Hµnh chÝnh ph¸t triÓn Tõ Hµnh chÝnh truyÒn thèng ®Õn hµnh chÝnh ph¸t triÓn I. Mét sè kh¸i niÖm vÒ hµnh chÝnh 1. Hµnh chÝnh ThuËt ng÷ “ hµnh chÝnh” cã mét lÞch sö l©u ®êi. Tõ trong lÞch sö xa xa, ë níc ta còng nh ë Trung quèc cæ ®¹i, ®· coi chøc n¨ng cña Nhµ níc lµ “hµnh kú chÝnh sù”, tøc lµ lµm c«ng viÖc cña nhµ níc. NhiÒu häc gi¶ coi nã lµ trïng hîp víi sù h×nh thµnh cña Nhµ níc vµ qu¶n lý c«ng viÖc cña Nhµ níc. Theo A. Dunsire, ®ã lµ tõ Latinh cæ “administration”, vÝ dô nh Cicero ®· dïng, cã hai nghÜa ph©n biÖt nhau: gióp ®ì, hç trî hay phôc vô - mang tÝnh tÆng c¸ch (cña mét nhãm ngêi dµnh cho mét ngêi hay mét nhãm ngêi kh¸c); vµ qu¶n lý, híng dÉn, hay cai trÞ - mang tÝnh ®èi c¸ch (cña mét ngêi hay mét nhãm ngêi ®èi víi mét nhãm ngêi kh¸c) (1). Ta cã thÓ thÊy sù kÕt hîp gi÷a hai nghÜa mang tÝnh nguyªn t¾c nµy, ®ång thêi võa “híng dÉn”, võa “hç trî”. Trong nh÷ng bèi c¶nh kh¸c nhau, tõ nµy còng cã thÓ gi¶i thÝch nh lµ “phôc vô” hay “ngêi ®Çy tí”. Mét nghÜa kh¸c n÷a lµ “®iÒu hµnh”, vÝ dô ®iÒu hµnh nhµ níc. Tõ c¸c thêi ®Õ quèc La m·, hay Trung quèc cæ ®¹i ®Òu ®· cã c¸c bé m¸y hµnh chÝnh ®Ó gióp cho c¸c chÕ ®é qu©n chñ cai trÞ d©n. C¸c bé m¸y hµnh chÝnh khi ®ã lµ c¸c bé m¸y quan l¹i vµ mang tÝnh c¸ nh©n rÊt lín. C¸c hÖ thèng hµnh chÝnh nµy ®Òu dùa chñ yÕu vµo lßng trung thµnh víi qu©n v¬ng chø kh«ng ph¶i víi Nhµ níc vµ nh©n d©n. C¸c vÞ vua tù coi m×nh lµ “thiªn tö - con trêi”, n¾m quyÒn sinh, quyÒn s¸t trong tay vµ ®Æt ra c¸c chøc vô quan l¹i phÇn lín phôc vô cho v¬ng quyÒn vµ giíi quý téc, chø kh«ng ph¶i lµ cho céng ®ång nh©n d©n. Vµo thêi ®ã, nÒn hµnh chÝnh (bé m¸y quan l¹i) thêng kh«ng æn ®Þnh, mçi khi cã mét chÝnh thÓ míi ra ®êi th× hÇu nh bé m¸y quan l¹i ®îc thay ®æi hoµn toµn ®Ó phôc vô cho l¬Þ Ých cña chÝnh thÓ míi ®ã. ë ViÖt nam, tõ khi trë thµnh thuéc ®Þa, n»m díi sù cai trÞ cña thùc d©n Ph¸p, nÒn hµnh chÝnh lµ sù cai trÞ cña thùc d©n, ®øng ®Çu lµ Toµn quyÒn §«ng d¬ng; chÝnh quyÒn thuéc ®Þa chØ cã quyÒn hµnh ph¸p, cßn quyÒn lËp ph¸p lµ thuéc chÝnh quèc. Tõ khi Nhµ níc t s¶n ra ®êi víi nguyªn t¾c “ph©n lËp ba quyÒn”, hµnh chÝnh ®îc coi lµ “hµnh ph¸p hµnh ®éng” (executive in action), lµ bé m¸y thùc thi quyÒn hµnh ph¸p, mét trong nh÷ng quyÒn lùc cÊu thµnh nªn quyÒn lùc nhµ níc. Víi ý nghÜa ®ã, hµnh chÝnh lµ hµnh ®éng thùc tiÔn, lµ c«ng t¸c qu¶n lý vµ cung cÊp dÞch vô hµng ngµy cho ngêi d©n. Mäi chñ tr¬ng, chÝnh s¸ch chÝnh trÞ muèn ®i vµo thùc tiÔn cuéc sèng hÇu hÕt ®Òu ph¶i th«ng qua hÖ thèng hµnh (1) Dunsire, A. , 1973, Administration: the Word and the Science, University of York, tr. 1 (b¶n tiÕng Anh) chÝnh. Vµ ngîc l¹i, mäi ý chÝ nguyÖn väng cña ngêi d©n ®èi víi Nhµ níc phÇn lín ®Òu ®îc chuyÓn qua bé m¸y hµnh chÝnh. ë mét sè níc theo chÕ ®é Tæng thèng (m« h×nh ph©n lËp c¸c quyÒn døt kho¸t) th× Tæng thèng n¾m quyÒn hµnh ph¸p tèi cao vµ Tæng thèng lµ ngêi ®øng ®Çu ChÝnh phñ, tøc còng lµ ®øng ®Çu nÒn hµnh chÝnh. CÇn ph©n biÖt gi÷a “hµnh chÝnh” vµ “qu¶n lý”. MÆc dï trong buæi s¬ khai, hai kh¸i niÖm “hµnh chÝnh” vµ “ qu¶n lý” cã cïng ý nghÜa, ®Òu lµ “ch¨m lo c«ng viÖc” hay “chÞu tr¸nh nhiÖm vÒ” hay “ lµm hoµn thµnh c«ng viÖc”. VÒ sau kh¸i niÖm “qu¶n lý” cã ý nghÜa réng ¸p dông cho mäi lo¹i chñ thÓ qu¶n lý ®èi víi mäi ®èi tîng; cßn kh¸i niÖm “hµnh chÝnh” cã ý nghÜa lµ mét lo¹i h×nh qu¶n lý ®Æc trng. “Qu¶n lý” ®îc dïng réng r·i cho c¶ qu¶n lý nhµ níc, vµ ®îc dïng nhiÒu h¬n trong c¸c lÜnh vùc s¶n xuÊt vµ kinh doanh; trong mét doanh nghiÖp, qu¶n lý gåm nhiÒu chøc n¨ng, trong ®ã cã chøc n¨ng hµnh chÝnh. Nhng kh¸i niÖm “hµnh chÝnh” ®îc dïng chñ yÕu cho mét thÓ lo¹i qu¶n lý ®Æc biÖt cña bé m¸y nhµ níc, vµ lóc ®ã, hµnh chÝnh ®îc xem lµ qu¶n lý cña Nhµ níc, vµ dÉn ®Õn sù ra ®êi cña thuËt ng÷ “nÒn hµnh chÝnh nhµ níc”. 2. NÒn hµnh chÝnh nhµ níc (hay gäi lµ hµnh chÝnh c«ng, hµnh chÝnh quèc gia). Th«ng thêng khi nãi tíi mét c¸i g× ®ã thuéc c«ng, cã thÓ hiÓu c¸i ®ã do Nhµ níc lµm chñ së h÷u vµ qu¶n lý. Kh¸i niÖm nµy cã thÓ më réng ra ®Ó bao hµm “tÊt c¶ c¸c thiÕt chÕ tæ chøc hay c¸c c¬ quan ®îc ChÝnh phñ trung ¬ng hay chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng ®iÒu hµnh, lµm chñ së h÷u, hay tríc hÕt lµ cÊp ph¸t tµi chÝnh; cã thÓ më réng h¬n mét chót lµ cã c¶ mét sè h×nh thøc së h÷u nhÊt ®Þnh cña toµn thÓ céng ®ång, hay mang tªn céng ®ång” (2. ý nghÜa nµy bao hµm toµn bé c¸c c¬ quan thuéc chÝnh quyÒn tõ trung ¬ng tíi c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng, ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan bé m¸y hµnh ph¸p vµ c¶ nh÷ng ngêi lµm viÖc trong ®ã n÷a. Theo quan niÖm nh vËy, mét sè häc gi¶ ( vÝ dô Fletcher (3)) cho r»ng thuËt ng÷ “ hµnh chÝnh c«ng” chØ: (a) ®éi ngò vµ ho¹t ®éng cña c¸c c¸n bé, c«ng chøc; (b) c¬ cÊu tæ chøc cña chÝnh quyÒn tõ ChÝnh phñ trung ¬ng ®Õn chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng ®iÒu hµnh c«ng viÖc cña Nhµ níc, tøc lµ c¸c thiÕt chÕ tæ chøc vµ c¸c ph¬ng thøc quan hÖ trong ®ã c¸c viªn chøc lµm viÖc; vµ (c) c«ng t¸c nghiªn cøu c¶ phÇn (a) vµ (b). Nãi c¸ch kh¸c, hµnh chÝnh c«ng tríc hÕt nhÊn m¹nh vµo thÓ chÕ, c¬ cÊu tæ chøc, ®éi ngò c«ng chøc, vµ c¸c qu¸ tr×nh quyÕt ®Þnh vµ thùc hiÖn cña ChÝnh phñ. Cã thÓ ghi nhËn r»ng, trong khi coi hµnh chÝnh c«ng lµ “ ho¹t ®éng cña c¸c c«ng chøc” th× ý nghÜ rÊt hÑp vµ chØ tËp trung vµo c«ng viÖc t¸c nghiÖp hµng ngµy cña c¸c c«ng chøc. (2) (3) Baker, R. J. S., 1972, Administrative theory and Public Administration, London, tr. 12 (B¶n tiÕng Anh) Fletcher, 1967, tr. 53-54 (b¶n tiÕng Anh) Tõ ®iÓn Ph¸p ViÖt Ph¸p luËt - Hµnh chÝnh (4) ®Þnh nghÜa: “Theo nghÜa qu¶n lý nhµ níc, hµnh chÝnh nhµ níc lµ tæng thÓ c¸c tæ chøc vµ quy chÕ ho¹t ®éng cña bé m¸y hµnh ph¸p cã tr¸ch nhiÖm qu¶n lý c«ng viÖc hµng ngµy cña nhµ níc do c¸c c¬ quan cã t c¸ch ph¸p nh©n c«ng quyÒn tiÕn hµnh b»ng nh÷ng v¨n b¶n díi luËt, ®Ó gi÷ g×n trËt tù c«ng, b¶o vÖ quyÒn lîi c«ng vµ phôc vô nhu cÇu hµng ngµy cña c«ng d©n. Víi ý nghÜa hµnh chÝnh nhµ níc (hay gäi lµ nÒn hµnh chÝnh c«ng, hay nÒn hµnh chÝnh quèc gia), nã lµ hÖ thèng lµm chøc n¨ng cña Nhµ níc b¶o ®¶m thùc thi quyÒn hµnh ph¸p vµ ho¹t ®éng liªn tôc cña bé m¸y nhµ níc, c¸c c«ng së. NÒn hµnh chÝnh còng cã nghÜa lµ toµn bé c¸c c«ng së vµ c«ng chøc ®Æt díi quyÒn qu¶n lý cña ChÝnh phñ, Thñ tíng ChÝnh phñ vµ c¸c Bé trëng”. Nh vËy, cã thÓ thÊy ba ý nghÜa chÝnh cña hµnh chÝnh c«ng: (a) Hµnh chÝnh c«ng víi t c¸ch nh lµ mét quyÒn lùc, ®îc gäi lµ quyÒn hµnh chÝnh, tøc lµ quyÒn hµnh ph¸p trong hµnh ®éng; ®©y lµ mét trong hai quyÒn chñ yÕu t¹o thµnh quyÒn hµnh ph¸p, ®ã lµ quyÒn hµnh chÝnh vµ quyÒn lËp quy. QuyÒn hµnh chÝnh víi t c¸ch lµ quyÒn hµnh ph¸p trong hµnh ®éng lµ quyÒn tæ chøc vµ qu¶n lý c«ng viÖc thêng xuyªn cña bé m¸y nhµ níc víi hai néi dung chÝnh cña nã lµ “cai trÞ” vµ “phôc vô”. QuyÒn lËp quy lµ quyÒn ban hµnh c¸c v¨n b¶n ph¸p quy díi luËt. ChØ cã c¸c c¬ quan chíc n¨ng qu¶n lý nhµ níc thuéc hÖ thèng hµnh ph¸p míi cã thÈm quyÒn nµy. (b) Hµnh chÝnh c«ng víi t c¸ch lµ mét thiÕt chÕ tæ chøc, bao gåm mét hÖ thèng c¸c c¬ quan c«ng quyÒn cña Nhµ níc. hÖ thèng nµy ®øng ®Çu lµ ChÝnh phñ, cho tíi c¸c bé, c¸c c¬ quan ë trung ¬ng, c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng vµ c¸c tæ chøc c«ng quyÒn cã chøc n¨ng tæ chøc vµ ®iÒu hµnh c¸c qu¸ tr×nh kinh tÕ - x· héi vµ c¸c ho¹t ®éng cña c¸c tæ chøc hoÆc c¸c c«ng d©n b»ng c¸c v¨n b¶n ph¸p qui díi luËt. (c) Hµnh chÝnh c«ng víi t c¸ch lµ hµnh ®éng thùc tiÔn hµng ngµy, sù vô, tæ chøc thùc hiÖn c¸c quyÕt ®Þnh cña Nhµ níc, vµ gióp viÖc cho c¸c nhµ cai trÞ hay nãi réng ra lµ c¸c nhµ qu¶n lý nhµ níc l·nh ®¹o, chØ ®¹o vµ ®iÒu hµnh c«ng viÖc. ë ®©y, cÇn ph©n biÖt hµnh chÝnh víi mét sè kh¸i niÖm: (i) Hµnh chÝnh vµ hµnh ph¸p; hµnh ph¸p lµ mét trong ba quyÒn (chøc n¨ng) cña quyÒn lùc nhµ níc, mang tÝnh quyÒn lùc chÝnh trÞ. Hµnh chÝnh th× thùc thi quyÒn hµnh ph¸p nh©n danh quyÒn lùc chÝnh trÞ ®Ó hµnh ®éng, nhng b¶n th©n nã kh«ng ph¶i lµ quyÒn lùc chÝnh trÞ; (ii) Hµnh chÝnh vµ chÝnh trÞ: xÐt díi gãc ®é Nhµ níc th× chÝnh trÞ lµ biÓu hiÖn ý chÝ, quyÒn lùc nhµ níc, bao gåm c¶ quyÒn lËp ph¸p, hµnh ph¸p vµ t ph¸p (trong ngµnh lËp ph¸p vµ t ph¸p còng cã c«ng t¸c hµnh chÝnh, song hµnh chÝnh nhµ níc kh«ng ph¶i lµ chøc n¨ng cña hai ngµnh nµy). Hµnh ph¸p lµ chÊp hµnh ý chÝ cña quyÒn lùc chÝnh trÞ, cßn hµnh chÝnh lµ thùc thi quyÒn lùc hµnh ph¸p (sù ph©n biÖt nµy chØ lµ t¬ng ®èi); Tõ ®iÓn Ph¸p - ViÖt ph¸p luËt - hµnh chÝnh, chñ biªn: gi¸o s §oµn Träng TuyÕn, NXB Thª sgiíi, 1992, tr.26 (4) (iii) Hµnh chÝnh vµ qu¶n lý: qu¶n lý cã nghÜa rÊt réng (cã ph©n biÖt qu¶n lý c«ng, qu¶n lý t; qu¶n lý kinh tÕ, v¨n ho¸, x· héi, quèc phßng,v.v., vµ cã c¶ qu¶n lý hµnh chÝnh trong s¶n xuÊt, kinh doanh). Hµnh chÝnh nhµ níc lµ qu¶n lý c«ng hay qu¶n lý cña c«ng quyÒn, g¾n víi Nhµ níc vµ quyÒn lùc nhµ níc, thÓ hiÖn néi dung thùc thi quyÒn lùc hµnh ph¸p. §©y lµ mét lo¹i h×nh qu¶n lý ®Æc biÖt, mang tÝnh ®Æc thï cña bé m¸y nhµ níc, chÞu sù chi phèi cña tÝnh chÊt chÝnh trÞ, tÝnh chÊt giai cÊp vµ quyÒn lùc nhµ níc. 3. Hµnh chÝnh häc. Hµnh chÝnh kh«ng chØ lµ hµnh ®éng thùc tiÔn, mµ cßn lµ mét khoa häc, vµ lµ mét nghÖ thuËt. Nã ®îc coi lµ ngµnh khoa häc, bëi v× nã cã c¸c quy luËt, nguyªn lý, quy t¾c cña nã vµ c¸c mèi quan hÖ t¬ng hç víi c¸c ngµnh khoa häc kh¸c; nã l¹i ®îc coi lµ mét nghÖ thuËt, bëi v× nã bao hµm c¶ c¸c hµnh vi vµ th¸i ®é gi÷a c¸c t¸c nh©n tham gia trong ®ã. VÒ mÆt khoa häc, hµnh chÝnh lµ mét ngµnh khoa häc mang tªn “hµnh chÝnh häc”, mét ngµnh