyên ngành nhƣ Thanh tra ngân hàng, có lẽ nắm vững luật pháp là quan trọng song sự thành thạo về mặt nghiệp vụ mới là quyết định. Phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đòi hỏi mỗi cán bộ thanh tra thực sự nhƣ là một giám đốc quản trị rủi ro đối với các TCTD; có khả năng đánh giá các loại rủi ro, đánh giá hệ thống quản lý rủi ro, hệ thống kiểm toán, kiểm soát nội bộ, đánh giá các chính sách, chiến lƣợc… Vì vậy, các cán bộ thanh tra trƣớc hết cần phải hiểu sâu sắc bản chất, nội dung, đặc biệt là những rủi ro tiềm ẩn trong từng sản phẩm dịch vụ ngân hàng và các nghiệp vụ ngân hàng thì mới có khả năng thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro trong hoạt động thanh tra, giám sát đối với các TCTD. Tuy nhiên, hiện nay hiểu biết về các dịch vụ ngân hàng mới, về rủi ro, quản trị rủi ro và các kỹ năng về giám sát rủi ro hoạt động ngân hàng của các cán bộ thanh tra còn rất hạn chế. Những nguyên nhân cơ bản của thực trạng này là: - Trình độ toán học, tin học, ngoại ngữ của cán bộ thanh tra còn hạn chế, dẫn đến những khó khăn trong nghiên cứu, tiếp cận và cập nhật những kiến thức mới. - Công tác đào tạo, bồi dƣỡng cho các cán bộ thanh tra chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, không trọng tâm, trọng điểm do thiếu kinh phí thực hiện. - Với chính sách quản lý cán bộ và hệ thống khuyến khích, đặc biệt là chế độ tiền lƣơng và đãi ngộ cán bộ từ nhiều năm nay Thanh tra ngân hàng khó có khả năng thu hút, tuyển dụng, trọng dụng nhân tài và phát triển nguồn nhân lực một cách bền vững. Mặt khác, hiện nay chƣa có một cơ chế, quy định cụ thể đủ mạnh trong việc bảo vệ về mặt pháp lý cho cán bộ thanh tra, điều nay, thực tế đã tạo ra một áp lực xấu lên quá trình thực thi công việc và sự tâm huyết cũng nhƣ quyết tâm theo đuổi nghề nghiệp của các cán bộ thanh tra. Thực tế đã có nhiều cán bộ thanh tra có năng lực rời Thanh tra ngân hàng sang làm việc cho các NHTM. 55 Thứ bảy, hạ tầng cơ sở hỗ trợ cho hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả (trong đó có việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro) chƣa đƣợc đảm bảo. Ví dụ: - Hệ thống kế toán các TCTD còn nhiều bất cập so với chuẩn mực kế toán quốc tế khiến cho các số liệu thống kê báo cáo có mức độ trung thực, tin cậy chƣa cao. Hiện nay, Bộ tài chính đã ban hành đƣợc 26 chuẩn mực kế toán Việt Nam (VAS). Nội dung các chuẩn mực phần lớn dựa trên cơ sở các chuẩn mực kế toán quốc tế (IAS). Những chuẩn mực đó đƣợc áp dụng cho kế toán của TCTD, đặc biệt là chuẩn mực số 1 “chuẩn mực chung” (chuẩn mực này chỉ ra các nguyên tắc kế toán quan trọng của Việt Nam), chuẩn mực số 21 “trình bày báo cáo tài chính”, chuẩn mực số 22 “trình bày báo cáo tài chính”, chuẩn mực số 22 “trình bày bổ sung báo cáo tài chính của các ngân hàng và các tổ chức tài chính tƣơng tự” (chuẩn mực dành riêng cho việc trình bày báo cáo tài chính của các TCTD). Tuy nhiên, 2 IAS là IAS số 32 “công cụ tài chính - thuyết minh và trình bày thông tin” IAS số 39 “công cụ tài chính” ghi nhận và xác nhận giá trị là 2 chuẩn mực liên quan chủ yếu đến kế toán các hoạt động của TCTD thì Bộ Tài chính mới đang nghiên cứu để ban hành các VAS về các nội dung này. - Các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng còn nhiều bất cập. Về mặt hình thức pháp lý, nhiều quy định phù hợp với chuẩn Basel 1 và thông lệ quốc tế, nhƣng tuân thủ trên thực tế thì về cơ bản chƣa phù hợp. Một số thông lệ, chuẩn mực quốc tế về thanh tra, giám sát TCTD đã đƣợc áp dụng tại Việt Nam nhƣng chƣa đồng bộ và không triệt để, dẫn đến cách đánh giá hệ thống các TCTD chƣa phản ánh đầy đủ thực trạng tình hình kể cả phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng. Các quy định về trích lập dự phòng rủi ro của TCTD ban hành kèm theo Quyết định số 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005 của Thống đốc NHNN đều chƣa sát với IAS số 39, theo đó việc trích lập dự phòng rủi ro tín dụng đƣợc thực hiện dựa trên phƣơng pháp chiết khấu dòng tiền. 56 - Hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin, thống kê báo cáo còn nhiều bất cập, phƣơng tiện làm việc của Thanh tra ngân hàng còn thiếu. Hệ thống các chỉ tiêu báo cáo thống kê còn nhiều bất cập, thiếu các thông tin về quản trị, điều hành của TCTD, chƣa phù hợp với yêu cầu giám sát vĩ mô và vi mô. - Các tổ chức kiểm toán độc lập còn yếu; chƣa có tổ chức xếp hạng tín nhiệm chuyên nghiệp. - Trung tâm thông tin tín dụng là một phần quan trọng trong hệ thống thể chế giám sát an toàn hoạt động ngân hàng của các TCTD cũng bị tách rời và thiếu cơ chế phối hợp, trao đổi thông tin một cách hữu hiệu với Thanh tra ngân hàng. - Các quy định về hoạt động ngân hàng của TCTD, đặc biệt về các nghiệp vụ ngân hàng mới, còn chƣa đầy đủ, đồng bộ và còn nhiều bất cập. Điều này gây khó khăn cho TCTD và Thanh tra ngân hàng trong việc nhận dạng rủi ro – đo lƣờng rủi ro - quản lý rủi ro – xử lý rủi ro. Thứ tám, nguyên nhân từ phía TCTD: năng lực quản trị, điều hành, đặc biệt quản trị rủi ro của các TCTD nhìn chung còn nhiều hạn chế. Phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro yêu cầu phải có môi trƣờng quản lý rủi ro và các kỹ năng, trình độ quản trị rủi ro của các TCTD đạt đƣợc ở mức nhất định. Hiện nay, năng lực quản trị rủi ro của các TCTD tại Việt Nam nhìn chung còn rất hạn chế (đã trình bày tại điểm 2.1.2.2). Những nguyên nhân cơ bản của thực trạng này là: - Chƣa xác định và xây dựng đƣợc các chính sách cũng nhƣ các quy trình quản lý rủi ro, các mô hình và công cụ đo lƣờng rủi ro để đáp ứng yêu cầu dự báo, cảnh báo cũng nhƣ đảm bảo cho các hoạt động của TCTD đƣợc thực hiện một cách có định hƣớng trong một khuôn khổ rủi ro chấp nhận đƣợc. - Mô hình quản lý phân tán đã làm cho hệ thống thông tin nói chung và hệ thống thông tin quản lý rủi ro nói riêng không đƣợc cập nhật đầy đủ, chính xác, ảnh hƣởng không nhỏ đến công tác quản trị rủi ro. 57 - Các TCTD chƣa quan tâm đúng mức việc xây dựng một văn hóa quản trị rủi ro, theo đó yêu cầu: Mọi lĩnh vực có nguy cơ phát sinh rủi ro phải đƣợc nhận diện, đo lƣờng và sẵn sàng có các giải pháp ngăn ngừa hoặc đƣợc quản lý để giảm thiểu thiệt hại khi rủi ro xảy ra. Đồng thời, từng vị trí tham gia trong quá trình ra quyết định quản lý hoặc tác nghiệp tạo rủi ro đều phải ý thức đƣợc vai trò, sứ mệnh của mình đối với hệ thống, nhận thức và hành đồng đúng và kịp thời để ngăn ngừa và hạn chế rủi ro. - Sự bất cập về trình độ nghiệp vụ, sự nhận thức không đầy đủ về rủi ro trong hoạt động kinh doanh của một bộ phận cán bộ nghiệp vụ, cán bộ làm công tác kiểm tra nội bộ, cán bộ quản lý các cấp. - Đến ngay, NHNN cũng chƣa ban hành đƣợc các yêu cầu tối thiểu về quản trị rủi ro của các TCTD. Thứ chín, các nguyên nhân khác liên quan đến việc chƣa đảm bảo thanh tra giám sát ngân hàng hiệu quả: - Việc phân công chức năng, nhiệm vụ giữa các Vụ, Cục của NHNN chƣa đảm bảo cho Thanh tra ngân hàng trở thành tổ chức có đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thanh tra, giám sát các TCTD bao gồm cả 4 khâu: cấp phép; ban hành quy chế; giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ; xử phạt, thu hồi giấy phép. Với cách phân công chức năng, nhiệm vụ cho các Vụ, Cục trong việc thanh tra, giám sát các TCTD nhƣ hiện nay, không một Vụ, Cục nào của NHNN, ngay cả Thanh tra ngân hàng có đƣợc cái nhìn toàn diện về hoạt động và tình trạng của một TCTD. - Thiếu cơ chế trao đổi thông tin và phối hợp hành động hữu hiệu giữa Thanh tra ngân hàng với các cơ quan thanh tra giám sát tài chính trong nƣớc nhƣ Thanh tra chứng khoán, Thanh tra bảo hiểm… và quốc tế trong việc phát hiện, phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các rủi ro trong hoạt động của TCTD 58 (giám sát hợp nhất hoạt động ngân hàng và hoạt động tài chính phi ngân hàng do TCTD tiến hành). Thanh tra ngân hàng chƣa phối hợp với các cơ quan thanh tra, giám sát khác để tiến hành các cuộc thanh tra tổng hợp hoạt động của TCTD. Trên đây là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng Thanh tra ngân hàng chƣa thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Việc nhận biết chính xác các nguyên nhân này chính là cơ sở quan trọng để đƣa ra các giải pháp chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD tại Việt Nam. 59 Chƣơng 3 ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ 3.1. CÁC YÊU CẦU CƠ BẢN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM 3.1.1. Yêu cầu bảo đảm