Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Bé tµi chÝnh HäC VIÖN TµI CHÝNH  BïI THÞ QuúNH TH¥ HoµN thiÖN qu¶N lý CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC TØNH Hµ TÜNH Hµ néi, n¨m 2013 Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Bé tµi chÝnh HäC VIÖN TµI CHÝNH  BïI THÞ QuúNH TH¥ HoµN thiÖN qu¶N lý CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC TØNH Hµ TÜNH Chuyên ngành: Kinh tế tài chính – ngân hàng Mã số: 62.31.12.01 Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS,TS Trần Xuân Hải 2. TS Nguyễn Trường Giang Hµ néi, n¨m 2013 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các tư liệu, tài liệu được sử dụng trong luận án có nguồn dẫn rõ ràng, các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi. TÁC GIẢ LUẬN ÁN ii MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan ............................................................................................................... i Mục lục ........................................................................................................................ ii Danh mục ký hiệu các chữ viết tắt ............................................................................ v Danh mục bảng biểu, sơ đồ, đồ thị .......................................................................... vi MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .. 13 1.1. Khái quát về chi ngân sách nhà nước ......................................................... 13 1.1.1. Ngân sách nhà nước................................................................................. 13 1.1.2. Chi ngân sách nhà nước ........................................................................... 14 1.2. Lý luận chung về quản lý chi ngân sách nhà nước .................................... 22 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước...................................................................................... 22 1.2.2. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước ........................................... 31 1.2.3. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước............................................... 33 1.2.4. Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước ......................................... 41 1.3. Tổ chức bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước ở địa phương .............. 47 1.4. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở các nước và địa phương .. 51 1.4.1. Kinh nghiệm cải cách chi tiêu công ở các nước OECD .......................... 51 1.4.2. Kinh nghiệm đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra và khuôn khổ chi tiêu trung hạn của các nước phát triển ....................... 56 1.4.3. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước của một số địa phương ....... 59 1.4.4. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Tĩnh .................................................. 62 Kết luận chương 1 .................................................................................................... 67 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH ....................................................................................................... 68 2.1. Tổng quan về tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 ............................................................................................................ 68 iii 2.1.1. Tổng quan về tình hình kinh tế ................................................................ 68 2.1.2. Tổng quan về tình hình xã hội ................................................................. 72 2.2. Thực trạng quản lý chi thường xuyên của ngân sách Tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012..................................................................................................... 74 2.2.1. Quản lý lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 2012.................................................................................................................... 75 2.2.2. Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 ........................................................................................................ 78 2.2.3. Quản lý quyết toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 2012 ................................................................................................................... 93 2.3. Thực trạng quản lý chi đầu tư phát triển của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 ............................................................................................................ 95 2.3.1. Lập và điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản ....................... 99 2.3.2. Cấp phát thanh toán vốn đầu tư đối với các công trình thuộc dự án đầu tư sử dụng nguồn ngân sách nhà nước...................................................... 102 2.3.3. Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản ................................................ 104 2.4. Thực trạng kiểm soát chi ngân sách qua kho bạc nhà nước .................. 105 2.5. Đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 .......................................................................................................... 114 2.5.1. Kết quả đạt được .................................................................................... 114 2.5.2. Hạn chế .................................................................................................. 120 2.5.3. Nguyên nhân của những hạn chế........................................................... 131 Kết luận chương 2 .................................................................................................. 136 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH ........................................................................................ 138 3.1. Định hướng, mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh HàTĩnh ....................................................................................................... 138 3.1.1. Bối cảnh và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2020................................................................................................... 138 3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh ...... 142 iv 3.1.3. Những yêu cầu đặt ra khi hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh ..................................................................................................... 143 3.2. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2020 ............................................................................................ 144 3.2.1. Lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu ra, các mục tiêu phát triển KT-XH và các hoạt động cần triển khai để phân bổ tối ưu nguồn lực tài chính địa phương........................................................ 145 3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên ............................. 147 3.2.3. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi đầu tư phát triển ......................... 156 3.2.4. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi ngân sách nhà nước .. 160 3.2.5. Áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hướng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách ................................................................. 163 3.2.6. Các giải pháp hỗ trợ khác ...................................................................... 170 3.3. Điều kiện thực hiện ..................................................................................... 173 3.3.1. Đổi mới tư duy quản lý chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh ...................................................................... 173 3.3.2. Các điều kiện chủ yếu liên quan đến việc triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn ...................................................................................... 175 3.3.3. Điều kiện về hoàn thiện khung pháp lý ................................................. 176 3.3.4. Các điều kiện liên quan đến việc thực hiện các định hướng quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh .......................................... 178 Kết luận chương 3 .................................................................................................. 182 KẾT LUẬN ............................................................................................................. 184 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC v DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH, HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá ĐTPT Đầu tư phát triển EBT Quỹ ngoài ngân sách ERC Uỷ ban đánh giá chi tiêu công GDP Tổng sản phẩm quốc nội GD-ĐT Giáo dục và đào tạo HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc Nhà nước KH-CN Khoa học và công nghệ KT-XH Kinh tế - xã hội MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTQG Mục tiêu quốc gia NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương NSĐP Ngân sách địa phương ODA Nguồn vốn hỗ trợ chính thức của nước ngoài OECD Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển PER Đánh giá chi tiêu công PIP Chương trình đầu tư công UNDP Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc UBND Uỷ ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa WB Ngân hàng thế giới vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Tổng sản phẩm trong tỉnh ................................................................... 69 Bảng 2.2: Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và so với GDP ......... 74 Bảng 2.3: Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh ......................................... 80 Bảng 2.4: Tình hình chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo Hà Tĩnh ...................... 81 Bảng 2.5: Tình hình chi sự nghiệp y tế ............................................................... 85 Bảng 2.6: So sánh tình hình thực hiện chi thường xuyên so với dự toán được giao đầu năm ....................................................................................... 