khoa häc cßn non trÎ, nghiªn cøu nh÷ng quy luËt vµ nguyªn t¾c cña tæ chøc vµ ho¹t ®éng qu¶n lý cña bé m¸y nhµ níc. §èi tîng nghiªn cøu cña nã lµ hµnh vi qu¶n lý hµnh chÝnh cña bé m¸y nhµ níc, c¸c mèi quan hÖ trong néi bé bé m¸y nhµ níc vµ gi÷a bé m¸y Êy víi x· héi, víi c«ng d©n. Khoa häc hµnh chÝnh c«ng ra ®êi tõ thÕ kû XIX, lóc ®Çu gäi lµ “khoa häc c¶nh s¸t”; ®ã lµ khoa häc vµ nghÖ thuËt qu¶n lý nhµ níc cho tèt. MÆc dï, nÒn hµnh chÝnh tån t¹i tõ l©u, víi ph¹m vi vµ néi dung réng hÑp kh¸c nhau t¹i c¸c níc kh¸c nhau trong nh÷ng thêi kú kh¸c nhau, nhng hµnh chÝnh häc ra ®êi t¬ng ®èi muén, víi nh÷ng trêng ph¸i kh¸c nhau. Trong vßng thÕ kû XX nµy, cã thÓ chØ ra hai khuynh híng chÝnh. ë Ch©u ¢u chñ yÕu lµ khuynh híng hµnh chÝnh c«ng, tøc lµ qu¶n lý nhµ níc; cßn ë mét sè níc B¾c Mü (chñ yÕu lµ Mü) th× ®ã lµ khuynh híng tæ chøc. Trong qu¶n lý nhµ níc còng nh qu¶n lý doanh nghiÖp, hµnh chÝnh lµ mét ngµnh khoa häc liªn ngµnh vµ mang tÝnh øng dông; nã vËn dông tæng hîp nhiÒu ngµnh khoa häc kh¸c nh chÝnh trÞ, kinh tÕ, ph¸p lý, t©m lý x· héi, tæ chøc, v.v. do vËy, khi nghiªn cøu vÒ hµnh chÝnh häc cÇn xem xÐt vÊn ®Ò tõ nhiÒu gi¸c ®é kh¸c nhau. Cã thÓ xem xÐt hµnh chÝnh häc díi nh÷ng gi¸c ®é kh¸c nhau, trong quan hÖ víi c¸c ngµnh khoa häc vµ ph¹m trï kh¸c nh sau: (1) Hµnh chÝnh häc díi gi¸c ®é chÝnh trÞ häc: chÝnh trÞ häc lµ ngµnh khoa häc vÒ ®Êu tranh giai cÊp, vÒ quyÒn lùc chÝnh trÞ trong x· héi cã giai cÊp, nãi hÑp h¬n vµ chñ yÕu lµ khoa häc vÒ Nhµ níc. ChÝnh trÞ häc vÒ Nhµ níc gåm c¶ khoa häc vÒ tæ chøc quyÒn lùc vµ sö dông quyÒn lùc ®Ó thèng trÞ vµ qu¶n lý x· héi. ChÝnh trÞ, do ®ã, lµ quyÒn lùc, lµ quyÕt ®Þnh cña c¬ quan quyÒn lùc nhµ níc, cßn hµnh chÝnh lµ tæ chøc thùc hiÖn c¸c quyÕt ®Þnh cña c¬ quan quyÒn lùc. Nh vËy, hµnh chÝnh häc cã mang tÝnh chÝnh trÞ, lu«n phô thuéc vµo chÝnh trÞ häc, phôc vô chÝnh trÞ, lÖ thuéc vµo hÖ thèng chÝnh trÞ. Song, b¶n th©n hµnh chÝnh häc kh«ng chØ lµ vµ kh«ng ph¶i hoµn toµn lµ chÝnh trÞ häc, mµ nã cã nh÷ng quy t¾c, ph¬ng ph¸p riªng biÖt trªn c¬ së khoa häc ®Æc thï cña qu¶n lý, cã nh÷ng quy luËt, nguyªn t¾c chØ ®¹o vµ tÝnh ®éc lËp t¬ng ®èi vÒ nghiÖp vô, kü thuËt hµnh chÝnh. (2) Hµnh chÝnh häc díi gi¸c ®é luËt häc: hµnh chÝnh nhµ níc trïng hîp mét phÇn lín víi ph¸p luËt c«ng (c«ng ph¸p); lµ tæng hoµ c¸c ph¬ng ph¸p, ph¬ng tiÖn nh»m b¶o ®¶m thùc hiÖn ph¸p luËt vµ sù ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan nhµ níc, c¸c c«ng së, díi quyÒn lùc cña ChÝnh phñ. Song gi÷a luËt häc vµ hµnh chÝnh häc cã ®èi tîng vµ ph¬ng ph¸p luËn kh¸c nhau. Ph¬ng ph¸p cña luËt häc lµ chuÈn mùc vµ suy diÔn, lµ kh«ng hoµn toµn phï hîp vµ kh«ng ®Çy ®ñ ®èi víi hµnh chÝnh häc víi mét néi dung rÊt ®a d¹ng, phong phó vµ linh ho¹t. hµnh chÝnh häc tÊt yÕu ph¶i sö dông luËt häc vµ hµnh chÝnh nhÊt thiÕt ph¶i sö dông mét hÖ thèng ph¸p luËt n»m trong tæng thÓ cña mét Nhµ níc ph¸p quyÒn, qu¶n lý nhµ níc b»ng ph¸p luËt. Tuy vËy, nÕu coi hµnh chÝnh häc chØ lµ luËt häc, th× sÏ lµ phiÕn diÖn vµ lµm nghÌo nµn néi dung cña hµnh chÝnh häc víi ý nghÜa lµ khoa häc qu¶n lý. (3) Hµnh chÝnh häc díi gi¸c ®é kinh tÕ häc: hµnh chÝnh lµ qu¶n lý nhµ níc, mµ Nhµ níc lµ thîng tÇng kiÕn tróc. XÐt cho cïng, th× nã lÖ thuéc vµo kinh tÕ, vµ Nhµ níc qu¶n lý x· héi ph¶i dùa trªn c¬ së kinh tÕ - x· héi, lÊy qu¶n lý kinh tÕ - x· héi vµ hiÖu qu¶ lµm chÝnh. Hµnh chÝnh nhµ níc ngµy cµng bao qu¸t mét ph¹m vi réng, toµn bé nÒn kinh tÕ quèc d©n. Nhµ níc ngµy cµng ph¶i n¾m lÊy nh÷ng lÜnh vùc kinh tÕ quan träng ®Ó bæ khuyÕt cho nh÷ng sai sãt cña c¬ chÕ thÞ trêng vµ b¶o ®¶m lîi Ých cho nh©n d©n. Trong bíc chuyÓn ®æi cña ta hiÖn nay sang nÒn kinh tÕ hµng ho¸ nhiÒu thµnh phÇn theo c¬ chÕ thÞ trêng, lÊy ®æi míi kinh tÕ lµm träng t©m, hµnh chÝnh häc cµng ph¶i g¾n chÆt vµ vËn dông kinh tÕ häc; c¶i c¸ch hµnh chÝnh ph¶i nhÊt thiÕt xuÊt ph¸t vµ coi träng nh÷ng yªu cÇu kinh tÕ vµ c¬ chÕ kinh tÕ ®ang biÕn ®æi. Tuy nhiªn, quan ®iÓm cho r»ng tÊt c¶ mäi thø, kÓ c¶ hµnh chÝnh nhµ níc, ®Òu xuÊt ph¸t vµ ph¶n ¸nh kinh tÕ, theo quy luËt kinh tÕ, lµ phiÕn diÖn. (4) Hµnh chÝnh häc díi gi¸c ®é khoa häc tæ chøc: tæ chøc häc nghiªn cøu nh÷ng nguyªn t¾c t¹o ra mét c¬ cÊu nhÊt ®Þnh, bao gåm c¸c bé phËn, c¸c nhãm, c¸c c¸ nh©n cã nh÷ng chøc n¨ng, nhiÖm vô kh¸c nhau, cã quan hÖ h÷u c¬ víi nhau, ho¹t ®éng ¨n khíp cïng mét híng t¹o thµnh mét tæng lùc, mét c¬ cÊu tæng thÓ cã chøc n¨ng, nhiÖm vô chung nh»m ®¹t mét môc tiªu chung. Hµnh chÝnh häc ph¶i nghiªn cøu mét c¬ cÊu tæ chøc cña nÒn hµnh chÝnh c«ng, phèi hîp c¸c bé phËn, tæ chøc, c¸c ngµnh, c¸c cÊp, c¸c ®¬n vÞ, c¸c c¸ nh©n,... trong bé m¸y tæ chøc ho¹t ®éng cã hiÖu lùc vµ hiÖu qu¶, nh»m ®¹t ®îc môc tiªu chÝnh trÞ, kinh tÕ, x· héi cña Nhµ níc. (5) Hµnh chÝnh häc díi gi¸c ®é x· héi häc: hµnh chÝnh cã thÓ coi lµ mét s¶n phÈm x· héi, mét thùc thÓ, mét m«i trêng x· héi ®Æc biªt, chÞu sù chi phèi to lín cña c¸c yÕu tè x· héi, d©n téc, giai cÊp, tÇng líp, t«n gi¸o, d©n trÝ, phong tôc, tËp qu¸n, v.v... ë cÊp ®é cao nhÊt, hµnh chÝnh ®îc ®Æt trong mèi quan hÖ víi toµn x· héi, t¸c ®éng ®Õn x· héi, vµ còng chÞu sù t¸c ®éng trë l¹i cña x· héi. Do ®ã, hµnh chÝnh häc dùa vµo vµ vËn dông nhiÒu ph¹m trï, nhiÒu kiÕn thøc cña x· héi häc. (6) Hµnh chÝnh häc díi gãc ®é t©m lý häc: hµnh chÝnh cã liªn quan ®Õn t©m lý x· héi: ®éng lùc, quan hÖ x· héi, quan hÖ ®ång ®éi, ®oµn kÕt nhÊt trÝ vÒ chÝnh trÞ vµ t tëng, ý thøc céng ®ång, ý thøc tu©n thñ c«ng quyÒn vµ luËt ph¸p, v.v... §ång thêi, còng liªn quan ®Õn t©m lý c¸ nh©n: th¸i ®é ®èi víi viÖc c«ng, ®èi víi lao ®éng, nh©n c¸ch c¸ nh©n con ngêi (c«ng d©n - c«ng chøc). Do ®ã, hµnh chÝnh häc vËn dông nhiÒu ph¹m trï, nhiÒu kiÕn thøc cña t©m lý häc. (7) Hµnh chÝnh häc díi gi¸c ®é khoa häc qu¶n trÞ: Khuynh híng xem hµnh chÝnh häc ®ång nhÊt víi khoa häc qu¶n trÞ (g¾n víi khoa häc tæ chøc) lµ kh¸ phæ biÕn (nhÊt lµ ë Mü), bëi v× hµnh chÝnh häc nghiªn cøu vÒ nh÷ng quy luËt, chøc n¨ng, quy t¾c tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña bé m¸y nhµ níc, mµ mäi tæ chøc, bÊt kÓ bé m¸y nhµ níc, xÝ nghiÖp c«ng hay t ®Òu cã nh÷ng quy t¾c ho¹t ®éng gièng nhau, còng ®Òu nh»m môc tiªu lµ hiÖu qu¶. Taylor (1856 - 1915) lµ cha ®Î cña khoa häc qu¶n trÞ Mü, vµ H. Fayol (1861 - 1925) lµ cha ®Î cña häc thuyÕt Ph¸p vÒ tæ chøc vµ qu¶n trÞ c¸c doanh nghiÖp. Hai «ng chñ tr¬ng quy hµnh chÝnh häc vµo kinh tÕ häc vµ khoa häc tæ chøc, qu¶n trÞ. §Æc biÖt víi sù ph¸t triÓn kinh tÕ vµ chÝnh trÞ thÕ giíi hiÖn ®¹i, ranh giíi gi÷a hµnh chÝnh c«ng vµ hµnh chÝnh t kh«ng cßn døt kho¸t nh tríc, hµnh chÝnh c«ng vËn dông kh«ng Ýt nh÷ng quy t¾c tæ chøc vµ qu¶n lý theo c¬ chÕ thÞ trêng, theo ph¬ng thøc kinh doanh th× quan hÖ hµnh chÝnh häc víi khoa häc qu¶n trÞ doanh nghiÖp cµng nhiÒu. MÆc dï khoa häc tæ chøc vµ qu¶n trÞ ngµy cµng ph¸t triÓn, song kh«ng thÓ ®ång nhÊt hoµn toµn hµnh chÝnh häc víi khoa häc tæ chøc vµ qu¶n trÞ. Hµnh chÝnh häc nghiªn cøu sù qu¶n lý cña Nhµ níc, mang tÝnh c«ng quyÒn, nh»m lîi Ých c«ng, nã phôc vô chÝnh trÞ vµ mang tÝnh chÝnh trÞ. Cßn khoa häc tæ chøc vµ khoa häc qu¶n trÞ, tuy ®îc vËn dông nhiÒu vµo hµnh chÝnh häc, nhng tæ chøc bé m¸y nhµ níc vµ bé m¸y hµnh ph¸p l¹i cã nh÷ng ®Æc tÝnh riªng mµ c¸c lo¹i h×nh tæ chøc kh¸c kh«ng thÓ cã ®îc. Khoa häc qu¶n trÞ doanh nghiÖp kh¸c víi hµnh chÝnh häc lµ nã nh»m lîi Ých trùc tiÕp cña doanh nghiÖp (dï c«ng hay t); nã tu©n theo quy luËt thÞ trêng, nh»m vµo lîi Ých kinh tÕ, doanh lîi. H¬n n÷a qu¶n trÞ doanh nghiÖp kh«ng thuéc chøc n¨ng cña bé m¸y nhµ níc, mµ thuéc chøc n¨ng cña tæ chøc kinh doanh vµ c¬ quan qu¶n lý kinh doanh, kh«ng mang tÝnh quyÒn lùc chÝnh trÞ, kh«ng cã tÝnh cìng chÕ, ®îc ®iÒu chØnh kh«ng ph¶i b»ng ph¸p luËt c«ng (c«ng ph¸p) mµ b»ng ph¸p luËt t (t ph¸p). II. LÞch sö ph¸t triÓn vµ c¸c m« h×nh hµnh chÝnh. NÒn hµnh chÝnh ra ®êi víi sù ra ®êi Nhµ níc, lµ sù qu¶n lý cña Nhµ níc; cho nªn nã cã lÞch sö l©u ®êi, tr¶i qua bao nhiªu h×nh th¸i nhµ níc nèi tiÕp nhau. Hµnh chÝnh häc, víi t c¸ch lµ khoa häc th× ra ®êi muén h¬n. NÒn hµnh chÝnh trong thùc tiÔn còng nh hµnh chÝnh häc ®· tr¶i qua c¸c giai ®o¹n biÕn ®æi, tõ hµnh chÝnh truyÒn thèng ®Õn hµnh chÝnh ph¸t triÓn trong thêi ®¹i míi. Chóng ta sÏ nghiªn cøu nÒn hµnh chÝnh tõ nh÷ng kh¸i niÖm chung nhÊt ®Õn nÒn hµnh chÝnh nhµ níc, tõ nÒn hµnh chÝnh truyÒn thèng sang nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn. 1. C¸c m« h×nh nhµ níc vµ c¸c nÒn hµnh chÝnh KÓ tõ khi Nhµ níc ra ®êi ®Õn nay ®· tr¶i qua nhiÒu giai ®o¹n ph¸t triÓn víi nh÷ng lo¹i h×nh nhµ níc kh¸c nhau, vµ ®i ®«i víi nã lµ nh÷ng nÒn hµnh chÝnh kh¸c nhau phôc vô cho lo¹i h×nh nhµ níc ®ã. NÒn hµnh chÝnh vµ hµnh chÝnh häc biÕn ®æi theo qu¸ tr×nh biÕn ®æi cña Nhµ níc t s¶n, vµ cho ®Õn nöa cuèi thÕ kû XX, ®ã lµ nÒn hµnh chÝnh truyÒn thèng. Tríc hÕt lµ Nhµ níc - d©n téc víi sù t¨ng cêng qlùc vµ søc m¹nh cña Nhµ níc vµ h×nh thµnh nªn khoa häc hµnh chÝnh øng dông. Víi sù ph¸t triÓn kinh tÕ trong gia ®o¹n ®Çu theo chñ nghÜa tù do, cã Nhµ níc “tù do”, c¸c doanh nghiÖp ®îc tù do ho¹t ®éng theo thuyÕt “bµn tay v« h×nh”, Nhµ níc kh«ng can thiÖp hay chØ can thiÖp b»ng sù t¨ng cêng vai trß ph¸p luËt trong Nhµ níc ph¸p quyÒn, hµnh chÝnh xem nhÑ khoa häc, mµ chñ yÕu dùa trªn ph¸p luËt cai trÞ. Qua c¸c cuéc khñng ho¶ng lín vÒ kinh tÕ cña chñ nghÜa t b¶n, nhÊt lµ cuèi nh÷ng n¨m 1930, Nhµ níc t s¶n dÇn chuyÓn thµnh Nhµ níc “can thiÖp”. C¸c thiÕt chÕ tæ chøc cña Nhµ níc nhóng tay can thiÖp vµo c¸c ho¹t ®éng s¶n xuÊt vµ kinh doanh ®Ó ®iÒu tiÕt nÒn kinh tÕ, ®a nÒn kinh tÕ tho¸t ra khái khñng ho¶ng. KÕt hîp víi lo¹i h×nh nhµ níc ®ã lµ lo¹i h×nh Nhµ níc “phóc lîi”, chñ yÕu lµ ë mét sè níc B¾c ¢u, më réng ph¹m vi qu¶n lý vµ ch¨m lo phóc lîi cho toµn x· héi. Vai trß cña chÝnh trÞ ®îc ®Ò cao, ý chÝ cña nh©n d©n ®îc thÓ hiÖn th«ng qua c¸c ®¹i diÖn n»m trong Quèc héi hay NghÞ viÖn. Ph¸p luËt trë nªn kÐm æn ®Þnh h¬n vµ c¸c dÞch vô do Nhµ níc cung cÊp cho nh©n d©n ngµy cµng t¨ng lªn lµm cho bé m¸y nhµ níc ph×nh ra nhanh chãng. Tõ ®ã ph¸t sinh ra vÊn ®Ò th©m hôt ng©n s¸ch vµ quü l¬ng, lµ nh÷ng vÊn ®Ò cã thÓ coi lµ kinh niªn trong lo¹i h×nh nhµ níc nµy. §Ó cñng cè vµ n©ng cao hiÖu qu¶ cña qu¶n lý nhµ níc, vai trß nÒn hµnh chÝnh c«ng ®îc nªu cao, chiÕm vÞ trÝ u thÕ, khoa häc hµnh chÝnh ph¸t triÓn m¹nh, vµ ra ®êi lo¹i Nhµ níc - hµnh chÝnh theo m« h×nh Max Weber. NÒn hµnh chÝnh lµ mét bé m¸y phøc t¹p bao gåm c¸c quy t¾c vµ quy ®Þnh ¸p dông cho mét hÖ thø bËc gåm nhiÒu tÇng, bËc theo m« h×nh cña Max Weber, trong ®ã vÞ trÝ cña mçi tÇng bËc lµ râ rµng vµ æn ®Þnh. VÊn ®Ò ®Æt ra lµ chÝnh b¶n th©n c¸c quy ®Þnh, quy t¾c dÇn trë nªn phøc t¹p ®Õn møc lµm cho c¸c c«ng d©n vµ b¶n th©n c¸c nhµ hµnh chÝnh khã hiÓu vµ khã thùc thi ®îc. Trong thêi ®¹i ngµy nay, khi x· héi ®· c«ng nghiÖp hãa vµ ®ang ®i vµo thêi ®¹i hËu c«ng nghiÖp, cã thÓ x¸c ®Þnh ra mét lo¹i h×nh nhµ níc n÷a lµ Nhµ níc c«ng nghiÖp vµ ®« thÞ. T¹i Mü vµ mét sè níc c«ng nghiÖp ph¸t triÓn cã ph¸t sinh mét khuynh híng lµ mét nÒn hµnh chÝnh thùc dông, g¾n víi kinh tÕ thÞ trêng, gÇn nh ®ång nhÊt hµnh chÝnh c«ng vµ hµnh chÝnh t, kh«ng bÞ rµng buéc vµo hÖ thèng ph¸p lý qu¸ chi tiÕt, chÆt chÏ, cøng nh¾c, thiÕu linh ho¹t. Theo mét sè häc gi¶ t s¶n th× cã thÓ coi nÒn hµnh chÝnh nµy lµ nÒn hµnh chÝnh theo ®Þnh híng thÞ trêng, øng dông rÊt nhiÒu c¸c nguyªn t¾c vµ thùc tiÔn cña c¬ chÕ thÞ trêng vµo trong ho¹t ®éng cña bé m¸y nhµ níc nh ®Ò cao hiÖu qu¶, n©ng cao tÝnh c¹nh tranh trong cung cÊp c¸c dÞch vô cho nh©n d©n, ®é linh ho¹t rÊt cao trong qu¸ tr×nh ra quyÕt ®Þnh hµnh chÝnh v.v. Tuy nhiªn, nÒn hµnh chÝnh theo ®Þnh híng thÞ trêng kh«ng cã nghÜa lµ quay lng l¹i víi nÒn d©n chñ t s¶n vµ Nhµ níc ph¸p quyÒn, mµ nã vÉn nh»m phôc vô c«ng d©n nhanh chãng h¬n víi chi phÝ rÎ h¬n. KÓ tõ c¸ch m¹ng th¸ng Mêi n¨m 1917, Nhµ níc x· héi chñ nghÜa ra ®êi. §©y lµ mét lo¹i h×nh nhµ níc hoµn toµn míi, kÐo theo nh÷ng biÕn ®æi trong viÖc x©y dùng nÒn hµnh chÝnh thÝch nghi víi hÖ thèng chÝnh trÞ vµ Nhµ níc míi. Tõ cuèi thÕ kû XIX vµ sang thÕ kû XX, hµnh chÝnh häc mang tÝnh truyÒn thèng cµng ph¸t triÓn víi nh÷ng häc thuyÕt vµ m« h×nh kh¸c nhau cña nh÷ng nhµ nghiªn cøu vÒ qu¶n lý nh Weber, Taylor, Fayol,..., trong ®ã ®iÓn h×nh nhÊt lµ m« h×nh Weber. X· héi, nÒn kinh tÕ, Nhµ níc ph¸t triÓn th× nÒn hµnh chÝnh c«ng còng biÕn ®æi thÝch øng, tõ nÒn hµnh chÝnh truyÒn thèng sang hµnh chÝnh ph¸t triÓn (hiÖn ®¹i). 2. M« h×nh nÒn hµnh chÝnh truyÒn thèng: bé m¸y th l¹i (bureaucracy) cña Max Weber: Mét trong nh÷ng h×nh thøc chñ yÕu cña c¸c tæ chøc thuéc khu vùc nhµ níc hiÖn nay trªn thÕ giíi lµ bé m¸y th laÞ. Tõ ng÷ nµy thêng ®îc sö dông víi nghÜa tiªu cùc ®Ó chØ c¸c tæ chøc nÆng vÒ quan liªu, phi hiÖu suÊt. Thùc ra th× thuËt ng÷ nµy chØ mét h×nh thøc tæ chøc x· héi ®Æc biÖt cho c¸c môc ®Ých hµnh chÝnh. Max Weber (1864 - 1920), nhµ x· héi häc ngêi §øc, lµ ngêi ®Çu tiªn ®· m« t¶ vµ hÖ thèng ho¸ c¸c ®Æc tÝnh cña bé m¸y th l¹i. ¤ng ®· miªu t¶ sù nhÊt thiÕt ph¶i cã bé m¸y th l¹i t¹i x· héi Ch©u ¢u, vµ ph©n tÝch c¸c u ®iÓm còng nh c¸c nhîc ®iÓm cña nã. Qua ph©n tÝch s©u s¾c lÞch sö vµ so s¸nh kü lìng nÒn v¨n minh ph¬ng §«ng vµ ph¬ng T©y, «ng ®i ®Õn mét kÕt luËn lµ mét trong nh÷ng nÐt ®Æc thï cña x· héi ph¬ng T©y lµ ®Þnh híng hîp lý ho¸ c¸c qu¸ tr×nh kinh tÕ vµ x· héi. Theo «ng th× kh¸i niÖm hîp lý ho¸ lµ nç lùc s©u s¾c ®Ó hiÓu ®îc vµ kiÓm so¸t ®îc thÕ giíi vËt chÊt qua ph¬ng diÖn c¸c mèi quan hÖ “nh©n qu¶”, mµ kh«ng dùa vµo c¸ch gi¶i thÝch theo lèi t«n gi¸o hay huyÒn bÝ. VÒ tri thøc, xu thÕ nµy ®îc chøng minh qua ph¸t triÓn khoa häc “trung lËp gi¸ trÞ” vµ c¸c ph¬ng thøc cña nã. VÒ mÆt hµnh vi, th× xu thÕ nµy thÓ hiÖn qua viÖc tÝnh to¸n hîp lý c¸c c«ng cô vµ kÕt qu¶ cã thÓ ®¹t ®îc nh»m môc tiªu kinh tÕ x· héi cao nhÊt. §èi víi Max Weber, bé m¸y th l¹i ph¸p lý - hîp lý lµ vÝ dô hµng ®Çu cña hîp lý ho¸ vµ cã t¸c ®éng cùc kú quan träng lªn c¸c thÓ chÕ chÝnh trÞ, x· héi vµ kinh tÕ. ¤ng ®· dïng c¸i gäi lµ “m« h×nh lý tëng” ®Ó miªu t¶ bé m¸y th l¹i ph¸p lýhîp lý nh sau: (1). S¾p xÕp c¸c c¬ quan theo hÖ thèng thø bËc, mçi c¬ quan cã quyÒn h¹n cña m×nh vµ cã c¸c quyÒn lîi chÝnh ®¸ng. Nh vËy, c¬ cÊu hµnh chÝnh cña bé m¸y th l¹i lµ theo h×nh th¸p, mçi c¬ quan cÊp díi chÞu sù kiÓm so¸t cña c¸c c¬ quan cao h¬n, c¸c quan chøc cÊp cao gi¸m s¸t c¸c quan chøc cÊp thÊp, vµ quyÒn h¹n kh«ng tËp trung vµo c¸ nh©n mµ tËp trung vµo chøc danh cña viªn chøc ®ã. (2). Ph©n c«ng lao ®éng hîp lý vµ cã hÖ thèng, mçi c¬ quan hay chøc vô cã ph¹m vi thÈm quyÒn x¸c ®Þnh cô thÓ ®îc thÓ hiÖn thµnh c¸c tr¸ch nhiÖm vµ quyÒn h¹n. (3). C¸c quy t¾c ®îc viÕt chÝnh thøc thµnh v¨n b¶n, vµ c¸c thÓ thøc ®îc øng dông mét c¸ch nhÊt qu¸n. Nh÷ng quy t¾c nµy ®îc thùc hiÖn vµ tu©n thñ nghiªm ngÆt, phï hîp víi c¸c quy ®Þnh ph¸p luËt cña Nhµ níc ®éc quyÒn n¾m ph¸p luËt vµ cã ®Çy ®ñ c¸c lùc lîng cìng chÕ trong tay. (4). TÝnh chÊt v« nh©n xng (impersonality) - c¸c viªn chøc lÖ thuéc vµo mét tr×nh tù v« nh©n xng vµ c¸c tiªu chÝ thùc hiÖn ®îc quy ®Þnh trong c¸c v¨n b¶n chÝnh thøc. Hä chØ ho¹t ®éng phï hîp víi c¸c quy t¾c ®ã trong nh÷ng mèi quan hÖ víi nh÷ng ngêi kh¸c, dï lµ ngêi trong cïng hay ngoµi tæ chøc. NghÜa lµ, trong khi lµm viÖc víi t c¸ch lµ mét viªn chøc trong bé m¸y th l¹i, ngêi viªn chøc ®ã chØ tu©n theo ph¸p luËt vµ c¸c quy ®Þnh ®· cã tríc, lµm viÖc thay mÆt Nhµ níc, chø kh«ng ph¶i lµ mét con ngêi cô thÓ nµo c¶, nh vËy míi b¶o ®¶m lµ xö lý c«ng viÖc v« t, kh«ng thiªn vÞ víi bÊt kú ai kh¸c, dï ®ã lµ ngêi th©n quen. (5). TÝnh trung lËp lµ biÓu hiÖn ®Æc trng cña ngêi viªn chøc trong bé m¸y th l¹i. C¸c viªn chøc ®îc tuyÓn lùa vµ ®Ò b¹t th«ng qua chøc nghiÖp trªn c¬ së n¨ng lùc kü thuËt cña hä, kh«ng xem xÐt tíi c¸c mÆt kh¸c nh ®Þa vÞ x· héi, lßng trung thµnh hay sù ñng hé cña hä. Max Weber kh¼ng ®Þnh r»ng h×nh thøc bé m¸y th l¹i lµ cã hiÖu qu¶ h¬n so víi c¸c hÖ thèng hµnh chÝnh kh¸c, do nã cã thÓ v« nh©n xng c¸c quy t¾c vµ thÓ thøc cña m×nh, do vËy cã thÓ ®¹t ®îc sù tÝnh to¸n chÝnh x¸c h¬n trong qu¸ tr×nh ra quyÕt ®Þnh. Ngoµi ra, «ng cho r»ng bé m¸y th l¹i lµ u ®iÓm do nã chÝnh x¸c, æn ®Þnh vµ cã kû luËt nghiªm ngÆt trong thùc tiÔn ho¹t ®éng thùc thi c¸c nhiÖm vô hµnh chÝnh. M« h×nh hµnh chÝnh truyÒn thèng Max Weber mang mét sè nhîc ®iÓm mµ ngµy nay nã cµng béc lé râ do nhËn thøc hiÖn ®¹i: Tríc hÕt, vÊn ®Ò hîp lý ho¸ vµ th l¹i ho¸ nÒn hµnh chÝnh lµ mong muèn, song trªn thùc tÕ th× rÊt khã cã thÓ híng dÉn ®îc mÆt tinh thÇn vµ ®¹o ®øc cña ngêi viªn chøc trong bé m¸y ®ã. ¶nh hëng s©u s¾c cña bé m¸y th l¹i trong x· héi víi quyÒn lùc bao trïm do tr×nh ®é chuyªn m«n cao cña chøc nghiÖp hµnh chÝnh vµ do bé m¸y th l¹i n¾m c¸c c«ng cô cña ChÝnh phñ trong tay. Tõ ®ã, ®a ®Õn mét vÊn ®Ò lµ khã cã thÓ ®¶m b¶o sù c©n b»ng gi÷a mét bªn lµ tÝnh chÊt ®¸p øng nhanh nh¹y cña nÒn hµnh chÝnh víi mét bªn lµ tÝnh tr¸ch nhiÖm cña nÒn hµnh chÝnh ®èi víi c¸c c«ng d©n. Bé m¸y th l¹i hîp lý - ph¸p lý cña Max Weber, mÆc dï hiÖn nay ®ang cßn lµ h×nh thøc ®îc sö dông nhiÒu nhÊt t¹i c¸c hÖ thèng hµnh chÝnh cña c¸c quèc gia, song còng cã nh÷ng nhîc ®iÓm nhÊt ®Þnh ®¸ng xem xÐt. §iÓm ®Çu tiªn lµ liªn quan tíi mÆt thùc nghiÖm, cã thÓ phª ph¸n m« h×nh nµy lµ kh«ng hoµn thiÖn vÒ n¨ng lùc hµnh vi hay t©m lý x· héi néi t¹i. Max Weber ®· ph©n tÝch s©u, song phÇn nhiÒu lµ vÒ mÆt c¬ cÊu vµ quan hÖ gi÷a c¸c cÊp ®é trong hÖ thø bËc, mµ cßn Ýt chó träng tíi mÆt hµnh vi tæ chøc còng nh ph¬ng diÖn t©m ly, quan hÖ x· héi cña c¸c c«ng chøc ho¹t ®éng trong bé m¸y th l¹i ®ã. Khi «ng ®Æt ra yªu cÇu ®èi víi tÝnh “v« nh©n xng” trong ho¹t ®éng cña bé m¸y nµy, vÒ mÆt lý thuyÕt th× sÏ lµ lý tëng nh»m b¶o ®¶m cho sù ho¹t ®éng v« t, kh«ng thiªn vÞ cña ngêi c«ng chøc khi thùc thi c¸c nhiÖm vô hµnh chÝnh. Trªn thùc tÕ, nhiÒu häc gi¶ ®· dÉn chøng rÊt nhiÒu vÝ dô ®Ó chøng minh r»ng b¶n th©n c¸c viªn chøc lµ nh÷ng thùc thÓ x· héi víi c¸c mèi quan hÖ ch»ng chÞt, ®an xen nhau, c¶ bªn trong lÉn bªn ngoµi bé m¸y ®ã, vµ ®i ®Õn kÕt luËn lµ kh«ng thÓ t¸ch biÖt hoµn toµn tÝnh chÊt v« nh©n xng trong khi thi hµnh nhiÖm vô hµnh chÝnh ra khái c¸c mèi quan hÖ ®ã. ChÝnh hµnh vi tæ chøc vµ nh÷ng mèi quan hÖ nµy lµ mét ®Ò tµi nghiªn cøu quan träng ®Ó ®iÒu chØnh cho phï hîp víi ®iÒu kiÖn hiÖn t¹i. Thø hai, viÖc bé m¸y th l¹i tËp trung nhiÒu h¬n vµo chÕ ®é kiÓm so¸t th«ng qua c¸c quy t¾c vµ theo hÖ thø bËc quyÒn lùc tõ trªn xuèng díi cã thÓ g©y nªn sù cøng nh¾c trong ho¹t ®éng, kh«ng s½n sµng ra quyÕt ®Þnh mét c¸ch linh ho¹t mçi khi cã yªu cÇu míi ph¸t sinh ®ßi hái gi¶i quyÕt vÊn ®Ò mét c¸ch nhanh nh¹y. ThËm chÝ, cã thÓ cã nguy c¬ t¹o nªn th¸i ®é ®ïn ®Èy hay dùa dÉm gi÷a c¸c cÊp ®é kh¸c nhau trong toµn bé tæ chøc. C¸c thµnh viªn t¹i mçi cÊp ®é cã xu híng ñng hé c¸c môc tiªu cña ®¬n vÞ m×nh nhiÒu h¬n lµ ñng hoä c¸c môc tiªu cña toµn tæ chøc. Trong nhiÒu trêng hîp, c¬ cÊu kiÓm so¸t chÆt chÏ tõ trªn xuèng díi còng t¹o nªn t©m lý c¨ng th¼ng vµ cã thÓ c¶ ®ông ®é gi÷a ngêi gi¸m s¸t vµ nh÷ng ngêi díi quyÒn. §ã lµ nh÷ng vÊn ®Ò mµ nguyªn t¾c v« nh©n xng ®Çu tiªn ®îc thiÕt kÕ nªn ®Ó ng¨n ngõa, nhng l¹i chÝnh lµ do nguyªn t¾c ®ã mang l¹i. Còng liªn quan tíi ®iÓm thø hai nµy, do c¬ cÊu quyÒn lùc cña bé m¸y th l¹i lµ tõ trªn xuèng díi, viÖc ®iÒu phèi chñ yÕu chØ lµ theo trôc däc vµ tá ra kh«ng phï hîp víi c¸c nhu cÇu vµ gi¸ trÞ cu¶ ®éi ngò c«ng chøc cã tr×nh ®é chuyªn m«n ngµy cµng cao. C¸c tæ chøc hiÖn nay ngµy cµng ph¶i tuyÓn dông nhiÒu chuyªn gia cã tay nghÒ v÷ng vµng ®Ó vËn hµnh nh÷ng c«ng nghÖ míi, do ®ã, t¹o nªn nh÷ng c¬ cÊu hµnh chÝnh phøc t¹p ®ßi hái cã c¬ chÕ phèi hîp ngang (liªn cÊp, liªn ngµnh) nhiÒu h¬n, kh¸c víi c¬ chÕ theo hÖ thø bËc. Tõ ®ã, hiÖu suÊt c«ng t¸c cña tæ chøc kh«ng chØ lÖ thuéc vµo hÖ qu¶ cña c«ng t¸c ®iÒu phèi theo trôc däc, mµ cßn ph¶i ®¶m b¶o c¶ c«ng t¸c phèi hîp theo trôc ngang gi÷a c¸c ®¬n vÞ, tæ, ®éi, c¸ nh©n trong cïng mét cÊp. Thø ba, bªn trong néi bé bé m¸y th l¹i thêng cã sù c¹nh tranh gi÷a c¸c ®¬n vÞ hoÆc c¸c c¸ nh©n t×m c¸ch kiÓm so¸t ®îc c¸c chøc n¨ng lËp quy t¾c vµ ¸p dông quy t¾c nh»m ®¹t tíi c¸c kÕt qu¶ cuèi cïng v× lîi Ých cña riªng hä, cho dï nh÷ng kÕt qu¶ ®ã cã thÓ tr¸i ngîc lÞa víi nh÷ng kÕt qu¶ cuèi cïng cña tæ chøc. Tõ ®ã, dÉn ®Õn viÖc bé m¸y th l¹i ®îc thiÕt kÕ nªn ®Ó nh»m b¶o ®¶m tr×nh tù cã kû luËt tèt vµ cã kh¶ n¨ng tÝnh to¸n ®îc c¸c môc ®Ých hµnh chÝnh, nhng nã l¹i cã thÓ bÞ biÕn thµnh mét trêng chÝnh trÞ víi sù c¹nh tranh lÉn nhau gi÷a c¸c ®¬n vÞ vµ c¸ nh©n v× lîi Ých cña riªng hä, nh»m giµnh lÊy quyÒn lùc vµ c¸c quy t¾c bªn trong tæ chøc ®ã. Cuèi cïng, bé m¸y th l¹i cã mét sè quy t¾c kh«ng phï hîp víi nÒn hµnh chÝnh ViÖt nam, vÝ dô nh ®Æc tÝnh trung lËp. Trung lËp ®èi víi nÒn hµnh chÝnh cña Nhµ níc t s¶n cã nghÜa lµ kh«ng theo mét ®¶ng ph¸i riªng biÖt nµo, kh«ng ®a quan ®iÓm chÝnh trÞ cña ®¶ng ph¸i nµo vµo trong c«ng vô cña ngêi c«ng chøc. ThÕ nhng trong chÕ ®é ®a ®¶ng cña Nhµ níc t s¶n, nã còng cã nghÜa vÒ c¨n b¶n, ngêi c«ng chøc theo ®êng lèi, ph¸p luËt cña ®¶ng cÇm quyÒn, cña Nhµ níc t s¶n vµ chÕ ®é t b¶n; nh vËy xÐt vÒ mÆt tÝnh chÝnh trÞ cña nÒn hµnh chÝnh, nã còng kh«ng hoµn toµn lµ trung lËp. ë níc ta, tuy cã sù ph©n biÖt vµ ph©n c«ng gi÷a chÝnh trÞ vµ hµnh chÝnh, gi÷a c¸c thiÕt chÕ chÝnh trÞ vµ hµnh chÝnh, nhng kh«ng cã sù t¸ch biÖt, ®øt ®o¹n. ChÝnh trÞ vµ hµnh chÝnh kh«ng ph¶i lµ mét, trïng lÆp vµ hoµ lÉn vµo nhau; nhng chóng quan hÖ g¾n bã nhau, gèi lªn nhau, cã khi lång vµo nhau. Do vËy, trong ®iÒu kiÖn níc ta, cÇn thay thÕ tÝnh trung lËp cña Max Weber b»ng tÝnh lÖ thuéc vµo chÝnh trÞ, trung thµnh víi Nhµ níc vµ nh©n d©n. Tuy nhiªn, cÇn ¸p dông m« h×nh bé m¸y æn ®Þnh, chuyªn nghiÖp, liªn tôc, cã tÝnh nghiÖp vô chuyªn m«n, kü thuËt riªng, víi mét ®éi ngò quan chøc chuyªn nghiÖp, ®îc ®µo t¹o kü lìng, cã phÈm chÊt ®¹o ®øc cao vµ tr×nh ®é nghiÖp vô chuyªn s©u. 3. C¸c m« h×nh hµnh chÝnh truyÒn thèng kh¸c (1) Trêng ph¸i “qu¶n lý khoa häc” Cïng kho¶ng thêi gian M. Weber viÕt vÒ bé m¸y th l¹i, th× cã mét phong trµo míi næi lªn vÒ t duy hµnh chÝnh vµ qu¶n lý, ®ã lµ trêng ph¸i “qu¶n lý khoa häc”. “Qu¶n lý khoa häc” nhÊn m¹nh vµo tÝnh hîp lý, sù tiªn ®o¸n, sù chuyªn m«n ho¸ vµ n¨ng lùc kü thuËt. Nã ¶nh hëng lín ®Õn nh÷ng g× x¶y ra bªn trong c¸c bé m¸y th l¹i, tøc lµ c«ng viÖc ®îc tiÕn hµnh nh thÕ nµo trong m« h×nh hµnh chÝnh truyÒn thèng. Fredrick Taylor (1856-1915), mét kü s ngêi Mü, lµ ngêi s¸ng lËp nªn trêng ph¸i “qu¶n lý khoa häc” vµo ®Çu thÕ kû nµy. ¤ng ®a ra hai luËn ®iÓm chÝnh: (a) §èi víi bÊt kú nhiÖm vô nµo còng cã “mét c¸ch thøc tèt nhÊt” ®Ó gi¶i quyÕt. Quan niÖm nay cña «ng ®· dÉn ®Õn viÖc tiªu chuÈn ho¸ c«ng viÖc. (b) C¸c nhµ qu¶n lý ph¶i kiÓm so¸t chÆt chÏ c¸c qu¸ tr×nh lµm viÖc cña c¸c viªn chøc cÊp díi, tõ ®ã cã thÓ ®a ra c¸c ®iÒu chØnh cÇn thiÕt. Ngoµi ra cÇn thiÕt lËp nªn mét hÖ thèng tr¶ l¬ng phï hîp víi c«ng viÖc. F. Taylor tËp trung vµo nghiªn cøu, ph©n tÝch s©u vµ mang tÝnh trung thùc nghiÖm c¸c qu¸ tr×nh lµm viÖc t¹i cÊp ®é xëng c«ng nghiÖp vµ c¸ nh©n ng¬× c«ng nh©n nh»m t×m ra “c¸ch thøc tèt nhÊt” ®Ó thiÕt kÕ vµ thùc hiÖn nhiÖm vô. Cho dï c¸ng tiÕp cËn nh vËy tá ra kh«ng phï hîp l¾m trong c¸c bèi c¶nh hiÖn nay, song sù nghiªn cøu s©u cña «ng ®· gióp t¹o nªn mét phong trµo theo híng hîp lý ho¸ ph¬ng thøc s¶n xuÊt c«ng xëng vµ t¹o nªn “hiÖu qu¶” nh mét tiªu chÝ híng dÉn cho lý thuyÕt vµ thùc tiÔn qu¶n lý. Nh×n chung, «ng ®· thóc ®Èy cuéc “c¸ch m¹ng tinh thÇn” trong th¸i ®é cña c¸c nhµ qu¶n lý vµ c¸c c«ng nh©n. ý tëng cña «ng lµ thay thÕ viÖc c«ng nh©n vµ giíi chñ cø ph¶i c·i v· nhau vÒ viÖc chia lîi nhuËn nh thÕ nµo b»ng viÖc n©ng cao h¬n n÷a møc lîi nhuËn ®Ó cã thÓ t¨ng l¬ng cho ngêi lao ®éng vµ n©ng cao c¶ lîi nhuËn cña ngêi chñ, nh vËy sÏ kh«ng cßn ph¶i bµn c·i vÒ viÖc chia ch¸c víi nhau nh thÕ nµo n÷a. ¤ng coi ®©y lµ lîi Ých nhiÒu bªn trong ý ®Þnh s¾p ®Æt mét mèi quan hÖ hoµn thiÖn gi÷a c¸c c«ng nh©n vµ ban qu¶n lý. Lîi Ých nhiÒu bªn nµy lµ phÇn thëng vÒ mÆt kinh tÕ cã ®îc tõ sù hîp t¸c gi÷a nhøng ngêi lao ®éng vµ ban qu¶n lý, vµ «ng tin r»ng, khi hai bªn ®· nhËn thøc ®îc râ vÊn ®Ò c¬ b¶n nµy th× sÏ kh«ng cßn lý do g× ®Ó x¶y ra ®ông ®é vµ bÊt ®ång gi÷a hai nhãm ®ã n÷a. NÕu kh«ng xÐt ®Õn tÝnh chÊt t s¶n cña ph¬ng ph¸p Taylor (bãc lét gi¸ trÞ thÆng d t¬ng ®èi), cã thÓ nãi hßn ®¸ t¶ng trong t duy qu¶n lý cña «ng lµ sù hîp lý ho¸ tæ chøc ®Õn cao ®é, tÝnh to¸n, ph©n tÝch, s¾p xÕp c¸c c«ng viÖc, lao ®éng, thao t¸c rÊt ng¨n n¾p ®Ó cã n¨ng suÊt tèi ®a, ®Æc biÖt lµ vai trß qu¶n lý vµ gi¸m s¸t. ¤ng cho r»ng cÇn cã mét sè c¸n bé qu¶n lý lµm bé n·o ®Ó vËn hµnh c«ng viÖc. HiÖn nay, chóng ta chÊp nhËn r»ng vai trß cña qu¶n lý phÇn nhiÒu lµ phôc vô cho c«ng t¸c tæ chøc, cßn vµo thêi F. Taylor th× ®ã lµ mét ý tëng mang tÝnh c¸ch m¹ng. §iÒu nµy ®· g©y nªn t©m lý nghi ngê, nhÊt lµ tõ phÝa c¸c tæ chøc lao ®éng. Nhng cho ®Õn nay th× qu¶n lý ®· trë thµnh mét lÜnh vùc chuyªn m«n ho¸ cao, ®îc ®µo t¹o vµ gi¸o dôc chuyªn biÖt. Trong vßng mÊy thËp kû qua, viÖc gi¸o dôc chuyªn m«n ®· nhanh chãng më réng vµ ®ã chÝnh lµ b»ng chøng vÒ sù ®óng ®¾n cña Taylor trong lÜnh vùc nµy. (2) Trêng ph¸i “c¸c nguyªn t¾c hµnh chÝnh” Henry Fayol (1861-1925) lµ ngêi s¸ng lËp nªn häc thuyÕt cña Ph¸p vÒ tæ chøc vµ qu¶n trÞ c¸c doanh nghiÖp, cã quan hÖ chÆt chÏ víi trêng ph¸i “qu¶n lý khoa häc” nªu trªn. ¤ng ®· tõng lµ mét kü s má vµ lµ mét quan chøc cao cÊp, cïng víi c¸c t¸c phÈm cña mét sè nhµ khoa häc kh¸c nh L. Gulick vµ L. Urwick, «ng ®· ph¸t triÓn nªn mét hÖ thèng nguyªn t¾c cã liªn quan ®Õn c¸c chøc n¨ng qu¶n lý vµ c¬ cÊu cña tæ chøc. H. Fayol ®· ph©n chia ho¹t ®éng cña bÊt kú xÝ nghiÖp nµo thµnh 6 chøc n¨ng chñ yÕu: 1. Chøc n¨ng kü thuËt; 2. Chøc n¨ng th¬ng m¹i; 3. Chøc n¨ng tµi chÝnh; 4. Chøc n¨ng an toµn; 5. Chøc n¨ng kÕ to¸n; 6. Chøc n¨ng hµnh chÝnh. ¤ng còng ®Ò ra 14 nguyªn t¾c; 1. Ph©n c«ng lao ®éng rµnh m¹ch; 2. QuyÒn uy cña ngêi chØ huy; 3. Kû luËt; 4. QuyÒn h¹n ®i ®«i víi tr¸ch nhiÖm; 5. Thèng nhÊt l·nh ®¹o; 6. ChØ huy thèng nhÊt vµ liªn tôc; 7. Lîi Ých c¸ nh©n phô thuéc vµo lîi Ých chung; 8. HÖ thèng thø bËc râ rµng; 9. TËp trung kÕt qu¶ vµ kiÓm tra; 10. Cång b»ng; 11. Nh©n sù æn ®Þnh; 12. Thï lao thÝch ®¸ng; 13. S¸ng t¹o; 14. Cã tinh thÇn ®ång ®éi. Cã thÓ kh¸i qu¸t nh÷ng ý tëng cña H. Fayol vµ L. Gulick, L. Urwick l¹i lµ: • C«ng t¸c qu¶n lý lµ then chèt trong c¬ cÊu tæ chøc cña nÒn hµnh chÝnh hiÖu qu¶ vµ hîp lý. Mäi ngêi ®îc ®Æt ®óng chç trong c¬ cÊu ®ã vµ b¶n th©n s¬ ®å tæ chøc lµ ph¬ng tiÖn c¬ b¶n ®Ó kiÓm so¸t toanf bé qu¸ tr×nh hµnh chÝnh. • ViÖc c¬ cÊu tæ chøc tu©n theo 4 tiªu chuÈn: (1) c¸c môc ®Ých mµ chóng phôc vô; (2) c¸c qu¸ tr×nh chóng sö dông; (3) nh÷ng ngêi cïng lµm viÖc; vµ (4) vÞ trÝ hoµn thµnh c«ng viÖc. Nªn cã sù ph©n c«ng lao ®éng vµ chuyªn m«n ho¸ ë n¬i nµo cã thÓ ®îc. • CÇn cã mÖnh lÖnh hay chØ thÞ thèng nhÊt tõ cÊp cao nhÊt cña hÖ thèng, tøc lµ cÇn cã hÖ thø bËc, nhng møc ®é (ph¹m vi) kiÓm so¸t cña cÊp chØ huy kh«ng nªn qu¸ réng. • NhiÖm vô ®îc giao ph¶i ®i ®«i víi quyÒn h¹n ®Ó thùc hiÖn tr¸ch nhiÖm. Nh vËy cÇn cã sù uû quyÒn trong hÖ thø bËc theo cÊp ®é l«-gic cña nã. • §Ò cao vai trß quan träng cña sù s¸ng t¹o, tr¸ch nhiÖm c¸ nh© vµ t©m lý con ngêi, kÕt hîp khuyÕn khÝch vËt chÊt víi khuyÕn khÝch tinh thÇn. H. Fayol tin r»ng hµnh chÝnh lµ mét qu¸ tr×nh cÇn tiÕn hµnh trong mäi cÊp ®é tæ chøc. Theo «ng c¸c gia ®o¹n chÝnh cña hµnh chÝnh lµ lËp kÕ ho¹ch, tæ chøc, ra mÖnh lÖnh, ®iÒu phèi vµ kiÓm so¸t. Trªn c¬ së nµy, L. Gulick ®· x©y dùng nªn 7 chøc n¨ng hµnh chÝnh cã tªn gäi theo ch÷ c¸i tiÕng Anh lµ POSDCORB lµ; 1. LËp kÕ ho¹ch; 2. Tæ chøc; 3. Bè trÝ nh©n sù; 4. Híng dÉn; 5. §iÒu phèi; 6. B¸o c¸o; 7. LËp ng©n s¸ch (Planning; Organization; Staffing; Directing; Coordinotion; Report; Budgeting). Trªn thùc tÕ th× c¸c nguyªn t¾c nµy ®îc c¸c nhµ qu¶n lý sö dông réng r·i vµ ngµy nay vÉn cßn ®îc nhiÒu ng¬× tu©n theo. MÆc dï trêng ph¸i “c¸c nguyªn t¾c hµnh chÝnh” vµ trêng ph¸i “ qu¶n lý khoa häc” vÉn cßn mét sè h¹n chÕ nhÊt ®Þnh kh«ng thÓ tr¸nh khái, song nã ®· cã ¶nh hëng lín tíi hµnh chÝnh trªn mét sè ph¬ng diÖn. Thø nhÊt, nã lµm cho mäi ngêi thõa nhËn r»ng hiÖu qu¶ lµ môc tiªu hµng ®Çu cña hµnh chÝnh vµ qu¶n lý. Thø hai, c¸c gi¸ trÞ vµ ph¬ng thøc qu¶n lý khoa häc lµ phï hîp víi ®Þnh híng cña nhiÒu nhµ thùc tiÔn. Ngoµi ra, c¸c nguyªn t¾c do H. Fayol vµ L. Gulick ®a ra còng ®¸p øng yªu cÇu ph¶i cã mét ngµnh khoa häc hµnh chÝnh. Nã ®a ra c¸c ®Þnh ®Ò vèn ®· cã trong thùc tiÔn vµ t¬ng ®èi dÔ hiÓu vÒ viÖc x©y dùng nªn c¸c c¬ cÊu tæ chøc cã l«-gic vµ hiÖu qu¶ nh thÕ nµo. Còng nh