an toàn, lành mạnh hệ thống tổ chức tín dụng trong điều kiện cạnh tranh và hội nhập quốc tế Việc mở cửa và tự do hóa thị trƣờng tài chính trong nƣớc gắn liền với những thách thức to lớn, sẽ khiến cho sự cạnh tranh trên thị trƣờng tài chính nội địa trở nên gay gắt hơn. Đồng thời, các ngân hàng và tổ chức tài chính Việt Nam sẽ ngày càng hội nhập sâu hơn với thị trƣờng tài chính toàn cầu và do đó, sẽ phải chịu ảnh hƣởng từ các biến động quốc tế nhất là những cuộc khủng hoảng tài chính mạnh hơn so với trƣớc đây. Do vậy, nhìn chung rủi ro đối với các tổ chức tài chính hoạt động trên thị trƣờng nội địa sẽ tăng lên rõ rệt. Khi đó, công tác thanh tra, giám sát ngân hàng sẽ phải đƣơng đầu với những khó khăn, thách thức bội phần so với hiện nay. Trƣớc những thách thức từ quá trình hội nhập, sự bất cập trong phƣơng pháp thanh tra hiện nay trở thành nguy cơ đe dọa mất an toàn, làm giảm khả năng kiểm soát an toàn của hệ thống ngân hàng. Để đảm bảo sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng, duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng thì việc nghiên cứu một cách khoa học về hệ thống khung pháp lý về phƣơng pháp thanh tra phù hợp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho Thanh tra ngân hàng hoạt động hiệu quả và khuyến nghị áp dụng các thông lệ quốc tế về giám sát ngân hàng là rất cần thiết. 60 Việc đảm bảo yêu cầu về tính an toàn cho hệ thống tổ chức tín dụng khi xây dựng khung pháp luật cho hoạt động thanh tra ngân hàng nói chung và phƣơng pháp thanh tra ngân hàng nói riêng xuất phát từ các lý do chính sau đây: - Sự phát triển nhanh chóng, phức tạp của hệ thống TCTD ở Việt Nam đang tiềm ẩn nguy cơ đổ vỡ hệ thống rất cao. Đến ngày 31/12/2006, Việt Nam có 5 NHTM Nhà nƣớc, 1 Ngân hàng Chính sách xã hội, 36 NHTM cổ phần, 5 Ngân hàng liên doanh, 34 chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài, 7 công ty tài chính, 11 công ty cho thuê tài chính, 1 quỹ tín dụng nhân dân trung ƣơng và 984 quỹ tín dụng nhân dân cơ sở; ngoài ra còn có các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng (tiết kiệm bƣu điện, công ty chuyển mạnh tài chính quốc gia) [5]. Trong năm 2008, đã có ngân hàng 100% vốn nƣớc ngoài hoạt động tại Việt Nam. Hệ thống các TCTD không ngừng phát triển cả về số lƣợng, quy mô hoạt động phong phú và phức tạp về nghiệp vụ. Các TCTD phân bố ở khắp nơi trên phạm vi cả nƣớc, trong đó chủ yếu tập trung ở khu vực đô thị và các khu trung tâm kinh tế. Sự ra đời và phát triển nhanh chóng của nhiều loài hình TCTD Việt Nam, cùng với sự xuất hiện của các TCTD nƣớc ngoài đã làm cho mức độ cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng ngày càng trở nên gay gắt. Để có thể tồn tại và phát triển, các TCTD phải cạnh tranh quyết liệt nhằm thu hút khách hàng nhƣ: tăng lãi suất huy động, giảm lãi suất cho vay, mở rộng địa bàn hoạt động, tham gia nhiều hơn vào các hoạt động kinh doanh tiềm ẩn rủi ro thị trƣờng. Với năng lực quản trị điều hành, đặc biệt là quản trị rủi ro còn ở mức thầp, trình độ cán bộ còn hạn chế, hệ thống công nghệ thông tin còn bất cập làm cho các TCTD đang đối mặt với các loại rủi ro rất lớn. Những rủi ro đó đang đe dọa trực tiếp đến sự an toàn của từng TCTD nói riêng và toàn hệ thống các TCTD nói chung. - Tính hệ thống của các TCTD và sự an toàn của hệ thống có ảnh hƣởng lớn đến kinh tế - xã hội đòi hỏi phải có cơ chế và phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng thích hợp để đảm bảo yêu cầu trên. Tuy nhiên, với những bất cập về mô hình tổ chức về đội ngũ cán bộ và đặc biệt là phƣơng pháp thanh tra, giám sát đã không còn phù hợp với sự phát triển của TCTD và yêu cầu 61 đỏi hỏi trong quản lý và đảm bảo an toàn của hệ thống TCTD. Từ đòi hỏi thực tế khách quan, cần thiết phải xây dựng cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro. Việc áp dụng phƣơng pháp thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro sẽ kịp thời cảnh báo những nguy cơ về rủi ro của từng TCTD cũng nhƣ hệ thống TCTD, qua đó cũng giúp cơ quan quản lý kịp thời đƣa ra biện pháp xử lý phù hợp nhằm đảm bảo an toàn cho cả hệ thống tổ chức tín dụng. 3.1.2. Yêu cầu thực hiện thông lệ và chuẩn mực quốc tế về thanh tra, giám sát ngân hàng Hiện tại, 25 nguyên tắc cơ bản về thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả; các nguyên tắc về giám sát và an toàn hoạt động ngân hàng (Basel I và Basel II) của Ủy ban Basel đang là chuẩn mực tốt nhất cho các cơ quan giám sát ngân hàng áp dụng trên phạm vi toàn cầu. Để có thể quản lý, giám sát đƣợc hoạt động các TCTD nƣớc ngoài, nâng cao trình độ quản trị và mức độ an toàn hoạt động ngân hàng, Việt Nam phải áp dụng các chuẩn mực quốc tế về thanh tra, giám sát ngân hàng (đặc biệt là các nguyên tắc về thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro). Thông lệ, chuẩn mực quốc tế về giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là điều kiện quan trọng để các TCTD Việt Nam hội nhập quốc tế trong lĩnh vực tài chính – ngân hàng. Tuy nhiên hiện nay nhiều thông lệ, chuẩn mực quốc tế về giám sát an toàn hoạt động ngân hàng chƣa đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành, ngành Ngân hàng chƣa có cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện trên thực tế. Vì vậy, để các chuẩn mực này có thể đƣợc áp dụng vào hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng tại Việt Nam cần thiết phải sửa đổi 2 Luật: Luật Ngân hàng Nhà nƣớc, Luật các Tổ chức tín dụng; ban hành xây dựng mới Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng từ đó tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng thống nhất các chuẩn mực quốc tế trong lĩnh vực giám sát an toàn hoạt động ngân hàng tại Việt Nam. 62 3.1.3. Yêu cầu gia nhập WTO của Việt Nam nói chung và hệ thống tài chính ngân hàng nói riêng Theo cam kết trong lĩnh vực ngân hàng khi Việt Nam gia nhập WTO, kể từ ngày 1/4/2007 các TCTD nƣớc ngoài đƣợc thiết lập sự hiện diện thƣơng mại của mình tại Việt Nam dƣới đầy đủ mọi hình thức, từ văn phòng đại diện, chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài, ngân hàng liên doanh, ngân hàng 100% vốn nƣớc ngoài đến các hình thức cao hơn nhƣ ngân hàng 100% vốn nƣớc ngoài; công ty tài chính liên doanh và 100% vốn nƣớc ngoài; công ty cho thuê tài chính liên doanh và 100% vốn nƣớc ngoài. Hiện nay, các TCTD nƣớc ngoài đã thực hiện đầy đủ các nguyên tắc chuẩn mực an toàn hoạt động theo Basel I và phần lớn đã chuyển sang áp dụng các nguyên tắc, chuẩn mực của Basel II. Nhƣ vậy, các chuẩn mực thanh tra, giám sát ngân hàng của Việt Nam hiện nay lạc hậu hơn nhiều so với thông lệ quốc tế. Nếu không có các biện pháp đổi mới tích cực hệ thống thanh tra, giám sát đặc biệt đổi mới phƣơng pháp thanh tra, giám sát thì Việt Nam khó có thể giám sát hữu hiệu hoạt động của các TCTD nƣớc ngoài tại Việt Nam và không đáp ứng yêu cầu khi Việt Nam tham gia đầy đủ vào WTO. 3.2. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUÔC TẾ 3.2.1. Định hƣớng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế Thị trƣờng tài chính Việt Nam đang phát triển rất nhanh chóng, với sự gia tăng mạnh mẽ của các loại hình dịch vụ ngân hàng mới. Sự phát triển này sẽ còn mạnh mẽ hơn khi Việt Nam thực hiện mở của thị trƣờng tài chính theo các cam kết gia nhập WTO. Để phù hợp chung với xu thế của thế giới, ngày 24/5/2006 của Thủ tƣớng chính phủ đã ban hành Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg về việc triển 63 khai Đề án phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020 (Đề án 112), trong đó có nội dung định hƣớng phát triển hệ thống giám sát ngân hàng. Việc đổi mới và nâng cao hiệu quả phƣơng pháp thanh tra, giám sát đối với các TCTD, trong đó tập trung thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro cần tuân thủ các định hƣớng mang tính nguyên tắc sau đây: Thứ nhất, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Định hƣớng này bao gồm các nội dung sau: - Ƣu tiên đổi mới mô hình, tổ chức hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc dựa trên cơ sở bộ máy Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc hiện có và tham khảo mô hình thanh tra, giám sát ở các nƣớc tiên tiến để vận dụng vào hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam. Mục tiêu của đổi mới là tạo ra một tổ chức Thanh tra chuyên ngành thống nhất, độc lập và có hiệu lực. Tổ chức mới này phải khắc phục những nhƣợc điểm đã nêu trên của mô hình tổ chức theo hƣớng phù