93 Bảng 2.7. Cơ cấu chi ngân sách trong ngân sách địa phương ở tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 ......................................................................... 95 Bảng 2.8: Điều chỉnh tăng (+) giảm (-) vốn triển khai so với Nghị quyết HĐND tỉnh........................................................................................ 102 Bảng 2.9: Cấp phát thanh toán vốn đầu tư qua kho bạc nhà nước Hà Tĩnh...... 104 Bảng 2.10: Kết quả thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư .................................. 109 DANH MỤC SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ Sơ đồ 1.1.: Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra ......................................... 44 Đồ thị 2.1: Thu ngân sách nội địa thực hiện giai đoạn 2008 - 2012 ..................... 70 Đồ thị 2.2: Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách và GDP nội tỉnh 75 Đồ thị 2.3: Cơ cấu chi giáo dục đào tạo ................................................................ 81 Đồ thị 2.4: Cơ cấu chi y tế .................................................................................... 86 Đồ thị 2.5: Cơ cấu chi quản lý hành chính Nhà nước ........................................... 89 Đồ thị 2.6: Chi văn hoá thông tin và chi phát thanh truyền hình .......................... 92 Đồ thị 2.7: Cơ cấu chi ĐTPT Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 .............................. 96 Đồ thị 2.8: Chi đầu tư tại các huyện, thị xã, thành phố ........................................ 97 Đồ thị 2.9: Kế hoạch vốn đầu tư ........................................................................... 99 Đồ thị 2.10: Tỷ trọng chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh ............................ 117 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Ở Việt Nam, cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình cải cách tổng thể nền hành chính nhà nước, trong đó cải cách tài chính công là một trong 4 trụ cột, đã và đang diễn ra những thay đổi cơ bản trong lĩnh vực tài chính. Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) đã đánh dấu một bước ngoặt trong quá trình cải cách tài chính của địa phương. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố lần đầu tiên được trao quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương. Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi quan trọng này gắn liền với lý thuyết phân cấp ngân sách, nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt cho tỉnh/thành phố trong quá trình sử dụng nguồn NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng các nguồn lực công, thông qua việc đưa cung - cầu hàng hóa/dịch vụ công xích lại gần nhau; Tăng cường kỷ luật tài chính, thị trường, nâng cao hiệu quả, giảm chi phí cung cấp hàng hóa, dịch vụ công. Chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước tỏ ra rất hứa hẹn để các địa phương thực hiện thành công quá trình chuyển đổi: Từ một cơ chế mệnh lệnh hành chính chuyển sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Sự phát triển đó đòi hỏi Nhà nước cần phải đổi mới chính sách tài chính trong đó có chính sách quản lý chi NSNN để phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính xã hội có hiệu quả và hiệu lực. Chi NSNN gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý có hiệu quả chi NSNN được đặt ra trong bối cảnh nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn nhất định nhưng phải làm như thế nào để thõa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết để đạt được các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước. Hà Tĩnh là một tỉnh thuộc vùng Bắc Trung Bộ, có vị trí địa lý thuận lợi - cầu nối hai miền Bắc Nam của Tổ quốc. Mặc dù thời gian qua Hà Tĩnh được đánh giá là đã có bước chuyển biến tích cực, song chưa thể khẳng định được rằng đổi mới quản lý chi NSNN là những cải cách có tính hệ thống và có hiệu quả. 2 Quản lý chi NSNN của Hà Tĩnh thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại. Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước còn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo và còn có nhiều khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản lý chi NSNN. Do vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN đòi hỏi Hà Tĩnh cần tập trung phát triển có hệ thống các yếu tố thuộc về quản lý như: tổ chức, xây dựng thể chế, cung cấp thông tin, sử dụng các công cụ để phân bổ nguồn lực tối ưu, tạo ra các đầu ra và kết quả cuối cùng phù hợp với: kỷ luật tài khóa tổng thể; phân bổ nguồn lực phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực sự cung ứng hàng hóa, dịch vụ công. Trong trào lưu cải cách chung trên thế giới, cũng như công cuộc cải cách sâu rộng trong nước, trong đó, cải cách tài chính công là một vấn đề trọng tâm, trước nhu cầu cấp thiết của Hà Tĩnh nói riêng về tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển kinh tế trên địa bàn, thì việc tập trung nghiên cứu làm rõ luận cứ, nội hàm, phương thức cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN ở địa phương là rất thiết thực, cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Đó cũng chính là cơ sở và sự cần thiết lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh”. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. Để đạt được mục đích đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể như sau: + Làm rõ lý luận về vấn đề quản lý chi NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN và vai trò của chi NSNN; + Tổng hợp kinh nghiệm các nước, tỉnh, thành phố và rút ra bài học cho Hà Tĩnh; + Khảo sát thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh qua một số năm gần đây; + Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở Hà Tĩnh một số năm gần đây; + Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh. 3 3. Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh Phạm vi nghiên cứu: - Chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong luận án này là chi NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp – chi tiêu của chính phủ và chính quyền địa phương. Và trong phạm vi chi NSNN của chính quyền địa phương, luận án cũng chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Do nguồn lực tài chính hình thành phục vụ cho chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh chủ yếu từ ngân sách tỉnh. Nên chi ngân sách cấp tỉnh cũng được coi là trọng tâm chính trong phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án này. - Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh thời gian qua, luận án giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá quản lý chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh từ năm ngân sách 2004 đến hết năm 2012. Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử kết hợp với phương pháp điều tra, so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê… 4. Tình hình nghiên cứu 4.1. Các nghiên cứu ngoài nước Chi NSNN đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nó thường gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của nhà nước. Cùng với sự phát triển đó, nó đòi hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi NSNN và quản lý hiệu quả nó. Tác giả người Mỹ Mabel Waker đã quan tâm nhiều về tài chính công mà cụ thể là vấn đề phân bổ chi ngân sách, trong “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, được xuất bản năm 1930, bà Mabel Waker đã tổng quan về lý thuyết chi NSNN và phát minh ra lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ chi NSNN [96,tr.11]; Cũng nhận ra điều này, V.O. Key (1940) đã viết bài báo nỗi tiếng “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt một lý thuyết ngân sách. V.O. Key đã chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân 4 sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của chính phủ. [107,tr9] Khi nghiên cứu sự tiến triển của các lý thuyết về ngân sách nhà nước trong thời gian qua như: từ phương thức ngân sách theo khoản mục, phương thức ngân sách theo công việc thực hiện, phương thức ngân sách theo chương trình, cho đến phương thức ngân sách theo kết quả đầu ra. Martin, Lawrence L., và Kettner đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết ngân sách trên trong nghiên cứu (1996) “Measuring the Performance of Human Service Programs” - Đo đạc thực hiện các chương trình dịch vụ con người, và chỉ rõ được ưu thế vượt trội của phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Ngân sách theo kết quả đầu ra trả lời câu hỏi mà các nhà quản lý tài chính công luôn phải đặt ra đó là: “nên quyết định như thế nào để phân bổ X đôla cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”. Do đó, phương pháp ngân sách theo kết quả đầu ra đang được nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi trong quản lý chi NSNN của các quốc gia hiện nay. Quan tâm đến vấn đề phân bổ đầu tư công hiệu quả, đặc biệt là chi đầu tư cơ sở hạ tầng tác giả Angel de la Fuente có bài viết: “Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain” - Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công: đặc thù, kiểm tra thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ba Nha” (2003). Theo đó tác giả đã chỉ ra vai trò phân phối lại của đầu tư công, đưa ra mô hình phân bổ hiệu quả trong đầu tư cơ sở hạ tầng, ứng dụng cụ thể tại Tây Ba Nha; và kết luận rằng Tây Ba Nha có thể tăng hiệu quả chi đầu tư cơ sở hạ tầng khu vực bằng cách tăng chi nhiều hơn cho khu vực giàu, ít hơn cho khu vực nghèo; đồng thời tác giả cũng nhấn mạnh phân tích của ông không thể suy ra toàn bộ cho EU vì có những đặc thù riêng.