qu¶n lý khoa häc, c¸ch tiÕp cËn nguyªn t¾c nµy lµ thÝch hîp víi c¸c gi¸ trÞ vµ môc ®Ých cña phong trµo c¶i c¸ch hµnh chÝnh. Chóng ®· cã nh÷ng hç trî vÒ mÆt lý thuyÕt vµ thùc nghiÖm cho phong trµo c¶i c¸ch cña nh÷ng n¨m 1900-1930 nh vÒ tËp quyÒn hµnh chÝnh, tr¸ch nhiÖm b¸o c¸o, viÖc thiÕt lËp vµ ®Ò cao hÖ thèng c«ng Ých,v.v... MÆt kh¸c, c¸c häc gi¶ hµnh chÝnh còng cã nh÷ng phª ph¸n ®èi víi c¸c nhîc ®iÓm cña trêng ph¸i “c¸c nguyªn t¾c hµnh chÝnh”. PhÇn lín c¸c ®Þnh ®Ò cña c¸c nguyªn t¾c nµy lµ dùa theo kinh nghiÖm vµ nhËn xÐt c¸ nh©n vÒ viÖc c¸c tæ chøc hiÖn thêi ®îc tæ chøc nªn nh thÕ nµo, mÆc dï lµ nh©n danh khoa häc; song c¸c t¸c gi¶ thuéc trêng ph¸i “c¸c nguyªn t¾c hµnh chÝnh” kh«ng tiÕp cËn ®Çy ®ñ víi c¸c ph¬ng thøc khoa häc. H¬n n÷a, trêng ph¸i nµy cha chó träng ®Õn c¸c quan hÖ gi÷a nh÷ng con ngêi vµ ®Õn mÆt hµnh vi vµ quan hÖ x· héi cña c¸c thµnh viªn trong tæ chøc, ®iÒu hiÖn nay ®îc coi lµ mét trong nh÷ng nguån quan träng ®Ó t¹o nªn n¨ng suÊt. MÆc dï vËy, trêng ph¸i nµy còng cã nhiÒu ®ãng gãp cho qu¸ tr×nh ph¸t triÓn ngµnh khoa häc hµnh chÝnh. (3) Trêng ph¸i “c¸c mèi quan hÖ con ngêi” (nh©n v¨n). Mét trêng ph¸i hµnh chÝnh n÷a xuÊt hiÖn qua c¸c cuéc thö nghiÖm tiÕn hµnh trong nh÷ng n¨m 1920-1930 t¹i xëng s¶n xuÊt linh kiÖn ®iÖn tho¹i Howthorne (Mü), ®îc gäi lµ c¸c mèi quan hÖ nh©n v¨n. §Æc ®iÓm cña trêng ph¸i nµy lµ xem xÐt mét tæ chøc nh mét hiÖp héi. Victor A. Thomson ph©n biÖt hai kh¸i niÖm, ®ã lµ: hiÖp héi vµ tæ chøc. Mét nhãm ngêi cïng chia sÎ mét lîi Ých, vµ nÕu nh hä thèng nhÊt víi nhau vµ theo ®uæi lîi Ých ®ã, th× hä sÏ trë thµnh mét hiÖp héi. HiÖp héi nµy sÏ cÇn ®Õn mét hiÕn ph¸p ®Ó x¸c ®Þnh nh÷ng vÊn ®Ò nh ai lµ héi viªn vµ ai lµ ngêi ph¸t ng«n viªn thay mÆt hiÖp héi. Khi thùc hiÖn môc tiªu cña hiÖp héi th× cÇn ph¶i cã mét c«ng cô vµ “c«ng cô ®ã lµ mét tæ chøc”. Theo «ng gi÷a “hiÖp héi” vµ “ tæ chøc” cã sù kh¸c biÖt rÊt lín. B¶n th©n cña “hiÖp héi” lµ mét “hÖ thèng më”, trong khi “ tæ chøc” lµ mét “ hÖ thèng ®ãng”. Cuèi cïng, Scott vµ Michell ®· ®a ra mét ®Þnh nghÜa nh sau vÒ tæ chøc: “Mét tæ chøc chÝnh thøc lµ mét hÖ thèng c¸c ho¹t ®éng phèi hîp cña mét nhãm ngêi lµm viÖc mét c¸ch hîp t¸c nh»m híng tíi mét môc ®Ých chung díi sù l·nh ®¹o cña mét ngêi cã quyÒn uy”. Khi tiÕn hµnh c¸c thÝ nghiÖm kh¸c nhau, c¸c nhµ nghiªn cøu tiªn liÖu tríc r»ng, n¨ng suÊt lao ®éng sÏ kh¸c nhau trong c¸c ®iÒu kiÖn lµm viÖc kh¸c nhau. Trong mét lÇn thÝ nghiÖm, hä tæ chøc cho c¸c nam c«ng nh©n lµm viÖc víi nh÷ng ®iÒu kiÖn vµ c¸c kho¶n thï lao khuyÕn khÝch lín, trï ®Þnh r»ng ®iÒu ®ã sÏ mang l¹i n¨ng suÊt lao ®éng cao. Trong lÇn kh¸c th× hä tæ chøc cho mét tæ n÷ c«ng nh©n lµm viÖc trong nh÷ng ®iÒu kiÖn lao ®éng rÊt khã kh¨n vµ dù tÝnh r»ng n¨ng suÊt lao ®éng sÏ gi¶m ®i. ThÕ nhng, trªn thùc tÕ, kÕt qu¶ rót ra tõ nh÷ng cuéc kh¶o cøu nµy l¹i kh¸c xa so víi ®iÒu trï tÝnh tríc. C¸c nhµ nghiªn cøu nhËn thÊy r»ng hµnh vi cña c¸c c«ng nh©n kh«ng thÓ t¸ch rêi khái c¶m nhËn vµ t×nh c¶m cña hä (nh÷ng s¶n phÈm cã yÕu tè lÞch sö riªng, sù x· héi ho¸, c¸c kinh nghiÖm vµ vÞ trÝ cña c¸ nh©n trong tæ chøc). Do vËy, ®Ó lý gi¶i vµ tiªn liÖu ®îc hµnh vi trong lùc lîng lao ®éng, cÇn vît qua mét ý tëng h¹n chÕ cho r»ng tæ chøc chØ lµ mét c¬ cÊu kinh tÕ vµ c«ng nghÖ, mµ ph¶i thõa nhËn r»ng tæ chøc cßn lµ mét c¬ cÊu x· héi phøc t¹p. Tõ ®ã, hä ®a ra kh¸i niÖm míi lµ “ tæ chøc phi h×nh thøc” (informal organization) cña mçi tæ, ®éi c«ng nh©n, cã t¸c ®éng quan träng ®Õn n¨ng suÊt lao ®éng. C¸c nhµ nghiªn cøu nµy chØ trÝch trêng ph¸i “qu¶n lý khoa häc”, v× trêng ph¸i nµy coi tæ chøc vµ c¸c c«ng nh©n nh nh÷ng cç m¸y lµm viÖc vµ kh«ng chó ý tíi ph¬ng diÖn x· héi vµ t©m lý cña qu¶n lý. Trêng ph¸i quan hÖ nh©n v¨n nhÊn m¹nh vµo b¶n chÊt x· héi cña c¸c tæ chøc. Th«ng qua viÖc sö dông c¸c ngµnh khoa häc t©m lý x· héi vµ x· héi häc, c¸c nhµ lý thuyÕt thuéc trêng ph¸i nµy tËp trung vµo c¸c nhu cÇu cña con ngêi, viÖc khuyÕn khÝch, thóc ®Èy, l·nh ®¹o hä vµ c¸c mèi quan hÖ trong néi bé tæ, ®éi lao ®éng. Hä cho r»ng, nh÷ng yÕu tè nh l¬ng bæng, gi¸m s¸t chÆt chÏ vµ “chØ cã mét c¸ch thøc tèt nhÊt” (tøc lµ c¸c mèi quan t©m vÒ mÆt nguyªn t¾c cña trêng ph¸i qu¶n lý khoa häc) cha ph¶i lµ ®ñ ®Ó cã ®îc tæ chøc cã hiÖu lùc vµ hiÖu qña cao. Trong viÖc thiÕt kÕ nªn c¸c tæ chøc, cßn ph¶i c©n nh¾c thªm rÊt nhiÒu yÕu tè x· héi n÷a. Cho nªn, mÆc dï môc ®Ých cña hai trêng ph¸i nµy nh nhau, song c¸c nhµ theo thuyÕt quan hÖ nh©n v¨n ®a ra nhiÒu yÕu tè con ngêi vµo ho¹t ®éng cña c¸c bé m¸y hµnh chÝnh, ngêi víi ngêi lµ b¹n. Trêng ph¸i nµy ®· cung cÊp cho c«ng t¸c hµnh chÝnh nh÷ng nh×n nhËn s©u s¾c vÒ mÆt x· héi vµ t©m lý cÇn thiÕt ®Ó cã thÓ dù ®o¸n tríc c¸c vÊn ®Ò cã nguån gèc trong tæ chøc phi h×nh thøc, vµ qua ®ã cã nh÷ng t¸c ®éng can thiÖp cÇn thiÕt. §iÒu ®ã, bao hµm ý tëng lµ ph¶i kÕt hîp hµi hoµ gi÷a yÕu tè h×nh thøc vµ yÕu tè phi h×nh thøc cña tæ chøc th× nã míi trë nªn thùc sù cã hiÖu qu¶. Quan niÖm nµy ngµy cµng ®îc chÊp nhËn räng r·i trong khu vùc nhµ níc còng nh khu vùc t nh©n, vµ t¹o nªn mét tÇm nh×n míi ®Æc thï víi b¶n chÊt nh©n v¨n trong c¸c thiÕt chÕ tæ chøc. II. m« h×nh nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn 1. Bèi c¶nh vµ xu híng thêi ®¹i. Chñ nghÜa t b¶n dï cßn tiÒm lùc ph¸t triÓn, nhng tõ khi r¬i vµo giai ®o¹n tæng khñng ho¶ng, vÉn kh«ng thÓ tho¸t khái m©u thuÉn c¬ b¶n mang b¶n chÊt cña nã. Nhµ níc t s¶n ®· cè g¾ng vµ ®¹t kÕt qu¶ nhÊt ®Þnh trong viÖc ®iÒu hoµ, thÝch øng víi t×nh thÕ míi. NÒn hµnh chÝnh c«ng cña nã còng cã nh÷ng thÝch øng ®¸ng kÓ, vµ do ®ã cã nh÷ng xu híng ®iÒu chØnh vµ ph¸t triÓn míi ®Ó gi÷ v÷ng b¶n chÊt cña Nhµ níc t s¶n, võa gi¶i quyÕt sù thóc Ðp cña t×nh h×nh ph¸t triÓn kinh tÕ - x· héi, khoa häc - c«ng nghÖ, ¸p lùc ®Êu tranh giai cÊp c«ng nh©n vµ nh©n d©n lao ®éng, g¾n liÒn v¬Ý sù ph¸t triÓn cña lùc lîng s¶n xuÊt vµ sù n©ng cao d©n trÝ. Bèi c¶nh quèc tÕ cã ¶nh hëng ®Õn nÒn hµnh chÝnh c«ng ë nhiÒu níc cã thÓ tãm t¾t l¹i lµ: • Sù ph¸t triÓn m¹nh mÏ khoa häc - kü thuËt ®ßi hái sù ®iÒu chØnh kinh tÕ vµ ph¸t triÓn nÒn hµnh chÝnh. • Sù ph¸t triÓn nÒn kinh tÕ thÞ trêng vµ sù quèc tÕ ho¸ kinh tÕ ®iÒu chØnh c¸c mèi quan hÖ quèc tÕ vµ do ®ã ¶nh hëng ®Õn nÒn hµnh chÝnh c«ng mçi níc trong qu¸ tr×nh héi nhËp. • Xu híng d©n chñ ho¸ ®êi sèng x· héi do tr×nh ®é d©n trÝ ®îc n©ng cao, cuéc ®Êu tranh c¸ch m¹ng cña gia cÊp c«ng nh©n vµ nh©n d©n lao ®éng buéc c¸c Nhµ níc ph¶i ®iÒu chØnh nÒn hµnh chÝnh thÝch øng. • T×nh thÕ chung buéc c¸c Nhµ níc ph¶i mét mÆt x· héi ho¸, t h÷u ho¸, chÊp nhËn sù tham gia cña d©n chóng vµo c«ng viÖc qu¶n lý cña Nhµ níc, mÆt kh¸c ph¶i can thiÖp ngµy cµng s©u vµo c¸c qu¸ tr×nh kinh tÕ - x· héi vµ c¶i tiÕn m« h×nh nÒn hµnh chÝnh c«ng, vµ n©ng cao chÊt lîng dÞch vô ®èi víi d©n lµ nh÷ng “kh¸ch hµng”. Trong c¸c thËp kû 50 vµ 60, vai trß cña Nhµ níc ®îc coi lµ quyÕt ®Þnh trong qu¸ tr×nh ph¸t triÓn. Nhµ níc kh«ng chØ lµ thiÕt chÕ c¬ b¶n ®Ó ban hµnh c¸c chñ tr¬ng chÝnh s¸ch mang tÝnh chÊt chiÕn lîc ®Ó ph¸t triÓn quèc gia, mµ b¶n th©n Nhµ níc cßn tham gia vµo qu¸ tr×nh s¶n xuÊt - kinh doanh vµ cung cÊp c¸c dÞch vô cho kinh doanh vµ cho nh©n d©n. Hµng ngµn c«ng ty, doanh nghiÖp cña Nhµ níc ®îc thµnh lËp vµ ®a vµo ho¹t ®éng, lµm cho bé m¸y nhµ níc ph×nh to rÊt nhanh chãng. ViÖc ®ã kÐo theo c¶ mét hÖ thèng tæ chøc vµ nh©n sù ph×nh to nhanh chãng ®i ®«i víi chi phÝ kh«ng ngõng t¨ng lªn ®Ó phôc vô cho bé m¸y nµy. Sang ®Õn thËp kû 70 vµ ®Çu 80, cã mét sù kiÖn x¶y ra g©y nªn nh÷ng ¶nh hëng lín trªn ph¹m vi toµn cÇu, dÉn ®Õn sù h¹ thÊp cña vai trß Nhµ níc vµ ë c¶ c¸c níc ph¸t triÓn còng nh c¸c níc ®ang ph¸t triÓn. §ã lµ liªn tiÕp x¶y ra hai cuéc khñng ho¶ng dÇu má vµo c¸c n¨m 1973 vµ 1979, lµm cho gi¸ dÇu má t¨ng vät, g©y nªn sù khñng ho¶ng kinh tÕ trªn ph¹m vi toµn cÇu vµ c¸c níc ®ang ph¸t triÓn chÞu hËu qu¶ nÆng nÒ. XuÊt khÈu cña nhiÒu níc gi¶m sót vµ c¸n c©n th¬ng m¹i th©m hôt nghiªm träng. NhiÒu níc ®ang ph¸t triÓn ph¶i ®i vay nî ®Ó chi dïng vµ thanh to¸n c¸c kho¶n l·i b»ng ®«-la Mü trong khi gi¸ trÞ ®ång tiÒn nµy ngµy cµng gia t¨ng. Trong bèi c¶nh ®ã, khi c¸c ng©n hµng t nh©n ngõng cho vay, ChÝnh phñ c¸c níc nghÌo, nhÊt lµ c¸c níc ë Ch©u Phi ph¶i t×m tíi c¸c tæ chøc quèc tÕ lín. ViÖc nµy lµm cho vai trß cña c¸c tæ chøc tµi chÝnh, tÝn dông nh Quü tiÒn tÖ quèc tÕ (IMF) vµ Ng©n hµng thÕ giíi (WB) t¨ng lªn ®¸ng kÓ. VÒ thùc chÊt, hai tæ chøc nµy cã tiÒm lùc kinh tÕ hïng hËu vµ ®øng ®»ng sau lµ c¸c níc c«ng nghiÖp thuéc khèi G7. C¸c tæ chøc nµy ñng hé mét häc thuyÕt míi vÒ ph¸t triÓn, cã tªn gäi lµ Neo-liberalism (Chñ nghÜa tù do míi) cã c¬ së tõ lý thuyÕt kinh tÕ T©n Cæ ®iÓn cña Keynes (Keynesian Neo-Claasical Economics). Häc thuyÕt nµy cµng ngµy cµng trë nªn phæ biÕn vµ b¾t ®Çu cuéc tranh luËn kÐo dµi vÒ Nhµ níc vµ thÞ trêng, ®Én ®Õn viÖc x¸c ®Þnh l¹i vai trß cña Nhµ níc. Theo häc thuyÕt míi nµy th× c¸c kÕt qu¶ ®Çu ra cña c¸c hµng ho¸ vµ dÞch vô còng nh hÖ thèng gi¸ c¶ cho c¸c kÕt qu¶ ®Çu ra ®ã ®îc quyÕt ®Þnh th«ng qua c¹nh tranh trªn thÞ trêng, tuú thuéc vµo së thÝch vµ thu nhËp cña ngêi tiªu dïng. Do vËy kÕt qu¶ ®Çu ra cña thÞ trêng sÏ lµ tèt nhÊt nÕu nh nã ®îc l¸i theo c¸c lùc lîng thÞ trêng ®ã. Nh vËy, lý lÏ ë ®©y lµ nhµ níc nªn h¹n chÕ sù can thiÖp cña m×nh vµo c¸c ho¹t ®éng s¶n xuÊt vµ kinh doanh cña c¸c doanh nghiÖp, dï c«ng hay t, ®Ó cho c¸c lùc lîng thÞ trêng quyÕt ®Þnh. MÆt kh¸c ho¹t ®éng cña nhµ níc chØ nªn tËp trung vµo c¸c c«ng t¸c mang tÝnh chÊt chiÕn lîc nh ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch, x©y dùng mét kh«n khæ ph¸p lý vµ mét m«i trêng lµnh m¹nh ®Ó hç trî cho ho¹t ®éng thÞ trêng. Nh vËy lµ ph¹m vi vµ vai trß cña nhµ níc sÏ thu hÑp l¹i ®Ó phï hîp víi yªu cÇu m¬Ý. Tuy nhiªn, thÞ trêng còng cã nh÷ng nhîc ®iÓm cña nã, trong ®ã vÉn cßn hµng lo¹t lÜnh vùc ®ßi hái ph¶i cã sù can thiÖp cña Nhµ níc ®Ó ®¶m b¶o sù c«ng b»ng trong x· héi, vÝ dô nh trong viÖc ch¨m lo cho nh÷ng ngêi giµ c¶ kh«ng n¬i n¬ng tùa, trong b¶o vÖ m«i trêng, v.v... §ång thêi, nÒn hµnh chÝnh theo lý thuyÕt cña Max Weber tuy ®· ®îc ¸p dông réng r·i trªn thÕ giíi, song kÓ tõ thËp kû 70 trë ®i nã ®· béc lé mét sè thiÕu sãt vµ ®· lµm gi¶m ®i hiÖu lùc qu¶n lý cña bé m¸y Nhµ níc. C¶i c¸ch hµnh chÝnh, trong ®ã cã c¶i c¸ch m« h×nh tæ chøc vµ ph¬ng thøc ®iÒu hµnh cña nÒn hµnh chÝnh c«ng ®· vµ ®ang ®îc thùc hiÖn ë nhiÒu níc. Mét m« h×nh hµnh chÝnh míi ®· xuÊt hiÖn víi c¸c tªn gäi kh¸c nhau cña nÒn hµnh chÝnh hiÖn ®¹i, gäi lµ: hµnh chÝnh ph¸t triÓn; hµnh chÝnh kiÓu kinh doanh; hµnh chÝnh theo ®Þnh híng thÞ trêng, v.v... Tho¹t nghe, cã thÓ nãi “hµnh chÝnh” vµ “thÞ trêng” lµ hai ph¹m trï ®èi lËp kh«ng thÓ hoµ hîp. Hµnh chÝnh c«ng lµ g¾n liÒn víi nhµ níc, víi quyÒn lùc, víi ph¸p quyÒn; lµ quan hÖ gi÷a c«ng quyÒn víi c«ng d©n, lµ theo luËt c«ng, lµ v« t, miÔn phÝ, kh«ng cã môc ®Ých kiÕm lêi. Cßn thÞ trêng lµ kinh doanh, t×m kiÕm lîi nhuËn, lµ quan hÖ mua - b¸n, cung - cÇu, lµ quan hÖ gi÷a c¸c chñ thÓ kinh doanh, ph¸p nh©n t vµ theo luËt t.... Nhng sù ph¸t triÓn cña cuéc sèng ®· lµm cho nÒn hµnh chÝnh kh«ng ph¶i t¸ch rêi hoµn toµn, c« lËp víi nÒn kinh tÕ thÞ trêng. ë ®©y, còng cÇn x¸c ®Þnhmét ®iÒu lµ kh«ng thÓ hoµ nhËp vµ ®ång nhÊt nÒn hµnh chÝnh c«ng víi nÒn kinh tÕ thÞ trêng, kh«ng thÓ thÞ trêng ho¸, th¬ng m¹i ho¸ nÒn hµnh chÝnh c«ng, kh«ng thÓ biÕn ChÝnh phñ vµ nÒn hµnh chÝnh c«ng thµnh mét hÖ thèng doanh nghiÖp. Tuy nhiªn trong nÒn kinh tÕ thÞ trêng, nÒn hµnh chÝnh lu«n lu«n chÞu sù t¸c ®éng trùc tiÕp cña thÞ trêng vµ ®Þnh híng theo thÞ trêng. Do x· héi ph¸t triÓn, c¸c mèi quan hÖ kinh tÕ - x· héi më réng vµ ngµy cµng trë nªn phøc t¹p, ChÝnh phñ cã nhiÒu chøc n¨ng h¬n, cã nhiÒu viÖc ph¶i lµm h¬n mµ tríc ®©y nÒn hµnh chÝnh c«ng truyÒn thèng kh«ng lµm vµ kh«ng cã ®iÒu kiÖn ®Ó lµm. Víi nÒn hµnh chÝnh theo chñ nghÜa qu¶n lý vµ sö dông yÕu tè c¹nh tranh, mét khi c¸c môc tiªu ®· v¹ch ra, vÊn ®Ò kh«ng quan träng lµ ai lµm, mµ quan träng lµ lµm nh thÕ nµo ®Ó ®¹t ®îc môc tiªu vµ cã hiÖu qu¶ cao. Trong viÖc cung cÊp dÞch vô cho nh©n d©n, cã trµo lu x· héi ho¸ vµ t nh©n ho¸ ë nhiÒu níc, cã thÓ nhµ níc lµm hoÆc cã thÓ c¸c tæ chøc phi chÝnh phñ, c¸c t nh©n lµm, nhng ph¶i theo luËt ph¸p nhµ níc vµ ®îc Nhµ níc gi¸m s¸t. Nh÷ng nguyªn nh©n chÝnh dÉn ®Õn ®Þnh híng thÞ trêng cña nÒn hµnh chÝnh lµ: - Khñng ho¶ng kinh tÕ x¶y ra trong nhiÒu níc ph¸t triÓn, nhiÒu doanh nghiÖp suy tho¸i, ph¸ s¶n, do ®ã kh«ng cßn chç cho khu vùc c«ng ph¸t triÓn. NÒn hµnh chÝnh c«ng gÆp nhiÒu khã kh¨n trong viÖc lµm chñ t×nh thÕ trong khi nÒn kinh tÕ thÞ trêng kh«ng ngõng ph¸t triÓn. - HÖ thèng lËp quy qu¸ nÆng nÒ, m« h×nh Nhµ níc ph¸p quyÒn cña Max Weber hiÖn vÉn cßn ®îc ¸p dông trong nhiÒu nÒn hµnh chÝnh c«ng trªn thÕ giíi. Tuy nhiªn, khi ¸p dông c¸c kü thuËt hµnh chÝnh cña m« h×nh nµy trong Nhµ níc d©n chñ th× thêng gÆp nhiÒu r¾c rèi do hÖ thèng lËp quy vµ luËt lÖ qu¸ phøc t¹p, cµng ngµy cµng trë nªn nÆng nÒ vµ khã gi¸m s¸t. C¸c c«ng d©n vµ ngay c¶ b¶n th©n c¸c nhµ hµnh chÝnh còng khã n¾m b¾t ®îc hÕt c¸c quy ®Þnh lËp ra. §iÒu ®ã cßn ®a ®Õn sù kÐm n¨ng ®éng, cøng nh¾c trong nÒn hµnh chÝnh vµ thiÕu tr¸ch nhiÖm c¸ nh©n. - Ho¹t ®éng kinh doanh ngµy cµng ph¸t triÓn c¶ chiÒu réng vµ chiÒu s©u, kh«ng chØ ®¬n thuÇn trong c«ng nghiÖp truyÒn thèng mµ chuyÓn nhiÒu sang híng tËp trung ph¸t triÓn vµ thu lîi nhuËn nhiÒu ë khu vùc thø ba vµ c¸c ngµnh c«ng nghiÖp dÞch vô cã quan hÖ nhiÒu ®Õn nÒn hµnh chÝnh c«ng. Nhng ho¹t ®éng kinh doanh nµy muèn tho¸t khái sù h¹n chÕ bëi sù ®éc quyÒn cña ChÝnh phñ, do ®ã nã ®ßi hái mét ph¬ng thøc qu¶n lý míi, linh ho¹t cña Nhµ níc vµ ®ßi hái mét m« h×nh nÒn hµnh chÝnh míi. Xu híng ph¸t triÓn nÒn hµnh chÝnh theo ®Þnh híng thÞ trêng lµ mét xu híng míi trong c¶i c¸ch hµnh chÝnh cña nhiÒu níc trªn thÕ giíi, do sù ph¸t triÓn cña kinh tÕ thÕ giíi vµ do sù th©m nhËp, giao thoa lÉn nhau gi÷a hµnh chÝnh vµ kinh tÕ. T¹i nhiÒu níc ph¸t triÓn nh Mü, Anh, Ph¸p, §øc, NhËt,v.v... ngêi ta ®· ¸p dông hang lo¹t c¸c biÖn ph¸p ®îc rót ra tõ thùc tiÔn kinh doanh vµ ®îc kiÓm chøng qua thÞ trêng. T¹i Mü ®· ®Ò ra “ChÝnh phñ mang tinh thÇn kinh doanh” (5) nh»m chèng m« h×nh ChÝnh phñ quan liªu vµ ®¸p øng víi nh÷ng yªu cÇu míi. T¹i Anh, Ph¸p vµ nhiÒu níc kh¸c, ngêi ta tæ chøc viÖc ®Êu thÇu c¸c dÞch vô c«ng céng, chuyÓn ®¹i bé phËn gi¸o dôc, ®µo t¹o, y tÕ,v.v. sang ký hîp ®ång cho t nh©n lµm. Theo quan ®iÓm míi nµy vÒ hµnh chÝnh, vai trß cña ChÝnh phñ chuyÓn tõ “chÌo thuyÒn” sang “l¸i thuyÒn” lµ chÝnh. ViÖc Nhµ níc kh«ng «m ®åm ®øng ra lµm mäi dÞch vô lµ mét xu híng g¾n víi d©n chñ ho¸, ph©n quyÒn, x· héi ho¸ (trong ®ã cã c¶ néi dung t nh©n ho¸), hiÖu qu¶ ho¸ sù qu¶n lý cña Nhµ níc. Nh÷ng nguyªn nh©n dÉn ®Õn c¶i c¸ch nÒn hµnh chÝnh theo híng thÞ trêng, g¾n víi x· héi ho¸, còng lµ nh÷ng c¨n cø ®Ó nhËn râ Ých lîi cña nã. §ã lµ: diÖn vµ Trong quyÓn s¸ch “S¸ng t¹o l¹i ChÝnh phñ” cña David Osborn - Ted Gaebler (1992) ®Ò ra mêi nguyªn t¾c: 1. Thóc ®Èy c¹nh tranh gi÷a c¸c tæ chøc cung øng dÞch vô; 2. Trao quyÒn cho c¸c c«ng d©n b»ng c¸ch t íc bá quyÒn kiÓm so¸t cña chÝnh quyÒn vµ chuyÓn giao quyÒn ®ã cho céng ®ång; 3. §¸nh gi¸ ho¹t ®éng cña c¸c tæ chøc thuéc Nhµ níc trªn kÕt qu¶ chø kh«ng dùa trªn ®Çu vµo; 4. §Þnh híng ho¹t ®éng dùa theo nhiÖm vô, chø kh«ng dùa theo luËt lÖ; 5. Coi ngêi tiªu dïng lµ kh¸ch hµng cã quyÒn lùa chän; 6. Phßng ngõa c¸c vÊn ®Ò gay cÊn tríc khi nã ph¸t sinh; 7. §Æt träng t©m vµo viÖc kiÕm tiÕn chø kh«ng chØ ®¬n thuÇn chó ý tiªu tiÒn; 8. Phi tËp trung ho¸ quyÒn lùc vµ ¸p dông chÕ ®é cïng qu¶n lý; 9. Thay c¬ chÕ quan liªu b»ng c¬ chÕ thÞ tr êng; 10. Lµm xóc t¸c cho c¸c khu vùc c«ng, t ®Ó hä tù nguyÖn cïng tham gia gi¶i quyÕt c¸c vÊn ®Ò cña céng ®ång. (5) lîng dÞch vô cho nh©n d©n ®îc réng h¬n; tÝnh n¨ng ®éng, s¸ng t¹o, sù phong phó, ®a d¹ng ®îc ph¸t huy kÞp thêi h¬n; chÊt lîng cña dÞch vô cao h¬n; quy t¾c ®¬n gi¶n, bít phiÒn nhiÔu, thuËn tiÖn cho d©n h¬n; hiÖu qu¶ kinh tÕ - x· héi cã thÓ tÝnh ®îc thµnh tiÒn cao h¬n, tiÕt kiÖm h¬n nguån nh©n lùc vµ tµi chÝnh cña Nhµ níc; sù g¾n bã gi÷a ngêi cung øng dÞch vô víi ngêi kh¸ch hµng ®îc bÒn chÆt h¬n; bÖnh quan liªu, tham nhòng dÔ ®îc ph¸t hiÖn vµ kh¾c phôc h¬n. VÊn ®Ò m©u thuÉn kh«ng ph¶i chñ yÕu lµ gi· hµnh chÝnh c«ng vµ hµnh chÝnh t, mµ lµ gi÷a ®éc quyÒn vµ c¹nh tranh. §éc quyÒn dÉn tíi tr× trÖ, b¶o thñ, kh«ng s¸ng t¹o, cßn c¹nh tranh (trong khu«n khæ ph¸p luËt) th× dÉn ®Õn tù chñ, n¨ng ®éng, s¸ng t¹o, cã hiÖu qu¶. TÊt nhiªn, c¹nh tranh kh«ng ph¶i lµ gi¶i ph¸p cho mäi vÊn ®Ò, mµ ph¶i kÕt hîp víi nhiÒu gi¶i ph¸p kh¸c míi ph¸t huy ®îc thÕ m¹nh cña nã, nhÊt lµ trong lÜnh vùc hµnh chÝnh. 2. §Æc tÝnh cña nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn (1) Môc tiªu ph¶i ®¹t lµ hiÖu qu¶ cña ho¹t ®éng qu¶n lý, ®ã lµ nhiÖm vô c¬ b¶n cña c¸c nhµ hµnh chÝnh. Nã kh«ng quan t©m nhiÒu ®Õn chu tr×nh, ph¬ng ph¸p, mµ quan t©m tríc hÕt ®Õn môc ®Ých cã ®¹t ®îc hay kh«ng, cô thÓ lµ hiÖu qu¶ ®o ®Õm ®îc, b»ng mét hÖ thèng chØ tiªu ®¸nh gi¸, lîng ho¸, so s¸nh kÕt qu¶/chi phÝ. Trong m« h×nh míi, vai trß cña khoa häc qu¶n lý vµ c¸c nhµ qu¶n lý, nhÊt lµ qu¶n lý theo lèi qu¶n trÞ doanh nghiÖp ®îc ®Ò cao vµ chÝnh nã lµ yÕu tè quyÕt ®Þnh viÖc ®¹t ®îc môc tiªu cña qu¶n lý. NÕu nh trong nÒn hµnh chÝnh truyÒn thèng, c¸c nhµ hµnh chÝnh chñ yÕu lµ lµm nhiÖm vô thi hµnh mªnhô lÖnh vµ lµm theo c¸c quy t¾c cã s½n, th× ngµy nay víi t c¸ch lµ nhµ qu¶n lý, hä ph¶i tÝnh to¸n, dù ®o¸n, s¸ng t¹o, n¨ng ®éng ®Ó ®¹t ®îc môc tiªu. (2) Phi quy chÕ ho¸ lµ mét xu híng kh¸ phæ biÕn. NÒn hµnh chÝnh c«ng ph¸t triÓn kh«ng ®ßi hái nh÷ng quy ®Þnh chÆt chÏ nh mét m¹ng líi dµy ®Æc trong nÒn hµnh chÝnh c«ng truyÒn thèng b¾t mét c«ng chøc ph¶i tu©n thñ mét c¸ch cøng nh¾c vµ nghiªm ngÆt, mµ thay vµo ®ã lµ c¬ chÕ mÒm dÎo h¬n, linh ho¹t h¬n, dÔ thÝch nghi víi t×nh h×nh kinh tÕ, chÝnh trÞ, x· héi míi. Ngêi c«ng chøc kh«ng nhÊt thiÕt ph¶i lµm c«ng ¨n l¬ng suèt ®êi, mµ hä cã thÓ lµm hîp ®ång toµn phÇn hay nöa phÇn thêi gian, miÔn lµ hä ph¶i ®¹t ®îc môc tiªu cña tæ chøc ®Æt ra khi lµm viÖc. Ngêi c«ng d©n kh«ng cßn lµ nh÷ng ngêi thô ®éng cÇu xin dÞch vô cña Nhµ níc, mµ trë thµnh c¸c kh¸ch hµng sö dông dÞch vô, cã quyÒn ®îc ®ßi hái phôc vô. Phi quy chÕ ho¸ ®îc thùc hiÖn b»ng c¸ch ®¬n gi¶n ho¸ c¸c thÓ chÕ, c¸c quy ®Þnh, thñ tôc cña ChÝnh phñ v× chóng ®· trë nªn qu¸ nÆng nÒ vµ phøc t¹p, ®Õn nçi ngêi d©n kh«ng hiÓu næi, vµ thËm chÝ c¶ c¸c c¬ quan hµnh chÝnh nhµ níc còng khã ¸p dông. Tõ ®ã, ®Æt ra yªu cÇu ph¶i c¶i c¸ch thÓ chÕ theo híng: (a) §¬n gi¶n ho¸ c¸c thñ tôc hµnh chÝnh ®Ó gi¶i quyÕt c¸c vÊn ®Ò hµnh chÝnh nhanh h¬n vµ ®ì tèn kÐm h¬n; (b) Mét hÖ thèng lËp quy Ýt phøc t¹p t¹o ra mét chÕ ®é c«ng vô ®a d¹ng h¬n, t¹o ®iÒu kiÖn cho c¸c cÊp ®Þa ph¬ng ph¸t huy s¸ng kiÕn vµ ph¸t triÓn c¸c dÞch vô theo yªu cÇu c¸ nh©n. Nhng ®ång thêi nã còng cã mÆt tr¸i lµ dÉn ®Õn nh÷ng ®èi xö kh¸c nhau gi÷a c¸c c«ng d©n, t¹o ra nguy c¬ ph©n phèi kh«ng ®ång ®Òu c¸c dÞch vô trong d©n chóng vµ gi÷a c¸c vïng kh¸c nhau; (c) Mét hÖ thèng chÝnh s¸ch bao gåm