hợp với các nguyên tắc và chuẩn mực quốc tế đang đƣợc áp dụng tại nhiều nƣớc trên thế giới. Mô hình này sẽ bao gồm đầy đủ nhất về chức năng thẩm quyền và cơ chế hoạt động, đáp ứng về cơ bản những chuẩn mực quốc tế về giám sát tài chính - ngân hàng, trƣớc hết là hệ thống các nguyên tắc chuẩn mực của Basel. - Nhanh chóng xây dựng khung pháp lý phù hợp để Thanh tra ngân hàng thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Thanh tra ngân hàng còn cần một khung pháp lý phù hợp để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Kết hợp hoạt động giám sát từ xa và hoạt động thanh tra tại chỗ thành một quy trình khép kín, kết quả của hoạt động này là tiền đề của hoạt động kia. Phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro sẽ giúp Thanh tra ngân hàng: (i) đảm bảo các nguồn lực đƣợc phân bố một cách hợp lý, theo đó những TCTD có tiềm ẩn rủi ro mức độ cao và những rủi ro đe dọa nghiêm trọng tới sự ổn định của hệ thống tài chính sẽ đƣợc tập trung thanh tra, giám sát nhiều hơn những TCTD khác; (ii) đảm bảo phạm vi và chất lƣợng thanh tra tại mỗi 64 TCTD là thống nhất và phù hợp với mức độ rủi ro của các TCTD; và (iii) nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát đồng thời phát triển năng lực và kinh nghiệm của các cán bộ thanh tra, tức là giúp Thanh tra ngân hàng khắc phục đƣợc những tồn tại, hạn chế của thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ. Thứ hai, hoàn thiện khuôn khổ các quy định pháp luật khác về hoạt động Thanh tra, giám sát ngân hàng đảm bảo để cơ chế giám sát an toàn hoạt động ngân hàng có đủ quyền lực cần thiết trong quá trình thực hiện nhiệm vụ giám sát an toàn hệ thống ngân hàng và việc chấp hành đúng các quy định của pháp luật trong hoạt động của các Tổ chức tín dụng. Thứ ba, đổi mới nội dung, phƣơng pháp, quy trình thanh tra, giám sát phù hợp phù hợp với sự phát triển của công nghệ thông tin, công nghệ ngân hàng. Trên cơ sở áp dụng các nguyên tắc về giám sát ngân hàng hiệu quả của Ủy ban giám sát ngân hàng Basel và các chuẩn mực quốc tế về giám sát ngân hàng (Hiệp ƣớc vốn Basel năm 1998- Basel I), từng bƣớc tiến tới thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực cơ bản theo Hiệp ƣớc vốn mới (Basel II) sau năm 2010. Thứ tư, hoàn thiện các điều kiện tiên quyết cho một hệ thống giám sát có hiệu quả. Định hƣớng này bao gồm các nội dung: - Đổi mới hoạt động cấp phép thành lập và hoạt động ngân hàng, đơn giản hóa thủ tục cấp phép. Tạo điều kiện thuận lợi cho các TCTD thành lập và phát triển, đặc biệt là đối với các TCTD phi ngân hàng theo hƣớng bình đẳng trong tiếp cận thị trƣờng và kinh doanh dịch vụ tiền tệ, ngân hàng trên cơ sở nâng cao kỷ luật thị trƣờng, các yêu cầu về tiêu chuẩn thành lập các TCTD, quy định an toàn trong hoạt động ngân hàng để đảm bảo những TCTD thành lập mới phải có năng lực cạnh tranh, quy mô hoạt động, trình độ công nghệ, chất lƣợng và mức độ an toàn cao. - Hoàn thiện các quy định về an toàn, các biện pháp thận trọng trong hoạt động ngân hàng; các quy định, chính sách quản lý các loại hình TCTD và hoạt động ngân hàng. 65 - Tăng cƣờng vai trò, chất lƣợng kiểm toán độc lập; kiểm toán nội bộ của TCTD, coi đây thực sự là một kênh thông tin hữu hiệu phục vụ cho hoạt động thanh tra, giám sát đối với TCTD. - Nâng cao khả năng cải thiện tình hình tài chính của các ngân hàng sau thanh tra: các cuộc thanh tra dù lớn hay nhỏ, với phạm vi rộng hay hẹp, sử dụng các nguồn lực nhiều hay ít, chốt lại điểm quan trọng nhất là kết thúc cuộc thanh tra phải giải quyết đƣợc 3 vấn đề cơ bản: a) các rủi ro tiềm ẩn phải đƣợc phát hiện; b) cơ quan giám sát có đƣợc cái nhìn sâu sát hơn về ngân hàng, c) có đƣợc những căn cứ thực tế cho việc cải thiện tình hình ngân hàng. Nếu quá trình thanh tra giải quyết đƣợc 2 vấn đề là phát hiện rủi ro và đánh giá thực tế một ngân hàng, thì quá trình xử lý sau thanh tra sẽ quyết định chất lƣợng, mức độ, tiến độ cải thiện tình hình một ngân hàng. Nói cách khác, quá trình xử lý sau thanh tra tạo ra những khả năng thực tế để điều chỉnh, khắc phục những yếu kém trong hoạt động thanh tra ngân hàng. - Hiện đại hóa và sử dụng có hiệu quả công nghệ thông tin trong công tác thanh tra, giám sát ngân hàng; đảm bảo hạ tầng cơ sở kỹ thuật phục vụ hoạt động giám sát ngân hàng. 3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế Dựa trên các định hƣớng nêu trên, việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng cần chú ý các giải pháp lớn sau đây: 3.2.2.1. Đổi mới mô hình bộ máy cơ quan Thanh tra ngân hàng Trên cơ sở sự ra đời của Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng (theo Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg), định hƣớng trong thời gian tới, từng bƣớc tách Thanh tra NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố khỏi bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố để tạo lập nên bộ máy tổ chức của cơ quan Thanh tra 66 ngân hàng mang tính hệ thống cao, độc lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng và trực thuộc sự chỉ đạo, điều hành của Thống đốc NHNN. Do đó, quan hệ của NHNN với hệ thống NHTM trong mọi lĩnh vực, đặc biệt trong thanh tra, kiểm soát cũng phải đổi mới theo hƣớng dành quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho các TCTD. Theo đó, Thanh tra ngân hàng không cần thiết phải tiến hành thanh tra thƣờng xuyên đối với các chi nhánh của NHTM, thanh tra cả pháp nhân của TCTD mà chủ yếu tại Hội sở chính, Sở giao dịch, khi cần thiết có thể tiến hành thanh tra đột xuất hoặc kiểm tra để xác định một số vấn đề cần thiết ở chi nhánh hoặc đơn vị thành viên khác. Định hƣớng đổi mới đến năm 2015, tách các đơn vị thanh tra, giám sát khỏi NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đƣa về trực thuộc cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng, hình thành các Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng (trên cơ sở sáp nhập các đơn vị thanh tra, giám sát địa phƣơng). Tại các NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố xẽ không còn các đơn vị thanh tra, giám sát. Lúc này, Cơ quan Thanh tra, giám sát sẽ là một thể tập trung thống nhất sẽ thực hiện thanh tra, giám sát tập trung đối với toàn hệ thống TCTD. Mỗi cục chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát các TCTD trên địa bàn một số tỉnh, thành phố (gọi chung là một khu vực lãnh thổ): (i) các Cục thanh tra, giám sát tại các đô thị lớn, khu công nghiệp tập trung gồm: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng; (ii) Các Cục thanh tra, giám sát ở các khu vực còn lại: Tây Bắc Bắc Bộ, Đông Bắc Bắc Bộ, Đồng bằng Bắc Bộ, Bắc Trung Bộ, Nam Trung Bộ, Đông Nam Bộ, Đồng bằng sông Cửu Long. Nhƣ vậy, mô hình tổ chức của cơ quan Thanh tra ngân hàng sẽ có cấu trúc dọc từ Trung ƣơng đến các địa phƣơng (xem Phụ lục 1). 3.2.2.2. Ban hành đồng bộ các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng Để hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng, cần sớm ban hành Luật Ngân hàng Nhà nƣớc và Luật các TCTD mới, 67 Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng và các văn bản pháp lý hỗ trợ cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro. Ngân hàng Nhà nƣớc cần khẩn trƣơng ban hành hoặc trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo hành lang pháp lý đầy đủ, đồng bộ, minh bạch và có tính khả thi cao đối với hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD. Cụ thể là: - Ban hành Luật NHNN Việt Nam mới, Luật các TCTD mới thay thế cho Luật NHNN và Luật các TCTD hiện hành. Luật NHNN Việt Nam cần có những nội dung quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng phù hợp với thực tiễn thông lệ, chuẩn mực quốc tế. - Ban hành Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng. Ban hành Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là yêu cầu cấp thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD, bảo đảm tính đặc thù trong thanh tra, giám sát chuyên ngành ngân hàng; khắc phục những tồn tại và hạn chế về khuôn khổ pháp lý hiện tại, đồng thời tiến dần tới thông lệ và chuẩn mực quốc tế trong hoạt động thanh tra, giám sát các TCTD. Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng cùng với Luật NHNN Việt Nam, Luật các TCTD và Luật Thanh tra sẽ tạo một khung pháp lý tƣơng đối đầy đủ, đáp ứng yêu cầu hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD tại Việt Nam hiện nay. Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng không chỉ xác định vị trí pháp lý rõ ràng của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng mà còn nêu rõ mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế thông tin báo cáo, quy định về cơ chế cấp phép đối với các TCTD, cơ chế xử lý và các biện pháp áp dụng đối với TCTD; đặc biệt là cơ chế trao đổi thông tin giữa cơ quan giám sát với các tổ chức trong nƣớc và nƣớc ngoài. Luật Giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là khung pháp lý cao nhất cho hoạt động thanh tra, giám sát đặc biệt là thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro. Việc xây dựng và thông qua Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là điều kiện lý tƣởng bởi nó sẽ tạo ra một khung pháp lý động bộ định hƣớng cho hoạt động của các TCTD đồng thời đảm bảo đƣợc mục tiêu giám sát của Ngân hàng Nhà nƣớc. 68 - Xây dựng Quyết định ban hành kèm theo quy chế quy định tối thiểu về quản trị rủi ro của các TCTD. Ban hành quy định tối thiểu về hệ thống quản trị rủi ro tại các TCTD, trƣớc mắt là rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản, rủi ro thị trƣờng để khuyến khích các TCTD thiết lập các hệ thống quản trị rủi ro hữu hiệu, phù hợp với đặc điểm kinh doanh và các rủi ro trong hoạt động của TCTD đó. Trên cơ sở đó để qua hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro của Thanh tra ngân hàng phải đảm bảo rằng các TCTD có đủ các hệ thống quản trị rủi ro và các công cụ cần thiết để nhận dạng, đo lƣờng, kiểm soát và xử lý rủi ro một cách hữu hiệu. - Thay thế, sửa đổi và bổ sung các quy định về an toàn hoạt động của TCTD. Về cơ bản, NHNN đã ban hành đƣợc các quy định về an toàn hoạt động của các TCTD nhƣ: quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD (Quyết định 457/2005/QĐ-NHNN ngày 19/4/2005); quy định về phân loại nợ, trích lập dự phòng và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng của TCTD (Quyết định 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005); tiêu chuẩn thành viên HĐQT, ban kiểm soát, ngƣời điều hành TCTD... Tuy nhiên, nhìn chung các quy định này còn bất cập, chƣa phù hợp với thông lệ, chuẩn mực quốc tế. Vì vậy, việc đánh giá của Thanh tra ngân hàng về các rủi ro của TCTD phải đối mặt cũng nhƣ đo lƣờng khả năng chống chịu rủi ro của TCTD so với thông lệ, chuẩn mực quốc tế còn có khoảng cách. Vì vậy, để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, cần rà soát và hoàn thiện quy định về an toàn hoạt động phù hợp với thông lệ tốt, chuẩn mực quốc tế và đảm bảo việc tuân thủ nghiêm túc các quy định này, đặc biệt là quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro; ban hành quy định về tiêu chuẩn và yêu cầu tối thiểu đối với hệ thống quản trị nói chung và quản trị rủi ro nói riêng áp dụng đối với các TCTD; ban hành quy định phù hợp với Hiệp ƣớc vốn Basel năm 1988 (Basel I), tạo tiền đề từng bƣớc thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực cơ bản theo Hiệp ƣớc vốn mới (Basel II). Mặt khác, tăng cƣờng phối hợp giữa Thanh tra ngân hàng, Trung tâm thông tin tín dụng (CIC) và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn hệ thống các TCTD. 69 - Xây dựng quy trình, sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro. Chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro là một bƣớc chuyển đặc biệt quan trọng và mang tính quyết định trong hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng. Để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, bên cạnh những cơ sở pháp lý nền tảng, Thanh tra ngân hàng cần phải xây dựng đƣợc quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro. Khi xây dựng quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro cần phải quán triệt đƣợc các nội dung: Một là, quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc xây dựng phải phù hợp với thực tiễn hoạt động của hệ thống các TCTD tại Việt Nam, có sự nghiên cứu, tham khảo các quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro của các nƣớc trong khu vực và trên thế giới, đặc biệt là các nƣớc có điều kiện kinh tế - xã hội tƣơng đồng với Việt Nam. Hai là, quy trình thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro phải xác định rõ nội dung của các bƣớc, các công đoạn phải thực hiện cùng với các sản phẩm cụ thể của các bƣớc, các công đoạn đó nhƣ lập báo cáo giám sát vĩ mô, báo cáo cảnh báo sơm, báo cáo giám sát CAMELS... Trên cơ sở quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro, cần sớm xây dựng sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro. Sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro là cẩm nang nghiệp vụ giúp cán bộ thanh tra nghiên cứu, ứng dụng khi thanh tra từng nghiệp vụ cụ thể, đặc biệt là việc đánh giá hoạt động quản trị, điều hành, môi trƣờng kiểm soát nội bộ, hệ thống thông tin quản lý, hệ thống quản trị rủi ro của các TCTD... cũng nhƣ việc xây dựng quy trình, sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc xây dựng cũng phải phù hợp với thực tiễn hoạt động của TCTD và có tham khảo sổ tay thanh tra các nƣớc trên thế giới. 3.2.2.3. Nâng cao năng lực, trình độ cán bộ thanh tra đáp ứng yêu cầu thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro Yêu cầu đổi mới thanh tra ngân hàng, đặc biệt là sự thay đổi về công nghệ và phƣơng pháp thanh tra theo hƣớng chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro. Việc ứng dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế đòi 70 hỏi cán bộ thanh tra của Thanh tra ngân hàng phải đƣợc đào tạo, đào tạo lại và nâng cao năng lực, trình độ để có thể tiếp nhận và vận hành có hiệu quả phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Nội dung nâng cao năng lực, trình độ nghiệp vụ của cán bộ thanh tra chủ yếu tập trung vào: - Kỹ năng quản trị rủi ro (hiểu các loại rủi ro và phƣơng pháp quản trị). - Công nghệ ngân hàng và dịch vụ tài chính mới. - Quản trị ngân hàng hiện đại. - Các kỹ năng bổ trợ nhƣ phân tích tài chính, hoạt động TCTD, ngoại ngữ, toán học và công nghệ thông tin. Theo xu hƣớng chung, quyền hạn và trách nhiệm của cán bộ thanh tra sẽ đƣợc nâng lên, vì vậy đạo đức nghề nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm các hoạt động tác nghiệp và hành vi ứng xử của cán bộ thanh tra công tâm, không thiên vị, đúng pháp luật. 3.2.2.4. Phát triển hệ thống công nghệ thông tin, cơ chế báo cáo thống kê và cơ chế trao đổi thông tin giữa các cơ quan thanh tra, giám sát Giải pháp này bao gồm một số nội dung sau đây: - Xây dựng hạ tầng công nghệ thông tin đồng bộ và tiên tiến để phục vụ cho hiện đại hóa công nghệ thanh tra, giám sát ngân hàng đối với các TCTD, bao gồm cả hệ thống phần cứng, phần mềm ứng dụng và cán bộ công nghệ thông tin. - Tăng cƣờng vai trò và năng lực hoạt động của Trung tâm thông tin tín dụng (CIC) trong việc thu thập, xử lý và cung cấp thông tin nhằm bổ trợ hoạt động kinh doanh của các TCTD và hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng. - Hoàn thiện hệ thống thông tin, báo cáo thống kê đồng bộ và hoàn chỉnh phù hợp với yêu cầu thực hiện giám sát thƣờng xuyên, liên tục của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD. Hệ thống thông tin này có khả năng kết nối trực tuyến (online) với các TCTD. 71 - Tạo cơ chế trao đổi thông tin và phối hợp hành động hữu hiệu giữa Thanh tra ngân hàng với các cơ quan thanh tra, giám sát tài chính trong nƣớc (đặc biệt là với Thanh tra chứng khoán, Thanh tra bảo hiểm...) và quốc tế. Đẩy mạnh hợp tác quốc tế song phƣơng, đa phƣơng với các cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng nƣớc ngoài trong việc phối hợp thanh tra, giám sát rủi ro, đặc biệt là đối với các TCTD nƣớc ngoài hoạt động tại Việt Nam, các TCTD Việt Nam hoạt động tại nƣớc ngoài, đồng thời tranh thủ sự hỗ trợ về công nghệ, kỹ thuật thanh tra, giám sát tiên tiến. 3.2.2.5. Nâng cao năng lực quản trị, điều hành của các TCTD Cơ chế tự chủ trong hoạt động đƣợc tăng cƣờng cũng đồng nghĩa với việc các TCTD phải tự quản trị, điều hành, tự chịu trách nhiệm về hoạt động của mình. Về mặt lý thuyết, phải có sự cân bằng và tƣơng xứng về quy mô, tốc độ phát triển với khả năng tự quản trị, điều hành của các TCTD. Đồng thời, khi khả năng tự quản trị, điều hành của TCTD đƣợc tăng cƣờng thì cơ chế đổi mới về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngân hàng mới phù hợp, mới thúc đẩy các TCTD phát triển tốt hơn. Thanh tra ngân hàng cần xác định khả năng tự quản trị, điều hành của các TCTD chính là một cơ sở để đổi mới về tổ chức, hoạt động. Thanh tra ngân hàng đổi mới mà năng lực quản trị, điều hành của các TCTD không đổi hoặc đổi mới chậm chạp thì rõ ràng đổi mới của Thanh tra ngân hàng không có nền tảng vững chắc. Mặt khác, phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro yêu cầu môi trƣờng quản lý rủi ro và các kỹ năng, trình độ quản trị rủi ro của các TCTD đạt đƣợc ở mức độ nhất định. Vì vậy, để chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro cần nâng cao năng lực quản trị, điều hành, đặc biệt là quản trị rủi ro của các TCTD, phù hợp với thông lệ tốt nhất về quản trị doanh nghiệp trong lĩnh vực ngân hàng4. 