[86] Đề cập đến cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế, bài viết “Fiscal Austerity and Public Investment” - thắt chặt tài chính và đầu tư công (2011) của Wolfgang Streeck and Daniel Mertens đã khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007, và kết luận ba nước này có xu hướng tăng cho đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ 5 trợ cho gia đình, chính sách thị trường lao động. Trong nghiên cứu này các tác giả cũng chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội, trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN. [109] Các tác giả Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby đã đánh giá quản lý đầu tư công để tìm ra điểm yếu trong quản lý từ đó có giải pháp tốt hơn nhằm tăng cường hiệu quả chi NSNN đã viết bài báo: “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management” – Một cái khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010). Bài báo đã chỉ ra 8 đặt trưng cơ bản của một hệ thống đầu tư công tốt: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án và chuẩn bị dự án; (2) thẩm định dự án; (3) tổng quan một cách độc lập thẩm định dự án; (4) lựa chọn dự án và ngân sách; (5) thực hiện dự án; (6) điều chỉnh dự án; (7) tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án; và (8) đánh giá dự án. Các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và cung cấp một chu trình có hệ thống cho quản trị đầu tư công. Bên cạnh đó, các tác giả cũng phát triển một khung chuẩn để đánh giá từng giai đoạn trong chu trình quản trị đầu tư công. Và bài báo đã tìm ra điểm yếu trong quá trình thúc đẩy việc tự đánh giá quản lý đầu tư công của chính phủ, các cơ quan sử dụng ngân sách từ đó tập trung cải cách những thiếu sót trong quản trị và phương pháp có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả chi đầu tư công, hướng tới hoàn thiện quản lý chi đầu tư từ NSNN.[87] Nhìn chung, các nghiên cứu ngoài nước đã đặt nền móng cho các lý thuyết về chi NSNN, trong đó cơ bản là chi NSNN và đã trang bị các cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích và đánh giá quản lý chi NSNN. Các nghiên cứu của các nhà khoa học ngoài nước đã phát triển theo từng thời kỳ, nó góp phần làm cơ sở lý luận quan trọng cho quản lý chi NSNN cho các quốc gia ở trong hiện tại và tương lai. Tuy nhiên, việc ứng dụng để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp quản lý chi NSNN ở Việt Nam hoặc ở từng địa phương ở Việt Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt và có những điều kiện nhất định. 6 4.2. Các nghiên cứu trong nước Chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội và nó càng quan trọng hơn khi nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng đòi hỏi các khoản chi đó phải hiệu quả; các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý chi NSNN cũng chứng minh rằng nếu quản lý chi NSNN không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn. Vì vậy, vấn đề quản lý chi NSNN trở thành đối tượng nghiên cứu phổ biến trong các đề tài khoa học như: Sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ, đề tài nghiên cứu khoa học ở cấp bộ, sở ban ngành… Có thể khái quát qua tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung này trong thời gian 10 năm gần nhất như sau: Bàn về vấn đề quản lý chi tiêu công, Sách chuyên khảo: “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” của tác giả GS,TS Dương Thị Bình Minh, năm 2005. Tài liệu đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công như: khái niệm, đặc điểm, nội dung chi tiêu công, quản lý chi tiêu công. Trong phần phân tích thực trạng, tác giả đã khái quát tình hình kinh tế xã hội Việt Nam giai đoạn 1991-2004, phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công mà điển hình là chi NSNN Việt Nam giai đoạn 1991-2004, nêu được quá trình kiểm soát chi NSNN qua kho bạc nhà nước và đã đánh giá quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2004, từ đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho các đề xuất giải pháp. Tuy nhiên, sách chuyên khảo đã đề cập đến các vấn đề chung của Việt Nam mà chưa gắn với thực trạng của từng địa phương - nhân tố cơ bản để phát triển một quốc gia vững mạnh trong giai đoạn hiện nay. [39] Đề cập đến vấn đề chi NSNN, Luận án tiến sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn Ngọc Hải: “Hoàn thiện cơ chế chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng ở Việt Nam, năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về hàng hoá công cộng; vai trò của Nhà nước đối với vỉệc cung ứng hàng hoá công cộng và phương thức tổ chức cung ứng. Khẳng định tính tất yếu của việc sử dụng công cụ chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng. Đồng thời, luận án cũng trình bày có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng. Nghiên 7 cứu xu hướng và kinh nghiệm ở các nước có nền kinh tế phát triển về quản lý chi NSNN. Dựa trên các luận cứ khoa học đã nêu trên, luận án đã trình bày một cách khái quát thực trạng nhiệm vụ chi NSSN và cơ chế quản lý chi ngân sách cho việc cung ứng hàng hoá công cộng trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế ở nước ta trong những năm vừa qua (trước và sau khi có Luật Ngân sách và quá trình hoàn thiện, sửa đổi Luật). Đây chính là cơ sở thực tiễn quan trọng để đề ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho cho việc cung ứng hàng hóa công cộng. Tuy nhiên, về nội dung trên bình diện quản lý vĩ mô của chi NSNN đối với hàng hóa công cộng Luận án chưa chỉ ra được nguyên nhân sâu xa của sự bất cập trong vận hành cơ chế này. Do phạm vi nghiên cứu rộng nên giải pháp còn thiếu cụ thể, và chưa rõ định hướng. [22] Đóng góp thêm cho vấn đề nghiên cứu này, Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh, năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi. Đặc biệt, khẳng định được vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách của nước ta về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; theo chương trình mục tiêu, dự án; theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua, nhất là từ khi có Luật Ngân sách ra đời, có hiệu lực và đánh giá được những sửa đổi bổ sung, góp phần tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia. Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước phát triển và một số nước trong khu vực, rút ra 4 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu tài chính, ngân sách của Việt nam đến 2010 và những năm tiếp theo cùng với những quan điểm đổi mới 8 chi NSNN, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 5 nhóm giải pháp nhằm đổi mới công tác quản lý chi NSNN. Trong đó, giải pháp đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý NSNN theo kết quả đầu ra với những điều kiện và khả năng áp dụng là cần thiết và phù hợp với việc đổi mới công tác quản lý chi NSNN hiện nay.. Tuy nhiên, phần lý luận có một số lý luận về vai trò của chi NSNN chỉ đúng với điều kiện Việt Nam mà không đúng với các nước nói chung; phần kinh nghiệm nước ngoài, nếu có kinh nghiệm của các nước tương đồng với Việt Nam thì sẽ tốt hơn. Nếu Luận án đề cập một cách rõ ràng, cụ thể hơn những khó khăn, trở ngại mà Việt Nam phải đối mặt khi triển khai thực hiện phương thức quản lý chi NSNN mới như Luận án đề xuất thì tính thuyết phục của các giải pháp sẽ cao hơn. [40] Một nghiên cứu khác của Luận án tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” năm 2009, của tác giả Trần Văn Lâm, đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội; NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể: mục tiêu, nguyên tắc và phương thức của quản lý chi NSNN...; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh về hệ thống cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý chi ngân sách địa phương trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội. Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua. Nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý chi NSNN tác giả đã đưa ra một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước OECD về cải cách quản lý chi NSNN; quản lý ngân sách theo kết quả dầu ra và khuôn khổ ngân sách trung hạn…, rút ra 5 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách 9 thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh với những quan điểm hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 6 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách địa phương. Trong đó, giải pháp áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách. Tuy nhiên, luận án chưa làm rõ được đặc thù riêng của Tỉnh khi áp dụng phương thức quản lý mới, các phương thức quản lý, quy trình quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở các Tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau. [28] Bên cạnh những Luận án tiến sỹ kinh tế trên, còn một số Luận án, sách chuyên khảo cũng nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến quản lý chi NSNN, như: "Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá ở Việt Nam" (2003), Bùi Đường Nghiêu, Luận án tiến sỹ - Học viện Tài chính; "Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi NSNN của Việt Nam" (2005), TS. Sử Đình Thành, Nxb Tài chính; "Đổi mới quản lý chi ngân sách địa phương các tỉnh Đồng bằng Sông Hồng" (2009), Trần Quốc Vinh, Luận án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội; “Phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp” (2006), PGS,TS Lê Chi Mai, NXB Chính trị Quốc gia; "Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và khả năng ứng dụng ở Việt Nam" (2008), PGS,TS Hoàng Thúy Nguyệt, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội; “Quản lý chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định” (2012) Trịnh Thị Thúy Hồng, Luận án tiến sỹ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân;…. Đề tài cấp Bộ - Bộ Tài chính: "Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay" do PGS.TS Trần Xuân Hải làm chủ nhiệm cùng các tác giả đã làm rõ cơ sở lý luận về chi NSNN và quản lý chi NSNN; phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý tài chính công ở nước ta trong giai đoạn 20012010 vẫn còn những hạn chế nhất định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, trong công tác quản lý thu - chi NSNN, xử lý bội chi ngân sách, quản lý nợ 10 công cũng như tài chính của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng. Thực trạng đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý tài chính công. Song, việc hoàn thiện công tác quản lý tài chính công như thế nào để đảm bảo có được một nền tài chính công