c¸c quy ®Þnh ®¬n gi¶n h¬n vµ sè lîng Ýt h¬n sÏ t¨ng tù do c¸ nh©n cho c¸c c«ng d©n, thóc ®Èy sù ph¸t triÓn kinh tÕ cho c¸c c«ng ty. NhÊt lµ víi c¸c c«ng ty kinh doanh, viÖc ®¬n gi¶n ho¸ c¸c thñ tôc rêm rµ lµ gióp t¨ng ®îc tÝnh c¹nh tranh cña hä. (3) Ph©n quyÒn lµ mét trong nh÷ng néi dung quan träng cña nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn. VÊn ®Ò nµy ®îc thª hiÖn díi nh÷ng h×nh thøc kh¸c nhau, ë nh÷ng møc ®é kh¸c nhau, nhng xu híng chung lµ ChÝnh phñ trung ¬ng ph©n giao quyÒn h¹n, tr¸ch nhiÖm, thÈm quyÒn nhiÒu h¬n cho c¸c ®¬n vÞ chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng (ph©n quyÒn l·nh thæ), hay cho c¸c bé vµ c¸c ®¬n vÞ tæ chøc bªn díi (ph©n quyÒn chøc n¨ng) trong viÖc chñ ®éng qu¶n lý c¸c nguån lùc ®îc ph©n bæ trong ph¹m vi thÈm quyÒn cña chóng; ®ång thêi nã ®Ò cao mèi quan hÖ v÷ng ch¾c gi÷a ChÝnh phñ víi bé phËn ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch, gi÷a cÊp ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch víi cÊp thi hµnh. Sù “®éc lËp” ngµy cµng cao gi÷a ChÝnh phñ vµ c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng trë thµnh ph¸p nh©n c«ng ph¸p ®i liÒn víi sù cñng cè m¹nh mÏ vai trß trung t©m cña ChÝnh phñ vµ Thñ tíng t¹o ra nh÷ng chÝnh s¸ch vµ ph¬ng ph¸p qu¶n lý n¨ng ®éng, thÝch øng víi m«i trêng lu«n lu«n biÕn ®éng. Qu¸ tr×nh ph©n quyÒn diÔn ra rÊt râ rÖt, thÓ hiÖn ë sù thay ®æi trong mèi quan hÖ gi÷a ChÝnh phñ trung ¬ng vµ chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng, ®îc thùc hiÖn ë rÊt nhiÒu quèc gia víi nh÷ng møc ®é vµ kÕt qu¶ kh¸c nhau. VÝ dô, Céng hoµ li©n bang §øc lµ níc cã truyÒn thèng lÞch sö ph©n quyÒn m¹nh. Níc Anh cã t×nh thÕ phøc t¹p h¬n do cã sù xung ®ét s©u s¾c gi÷a chÝnh quyÒn c¸c ®Þa ph¬ng vµ tr¸ch nhiÖm cña hä ®èi víi c¸c chÝnh s¸ch kinh tÕ khiÕn cho níc Anh kh«ng ®i theo xu híng nµy. Níc Ph¸p lµ níc cã truyÒn thèng tËp quyÒn m¹nh nhng ®· vµ ®ang thùc hiÖn qu¸ tr×nh ph©n quyÒn. Thuþ ®iÓn lµ níc xa nhÊt trong c¸c níc theo xu híng t¨ng tÝnh ®éc lËp cña chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng. C¸c níc kh¸c nh Th¸i lan, Philippin, In®«nªxia, Hµn quèc, Malaysia,v.v. ®Òu cã xu híng ph©n quyÒn theo nh÷ng møc ®é kh¸c nhau. T×nh h×nh chung lµ lu«n cã sù ®iÒu chØnh ®Ó tr¸nh ph©n t¸n b»ng c¸c h×nh thøc nh t¶n quyÒn, uû quyÒn, t¨ng cêng sù qu¶n lý tËp trung, thèng nhÊt cña ChÝnh phñ vµ c¸c bé. Song song víi hÖ thèng tæ chøc ®Þa ph¬ng tù qu¶n, cã hÖ thèng tæ chøc cña trung ¬ng ®Æt t¹i c¸c ®Þa bµn l·nh thæ (t¶n quyÒn), kh«ng phô thuéc vµo mµ l¹i cã chøc n¨ng kiÓm tra c¸c chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng. Ph©n quyÒn trong c¶i c¸ch hµnh chÝnh nh»m ®¹t ®îc n¨m môc ®Ých sau: • T¨ng cêng ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch ë cÊp hµnh chÝnh trung ¬ng b»ng c¸ch gi¶m bít ho¹t ®éng cã tÝnh chÊt t¸c nghiÖp. • Ph¸t huy tÝnh chñ ®éng, s¸ng t¹o cña chÝnh quyÒn ®Þa ph¬ng, lµm cho nÒn hµnh chÝnh s¸t vµ phï hîp h¬n víi ®Æc ®iÓm kinh tÕ - x· héi ®Þa ph¬ng. • Ph¸t triÓn dÞch vô ®a d¹ng h¬n theo híng ngêi tiªu dïng lµ kh¸ch hµng; lµm cho dÞch vô c«ng céng cã hiÖu qu¶ cao. • Ph¸t triÓn nÒn d©n chñ, t¨ng cêng sù tham gia cña c«ng d©n trong nÒn hµnh chÝnh c«ng. • Thóc ®Èy sù c«ng b»ng, gióp cho c¸c c«ng d©n dÔ dµng gi¸m s¸t ho¹t ®éng cña c¸c nhµ chøc tr¸ch. (4) NÒn hµnh chÝnh bao hµm mét sè yÕu tè cña c¬ chÕ thÞ trêng, nh c¹nh tranh, ®Êu thÇu, tÝnh hiÖu qu¶, lîng ho¸, so s¸nh kÕt qu¶/chi phÝ, c«ng d©n lµ “kh¸ch hµng” cña nÒn hµnh chÝnh, lµm cho nÒn hµnh chÝnh trë nªn n¨ng ®éng, ®a d¹ng, phong phó, tho¸t khái vá èc quan liªu truyÒn thèng cña bé m¸y th l¹i cò. (5) §éi ngò c¸n bé hµnh chÝnh, ®Æc biÖt lµ c¸c c¸n bé qu¶n lý cao cÊp, lµ nh÷ng ngêi g¾n bã víi chÝnh trÞ, víi ChÝnh phñ, nhµ níc vµ nÒn hµnh chÝnh nhµ níc. Hä kh«ng ph¶i lµ nh÷ng ngêi trung lËp, kh«ng cßn hoµn toµn lµ “ chÝnh trÞ ra ®i, hµnh chÝnh ë l¹i”. Hä tham dù vµo qu¸ tr×nh x¸c lËp ®êng lèi, chÝnh s¸ch. B¶n th©n hä lµ nh÷ng ngêi ®îc rÌn luyÖn chÝnh trÞ, tham gia c«ng t¸c chÝnh trÞ, vµ lµm c«ng t¸c chÝnh trÞ vµ hµnh chÝnh trong bé m¸y hµnh ph¸p vµo nÒn hµnh chÝnh nhµ níc, vµ do ®ã cã thÓ xem hä lµ chiÕc cÇu nèi gi÷a quyÒn lùc chÝnh trÞ víi nÒn hµnh chÝnh quèc gia. (6) T nh©n ho¸ mét phÇn c¸c ho¹t ®éng cña nhµ níc trªn c¬ së thùc hiÖn ®îc c¸c môc tiªu vµ ph¸p luËt nhµ níc (luËt c«ng), ®Æc biÖt lµ c¸c dÞch vô c«ng céng. Xu híng nµy b¾t ®Çu t¹i V¬ng quèc Anh tõ khi bµ Margret Thatcher lªn n¾m quyÒn vµo n¨m 1979, vµ sau ®ã nhanh chãng lan réng ra nhiÒu níc trªn thÕ giíi. T nh©n ho¸ kh«ng chØ lµ con ®êng n©ng cao hiÖu qu¶, mµ cßn v× b¶n th©n ChÝnh phñ ®· cã qu¸ nhiÒu chøc n¨ng vµ «m ®åm, nÕu kh«ng t nh©n ho¸ th× kh«ng thÓ ®¸p øng nhanh chãng ®îc mäi yªu cÇu ngµy cµng t¨ng cña c¸c c«ng d©n. Theo quan niÖm cña c¸c nhµ nghiªn cøu, t nh©n ho¸ kh«ng chØ ®¬n thuÇn lµ b¸n ®i tµi s¶n cña Nhµ níc, chuyÓn së h÷u c«ng thµnh së h÷u t, mµ bao hµm rÊt nhiÒu h×nh thøc, trong ®ã kÓ c¶ c¸c h×nh thøc nh ®Êu thÇu, lµm hîp ®ång phô, cho thuª, hay nh cæ phÇn ho¸ c¸c doanh nghiÖp vµ tËp ®oµn ho¸ c¸c c«ng ty ®Ó nang cao tÝnh c¹nh tranh. Ngoµi ra, mét ý nghÜa quan träng kh¸c cña t nh©n ho¸ lµ thu hót ®îc ®«ng ®¶o c¸c thµnh phÇn x· héi, nhÊt lµ khu vùc t nh©n, c¸c c«ng d©n vµ c¸c tæ chøc phi ChÝnh phñ, tham gia vµo ho¹t ®éng cña nÒn hµnh chÝnh c«ng. Trong mét chõng mùc nµo ®ã, t nh©n ho¸ cã thÓ ®îc coi lµ mét phÇn cña x· héi ho¸. Møc ®é, ph¹m vi t nh©n ho¸ vµ x· héi ho¸ ë c¸c níc kh¸c nhau, tuú thuéc vµo hoµn c¶nh cña mçi níc vµ xu híng chÝnh trÞ cña ®¶ng cÇm quyÒn vµ ChÝnh phñ ®¬ng thêi. (7) Hµnh chÝnh c«ng kh«ng t¸ch khái hµnh chÝnh t vµ vËn dông nhiÒu ph¬ng ph¸p qu¶n lý doanh nghiÖp vµo c¸c thùc tiÔn ho¹t ®éng cña m×nh. Tuy ph©n biÖt râ vµ kh«ng biÕn nÒn hµnh chÝnh c«ng thµnh tæ chøc qu¶n lý t nh©n theo c¬ chÕ thÞ trêng, song trong x· héi hiÖn ®¹i vµ nÒn kinh tÕ thÞ trêng, nÒn hµnh chÝnh c«ng cã thÓ vµ ®· vËn dông nhiÒu ph¬ng ph¸p qu¶n lý cña c¸c doanh nghiÖp t nh©n (thuéc chøc n¨ng hµnh chÝnh cña qu¶n lý mµ H. Fayol ®· nãi), nhÊt lµ nh÷ng ph¬ng ph¸p qu¶n lý hiÖn ®¹i vµ kü thuËt hiÖn ®¹i. §ã còng lµ sù ®ßi hái kh¸ch quan cña hiÖu qu¶, chÊt lîng vµ sù linh ho¹t trong ®¸p øng c¸c dÞch vô cho yªu cÇu ngµy cµng t¨ng cña c«ng d©n c¶ vÒ sè lîng vµ chÊt lîng. ë níc ta hiÖn nay, do khu vùc t cßn cha ph¸t triÓn m¹nh, vÞ trÝ vµ vai trß cña khu vùc t cha næi bËt trong ®êi sèng chÝnh trÞ, kinh tÕ vµ x· héi cña ®Êt níc, vÊn ®Ò “ hµnh chÝnh c«ng” vµ “ hµnh chÝnh t” cha ®îc ®Æt ra ®Ó nghiªn cøu mét c¸ch thùc sù cÊp b¸ch. Song trong thùc tiÔn trªn thÕ giíi, nhÊt lµ t¹i c¸c níc ®· cã mét nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn vµ mét khu vùc kinh tÕ t nh©n ph¸t triÓn, hµnh chÝnh häc lµ mét bé phËn cña khoa häc chÝnh trÞ, tæ chøc qu¶n lý nãi chung víi nh÷ng nguyªn t¾c c¬ b¶n cã thÓ øng dông cho tÊt c¶ c¸c tæ chøc hµnh chÝnh - sù nghiÖp, c¸c doanh nghiÖp cì lín, dï ®ã lµ doanh nghiÖp cña Nhµ níc hay cña t nh©n. Nh ®· nªu trªn ®©y, còng gièng nh qu¶n lý, hµnh chÝnh lµ mét nghÖ thuËt ®Ó “hoµn thµnh c«ng viÖc”. NghÖ thuËt nµy còng ®ßi hái c¸c c«ng t¸c nh híng dÉn , phèi hîp, kiÓm so¸t, ®¸nh gi¸, khuyÕn khÝch vËt chÊt vµ tinh thÇn, sö dông c¸c thiÕt chÕ quan hÖ con ngêi ®Ó ®¹t ®îc c¸c môc ®Ých cña tæ chøc ®Ò ra. C¸c qu¸ tr×nh vµ kü n¨ng nh vËy lµ cÇn thiÕt cho c¶ hµnh chÝnh c«ng vµ hµnh chÝnh t. (8). Xu híng quèc tÕ ho¸: sù quèc tÕ ho¸ ®êi sèng kinh tÕ - x· héi còng ¶nh hëng ®Õn nÒn hµnh chÝnh c«ng. C¸c níc ph¶i ®iÒu chØnh nhiÒu qui ®Þnh ph¸p luËt theo ph¸p luËt vµ th«ng lÖ quèc tÕ ®èi víi nhiÒu vÊn ®Ò mang tÝnh chÊt toµn cÇu, ®Æc biÖt lµ nh÷ng vÊn ®Ò x· héi (®iÓn h×nh lµ Tuyªn bè 10 ®iÒu cam kÕt cña Héi nghÞ cÊp cao vÒ ph¸t triÓn x· héi t¹i Copenhaghen th¸ng 3/1995). Loµi ngêi ®ang ®øng tríc nh÷ng th¸ch thøc nghiªm träng, vÝ dô nh n¹n « nhiÔm m«i trêng vµ hiÓm ho¹ cña hiÖu øng “nhµ kÝnh”, vÊn ®Ò chèng bu«n lËu, mafia, b¹o lùc, vÊn ®Ò giíi tÝnh, t«n gi¸o, b¶o vÖ quyÒn cña trÎ em,v.v. NÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn cña c¸c níc ®Òu ph¶i quan t©m vµ g¸nh v¸c nghÜa vô chung ®èi víi nh÷ng vÊn ®Ò cña loµi ngêi. §Êt níc ta ®ang trong qu¸ tr×nh héi nhËp vµo thÕ giíi vµ khu vùc, ®iÒu ®ã thÓ hiÖn rÊt râ trong chÝnh s¸ch më cöa ra bªn ngoµi, lµm b¹n víi tÊt c¶ c¸c níc kh«ng ph©n biÖt thÓ chÕ chÝnh trÞ, t«n gi¸o, mµu da,v.v. trªn c¬ së ®éc lËp tù chñ vµ hai bªn h÷u nghÞ, hîp t¸c, cïng cã lîi vµ kh«ng lµm ph¬ng h¹i ®Õn nhau. HiÖn nay, ViÖt nam ®· trë thµnh thµnh viªn chÝnh thøc cña ASEAN, vµ ®ang trªn ®êng tiÕn tíi gia nhËp APEC vµ WTO. Chóng ta ®ang ®Èy m¹nh tiÕn tr×nh “héi nhËp” (héi nhËp mµ kh«ng hoµ tan) vµo thÕ giíi vµ khu vùc. Mét mÆt, chóng ta tiÕp thu cã chän lùa c¸c kiÕn thøc vµ kinh nghiÖm hiÖn ®¹i trªn thÕ giíi, mÆt kh¸c, chóng ta cÇn g×n gi÷ truyÒn thèng vµ b¶n s¾c d©n téc, ®Êu tranh chèng l¹i c¸c trµo lu vµ ¶nh hëng xÊu cña c¸c hÖ t tëng vµ v¨n ho¸ xa l¹ víi truyÒn thèng d©n téc ViÖt nam. NÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn cã nhiÒu ®iÓm kh¸c biÖt víi nÒn hµnh chÝnh truyÒn thèng. Nh÷ng yÕu tè khoa häc qu¶n lý, nh÷ng nh©n tè thÞ trêng, nh÷ng mèi quan hÖ ngµy cµng ®a d¹ng vµ phøc t¹p gi÷a chÝnh trÞ - hµnh chÝnh - kinh tÕ, nh÷ng bíc nh¶y vät cña khoa häc, c«ng nghÖ, tin häc, xu híng quèc tÕ ho¸ ®êi sèng x· héi cña c¸c níc vµ nhÊt lµ tr×nh ®é d©n trÝ ®îc n©ng cao vÒ mäi mÆt (ý thøc vÒ quyÒn c«ng d©n, tr×nh ®é v¨n ho¸, kiÕn thøc ph¸p luËt, khoa häc - kü thuËt vµ qu¶n lý, sù thøc tØnh cña loµi ngêi tríc nh÷ng nguy c¬ vµ tai ho¹ chung cña toµn nh©n lo¹iv.v.) ®· ®Ò ra yªu cÇu míi ®èi víi c¸c Nhµ níc, c¸c ChÝnh phñ vµ c¸c nÒn hµnh chÝnh c«ng. Nã ®ßi hái ph¶i cã nh÷ng quan ®iÓm vµ ph¬ng ph¸p thiÕt kÕ vµ vËn hµnh míi, nh»m lµm cho sù qu¶n lý cña Nhµ níc, cho nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn vµ chøc n¨ng qu¶n lý sÏ cã hiÖu lùc vµ ®em l¹i hiÖu qu¶ cao h¬n. Khi chóng ta chó ý tíi hiÖu qu¶, th× mäi vÊn ®Ò ®Æt ra mét c¸ch râ rµng h¬n: môc tiªu lµ c¸i g×, cã ®Þnh tÝnh vµ ®Þnh lîng lµm thÕ nµo ®Ó ®¹t ®îc môc tiªu ®ã víi chi phÝ Ýt nhÊt, ai lµ ngêi thùc hiÖn vµ ai lµ ngêi l·nh ®¹o, qu¶n lý, kiÓm so¸t ... §ã lµ nh÷ng vÊn ®Ò mµ nÒn hµnh chÝnh ph¸t triÓn vµ hµnh chÝnh häc hiÖn ®¹i ®Æt ra gi¶i quyÕt. 