4 Các nguyên tắc quản trị ngân hàng lành mạnh của Ủy ban Basel và các nguyên tắc quản trị ngân hàng của OECD 72 Hơn thế nữa, muốn thực hiện tốt cơ chế thanh tra trên cơ sở rủi ro cần nâng cao năng lực quản trị, điều hành đối với đội ngũ cán bộ quản trị, điều hành các cấp của TCTD; tăng cƣờng hoạt động kiểm tra, giám sát của HĐQT; nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, kiểm toán nội bộ; hoàn thiện, nâng cao chất lƣợng hệ thống thông tin quản lý; sử dụng có hiệu quả đội ngũ cán bộ nhân viên nghiệp vụ, bố trí công tác phù hợp với khả năng, trình độ và sở trƣờng của mỗi ngƣời; NHNN sớm ban hành quy định tiêu chuẩn đối với hệ thống quản trị rủi ro của TCTD... 73 KẾT LUẬN Cùng với quá trình đổi mới và hội nhập kinh tế nói chung, trong lĩnh vực tài chính – ngân hàng nói riêng, hệ thống các TCTD tại Việt Nam đang phát triển nhanh về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng sản phẩm dịch vụ. Đồng thời, hoạt động của TCTD cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro, do vậy việc giữ cho hệ thống này phát triển ổn định, bền vững thì yêu cầu tất yếu và không thể thiếu là phải thƣờng xuyên tăng cƣờng công tác thanh tra, giám sát. Tuy nhiên, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ ngày tỏ ra kém hiệu quả, đòi hỏi phải chuyển đổi sang phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Vì vậy, việc nghiên cứu để đƣa ra cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của cơ quan Thanh tra Ngân hàng Việt Nam đối với các TCTD là rất cần thiết và là nhiệm vụ quan trọng trong giai đoạn hiện nay. Quán triệt mục đích nghiên cứu của đề tài và bằng các phƣơng pháp nghiên cứu thích hợp, kết hợp giữa quy định hiện hành và thực tiễn thi hành, Luận văn đã có những đóng góp sau: Một là, luận giải chi tiết các vấn đề tổng quan về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiện đại. Trong đó, đi sâu nghiên cứu phƣơng pháp thanh tra (thanh tra tuân thủ và thanh tra trên cơ sở rủi ro) mà Thanh tra ngân hàng sử dụng để thanh tra, giám sát các TCTD; so sánh phƣơng pháp thanh tra tuân thủ và thanh tra trên cơ sở rủi ro qua đó thể hiện đƣợc những ƣu điểm nổi trội của phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro; đồng thời giới thiệu đƣợc các nguyên tắc cơ bản về hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel, khái quát các yêu cầu cơ bản của Ủy ban Basel về phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả, thông qua nghiên cứu tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng một số nƣớc trên thế giới đƣa ra một số bài học kinh nghiệm chuyển đổi từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro có thể áp dụng cho Việt Nam. 74 Hai là, khái quát những cơ sở pháp lý chủ yếu để thực hiện phƣơng pháp thanh tra, qua đó phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện phƣơng pháp thanh tra của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD, phân tích nguyên nhân chƣa thực hiện đƣợc phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Ba là, trên cơ sở định hƣớng chiến lƣợc phát triển ngành ngân hàng, căn cứ thực trạng thực hiện phƣơng pháp thanh tra của Thanh tra ngân hàng hiện nay và nguyên nhân của việc chƣa triển khai thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, đề xuất những định hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong quá trình hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, tác giả cũng nhận thức sâu sắc rằng đổi mới toàn diện hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng tại Việt Nam trong đó có việc chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra sang thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro là một quá trình khó khăn, phức tạp và đòi hỏi phải có thời gian. Mỗi giải pháp đƣa ra còn cần phải tiếp tục nghiên cứu một cách cụ thể và toàn diện hơn. Đây là một đề tài khó nhƣng lại có tính thực tiễn cao. Tuy nhiên, do kinh nghiệm, thời gian và kiến thức còn hạn chế, vì vậy luận văn không tránh khỏi những hạn chế và khuyết điểm. Với tinh thần cầu thị, học hỏi, tác giả mong muốn nhận đƣợc sự tham gia đóng góp của các thầy cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp để luận văn đƣợc hoàn thiện hơn. Để hoàn thành luận văn này, tác giả xin chân thành cảm ơn sự hƣớng dẫn nhiệt tình của thầy giáo TS. Nguyễn Văn Tuyến, sự giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi của đồng nghiệp, gia đình, bạn bè. 75 TÀI LIỆU THAM KHẢO Tiếng Việt 1. Công ty Ernst&Young (2006), Báo cáo kết quả thực hiện Dự án tự đánh giá Thanh tra ngân hàng theo 25 nguyên tắc cơ bản của Uỷ ban Basel. 2. Hồ Diệu (1997), Quản trị ngân hàng, Nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội. 3. Nguyễn Duệ và các tác giả Học viện Ngân hàng (2005), Giáo trình Ngân hàng Trung ương, Nhà xuất bản Thống kê. 4. Nguyễn Đăng Hồng (1996), Địa vị pháp lý của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, Luận văn thạc sỹ luật học, Viện khoa học xã hội, Hà Nội 5. Đỗ Văn Khả (2003), Giải pháp tăng cường hiệu quả công tác thanh tra tại chỗ của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước đối với các Tổ chức tín dụng nhà nước, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Học viện ngân hàng, Hà Nội. 6. Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, Báo cáo thường niên năm 2001, 2002, 2003, 2004, 2005,2006. 7. Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam (2006), Tài liệu Hội thảo về giải pháp phát triển hệ thống giám sát tài chính – ngân hàng hữu hiệu. 8. Nguyễn Văn Ngọc (2003), Giải pháp hoàn thiện công tác thanh tra của Ngân hàng Nhà nước đối với các chi nhánh ngân hàng nước ngoài và liên doanh, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Học viện Ngân hàng, Hà Nội. 9. Quốc hội (1997), Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Luật các Tổ chức tín dụng. 10. Quốc hội (2003), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. 11. Quốc hội (2004), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các Tổ chức tín dụng. 76 12. Quốc hội (2004), Luật Thanh tra. 13. Tạp chí ngân hàng (2005), Số chuyên đề: Tiếp tục đổi mới Thanh tra Ngân hàng Việt Nam. 14. Tạp chí ngân hàng (2005), Số chuyên đề: Nâng cao năng lực quản trị rủi ro của các ngân hàng thương mại Việt Nam. 15. Thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc, Báo cáo công tác thanh tra ngân hàng năm 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007,2008. 16. Thanh tra ngân hàng Nhà nƣớc (2006), Tài liệu hội thảo về Quản trị rủi ro và thanh tra trên cơ sở rủi ro. 17. Thủ tƣớng Chính phủ (2006), Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg ngày 24 tháng 5 năm 2006 về việc phê duyệt Đề án phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. 18. TS. Nguyễn Đình Tự (2003), Thanh tra Ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ thống ngân hàng Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành, Hà Nội. 19. Nguyễn Văn Tiến (2003), Đánh giá và phòng ngừa rủi ro trong hoạt động kinh doanh ngân hàng, Nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội. Tiếng Anh 20. Basel Committee on Banking Supervision (2001), the New Basel Accrod, BIS, Switxerland. 21. Ceske R.and Hernadez J. (1999), Operational risk: where theory meets practice, Global credit risk. 22. Ernt and Young (1994), Performance Measurement for Financial Institutions, Probus, Chicago, IL. 23. Hennie van Greuning & Sonia Brjovie (2003), Analyzing and Managing Banking risk, The World Bank, Washington D.C.20433. 24. Joel Bessis (2002), Risk management in Banking, Fonh Willey & Sons Ltd. 25. Ju X and Pearson N. (1990), Using value at risk to control risk taking, Financial Analysists Journal. 