lành mạnh và bền vững, có khả năng chống đỡ với những biến động từ nền kinh tế toàn cầu. Đó chính là nội dung chính của đề tài nghiên cứu. Tài liệu hội thảo về “Kiểm soát và nâng cao hiệu lực của chi NSNN” (Hà Nội ngày 2/6/2009), các bài viết tham giao tại hội thảo đã phân tích tình hình kiểm soát và hiệu quả của chi NSNN, đã nhấn mạnh các tồn tại trong kiểm soát và quản lý chi NSNN, đặc biệt theo như các chuyên gia nhấn mạnh: “thực trạng chi NSNN càng khó kiểm soát, tình trạng bội chi, tham nhũng và thất thoát vẫn còn diễn ra trên thực tế”. Tài liệu hội thảo về "Cơ chế quản lý NSNN-Thực trạng và giải pháp" (2012) do Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính tổ chức. Các bài viết trong tài liệu đã khát quát được Những vấn đề lý luận chung về quản lý NSNN, những vấn đề về quản lý chi NSNN, những vấn đề về bội chi NSNN và nợ công, kinh nghiệm quốc tế về quản lý NSNN, và một số những vấn đề liên quan khác. Tuy nhiên, ở mức độ nghiên cứu bài viết để tham gia hội thảo, nên các tác giả chỉ khát quát một số vấn đề cơ bản nhất về lý luận quản lý NSNN, những vấn đề nỗi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN. Ngoài ra, trên các tạp chí chuyên ngành có rất nhiều bài viết, công trình đề cập đến quản lý chi NSNN. Có thể kể ra đây một số bài viết quan trọng như: “Thách thức trong quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra”, trên Tạp chí nghiên cứu Tài chính kế toán, số 3 (68) năm 2009 và “Đổi mới lập dự toán ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn” trên Tạp chí nghiên cứu Tài chính kế toán, số 12 (77) năm 2009 của PGS,TS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt; “Tăng cường quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra ở Việt Nam” của ThS. Nguyễn Xuân Thu trên Tạp chí Thị trường tài chính tiền tệ, số 14 (311) ngày 15/7/2010; “Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam” của PGS.TS Nguyễn Đình Tài, Tạp chí Tài chính số tháng 4/2010; “Quyết toán vốn đầu tư XDCB - góc nhìn từ cơ quan Tài chính”, của 11 PGS,TS Nguyễn Trọng Thản, tạp chí Nghiên cứu tài chính kế toán, số 10 (99), năm 2011; “Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá chi NSNN dựa trên kết quả ở Việt Nam”, của các tác giả Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, Tạp chí Phát triển Kinh tế, số 258 tháng 4 năm 2012; .… Những bài báo này đã phân tích được thực trạng về quản lý chi NSNN nói riêng và quản lý chi NSNN nói chung và có đề xuất giải pháp để giải quyết những tồn đọng. Tóm lại, các nghiên cứu trên đã có ít nhiều đóng góp cho các nhà quản lý trong việc tăng cường quản lý chi NSNN ngân sách. Tuy nhiên, những công trình này chỉ nghiên cứu chuyên về từng mảng chuyên môn theo nội hàm của chi NSNN, mà chưa có công trình nào đề cập đến hoàn thiện quản lý chi NSNN ở địa phương hay cụ thể hơn đề cập nghiên cứu, giải quyết vấn đề hoàn thiện quản lý chi NSNN tại một tỉnh có nhiều đặc thù như tỉnh Hà Tĩnh. Các nghiên cứu trên cũng chưa chỉ ra được đâu là khâu yếu kém nhất trong quản lý chi NSNN ở địa phương để có cơ sở cho việc nâng cao hiệu quả chi NSNN. Xuất phát từ nhận định trên đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh” sẽ tiếp tục là vấn đề cấp thiết để nghiên cứu. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án o Ý nghĩa khoa học Luận án đã hệ thống hoá, góp phần phát triển, bổ sung thêm những lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN trong bối cảnh hiện nay. Luận án có những đóng góp cụ thể, xác đáng thông qua các nghiên cứu về phương thức quản lý chi NSNN hiện đại: xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý theo kết quả đầu ra. o Ý nghĩa thực tiễn + Đánh giá thực trạng vấn đề chi NSNN và môi trường, thể chế phát triển quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. + Chỉ ra những tồn tại trong việc vận dụng quá trình quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh. + Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. 12 6. Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án bao gồm các nội dung chủ yếu thể hiện ở 3 chương sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN Chương 2: Thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. 13 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.[72] Hay: Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm [19]. Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước [31]. Ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau [16]. Về hình thức, các khái niệm trên có thể không giống nhau, nhưng nhìn chung, chúng đều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khoản chi tiêu của mình. Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước [29]. Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng ý với các khái niệm về ngân sách nhà nước mà Luật ngân sách nhà nước đã quy định ở trên. 14 1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Ngân sách nhà nước có một số đặc điểm sau:  Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước. Cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN;  Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của nhà nước; Các hoạt độngt hu, chi NSNN đều được tiến hành dựa trên cơ sở những luật lệ. Ví dụ như Luật thuế, các chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu... do Nhà nước ban hành.  Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN được hình thành chủ yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến;  Ẩn sau các hoạt động thu chi của NSNN là các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. 1.1.2. Chi ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Khái niệm, đặc điểm chi ngân sách nhà nước Khái niệm Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước. Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện các chức năng đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội dựa trên các nguyên tắc nhất định. Phạm vi chi NSNN rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực đời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng. Từ khái niệm chi NSNN có thể thấy: - Quyền quyết định chi NSNN do Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan công quyền được ủy quyền) quyết định. 15 - Chi NSNN không mang tính lợi nhuận, chú trọng đến lợi ích cộng đồng, lợi ích KT-XH. - Sự quản lý chi NSNN phải tôn trọng nguyên tắc công khai và minh bạch và có sự tham gia của công chúng. Đặc điểm của chi NSNN - Đặc điểm nổi bật của chi NSNN là nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công cộng khổng lồ cho nền kinh tế. - Chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện. Các khoản chi NSNN do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhận theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH. Song song đó, các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. - Chi NSNN cung cấp các khoản hàng hóa công cộng như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, bảo vệ trật tự xã hội,... đồng thời đó cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương cho viên chức bộ máy Nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cư... - Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp. Điều này thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các hình thức các khoản chi NSNN. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT-XH của Nhà nước. Tóm lại, chi NSNN thực hiện vai trò của nhà nước, là công cụ để nhà nước điều hành nền kinh tế theo mục đích của mình, góp phần thúc đẩy kinh tế, giải quyết những vấn đề xã hội và khắc phục các khiếm khuyết của thị trường. 16 1.1.2.2. Nội dung chi NSNN Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức. Trong quản lý tài chính, chi NSNN được chia làm hai nội dung chi lớn: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. 1.1.2.2.1. Chi thường xuyên Chi thường xuyên là quán trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý KT-XH. Cùng với quá trình phát triển KT-XH các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng, do đó đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của NSNN. Chi thường xuyên là những khoản chi mang những đặc trưng cơ bản: - Chi thường xuyên mang tính ổn định Xuất phát từ sự tồn tại của bộ máy Nhà nước, từ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định duy trì cho sự hoạt động của bộ máy Nhà nước. Tính ổn định của chi thường xuyên còn bắt nguồn từ ổn tính định trong từng hoạt động cụ thể của mỗi bộ phận thuộc bộ máy Nhà nước. - Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội Các khoản chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức. Các khoản chi thường xuyên gắn với tiêu dùng của Nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát triển của xã hội. - Phạm vi, mức chi thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng Các khoản chi thường xuyên hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước, do đó nếu bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên giảm. Hoặc những quyết định của Nhà nước trong 17 việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hóa công cộng cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên. Các khoản chi thường xuyên thường được tập hợp theo từng lĩnh vực và nội dung chi, bao gồm 4 khoản chi cơ bản sau: - Chi quản lý hành chính Nhà nước: Với chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH, nên bộ máy hành chính Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và toàn bộ các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Chi quản lý hành chính Nhà nước nhằm đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước. Theo nghĩa rộng, các khoản chi này bao quát 5 lĩnh vực cơ bản: + Chi về hoạt động của các cơ quan quyền lực Nhà nước. + Chi về hoạt động của hệ thống cơ quan pháp luật. + Chi về hoạt động quản lý vĩ mô nền KT-XH cho hệ thống các cơ quan quản lý KT-XH và chính quyền các cấp. + Chi về hoạt động của các cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam ở các cấp. + Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội. - Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội: Chi quốc phòng, an ninh được tính vào khoản chi thường xuyên đặc biệt quan trọng, vì đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước, ổn định trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ. Khoản chi này được chia làm 2 bộ phận cơ bản: + Các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ Nhà nước, chống lại sự xâm lược và đe dọa của nước ngoài. + Các khoản chi nhằm bảo vệ, giữ gìn chế độ xã hội, an ninh của dân cư trong nước. - Chi sự nghiệp văn hóa xã hội: Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư. Chi văn hóa xã hội gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người. Chi văn hóa xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp: sự nghiệp khoa học công nghệ, sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao, thông tấn, báo chí, phát thanh, truyền hình và các hoạt động khác.... 18 - Chi sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: Việc thành lập các đơn vị sự nghiệp kinh tế để phục vụ cho hoạt động của mỗi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân là hết sức cần thiết. Các hoạt động sự nghiệp do Nhà nước thực hiện để tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của các thành phần kinh tế. Khoản chi này nhiều lúc Nhà nước không hướng tới nguồn thu và lợi nhuận. - Chi khác: Ngoài các khoản chi thường xuyên lớn thuộc 4 lĩnh vực trên còn có các khoản chi khác cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi trả tiền lãi do Chính phủ vay, chi hỗ trợ quỹ BHXH,... 