3. Tõ hµnh chÝnh c«ng sang qu¶n lý c«ng Trong nh÷ng n¨m gÇn ®©y, cã khuynh híng thay kh¸i niÖm vµ thuËt ng÷ “hµnh chÝnh c«ng” b»ng “qu¶n lý c«ng”, do qu¸ tr×nh qu¶n lý cña nhµ níc trë nªn phøc t¹p h¬n, g¾n bã qu¸ tr×nh hµnh chÝnh nhµ níc víi qu¸ tr×nh nhµ níc qu¶n lý kinh tÕ - x· héi h¬n, c¶i c¸ch hµnh chÝnh g¾n bã víi c¶i c¸ch kinh tÕ, võa xuÊt ph¸t tõ, võa phôc vô cho c«ng cuéc ph¸t triÓn vµ c¹nh tranh kinh tÕ lµ chÝnh. Cho nªn néi dung hiÓu nh tríc vÒ hµnh chÝnh c«ng kh«ng ®ñ diÔn t¶ néi dung qu¶n lý phøc t¹p, phong phó ®a d¹ng h¬n, víi môc tiªu, hiÖu qu¶ kinh tÕ - x· héi h¬n vµ quy tr×nh tu©n thñ quy ph¹m ph¸p lý cña hµnh chÝnh. Häc thuyÕt vµ thùc tiÔn Weber vÒ hµnh chÝnh c«ng dùa trªn c¬ së hÖ thèng trËt tù thø bËc vµ tÝnh trung lËp cña hµnh chÝnh ®· tr¶i qua thö th¸ch vµ ®îc thay b»ng mét häc thuyÕt míi phï hîp víi thêi ®¹i míi, ph¶n ¶nh sù ph¸t triÓn vµ tiÕn bé tõng bíc tõ ý tëng cña Wilson vµ Goodrow sang ý tëng hiÖn ®¹i h¬n cña osborne vµ Gaebler víi quan niÖm “s¸ng t¹o l¹i chÝnh phñ”. §ã lµ mét m« h×nh qu¶n lý míi víi néi dung c¬ b¶n lµ mét m« h×nh hËu th l¹i (portbu reaucratic) mang tÝnh chiÕn lîc nh»m kÕt qu¶ thiÕt thùc, dùa trªn mét phong c¸ch l·nh ®¹o hµnh ph¸p thiÕt thùc (executie leadership) vµ ph©n quyÒn m¹nh, híng theo thÞ trêng, híng theo kh¸ch hµng, víi tinh thÇn kinh doanh vµ lµm xóc t¸c cho khu vùc c«ng vµ t cïng tù nguyÖn tham gia, hîp t¸c gi¶i quyÕt c¸c nhu cÇu cña céng ®ång. Xu híng thÞ trêng ®Æc biÖt ph¸t triÓn ë Mü, thÓ hiÖn sù th©m nhËp giao thoa ngµy cµng s©u gi÷a hµnh chÝnh vµ kinh tÕ. VÝ dô ë Mü, ngêi ta chèng m« h×nh chÝnh phñ quan liªu b»ng c¸ch ®Ò ra ph¬ng híng c¶i c¸ch “chÝnh phñ mang tinh thÇn kinh doanh” ®Ó ®¸p øng t×nh h×nh kinh tÕ - x· héi ®Çy biÕn ®éng, c¹nh tranh, bïng næ th«ng tin, vµ ngêi d©n trë thµnh ngêi kh¸ch hµng cã quyÒn lùa chän vµ ®ßi hái dÞch vô c«ng céng cã chÊt lîng cao[1]. ThuyÕt qu¶n lý míi thay cho hµnh chÝnh c«ng nh»m c¶i c¸ch theo nh÷ng néi dung sau: “ a. Nh÷ng nhµ qu¶n lý cÇn ph¶i t¨ng cêng sù tù qu¶n tõ sù kiÓm tra tæ chøc cña trung ¬ng a. Nh÷ng tæ chøc vµ c¸ nh©n sÏ ®îc ®¸nh gi¸ vµ khen thëng trªn c¬ së hä ®¸p øng tèt viÖc thùc hiÖn nhiÖm vô môc tiªu; b. Nh÷ng nguån nh©n lùc vµ tµi chÝnh ph¶i ®îc sö dông mang l¹i ®Çu ra tèi ®a víi chi phÝ tèi thiÓu; c. Sù tranh ®ua vµ nh÷ng híng ®ßi hái cña kh¸ch hµng ph¶i ®îc xem xÐt ®Ó n©ng cao hiÖu qu¶; vµ d. Qu¸ tr×nh b¶o ®¶m chÊt lîng ph¶i ®îc thùc hiÖn”. ThuyÕt míi vÒ qu¶n lý c«ng ®îc ¸p dông ë nh÷ng møc ®é kh¸c nhau ë nhiÒu níc ch©u ¢u vµ c¸c ch©u kh¸c [ë Anh (díi thêi bµ Margret Thatcher), ë Canada, ë New Zealand, Hång k«ng, Malaysia, Ghana, Jamaica. Sù vËn dông thuyÕt míi Êy ë Hång k«ng trong c¸c khu vùc c«ng tõ khi c«ng bè tµi liÖu “c¸ch nh×n khu vùc c«ng”, 1989. Nã bao gåm 4 lÜnh vùc c¶i c¸ch: a. C¶i c¸ch qu¶n lý chÝnh s¸ch, xem xÐt l¹i vai trß cña c¸c ngµnh chÝnh s¸ch vµ sù ph©n chia tr¸ch nhiÖm gi÷a ngµnh chÝnh s¸ch vµ c¸c vô; b. ChÝnh s¸ch qu¶n lý nguån nh©n lùc vµ tµi lùc, xem xÐt l¹i vai trß c¸c ngµnh tµi chÝnh vµ ngµnh c«ng vô; c. C¶i c¸ch thÓ chÕ, ¸p dông thùc tiÔn cña c¸c quü th¬ng m¹i, c¸c hîp ®ång vµ c¸c hiÖp ®oµn ho¸ (corporatiation); d. C¶i c¸ch t¸c nghiÖp, bao gåm viÖc c«ng bè nh÷ng lêi cam kÕt thùc hiÖn vµ thiÕt lËp mét trung t©m kinh doanh”[2]. TÊt nhiªn lý thuyÕt míi qu¶n lý c«ng cã nh÷ng u ®iÓm, nhng còng cã nh÷ng nhîc ®iÓm lé ra trong qu¸ tr×nh thùc hiÖn, mµ qua kinh nghiÖm cña Hång k«ng, «ng Jerman T.M. Larn ®· phª ph¸n nh: tinh thÇn tr¸ch nhiÖm chÝnh trÞ gi¶m sót, thiÕu mét sù nhÊt qu¸n vÒ chiÕn lîc; xem nhÑ nh÷ng gi¸ trÞ x· héi chñ yÕu; khñng ho¶ng tÝnh hîp ph¸p; tinh thÇn ®¹o ®øc c«ng vô suy yÕu. 1 2 Xem “S¸ng t¹o l¹i chÝnh phñ” (reinvenning gorvernment) cña David Osborn vµ Ted Gaebler (1992). Xem “Sù biÕn ®æi tõ hµnh chÝnh c«ng sang qu¶n lý c«ng” cña Jerman T. M. Larn. Hång k«ng [...]... với chính trị, với Chính phủ, nhà nớc và nền hành chính nhà nớc Họ không phải là những ngời trung lập, không còn hoàn toàn là chính trị ra đi, hành chính ở lại Họ tham dự vào quá trình xác lập đờng lối, chính sách Bản thân họ là những ngời đợc rèn luyện chính trị, tham gia công tác chính trị, và làm công tác chính trị và hành chính trong bộ máy hành pháp vào nền hành chính nhà nớc, và do đó có thể xem... hình tổ chức và phơng thức điều hành của nền hành chính công đã và đang đợc thực hiện ở nhiều nớc Một mô hình hành chính mới đã xuất hiện với các tên gọi khác nhau của nền hành chính hiện đại, gọi là: hành chính phát triển; hành chính kiểu kinh doanh; hành chính theo định hớng thị trờng, v.v Thoạt nghe, có thể nói hành chính và thị trờng là hai phạm trù đối lập không thể hoà hợp Hành chính công là gắn... nhập và đồng nhất nền hành chính công với nền kinh tế thị trờng, không thể thị trờng hoá, thơng mại hoá nền hành chính công, không thể biến Chính phủ và nền hành chính công thành một hệ thống doanh nghiệp Tuy nhiên trong nền kinh tế thị trờng, nền hành chính luôn luôn chịu sự tác động trực tiếp của thị trờng và định hớng theo thị trờng Do xã hội phát triển, các mối quan hệ kinh tế - xã hội mở rộng và. .. thuộc vào hoàn cảnh của mỗi nớc và xu hớng chính trị của đảng cầm quyền và Chính phủ đơng thời (7) Hành chính công không tách khỏi hành chính t và vận dụng nhiều phơng pháp quản lý doanh nghiệp vào các thực tiễn hoạt động của mình Tuy phân biệt rõ và không biến nền hành chính công thành tổ chức quản lý t nhân theo cơ chế thị trờng, song trong xã hội hiện đại và nền kinh tế thị trờng, nền hành chính công... cha phát triển mạnh, vị trí và vai trò của khu vực t cha nổi bật trong đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của đất nớc, vấn đề hành chính công và hành chính t cha đợc đặt ra để nghiên cứu một cách thực sự cấp bách Song trong thực tiễn trên thế giới, nhất là tại các nớc đã có một nền hành chính phát triển và một khu vực kinh tế t nhân phát triển, hành chính học là một bộ phận của khoa học chính trị,... tính chính trị của nền hành chính, nó cũng không hoàn toàn là trung lập ở nớc ta, tuy có sự phân biệt và phân công giữa chính trị và hành chính, giữa các thi t chế chính trị và hành chính, nhng không có sự tách biệt, đứt đoạn Chính trị và hành chính không phải là một, trùng lặp và hoà lẫn vào nhau; nhng chúng quan hệ gắn bó nhau, gối lên nhau, có khi lồng vào nhau Do vậy, trong điều kiện nớc ta, cần... phạm pháp lý của hành chính Học thuyết và thực tiễn Weber về hành chính công dựa trên cơ sở hệ thống trật tự thứ bậc và tính trung lập của hành chính đã trải qua thử thách và đợc thay bằng một học thuyết mới phù hợp với thời đại mới, phản ảnh sự phát triển và tiến bộ từng bớc từ ý tởng của Wilson và Goodrow sang ý tởng hiện đại hơn của osborne và Gaebler với quan niệm sáng tạo lại chính phủ Đó là một... nền hành chính công ở nhiều nớc có thể tóm tắt lại là: Sự phát triển mạnh mẽ khoa học - kỹ thuật đòi hỏi sự điều chỉnh kinh tế và phát triển nền hành chính Sự phát triển nền kinh tế thị trờng và sự quốc tế hoá kinh tế điều chỉnh các mối quan hệ quốc tế và do đó ảnh hởng đến nền hành chính công mỗi nớc trong quá trình hội nhập  Xu hớng dân chủ hoá đời sống xã hội do trình độ dân trí đợc nâng cao, ... cái gì, có định tính và định lợng làm thế nào để đạt đợc mục tiêu đó với chi phí ít nhất, ai là ngời thực hiện và ai là ngời lãnh đạo, quản lý, kiểm soát Đó là những vấn đề mà nền hành chính phát triển và hành chính học hiện đại đặt ra giải quyết 3 Từ hành chính công sang quản lý công Trong những năm gần đây, có khuynh hớng thay khái niệm và thuật ngữ hành chính công bằng quản lý công, do quá trình quản... chính sách với cấp thi hành Sự độc lập ngày càng cao giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phơng trở thành pháp nhân công pháp đi liền với sự củng cố mạnh mẽ vai trò trung tâm của Chính phủ và Thủ tớng tạo ra những chính sách và phơng pháp quản lý năng động, thích ứng với môi trờng luôn luôn biến động Quá trình phân quyền diễn ra rất rõ rệt, thể hiện ở sự thay đổi trong mối quan hệ giữa Chính phủ ... nghiệp Hai ông chủ trơng quy hành học vào kinh tế học khoa học tổ chức, quản trị Đặc biệt với phát triển kinh tế trị giới đại, ranh giới hành công hành t không dứt khoát nh trớc, hành công vận dụng... thực thi quyền hành pháp hoạt động liên tục máy nhà nớc, công sở Nền hành có nghĩa toàn công sở công chức đặt dới quyền quản lý Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ Bộ trởng Nh vậy, thấy ba ý nghĩa hành. .. nghĩa hành công: (a) Hành công với t cách nh quyền lực, đợc gọi quyền hành chính, tức quyền hành pháp hành động; hai quyền chủ yếu tạo thành quyền hành pháp, quyền hành quyền lập quy Quyền hành với