77 PHỤ LỤC PHỤ LỤC 1 Sơ đồ bộ máy Thanh tra ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Thống đốc NHNN Các Vụ, Cục NHNN Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố Ghi chú: Tổng thanh tra Nhà nƣớc Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng Cơ quan, thanh tra, giám sát ngân hàng khu vực Quan hệ chỉ đạo điều hành Quan hệ về thanh tra, chỉ đạo công tác thanh tra Quan hệ phối hợp 78 PHỤ LỤC 2 Kết quả tự đánh giá hệ thống quy định pháp luật về Thanh tra ngân hàng theo 25 nguyên tắc cơ bản về giám sát ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel [1] Nội dung nguyên tắc Đánh giá Nguyên tắc số 1: Một hệ thống giám sát ngân hàng hiểu quả phải phản định rõ trách nhiệm và mục tiêu cho mỗi cơ quan liên quan trong hoạt động giám sát ngân hàng. Mỗi cơ quan giám sát cần hoạt động độc lập và có đầy đủ nguồn lực. Một khung pháp lý phù hợp cho hoạt động giám sát ngan hàng cũng rất cần thiết, trong đó bao gồm các quy định về quyền cấp phép thành lập ngân hàng và hoạt động giám sát thƣờng xuyên; quyền thanh tra việc tuân thủ pháp luật và những vấn đề về hoạt động an toàn và hiệu quả của ngân hàng; và sự bảo vệ của pháp luật với thanh tra. Thiết lập cơ chế phối hợp trong việc chia sẻ và bảo mật thông tin giữa các cơ quan giám sát ngân hàng. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 2: Cần quy định rõ những hoạt động đƣợc phép thực hiện của các tổ chức đƣợc cấp phép hoạt động và chịu sự giám sát nhƣ các thể chế ngân hàng, đồng thời kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng từ “ngân hàng” trong tên gọi của các tổ chức. Tuân thủ phần lớn Nguyên tắc số 3: Cơ quan cấp phép có quyền đặt ra các tiêu chuẩn cho việc thành lập ngân hàng và từ chối các đơn vị xin thành lập không đáp ứng các yêu cầu đặt ra. Quy trình cấp phép, ở mức độ tối thiểu, phải bao gồm các đánh giá về cơ cấu sở hữu, ban lãnh đạo cấp cao của ngân hàng, kế hoạch động và kiểm soát nội bộ cũng nhƣ tình hình tài chính của ngân hàng và nguồn vốn góp; đối với trƣờng hợp chủ sở hữu hoặc ngân hàng mẹ là một ngân hàng nƣớc ngoài, cần sực chấp thuận của cơ quan sát ngân hầng tại nƣớc ngoài . Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 4: Cơ quan giám sát có quyền xem xét và bác bỏ những đề xuất chuyển đổi mức cổ phần trọng yếu hay cổ phần chi phối của ngân hàng cho các bên khác. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 5: Cơ quan giám sát phải có quyền để ra các tiêu chuẩn để đánh giá việc mua lại hay đầu tƣ của ngân hàng và đảm Phần lớn chƣa tuân 79 bảo rằng cơ cấu mua lại hay đầu tƣ không tạo rui ro cho ngân hàng hay cản trở hoạt động giám sát hiệu quả. thủ Nguyên tắc số 6: Cơ quan thanh tra thiết lập các yêu cầu về mức vốn an toàn tối thiểu với các ngân hàng nhằm phản ánh đúng rủi ro trong hoạt động ngân hàng và quy định về cơ cấu vốn có khả năng bù đắp lỗ. Riêng đối với nhứng ngân hàng có hoạt động quốc tế, những yêu cầu nói trên không đƣợc thấp hơn mức quy định của Basel Capital Accord. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 7: Một nội dung quan trọng của hệ thống giám sát ngân hàng là việc đánh giá độc lập chính sách, thông lệ và thủ tục của ngân hàng trong việc cấp các khoản cho vay, đầu tƣ; và quản trị thƣờng xuyên danh mục vốn cho vay và đầu tƣ. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 8: Cơ quan giám sát cần đảm bảo rằng các ngân hàng thiết lập và tuân thủ các chính sách, thông lệ và thủ tục đánh giá chất lƣợng tài sản và trích lập dự phòng tín dụng đầy đủ. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 9: Cơ quan giám sát cần đảm bảo rằng các ngân hàng thiết lập và tuân thủ các chính sách, thông lệ và thủ tục đánh giá chất lƣợng tài sản và trích lập dự phòng tín dụng đầy đủ. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 10: Để ngăn ngừa việc lạm dụng phát sinh từ việc cấp các khoản cho vay với các bên có liên quan, cơ quan giám sát yêu cầu ngân hàng tiến hành cho vay với các công ty và cá nhân có liên quan theo đúng giá trị thị trƣờng, đồng thời giám sát chặt chẽ việc gia hạn tín dụng cho các khoản vay nói trên và tiến hành những bƣớc phù hợp để kiểm soát và hạn chế rủi ro. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 11: Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo rằng ngân hàng có các chính sách và quy trình đầy đủ để nhận biết, giám sát và quản lý rủi ro quốc gia và rủi ro chuyển đổi trong hoạt động cho vay và đầu tƣ quốc tế. Không phù hợp Nguyên tắc số 12: Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo ngân hàng có hệ thống cho phép đo lƣờng, giám sát và kiểm soát toàn diện rủi ro thi trƣờng; cơ quan giám sát phải có quyền quy định những giới hạn cụ thể và/ hoặc những yêu cầu về vốn bù đắp rủi ro thị trƣờng nếu cần thiết. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 13: Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo rằng ngân hàng duy trì quy trình quản lý rủi ro toàn diện (bao gồm cả vai trò giám sát cảu ban lãnh đạo cấp cao) nhằm nhận biết, đo lƣờng, giám sát và kiểm soát tất cả các rủi ro trọng yếu khác ngoài rủi ro Phần lớn chƣa tuân thủ 80 tín dụng trong hoạt động ngân hàng và duy trì mức vốn bù đắp rủi ro nếu cần thiết. Nguyên tắc số 14: Cơ quan giám sát cần kiểm tra để xác định rằng ngân hàng có hệ thống kiểm soát nội bộ phù hợp với tính chất và quy mô hoạt động ngân hàng. Hệ thống kiểm soát nội bộ bao gồm việc phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm; phân định chức năng trong hoạt động tài chính, hoạch toán tài sản có và nợ; thống nhất các quy trình; kiểm soát tài sản; chức năng kỉểm toán nộ bộ hoặc kiểm toán độc lập và chức năng tuân thủ nhằm kiểm tra mức độ tuân thủ của ngân hàng với hệ thống kỉểm soát nói trên cũng nhƣ các quy định của luật pháp. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 15: Cơ quan giám sát cần kiểm tra để xác định rằng ngân hàng có đầy đủ các chính sách, thông lệ và thủ tục bao gồm cả nguyên tắc “nhận biết khách hàng” một cách nghiêm ngặt để đảm bảo tuân thủ các chuẩn mực về đạo đức và chuyên môn trong lĩnh vực tài chính, đồng thời ngăn ngừa việc ngân hàng bị sử dụng cho các mục đích tội phạm dù vô tình hay hữu ý. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 16: Hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả phải kết hợp giữa thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 17: Cơ quan giám sát phải thƣờng xuyên liên hệ với bộ máy lãnh đạo ngân hàng và am hiểu mọi hoạt động của ngân hàng. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 18: Cơ quan giám sát phải có phƣơng tiện thu thập, xem xét và phân tích báo cáo an toàn hoạt động và thông tin thống kê từ ngân hàng trên phƣơng diện riêng lẻ và hợp nhất. Tuân thủ phần lớn Nguyên tắc số 19: Thanh tra ngân hàng phải có phƣơng tiện để đánh giá độc lập các thông tin thanh tra thông qua kiểm tra tại chỗ hoặc sử dụng kiểm toán độc lập. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 20: Một nội dung quan trọng trong hoạt động giám sát ngân hàng là khả năng giám sát tập đoàn ngân hàng trên phƣơng diện hợp nhất. Phần lớn chƣa tuân thủ Nguyên tắc số 21: Cơ quan giám sát cần đảm bảo rằng các ngân hàng lƣu giữ hồ sơ đầy đủ theo đúng các chính sách và thông lệ kế toán nhằm giúp cơ quan giám sát có đƣợc cái nhìn trung thực và hợp lý về tình hình tài chính hoạt động kinh doanh của ngân Phần lớn chƣa tuân thủ 81 hàng. Cơ quan giám sát cũng cần đƣợc đảm bảo rằng ngân hàng phát hành các báo cáo tài chính phản ánh hợp lý tình hình hoạt động của mình theo định kỳ. Nguyên tắc số 22: Cơ quan giám sát có quyền hợp pháp thực hiện những biện pháp xử lý thích hợp và kịp thời với các ngân hàng vi phạm quy chế an toàn hoạt động nhƣ tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu và vi phạm các quy định của pháp luật hoặc quyền lợi của ngƣời gửi tiền bị đe dọa dƣới bất kỳ hình thức nào. Trong những trƣờng hợp khẩn thiết, cơ quan giám sát có quyền thu hồi hoặc kiến nghị thu hồi giấy phép hoạt động của ngân hàng. Tuân thủ Nguyên tắc số 23: Cơ quan giám sát tiến hành giám sát trên phƣơng diện hợp nhất với các ngân hàng có hoạt động quốc tế, kiểm soát chặt chẽ và áp dụng các quy chế an toàn hoạt động phù hợp với tất cả các hoạt động kinh doanh trên toàn thế giới của tổ chức ngân hàng, chủ yếu tại các chi nhánh nƣớc ngoài, các liên doanh và công ty con. Không phù hợp Nguyên tắc số 24: Một nội dung quan trọng của hoạt động giám sát trên phƣơng diện hợp nhất là thiết lập liên hệ và trao đổi thông tin với cơ quan giám sát khác, chủ yếu là cơ quan giám sát tại nƣớc sở tại. Không phù hợp Nguyên