1.1.2.2.2. Chi đầu tư phát triển Trong cơ chế kinh tế thị trường, với chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước sử dụng công cụ NSNN để phân phối các nguồn lực tài chính cho sự phát triển của lĩnh vực sản xuất kinh doanh và các ngành kinh tế quốc dân. Chi đầu tư phát triển được thực hiện chủ yếu từ ngân sách trung ương và một bộ phận ngân sách địa phương. Đầu tư phát triển là hình thức đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy mô vốn đầu tư của Nhà nước và quy mô vốn trên toàn xã hội. Mục tiêu của đầu tư phát triển là đầu tư vào khu vực sản xuất, đầu tư vào cơ sở kinh tế hạ tầng KT-XH, làm thay đổi cơ cấu KT-XH của đất nước. Kết quả của các khoản chi đầu tư phát triển là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, làm tăng cơ sở hạ tầng KT-XH, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Như vậy, có thể hiểu: Chi đầu tư phát triển là quá trình Nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để đầu tư xây dựng hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàng hóa, nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế. Xét theo mục đích, chi đầu tư phát triển bao gồm: - Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng hoàn vốn: là khoản chi lớn của Nhà nước nhằm phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo các điều kiện cần thiết cho nhiệm vụ phát triển KT-XH. Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là khoản chi đầu tư xây dựng các công trình giao thông, bưu chính viễn thông, điện lực, năng lượng, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình trọng điểm phát triển văn hóa xã hội... 19 - Đầu tư, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước: Là những khoản chi của NSNN để đầu tư hỗ trợ cho sản xuất dưới các hình thức: + Đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp để xây dựng mới, cải tạo, mở rộng cơ sở vật chất kỹ thuật, trang thiết bị.... cho các doanh nghiệp Nhà nước. + Góp vốn cổ phần hoặc liên doanh. Với mục đích phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, thông qua các khoản chi này Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng việc nắm những ngành quan trong,chủ yếu, quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế của đất nước, đảm bảo vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế Nhà nước. Nhà nước đầu tư vào những ngành quan trọng có ảnh hưởng đến sự tăng trưởng ổn định của nền kinh tế, an ninh quốc phòng và các doanh nghiệp có tính chất công ích. - Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ phát triển: Đây là khoản chi của NSNN góp phần tạo lập quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện việc hỗ trợ vốn cho các dự án đầu tư phát triển thuộc các ngành nghề ưu đãi và các vùng khó khăn theo quy định của Chính phủ, nhằm phát triển sản xuất, đảm bảo cân đối giữa các ngành, các vùng trong cả nước. Khoản chi này hình thành vốn điều lệ của quỹ và có thể chi để bổ sung vốn hàng năm khi cần thiết. Thông qua hoạt động của quỹ hỗ trợ phát triển góp phần từng bước chuyển dần hình thức cấp phát sang hình thức tín dụng đầu tư ưu đãi, nhằm nâng cao trách nhiệm của người sử dụng vốn và hiệu quả sử dụng vốn. - Chi dự trữ Nhà nước: Đó là khoản chi hình thành nên quỹ dự trữ Nhà nước nhằm mục đích dự trữ những vật tư, thiết bị, hàng hóa chiến lược phòng khi nền kinh tế gặp những biến cố bất ngờ về thiên tai, địch họa... đảm bảo cho nền kinh tế phát triển ổn định. Từ những nội dung chi đầu tư phát triển nêu trên, có thể thấy rằng chi đầu tư phát triển từ NSNN Việt Nam có những đặc trưng cơ bản sau: - Chi đầu tư phát triển là những khoản chi lớn và không ngừng tăng lên: Là khoản chi đáp ứng nhu cầu cho sự phát triển KT-XH của quốc gia, thông qua đầu tư 20 phát triển mới tạo ra được những tài sản cố định, năng lực sản xuất mới cho nền kinh tế quốc dân, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển và tăng trưởng. Song lượng vốn đầu tư không ổn định hàng năm vì nhu cầu và mức độ đầu tư hàng năm phụ thuộc và chịu sự quyết định bởi kế hoạch phát triển KT-XH của Nhà nước, phụ thuộc vào số dự án và mức độ đầu tư cho các dự án trong năm, phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của NSNN. Trong xu hướng phát triển, đặc biệt là thời kỳ thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước khoản chi cho đầu tư phát triển không ngừng gia tăng. - Chi đầu tư phát triển là khoản chi mang tính chất tích lũy: Trong từng niên độ ngân sách, khoản chi đầu tư phát triển đều gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội. Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng, tăng tích lũy cho NSNN. - Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển gắn chặt với việc thực hiện mục tiêu, yêu cầu phát triển KT-XH của đất nước trong từng thời kỳ và sự lựa chọn phương pháp cấp phát của Nhà nước: Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo các điều kiện cơ sở vật chất cho việc thực hiện các mục tiêu, yêu cầu phát triển KT-XH của đất nước. Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển phụ thuộc vào việc lựa chọn phương thức cung cấp vốn đầu tư của Nhà nước. Trong cơ chế kinh tế thị trường ngoài vốn đầu tư từ NSNN, sự hỗ trợ của vốn đầu tư từ các quỹ hỗ trợ phát triển Nhà nước còn thực hiện các chính sách xã hội hóa trong chi đầu tư để từ đó làm tăng tổng mức vốn đầu tư phát triển cho toàn xã hội. 1.1.2.3. Vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của nhà nước được biểu hiện rõ nét qua tính chất chi NSNN. Cho đến hiện tại, qua một chiều dài lịch sử gần 70 năm, các nền kinh tế thị trường hiện đại đều khẳng định chi NSNN không chỉ cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nước hoạt động và thực hiện chức năng cai trị của mình. Chi NSNN còn đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc phát triển cân đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, điều tiết thị trường, xóa đói giảm nghèo, cung ứng những hàng hóa công mà ở đó chính khu vực kinh tế tư nhân bị thất bại; hay cách 21 khác, kinh tế thị trường đã hình thành rõ ràng quy luật là hàng hóa công và sự cung ứng của nó là thuộc về trách nhiệm tối cao mà chính phủ phải đầu tư thỏa đáng. Đối với những nền kinh tế đang chuyển đổi, chính phủ phải tiến hành đẩy mạnh chính sách thị trường hóa các quan hệ tài chính của chi NSNN, một mặt là nhằm cải thiện tính minh bạch, rõ ràng về quản lý tài chính và điều chỉnh lại chức năng quản lý sao cho phù hợp với cơ chế thị trường; mặt khác, là để tối ưn hóa sự phân bổ chi NSNN trong sự gắn kết với khuôn khổ giới hạn về nguồn lực tài chính. Trong nền kinh tế thị trường chi NSNN có các vai trò cơ bản sau: - Chi NSNN ngày càng có vai trò rất quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Vai trò này được thể hiện rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, như: đường xá, cảng, sân bay, điện, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch, bảo vệ môi trường, bệnh viện, trường học... Chất lượng của hàng hóa công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn và đa dạng hóa sản xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lùi đói nghèo hoặc làm trong sạch môi trường. Hơn thế nữa, quá trình vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường đều gắn chặt với quá trình phân công lao động từ thấp đến cao, cũng chính trong quá trình đó đã làm rạng đông hay xế chiều nhiều ngành kinh tế. Tuy vậy, ở bất cứ giai đoạn nào, để cho nền kinh tế đầu tư phát triển cân đối thì giữa các ngành trong tổng thể kinh tế phải được duy trì theo một cơ cấu thích hợp, và do vậy, cần phải có cú hích đầu tư trọn gói ban đầu của nhà nước vào các ngành công nghiệp mới, công nghiệp mũi nhọn thuộc bề nổi nhưng không thu hút được vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân.... Sự đầu tư của nhà nước vào những lĩnh vực ưu tiên này sẽ tạo ra nhiều cơ hội phát triển hay công nghiệp hóa cho phần còn lại nền kinh tế. Phối hợp với chính sách đầu tư trọn gói là chính sách hỗ trợ trực tiếp của nhà nước cho các doanh nghiệp bằng nhiều hình thức khác nhau, như: trợ giá đầu tư và hỗ trợ vốn, góp vốn liên doanh, cổ phần... Sự hỗ trợ của nhà nước thường tập trung vào các lĩnh vực quan trọng với mục đích là ổn định thị trường và bù đắp các thua thiệt cho các doanh nghiệp phải hoạt động theo chính sách điều chỉnh cơ 22 cấu kinh tế. Đó là chưa kẻ chính sách hỗ trợ vô cùng quan trọng và thiết thực của nhà nước về nguồn lực thông qua các chính sách phát triển hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, y tế... - Chi NSNN góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế Cũng cần thấy rằng, chi NSNN đã hình thành nên một thị trường đặc biệt. Với một khối lượng hàng hóa