tắc số 25: Cơ quan giám sát cần yêu cầu hoạt động của các ngân hàgn nƣớc ngoài cũng phải tuân thủ những quy chế an toàn cao nhƣ đối với các ngân hàng trong nƣớc. Cơ quan giám sát phải có quyền chia sẻ thông tin theo yêu cầu của cơ quan giám sát nƣớc ngân hàng mẹ cho mục đích thanh tra hợp nhất. Tuân thủ phần lớn 82 PHỤ LỤC 3 Giới thiệu khái quát về các tiêu chí giám sát, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS Các cơ quan Thanh tra ngân hàng có thể đánh giá, xếp loại các tổ chức tín dụng theo các tiêu chí sau: tiêu chuẩn CAMELS, tiêu chuẩn ROCA-SOSA và PEARLS. Trong đó, tiêu chuẩn ROCA-SOSA áp dụng đánh giá, xếp loại đối với các chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài; tiêu chuẩn PEARLS để đánh giá xếp loại các liên hiệp tín dụng và các tổ chức tiết kiệm khác. CAMELS đƣợc xây dựng dựa trên việc giám sát đối với từng hoạt động chủ yếu (C-A-M-E-L-S) của NHTW bao gồm hoạt động đảm bảo mức độ an toàn vốn (Capital), hoạt động đánh giá chất lƣợng tài sản có (Assets), hoạt động quản lý của ngân hàng (management), hoạt động thu nhập (Earning), hoạt động quản lý thanh khoản (Liquidity) và hoạt động quản lý độ nhạy cảm (Sensitivity). Trên cơ sở giám sát từng hoạt động của NHTM, NHTW có thể đƣa ra những nhận xét, đánh giá hay xếp hạng cho từng hoạt động và từ đó đƣa ra những kết luận chung cho hoạt động tổng thể của ngân hàng. Đây là phƣơng pháp thƣờng đƣợc sử dụng đối với các nƣớc mà hệ thống ngân hàng còn chƣa thực sự phát triển, số lƣợng các NHTM chƣa nhiều, do đó NHTW có thể tiến hành đánh giá định kỳ CAMELS cho từng NHTM. 1. Hệ thống các chỉ tiêu định lƣợng, yếu tố định tính để đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS. 1.1 Những chỉ tiêu định lượng * Mức đủ vốn (tiêu chí C). - Vốn cấp 1 so với tổng tài sản có rủi ro. - Vốn tự có so với tổng tài sản Có rủi ro. - Khả năng tự tạo vốn = (Lợi nhuận ròng – 8%* (tài sản Có cuối kỳ - tài sản Có đầu kỳ))/tài sản Có cuối kỳ. * Chất lƣợng tài sản có (tiêu chí A) - Tổng tài sản Có nhóm 2 đến nhóm 5 so với Vốn tự có. 83 - Tổng tài sản Có nhóm 2 đến nhóm 5 so với Tổng tài sản Có. - Dự phòng rủi ro so với Tổng tài sản Có. - Dự phòng rủi ro so với Tổng tài sản Có nhóm 2 đến nhóm 5. - Tài sản Có sinh lời so với tài sản Nợ phải trả lãi. * Năng lực quản lý (tiêu chí M). - Tốc độ tăng trƣởng tài sản Có - Tốc độ tăng trƣởng đầu tƣ tín dụng. - Tốc độ tăng trƣởng về lợi nhuận. - Tốc độ tăng trƣởng về Vốn tự có từ lợi nhuận của TCTD. - Tổn thất trong hoạt động so với Tổng tài sản Có. - Số lần vi phạm các quy định, quy chế. * Khả năng sinh lời (tiêu chí E). - Chi trả lãi so với Tổng tài sản Có. - Thu nhập trƣớc thuế so với Tổng tài sản Có - Lợi nhuận ròng so với Vốn tự có - Thu nhập trƣớc thuế so với Tổng nợ xóa. - Chi phí hoạt động so với tài sản Có sinh lời - Thu nhập lãi và phí so với tài sản Có sinh lời. * Thanh khoản (tiêu chí L) - Tài sản Có động 1 ngày so với Tài sản Nợ động 1 ngày - Tài sản Có động 7 ngày so với Tài sản Nợ động 7 ngày - Tài sản Có động 1 ngày so với Tài sản Nợ động 1 tháng - Tài sản thanh khoản so với các khoản tiền gửi và nợ ngắn hạn. * Sự nhạy cảm với rui ro thị trƣờng (tiêu chí S) - Trạng thái ngoại tệ Âm so với Vốn tự có - Trạng thái ngoại tệ Dƣơngso với Vốn tự có 84 - Trạng thái từng loại ngoại tệ so với Vốn tự có - Lợi nhuận kinh doanh ngoại tệ so với Tổng thu nhập - Tổng trạng thái ngoại tệ (Âm + Dƣơng) so với Tổng tài sản Có nội bảng. - Tải sản Nợ đáo hạn đến 6 tháng so với Tài sản Có đáo hạn đến 6 tháng - Tài sản Nợ đáo hạn từ 6 tháng đến 12 tháng so với Tài sản Có đáo hạn từ 6 tháng đến 12 tháng. - Tài sản Nợ đáo hạn trên 1 năm so với Tài sản Có đáo hạn trên 1 năm. 1.2 Những yếu tố định tính Đây là những yếu tố cơ bản nhất cần đƣợc đánh giá khi xếp loại từng tiêu chí của CAMELS cùng với những đánh giá về định lƣợng. * Mức đủ vốn (tiêu chí C) - Kết cấu bảng cân đối kế toán - Hoạt động ngoại bảng - Nguồn vốn ngoài thu nhập - Hồ sơ, xu hƣớng và khối tài sản có vấn đề - Mức dự phòng rủi ro chung - Tác động của cổ đông và năng lực của cổ đông; tình trạng của các cổ đông chính. - Chất lƣợng và khả năng thu nhập - Lợi nhuận giữ lại/ cổ tức - Tính hợp lý của kế hoạch phát triển; các sáng kiến chiến lƣợc kinh doanh. * Chất lƣợng tài sản Có (tiêu chí A) - Chính sách và quy trình tín dụng - Cơ cấu tín dụng - Các cấp ủy quyền quyết định đầu tƣ - Tính hợp lý của công tác kiểm soát nội bộ và hệ thống thông tin quản lý 85 - Tính đầy đủ của các tiêu chí bảo lãnh và quy trình quản lý các khoản vay. - Chất lƣợng các khoản cho vay khách hàng + Chất lƣợng công tác quản lý của: Hoạt động tài trợ + vốn lƣu động. Hoạt động chiết khấu thƣơng phiếu. Nghiệp vụ Factoring. Cho thuê tài chính. Tài trợ đầu tƣ tài sản. + Kịp thời phát hiện các khoản vay có vấn đề và công tác quản lý. - Tính đầy đủ của quỹ dự phòng rủi ro. - Mức độ đa dạng hóa/ tập trung của danh mục cho vay và đầu tƣ. - Tiền mặt và tƣơng đƣơng tiền mặt. - Các khoản đầu tƣ. * Năng lực quản lý (tiêu chí M) - Hội đồng quản trị (HĐQT) và quản trị điều hành + Mức độ và chất lƣợng giám sát cảu HĐQT và Ban giám đốc + Chất lƣợng của HĐQT + Tính hiệu quả của quản trị điều hành; tính độc lập của HĐQT, trách nhiệm. + Các lợi ích đan xen, liêm chính, kinh nghiệm; năng lực và sẵn sàng đảm nhiệm nhiệm vụ. + Tính hợp lý của chính sách trả lƣơng + Chiến lƣợc kinh doanh mới - Cán bộ quản lý + Kỹ năng, nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp + Năng lực chuyên môn, năng lực quản lý - Kiểm soát nội bộ + Chính sách, quy trình thủ tục và hệ thống. 86 + Tính đầy đủ của các chính sách và biện pháp kiểm soát nội bộ. + Ban hành các văn bản liên quan tới chính sách, quy trình thủ tục và hệ thống. + Tuân thủ theo chính sách và quy trình thủ tục. + Tính chính xác, kịp thời và hiệu quả của hệ thống thông tin quản lý và tính phù hợp của hệ thống này đối với quy mô, sự phức tạp và rủi ro của TCTD. - Tính chính xác trong lập báo cáo tài chính. + Lập báo cáo tài chính và quản lý việc lập báo cáo tài chính. + Tính đầy đủ của hệ thống dự toán ngân sách, quy trình dự báo, và các hệ thống thông tin quản lý. + Công nghệ thông tin và các hệ thống khác. + Các rủi ro trong hoạt động. - Tuân thủ. + Tuân thủ luật và các quy chế. + Đáp ứng các khuyến nghị của các nhà kiểm toán và cơ quan thanh tra, giám sát. * Khả năng sinh lời (tiêu chí E). - Mức độ, xu hƣớng và tính ổn định của thu nhập. - Khả năng cung cấp đủ vốn bằng nguồn thu nhập để lại. - Chất lƣợng và nguồn thu nhập. - Mức độ chi phí so với hoạt động. - Mức độ chi phí so với nguồn thu. - Mức độ ảnh hƣởng của rủi ro thị trƣờng đối với thu nhập chẳng hạn nhƣ: 87 rủi ro lãi suất, quy đổi ngoại tệ và rủi ro về giá. * Thanh khoản (tiêu chí L) - Mức độ phù hợp với nguồn tạo ra khả năng chi trả so với nhu cầu hiện tại và tƣơng lai. - Khả năng quy đổi tài sản thành tiền mặt mà không tạo ra tổn thất lớn? - Khả năng tiếp cận thị trƣờng và các nguồn cấp vốn khác? - Mức độ đa dạng hóa nguồn cấp vốn, cả trong và ngoài bảng cân đối kế toán - Xu hƣớng và tính ổn định của tiền gửi - Khả năng bán một nhóm tài sản nhất định - Có các chiến lƣợc quản lý vốn, chính sách về khả năng thanh toán, hệ thống thông tin quản lý và các kế hoạch cấp vốn dự phòng. - Hiệu quả của chiến lƣợc quản lý nguồn vốn, chính sách về khả năng chi trả, hệ thống thông tin quản lý về kế hoạch huy động vốn dự phòng. * Sự nhạy cảm với rủi ro thị trƣờng (tiêu chí S) - Độ nhạy với rủi ro thị trƣờng + Độ nhạy của thu nhập và vốn với biến động bất lợi về lãi suất, giá của giấy tờ có giá và cổ phiếu. + Xu hƣớng và mức độ rủi ro thị trƣờng + Bản chất và tính phức tạp của mức rủi ro lãi suất + Các thủ tục, chính sách và bộ máy - Hiệu quả của các chính sách, thủ tục và cơ chế với rủi ro thị trƣờng - Khả năng của ban lãnh đạo trong việc xác định, đánh giá, giám sát và kiểm soát rủi ro thị trƣờng tùy thuộc và quy mô, độ phức tạp và rủi ro của TCTD. 88 2. Đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS. 2.1 Xếp loại từng tiêu chí Việc xếp loại từng tiêu chí của CAMELS (6 tiêu chí: C,A,M,E,L,S) thông qua phân tích cả về mặt định tính và định lƣợng; xếp loại dựa trên thang điểm từ 1 đến 5 với độ tăng dần của mức độ cần thanh tra, giám sát. 2.2. Xếp loại tổng hợp Việc xếp loại cho từng tiêu chí đƣợc tiến hành độc lập nhƣng cũng cần xem xét mối quan hệ với các tiêu chí khác. Mức xếp loại quá cao hoặc quá thấp cho một tiêu chí có thể dẫn đến điều chỉnh tăng hoặc giảm xếp loại cho các tiêu chí khác. Mức xếp loại tổng hợp không phải là công việc tính trung bình của 6 phần xếp loại tiêu chí, mặc dù kết quả thực tế thƣờng trùng kết quả của việc tính toán trung bình đơn giản này. Việc tổng hợp đánh giá, xếp loại TCTD đƣợc chia ra 5 mức độ (loại) khác nhau, cụ thể: - TCTD đƣợc xếp loại 1: + Các TCTD tốt ở mọi tiêu chí trong CAMELS + Các nhận định/ kết luận tổng thể của cán bộ thanh tra là rất tích cực; chỉ có những vấn đề nhỏ và có thể khắc phục thông qua hoạt động thƣờng ngày. + Các TCTD ở trong tình trạng tài chính mà có thể đối phó với những khó khăn hoặc những thay đổi trong nền kinh tế nói chung hoặc trong khu vực ngân hàng. + Các TCTD không cho thấy lý do cần phải thanh tra, giám sát hoặc lo ngại cho Ngân hàng Trung ƣơng. - TCTD đƣợc xếp loại 2: + Các TCTD, về cơ bản, tốt trong hầu hết các tiêu chí thuộc CAMELS. + Các nhận định/ kết luận tổng thể của cán bộ thanh tra cho thấy có sự lo ngại nhƣng những lo ngại đó là nhỏ và có thể khắc phục một cách trình tự trong quá trình kinh doanh bình thƣờng. 89 + Các TCTD có tình trạng tài chính về cơ bản là ổn định, vì vậy, thƣờng có khả năng điều chỉnh trƣớc những điều kiện thay đổi trong môi trƣờng kinh tế và khu vực ngân hàng. + Các TCTD không cần thanh tra, giám sát để đảm bảo rằng các nhận định từ kết quả thanh tra hoặc phân tích từ xa đƣợc ban lãnh đạo TCTD khắc phục trong quá trình kinh doanh bình thƣờng. - TCTD đƣợc xếp loại 3 + Các TCTD, nhìn chung, bị suy yếu do các vấn đề về tài chính, tác nghiệp hoặc tuân thủ (luật pháp hoặc quy chế) mà các vấn đề này trong mức độ từ hơi xấu đến không thỏa mãn. + Dễ suy yếu thêm nếu tình hình kinh tế xấu đi hoặc những thay đổi bất lợi diễn ra trong khu vực ngân hàng. + Có khả năng suy giảm nếu các hành động không đƣợc thực hiện nhanh chóng và / hoặc các hành động đó không hiệu quả trong việc khắc phục các yếu kém. - TCTD đƣợc xếp loại 4: + Các TCTD trong tình trạng tài chính mà nếu không có biện pháp khắc phục có thể làm giảm khả năng tồn tại của TCTD. + Có nguy có cao về khả năng sụp đổ trong tƣơng lại. + Các TCTD cần phải thanh tra, giám sát và theo dõi chặt chẽ, cũng nhƣ cần có một kế hoạch rõ ràng về việc khắc phục tất cả các khiếm khuyết đã đƣợc ghi nhận. + Các TCTD cần đƣợc Ngân hàng Trung ƣơng đặt trong một chƣơng trình khắc phục. - TCTD đƣợc xếp loại 5: + Các TCTD có khả năng sụp đổ trong tƣơng lai gần 90 + Vốn bị suy yếu và TCTD có thể tuyên bố giải thể. + Các TCTD cho thấy nhiều khiếm khuyết nghiêm trọng và những khiếm khuyết này quan trọng tới mức cần có ngay sự trợ giúp về tài chính từ chủ sở hữu hoặc nguồn tài chính khác. + Nếu không có ngay các hành động khắc phục và/ hoặc sự hỗ trợ về tài chính, sẽ có thể phải sáp nhập, bán lại hoặc thanh lý. 3. Tiêu chuẩn CAMELS hiện nay đƣợc sử dụng ở hầu hết các nƣớc trên thế giới vì: - Nó là công cụ quan trọng, theo đó tất cả các cơ quan Thanh tra ngân hàng có thể sử dụng một hệ thống xếp loại chuẩn để đánh giá tình trạng tài chính của một TCTD. - Với một hệ thống xếp loại rõ ràng, ngay cả nhân viên mới nhất cũng có thể nhanh chóng hiểu đƣợc tình trạng tài chính của một tổ chức tín dụng bằng cách rà soát kết quả xếp loại. - CAMELS cung cấp một cái nhìn toàn diện về tất cả các khía cạnh tài chính quan trọng đối với khả năng thanh toán của TCTD, và biểu thị giá trị rủi ro tại bất kỳ TCTD cụ thể nào. - CAMELS giúp hƣớng dẫn hoạt động thanh tra, giám sát ví dụ các tổ chức xếp loại 4 hoặc 5 về tổng thể cần phải có hành động khắc phục. - CAMELS là nền tảng cơ bản cho họat động “Thanh tra trên cơ sở rủi ro”. 91 [...]... hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân Các bƣớc của quy trình thanh tra tuân thủ nêu trên đƣợc lặp đi, lặp lại trong suốt quá trình thực hiện giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD 1.1.2 Phƣơng pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro 1.1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của phương pháp thanh tra ngân hàng trên cơ sở rủi ro Vào những năm 1990, khái niệm thanh tra trên cơ. .. phƣơng pháp thanh tra; (ii) những quy định pháp luật về phƣơng pháp thanh tra Theo thông lệ quốc tế, cùng với kinh nghiệm tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng các nƣớc, Việt Nam giao chức năng thực hiện thanh tra ngân hàng cho cơ quan Thanh tra ngân hàng – một đơn vị trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam 2.1.1 Các quy định về tổ chức bộ máy của Thanh tra ngân hàng 2.1.1.1 Cơ cấu... sát ngân hàng, xây dựng các yêu cầu quản trị rủi ro tối thiểu, xây dựng sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro làm cơ sở pháp lý cho quá trình thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro - Cụ thể hóa các nguyên tắc cơ bản của Basel phù hợp với điều kiện của quốc gia mình, trong đó xác định lộ trình, bƣớc đi thích hợp trong việc thiết lập, xây dựng các điều kiện đáp ứng yêu cầu của thanh tra trên cơ. .. thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả Chính vì vậy, trong những năm qua Chính phủ, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiệu lực, hiệu quả Nhìn chung, phƣơng pháp thanh tra ngân hàng tại Việt Nam đƣợc thực hiện dựa trên 2 cơ sở pháp lý cơ bản: (i) những quy định pháp luật về cơ cấu, tổ chức... tiên trong hoạt động thanh tra và điều chỉnh hoạt động thanh tra vào các TCTD có rủi ro tổng thể lớn nhất trong toàn hệ thống ngân hàng một cách kịp thời và hiệu quả Xét dƣới góc độ từng TCTD, hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro cho phép cơ quan thanh tra hƣớng hoạt động thanh tra tại chỗ vào những lĩnh vực có rủi ro lớn nhất trong mỗi TCTD Thanh tra trên cơ sở rủi ro dựa trên quá trình thanh tra. .. các thông tin thanh tra thông qua kiểm tra tại chỗ hoặc sử dụng kiểm toán độc lập 1.2.3 Yêu cầu thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro Theo thông lệ quốc tế, việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau đây: - Yêu cầu về thể chế, khung pháp lý (hệ thống pháp luật) Để hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả, Thanh tra ngân hàng cần có một... PHÁP LUẬT VỀ PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM 2.1 CƠ SỞ PHÁP LÝ THỰC HIỆN PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM Mục tiêu của thanh tra, giám sát hoạt động của hệ thống Ngân hàng là góp phần đảm bảo an toàn hệ thống TCTD, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền, phục vụ việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia Để thực hiện mục tiêu đòi hỏi phải có phƣơng pháp thanh tra, ... liệu cho thấy mô hình Thanh tra ngân hàng có thể thuộc cơ cấu bộ máy của Ngân hàng Trung ƣơng (mô hình này là phổ biến), hoặc Thanh tra ngân hàng không thuộc cơ cấu bộ máy Ngân hàng Trung ƣơng nhƣ Đức, Hàn Quốc, Trung Quốc Việc lựa chọn mô hình cơ quan Thanh tra ngân hàng phụ thuộc vào thể chế, pháp luật và trình độ phát triển kinh tế, tình tình chính trị, xã hội của mỗi quốc gia Tuy nhiên, cơ quan Thanh. .. và hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng thƣờng đƣợc điều chỉnh bởi bộ luật chuyên ngành, cùng với các quy định cụ thể hƣớng dẫn thực hiện - Đổi mới phƣơng pháp thanh tra và quy trình thanh tra nhằm phân bổ nguồn lực thanh tra hiệu quả và đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thanh tra Việc đổi mới bắt đầu từ việc quá độ chuyển đổi từng bƣớc từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cở sở rủi ro Xây dựng,... hóa các Điều 50, 51, 52, 53 của Luật NHNN Việt Nam về lĩnh vực thanh tra ngân hàng, trong đó khẳng định rõ Thanh tra ngân hàng là Thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành về ngân hàng, đƣợc tổ chức thành hệ thống thuộc bộ máy của NHNN và có con dấu riêng Theo quy định tại các văn bản nêu trên, cơ cấu tổ chức của Thanh tra ngân hàng gồm: Thanh tra ngân hàng tại trụ sở chính của NHNN (đƣợc gọi là Thanh tra NHNN, ... chuyển đổi phƣơng pháp tra ngân hàng Việt Nam điều kiện hội nhập quốc tế 63 3.2.1 Định hướng hoàn thiện sở pháp lý cho trình chuyển đổi đổi phương pháp tra ngân hàng Việt Nam điều kiện hội. .. thực phương pháp tra sở rủi ro 50 Chƣơng - ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN CƠ SỞ PHÁP LÝ CHO QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ ... phƣơng pháp tra ngân hàng đại theo thông lệ quốc tế - Thực trạng pháp luật sở pháp luật cho trình chuyển đổi phƣơng pháp tra ngân hàng Việt Nam; - Định hƣớng giải pháp hoàn thiện sở pháp luật cho trình