to lớn do nhà nước tiêu thụ trên thị trường làm tổng cầu của xã hội được mở rộng. Đến lượt mình, tổng cầu mở rộng lại tác động nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển hơn nữa. Trên góc độ này mà nói, thị trường nhà nước lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của nhà nước nhằm tích cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hóa khi bị mất cân đối bằng cách tác động vào các quan hệ cung cầu thông qua tăng hay giảm mức độ chi NSNN ở thị trường này. - Chi NSNN góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực hiện công bằng xã hội. Về mặt xã hội, tài chính công góp phần điều tiết công bằng thu nhập giữa các tầng lớp dân cư bằng cả 2 công cụ bộ phận thuế và chi tiêu. Trong khi thuế là công cụ mang tính chất động viên nguồn thu cho nhà nước, thì chi NSNN mang tính chất chuyển giao thu nhập đó đến những người có thu nhập thấp thông qua các khoản chi an sinh xã hội, chi cho các chương trình giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo... Như Samuel Johnson nói "Cung cấp tử tế cho người nghèo là đánh giá sự thật về nền văn minh". Nghệ thuật của Chính phủ thể hiện ở chỗ lấy nhiều tiền có thể được từ một giai cấp trong xã hội để chuyển cho một giai cấp khác nhằm tạo ra sự công bằng trong xã hội. 1.2. LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động kinh tế xã hội nói chung, để đảm bảo hoạt động bình thường, đều phải có vai trò của con người tác động vào. Những tác động mang tính chủ quan đó gọi là quản lý. Nói cách khác, quản lý thực chất là 23 việc thiết lập và tổ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện pháp, tác động một cách có chủ định tới các đối tượng quan tâm nhằm đạt được kết quả nhất định. Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Đối tượng tác động của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng NSNN và đối tượng quản lý là các khoản chi NSNN. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau: Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN. Mục tiêu quản lý: Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định. Mục tiêu cụ thể: Quản lý chi NSNN về bản chất là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, quản lý chi NSNN phải tuân theo cả ba mục tiêu chính sách kinh tế tổng thể. Bên cạnh những nhân tố khác, sự ổn định tài chính đòi hỏi hình thức kỷ luật tài chính; sự tăng trưởng kinh tế và tính công bằng phần nào được tuân thủ thông qua việc phân bổ khoản tiền công quỹ cho các ngành khác nhau; cả ba mục tiêu đều đòi hỏi việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực trên thực tế. Do đó cả ba mục tiêu của chính sách tổng thể chuyển sang ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN hiệu quả: nguyên tắc tài khóa (kiểm soát chi tiêu), phân bổ nguồn lực phù hợp với các ưu đãi chính sách (phân bổ “chiến lược”); và quản lý hoạt động hiệu quả. Tiếp theo việc quản lý hoạt động hiệu quả đòi hỏi cả tính hiệu quả (tối thiểu chi phí trên mỗi đơn vị đầu ra) và tính hợp lý (đạt được hiệu quả như dự tính). 24 Có những mối liên hệ giữa ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, chức năng chính tương ứng của những mục tiêu này và cấp bậc nhà nước mà những mục tiêu này hầu hết là có hiệu quả. Nguyên tắc tài khóa yêu cầu hoạt động kiểm soát tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược. Nguyên tắc tài khóa và quản lý hoạt động ở đây phụ thuộc vào cải tiến mang tính “kỹ thuật” hơn là việc phân bổ nguồn lực chiến lược. Việc tập trung vào quản lý chi NSNN dựa trên mối liên hệ quan trọng giữa thu và chi. Bộ ba mục tiêu quản lý chi NSNN là (a) nguyên tắc tài khóa, (b) phân bổ và huy động nguồn lực, (c) hiệu quả hoạt động có thể dễ dàng được mở rộng thành bộ ba mục tiêu tài khóa. Trong đó: Nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng kiểm soát chi tiêu, nguyên tắc tài khóa cũng do những dự báo chính xác thu cũng như chi; Phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi tiêu, việc phân bổ chiến lược giống như trong thời gian ưu đãi thuế trên các ngành khác nhau; và quản lý thuế rõ ràng là khía cạnh thu quản lý hoạt động chi tiêu hiệu quả. Do vậy, hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu. Hiệu quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình. Trong thực tế, thứ nhất, ba mục tiêu có thể xung đột lẫn nhau trong ngắn hạn (và phải có được những cân đối và đối chiếu) nhưng rõ ràng những mục tiêu này bổ sung cho nhau trong dài hạn. Ví dụ: nguyên tắc tài khóa trong phân bổ nguồn lực không có kế hoạch và hoạt động không hiệu quả vốn đã không ổn định. Thứ hai, toàn bộ kết quả ngân sách hiệu quả phải hình thành từ những kết quả hoạt động hiệu quả tại từng cấp chính quyền. Ví dụ: trong khi nguyên tắc tài khóa về cơ bản phải được kê khai tại cấp tổng, thì lại xuất hiện như tổng chi phí của hoạt động kiểm soát chi tiêu hiệu quả (và dự báo thu đáng tin cậy) trong từng bộ và cơ quan chính quyền chứ không phải từ trên xuống dưới. Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, Nhà nước cần phải sử dụng hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chương trình hóa các mục tiêu, dự án... 25 Cơ chế quản lý: Là phương thức mà qua đó Nhà nước sử dụng các công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định. Nội dung quản lý chi NSNN: bao gồm tất cả những thành phần của quy trình ngân sách quốc gia, gồm: (i) Dự báo thu nhập và chi tiêu (được thiết lập trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn); (ii) Gắn kết ngân sách với việc đưa ra chính sách; (iii) Chuẩn bị ngân sách; (iv) Quản lý tiền mặt và kiểm soát chi tiêu ngân sách; (v) Thực hiện kiểm tra bên trong và kiểm toán; (vi) Kế toán và báo cáo; (vii) Mua sắm hàng hóa công và tài sản; (viii) Đánh giá thực hiện; (ix) Điều hành kiểm toán từ bên ngoài; (x) Đảm bảo sự giám sát của cơ quan lập pháp và cơ quan khác. 1.2.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Bằng cách này Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo hiệu quả và công khai, minh bạch. Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng biện pháp tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Đặc trưng của biện pháp này là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý, thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam bởi NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Biện pháp này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng: Một là, chủ thể ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức,... Hai là, chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định. Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng. Nó không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN. Nếu như hiệu quả chi NSNN so sánh kết quả với số tiền mà nhà nước bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công tác chi NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN. 26 1.2.1.3. Ý nghĩa và vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước Ngân sách là tấm gương tài chính của các lựa chọn kinh tế và xã hội. Để thực hiện tốt vai trò mà nhân dân giao phó, bên cạnh những yếu tố khác, nhà nước cần: (i) lựa chọn hợp lý và đầy đủ nguồn lực trong nền kinh tế, và (ii) phân bổ sử dụng những nguồn lực đó nhanh, có hiệu quả. Quản lý chi ngân sách gắn liền với (ii), do đó quản lý chi NSNN chỉ là một công cụ nhưng là một công cụ quan trọng trong chính sách của chính phủ. Vấn đề then chốt là xác định các chính sách ưu tiên cho người dân, bao gồm trách nhiệm giải trình và giám sát của chính phủ đóng vai trò trung tâm đối với các hoạt động quản lý và đặc biệt quan trọng. Quản lý chi NSNN về bản chất mang tính công cụ. Có điểm khác biệt cơ bản giữa vấn đề chính sách chi tiêu “cái gì” và vấn đề quản lý chi tiêu “như thế nào”. Trong thực tế có ranh giới giữa chính sách và việc triển khai dẫn đến những chính sách không thực tiễn, việc triển khai không có dự tính và vấn đề thời gian đối với cả chính sách không hiệu quả và việc triển khai kém. Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa các thủ tục và quy trình quản lý chi NSNN và mục tiêu mà chúng dự tính rất quan trọng. Những vấn đề khác như cơ cấu, kỹ thuật, kỹ năng và dữ liệu cần thiết để có được quản lý chi NSNN hiệu quả khác so với những gì cần thiết để thiết lập chính sách hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh đó, điều quan trọng là quản lý chi NSNN phải cụ thể theo từng quốc gia. Những cách tiếp cận và những giải pháp đưa ra về quản lý chi NSNN phải dựa trên thực tiễn kinh tế, xã hội, hành chính và năng lực triển khai của quốc gia được đề cập đến. Giống như bất kỳ một lĩnh vực nào khác chi NSNN phải hợp lý, (i) về các khoản quyên góp mang tính địa phương, (ii) các tổ chức tại địa phương và (iii) nhu cầu thực tế tại địa phương. Vì bất kỳ một cuộc cải cách quản lý chi NSNN nào được triển khai rộng rãi đều phải được phân tích cẩn thận với sự hiểu biết bối cảnh địa phương, từ đó mới có thể đưa ra được các quyết định phù hợp. Điều đặc biệt quan trọng đối với phân tích tính ứng dụng là việc đánh giá cơ cấu tổ chức của quốc gia đó và tính sẵn có của dữ liệu đáng tin cậy có liên quan và đầy đủ kỹ năng. 27 1.2.1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1.4.1. Các nhân tố khách quan - Điều kiện tự nhiên Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi đầu tư vốn, đặc biệt là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương. - Điều kiện kinh tế - xã hội Quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế xã hội. Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt chặt tín dụng để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi NSNN giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dự án vì không đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. - Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý chi NSNN. Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng. Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ, chuẩn tắc và đồng bộ. Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý chi 28 NSNN sẽ có tác dụng kiềm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không hiệu quả chi NSNN ở địa phương. Môi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý chi NSNN ở địa phương. Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi NSNN, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn. Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi NSNN. Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi NSNN đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của. Sự phân định trách nhiệm, quyền hạn phải được tôn trọng và thể chế hóa thành Luật để các cơ quan cũng như từng cá nhân có liên quan biết được phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình trong thực hiện nhiệm vụ, qua đó công việc được tiến hành trôi chảy, dựa trên nguyên tắc rõ ràng, minh bạch không đùn đẩy trách nhiệm, và trách nhiệm giải trình rõ ràng sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản lý chi NSNN. - Khả năng về nguồn lực tài chính công Dự toán về chi NSNN được lập luôn luôn dựa và tính toán có khoa học của nguồn lực tài chính công huy động được, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách và các khoản thu khác các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch huy động nguồn thu, vì vậy, chi NSNN không được vượt quá nguồn thu huy động được, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương để lập dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với các địa phương có nguồn thu lớn thì không phụ thuộc vào NSTW cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự toán chi tiêu và quản lý chi NSNN. 29 1.2.1.4.2. Các nhân tố chủ quan Nhóm nhân tố chủ quan bao gồm: năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN, tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ quản lý chi NSNN. - Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN. Năng lực quản lý của người lãnh đạo bộ máy chi NSNN, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý chi NSNN ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý tài chính công ở trung ương cũng như địa phương. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực tế thì việc quản lý chi tiêu nguồn lực tài chính công sẽ không hiệu quả, dễ gây tình trạng chi vượt quá thu, chi đầu tư giàn trải, phân bổ chi thường xuyên không hợp lý; có thể dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí ngân sách, không thúc đẩy được sự phát triển của nền kinh tế, đảm bảo các vấn đề xã hội… Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh, coi thường pháp luật, xem trình tự thủ tục là thứ gò bó quyền lực của mình. Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả, thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng,… trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. Năng lực chuyên môn của các bộ phận quản lý các khoản chi NSNN ở địa phương lại là yếu tố quyết định hiệu quả chi NSNN. Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng sử dụng nguồn lực tài chính công, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý nguồn tài chính công đảm bảo theo dự toán đã đề ra. 30 Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức chịu trách nhiệm cá nhân. Thậm chí là sa sút về phẩm chất đạo đức như đòi hối lộ, đưa đút lót, thông đồng, móc ngoặc, gian lận… đây là những nhân tố ảnh hưởng không tốt tới quá trình quản lý chi NSNN, gây giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công nghiêm trọng. - Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương và việc vận dụng quy trình nghiệp vụ quản lý vào thực tiễn địa phương: hoạt động quản lý chi NSNN được triển khai có thuận lợi và hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN và quy trình nghiệp vụ, trong đó đặc biệt là quy trình nghiệp vụ quản lý. Tổ chức bộ máy và quy trình quản lý, quyền hạn trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận, mối quan hệ của từng bộ phận trong quá trình thực hiện từ lập, chấp hành, quyết toán và kiểm toán chi NSNN có tác động rất lớn đến quản lý chi NSNN. Tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong quản lý. Quy trình quản lý được bố trí càng khoa học, rõ ràng thì càng góp phần quan trọng làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý chi NSNN, giảm các yếu tố sai lệch thông tin. Từ đó nâng cao được hiệu quả quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. - Công nghệ quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. Việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong cuộc sống ngày nay đã và đang thực sự chứng tỏ vai trò không thể thiếu được của nó. Thực tế đã chứng minh với việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong công tác quản lý chi NSNN ở địa phương sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đảm bảo được tính chính xác, nhanh chóng và thống nhất về mặt dữ liệu, tạo tiền đề cho những quy trình cải cách về mặt nghiệp vụ một cách hiệu quả. Chính vì lẽ đó mà công nghệ tin học là một trong những nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý chi NSNN hiện đại trên địa bàn địa phương. 31 1.2.2. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước Trong bất kỳ thời đại nào, chi NSNN đều phải tuân thủ những quy tắc nhất định, những yêu cầu đó càng trở thành bắt buộc bởi tính đa dạng, phong phú cũng như mục tiêu hiệu quả là những đặc trưng cơ bản đối với nền kinh tế thị trường. Thứ nhất, tập trung thống nhất Tính thống nhất thể hiện ở tính chất pháp lý của kế hoạch tài chính, ngân sách. Thường thì cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND địa phương) phê chuẩn kế hoạch tài chính, ngân sách. Cơ chế này đảm bảo rằng các chính sách công, các mục tiêu, ưu tiên của Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích chung của các cộng đồng. Cơ chế phê chuẩn này có nghĩa là kế hoạch tài chính, ngân sách có tính tập trung cao. Thứ hai, tính kỷ luật tài chính tổng thể Mọi khoản thu - chi của Nhà nước đều được phản ánh đầy đủ vào NSNN và phải có ràng buộc cứng về ngân sách. Nguyên tắc kỷ luật ở đây cũng hàm ý rằng việc hấp thụ nguồn lực của khu vực công chỉ giới hạn ở phạm vi cần thiết để thực hiện các chính sách của chính phủ. Chi NSNN phải được tính toán trong khả năng nguồn lực huy động được từ nền kinh tế và nguồn khác. Khả năng này không chỉ tính trong một năm mà phải được tính trong trung hạn (3-5 năm), kết hợp với dự báo xảy ra rủi ro, chỉ có như vậy mới đảm bảo tính ổn định và bền vững của ngân sách trong trung hạn. Nhìn chung các nhà quản lý phải dự tính được rủi ro về thu và sự biến động về chi để có chính sách đối ứng với những tình huống có thể xảy ra và dự tính nhiều phương án. Hàng năm trên cơ sở đánh giá và xây dựng ngân sách năm rà soát lại kế hoạch trung hạn để điều chỉnh sát với thực tiễn và cập nhật thêm một năm những biến động tăng giảm nguồn và những chính sách bổ sung hoặc thay đổi, như vậy lúc nào cũng đảm bảo có kế hoạch trung hạn để xác định ngân quỹ trong 35 năm, đáp ứng được yêu cầu chi NSNN trong khuôn khổ nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững. Thứ ba, mọi khoản chi NSNN đề phải được kiểm tra, kiểm soát trên cơ sở chế độ, tiêu chuẩn, định mức Nhà nước. 32 Tất cả các khoản chi ngân sách nhà nước phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Thứ tư, tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán Nguồn kinh phí phục vụ cho chi NSNN chủ yếu từ nguồn thuế, phí do dân đóng góp nên phải đảm bảo rõ ràng, công khai để các tổ chức, cá nhân giám sát và tham gia. Kế hoạch tài chính ngân sách bản thân nó phải xây dựng trên cơ sở thông tin. Nó phải chứa đựng đầy đủ các thông tin cơ bản để thực hiện có hiệu quả việc thảo luận, phê chuẩn. Khi được phê chuẩn, kế hoạch tài chính ngân sách trở thành nguồn thông tin truyền tải toàn bộ mục tiêu, quan điểm của chính phủ và là căn cứ để cơ quan hành pháp tham gia kiểm tra giám sát thực hiện. Các quyết định ban hành phải có căn cứ, có cơ sở, chi phí, lợi ích gắn liền với quyết định phải rõ ràng, dễ tiếp cận. Như vậy, thực hiện nguyên tắc này vừa nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ngân sách, vừa đảm bảo sử dụng ngân sách có hiệu quả, vừa giúp cho phát hiện chỉnh sửa để thông tin về ngân sách sát đúng thực tiễn. Thứ năm, đảm bảo bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách Kế hoạch tài chính, ngân sách nói riêng và công tác kế hoạch nói chung đều phải mang tính cân đối và ổn định. Tuân thủ nguyên tắc này để thực hiện có hiệu quả chức năng, sứ mệnh của nhà nước trong việc duy trì trật tự xã hội và khắc phục những thất bại của nền kinh tế thị trường. Thứ sáu, chi NSNN phải gắn chặt với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn Chi ngân sách phải dựa trên nguồn thu có được, nhưng nguồn thu lại được hình thành chủ yếu từ hoạt động kinh tế và gắn với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu vĩ mô. Mặt khác trong bất kể nền kinh tế nào và đặc biệt là kinh tế thị trường, trách nhiệm của Nhà nước là phải tập trung giải quyết vấn đề về phát triển kinh tế 33 xã hội, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo, trợ cấp xã hội, bảo vệ môi trường, phòng chống dịch bệnh, khắc phục chênh lệch giữa các vùng miền.... NSNN chính là công cụ để Nhà nước thực hiện trách nhiệm xã hội to lớn đó. Điều đó thể hiện chỉ có gắn chi ngân sách với chính sách kinh tế thường niên, mục tiêu kinh tế trung và dài hạn thì mới tạo được sự nhất quán, đảm bảo chi NSNN đạt được tính khả thi cao và dự báo ngân sách chuẩn xác hơn. Thứ bảy, chi NSNN phải cân đối hài hòa giữa các ngành với nhau, giữa trung ương và địa phương, kết hợp giải quyết ưu tiên chiến lược trong từng thời kỳ Giải quyết mối quan hệ giữa phát triển ngành - địa phương, giữa các ngành, giữa các địa phương để xây dựng ngân sách, thúc đẩy phát triển cân đối, toàn diện, tạo ra mối quan hệ tương tác hỗ trợ lẫn nhau giữa các ngành, các địa phương. Giải quyết mối quan hệ giữa trung ương - địa phương theo hướng giao quyền tự chủ cho địa phương để khuyến khích địa phương khai thác tiềm năng thế mạnh, gắn trách nhiệm với quyền lợi địa phương. Cần tập trung giải quyết ưu tiên chiến lược, bởi thực tiễn cho thấy nhu cầu cung cấp hàng hóa, dịch vụ công trong kinh tế thị trường rất đa dạng phong phú. Với nguồn lực tài nguyên cũng như tài chính khan hiếm, thì việc sắp xếp thứ tự ưu tiên chiến lược để tập trung giải quyết những vấn đè quan trọng của đất nước, những vấn đề các tác động tích cực đến các lĩnh vực khác, tạo động lực cho sự phát triển, hoặc giải quyết những vấn đề cấp thiết của kinh tế xã hội. Nguyên tắc này tạo cho chi NSNN trở thành công cụ hữu hiệu để điều hành có hiệu quả, gắn ngân sách với chính sách kinh tế và đảm bảo cho ngân sách được cân đối vững chắc, chủ động khi có biến động về nguồn thu. Việc điều hành chi ngân sách cần tập trung nguồn lực giải quyết được những ưu tiên bắt buộc, những ưu tiên ở cấp độ thấp hơn được giải quyết tùy theo khả năng cân đối ở từng thời điểm. 1.2.3. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước Trải qua nhiều thập kỷ, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi NSNN để thực hiện tốt việc phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước. Nội dung quản lý chi NSNN chủ yếu gồm ba khâu: 34 - Lập dự toán chi ngân sách (chuẩn bị ngân sách) - Quản lý chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách (thực thi ngân sách) - Quản lý quyết toán chi ngân sách Bên cạnh chu trình quản lý trên, quản lý chi NSNN còn bao gồm cả kiểm toán và đánh giá hiệu quả chi NSNN, quản lý việc công khai, minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan cấp phát, sử dụng ngân sách. 1.2.3.1. Lập dự toán chi ngân sách Trong quản lý chi ngân sách nhất thiết phải có định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể. Nhờ đó cơ quan tài chính mới có căn cứ để lập các phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt quyết toán kinh phí của các đơn vị thụ hưởng. Đồng thời dựa vào định mức chi mà các ngành, các cấp, các đơn vị mới có căn cứ pháp lý để triển khai các công việc cụ thể của quá trình quản lý, sử dụng kinh phí tại đơn vị mình theo đúng chế độ. * Xây dựng định mức chi Thông thường định mức chi được thể hiện dưới hai dạng: Loại định mức chi tiết theo từng mục chi của Mục lục NSNN (còn gọi là định mức sử dụng) và loại định mức chi tổng hợp theo từng đối tượng được tính định mức chi của NSNN (còn gọi là định mức phân bổ). Để xác định định mức chi, người ta sử dụng một số phương pháp xây dựng như sau: + Đối với các định mức sử dụng: - Xác định nhu cầu chi cho mỗi mục; - Tổng hợp nhu cầu chi theo các mục đã được xác định để biết được tổng mức cần chi từ NSNN cho mỗi đơn vị, mỗi ngành làm cơ sở để lên cân đối chung; - Xác định khả năng về nguồn tài chính có thể đáp ứng cho nhu cầu chi; - Cân đối giữa khả năng và nhu cầu chi để quyết định mức chi cho các mục. + Đối với định mức phân bổ: - Xác định đối tượng định tính; - Đánh giá, phân tích tình hình thực tế chi theo định mức chi nhằm xem xét tính phù hợp của định mức hiện hành; 35 - Xác định khả năng nguồn tài chính có thể huy động để đáp ứng nhu cầu chi; - Thiết lập cân đối tổng quát và quyết định định mức phân bổ theo mỗi đối tượng tính định mức. * Chuẩn bị ngân sách Để đạt được ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, quá trình chuẩn bị ngân sách cần đạt được mục tiêu: (i) đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và hạn chế nguồn lực; (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách; và (iii) đưa ra điều kiện đối với việc quản lý hoạt động hiệu quả. Những lựa chọn và cân đối hợp lý phải được thực hiện rõ ràng khi tính toán ngân sách. Trong quá trình lập chương trình chi tiêu những ràng buộc tài chính cần phải được tạo lập để tránh những vấn đề phát sinh từ những phương pháp tiếp cận còn “để ngỏ”, ví dụ như thương lượng quá mức, hoặc né tránh những sự lựa chọn cần thiết. Việc lập ngân sách thường niên (cũng như bất kỳ một chương trình chi tiêu nào) thường được thực hiện theo một trong các phương pháp sau: - Phương pháp tiếp cận từ trên xuống, phương pháp này gồm ba bước: Thứ nhất, xác định các nguồn tổng hợp có sẵn phục vụ cho chi NSNN trong giai đoạn hoạch định (được trích từ khung kinh tế vĩ mô thích hợp); Thứ hai, thiết lập những giới hạn chi tiêu của ngành phù hợp với những sự ưu tiên của chính phủ; Thứ ba, thông báo cho các bộ chủ quản về những giới hạn chi tiêu đó, trong giai đoạn đầu của quá trình lập ngân sách; - Phương pháp tiếp cận từ dưới lên bao gồm tính toán và định giá các chương trình chi tiêu của ngành cho giai đoạn hoạch định trong phạm vi những giới hạn chi tiêu của ngành đã được cung cấp; - Các cơ chế lặp, đàm phán và điều chỉnh để đạt được nhất quán tổng thể cuối cùng giữa mục tiêu và khả năng ngân sách. Việc chuẩn bị ngân sách bao gồm những hoạt động cụ thể sau: (i) xây dựng khuôn khổ kinh tế vĩ mô; (ii) chuẩn bị một thông tư ngân sách trong đó đưa ra hướng dẫn cho công tác lập hạn mức chi tiêu và ngân sách tối đa của ngành; (iii) lập ngân sách của các bộ chủ quản trên cơ sở những hướng dẫn đó; (iv) thỏa thuận 36 về ngân sách giữa các bộ chủ quản và Bộ Tài chính; (v) hoàn tất bản dự thảo ngân sách; và (vi) đệ trình lên cơ quan lập pháp. Việc thực hiện những chính sách mới và tạo ra những sự thay đổi trong thành phần chi tiêu thường khó khăn và mất nhiều thời gian. Trong ngắn hạn, hầu hết các khoản chi tiêu là cố định. Do đó, những đánh giá về chi tiêu trong tương lai phải được làm rõ khi lập ngân sách, gồm cả những chi phí hiện tại của những dự án đầu tư, và tổng chi phí của các dự án đầu tư với quy mô lớn (và kế hoạch thực hiện). Việc chuẩn bị những chương trình chi tiêu trong nhiều năm được điều chỉnh liên tục góp phần vào hoàn thiện công tác chuẩn bị ngân sách, chủ yếu bằng cách tạo điều kiện cho quá trình chuẩn bị những hạn mức tối đa mà theo đó nên điều chỉnh công tác lập ngân sách hàng năm, và bằng cách tăng dự báo trong lĩnh vực quản lý ngành và hiệu quả trong chi NSNN. Để xây dựng được định mức Chi tiêu Trung hạn (MTEF) trong nhiều năm những nguyên tắc sau đây nên được xem xét để tránh những hậu quả không mong muốn và những ảnh hưởng tiêu cực:  Dự đoán trong nhiều năm có thể có thể thể hiện cho năm tài chính nhưng dự đoán đó nhất thiết phải phù hợp với ngân sách trong năm lập chương trình đầu tiên;  Những chương trình trong nhiều năm phải được điều chỉnh bằng một khung kinh tế vĩ mô, bao gồm những dự đoán chi phí tổng hợp theo chức năng và theo các hạng mục kinh tế rõ ràng (tiền lương, hàng hóa và dịch vụ khác, chuyển nhượng, lợi nhuận và đầu tư). Yêu cầu này không chỉ áp dụng đối với MTEFs toàn diện mà còn áp dụng đối với những phương pháp tiếp cận trong nhiều năm với hình thức bảo đảm từng phần (các chương trình đầu tư công cộng, chương trình chi tiêu ngành);  Chương trình trong nhiều năm nên tập trung vào những tác động trong tương lai của những quyết định về chính sách đã được thực hiện trong nguồn ngân sách hàng năm theo như công tác chuẩn bị ngân sách, và nên loại trừ những chương trình mới chưa được cấp vốn cố định. Do đó, tổng chi phí đã được xác định trong chương trình trong nhiều năm nên nhỏ hơn khoản thu dự kiến từ mọi nguồn lực. 37  Quá trình lập chương trình trong nhiều năm nên giống với quá trình lập ngân sách. Quá trình này, đặc biệt, nên được điều chỉnh theo các hạn mức chi tiêu tối đa hàng năm.  Tùy thuộc phần lớn vào năng lực quản lý của quốc gia mà các chương trình chi tiêu trong nhiều năm có thể có các hình thức khác nhau (hồ sơ quản lý nội bộ, hồ sơ chính thức và công khai, vv); sự bảo đảm khác nhau (chỉ một số ngành hay một số chương trình, hoặc chỉ PIP, hay MTEF với sự bảo đảm cụ thể và tổng hợp); mức độ cụ thể khác nhau (cụ thể như ngân sách hay trong một bản thuyết trình tổng hợp hơn). 1.2.3.2. Quản lý việc chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách Sau khi được giao dự toán ngân sách, các cơ quan ở địa phương, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Dự toán chi NSNN được phân bổ chi tiết theo từng loại và các khoản mục của mục lục ngân sách nhà nước. Quá trình thực hiện ngân sách phải tính đến những thay đổi trong thực tế, và làm tăng hiệu suất hoạt động. Cần phải có thủ tục kiểm soát, tuy nhiên không nên gây cản trở đến hiệu suất cũng không làm thay đổi thành phần ngân sách bên trong, và phải chú trọng vào yếu tố cần thiết trong khi đem lại sự linh hoạt và mềm dẻo cho các cơ quan chi tiêu khi thực hiện nhiệm vụ của mình. * Kiểm soát chi tiêu Hệ thống ngân sách nên đảm bảo kiểm soát chi phí có hiệu quả. Bên cạnh nguồn ngân sách thực tế, một hệ thống thực thi ngân sách hoàn thiện nên bao gồm:  Hệ thống kế toán thích hợp/ngân sách hoàn thiện. Ngay từ giai đoạn đầu của tiến trình chi tiêu cần phải theo dõi chặt chẽ các hoạt động cam kết, thẩm định, thanh toán và những biến động giữa các khoản phân bổ ngân sách và các hạng mục ngân sách (tách khoản, chuyển khoản, những dự đoán bổ sung);  Kiểm soát có hiệu quả ngay từ giai đoạn đầu tiến trình chi tiêu, cho dù dưới bất kỳ hình thức hay tổ chức nào; 38  Một hệ thống quản lý thông tin đại trong đó theo dõi các công việc đã được hoạt động và những cam kết sẽ được thực thi trong tương lai;  Một hệ thống quản lý nhân sự để quản lý nhân viên về số lượng, chất lượng cũng như quá trình hoạt động của họ;  Những thủ tục rõ ràng và đầy đủ về mua sắm tài sản thông qua hình thức đấu thầu công khai và những hệ thống về quản lý ký hợp đồng ngoài. * Thực hiện ngân sách Khi tiến hành thực hiện một ngân sách đã được lập đầy đủ, hiệu suất hoạt động và phân bổ yêu cầu những nguyên tắc sau:  Quỹ ngân sách nên được công bố kịp thời.  Nên chuẩn bị cho quá trình thực hiện ngân sách và một bản kế hoạch tiền mặt, căn cứ vào những dự toán ngân sách và đưa vào tài khoản cam kết hiện có.  Những dự đoán bổ sung phải được quy định đầy đủ và hạn chế về mặt số lượng.  Kiểm soát chặt chẽ các khoản thanh toán bằng chuyển khoản, chỉ được chuyển khoản giữa các hạng mục có chứng từ hợp lệ. Những quy tắc về chuyển khoản cần được cung cấp đầy đủ để quản lý linh hoạt hơn cũng như có thể kiểm soát được những hạng mục chủ chốt.  Nhìn chung, kiểm soát nội bộ (nằm trong các bộ chủ quản) phù hợp với công tác kiểm soát dự định hơn do các cơ quan trung ương thực hiện. Tuy nhiên, để làm được điều đó cần phải có một hệ thống giám sát và kiểm toán vững mạnh. Cần tiến hành kiểm soát nội bộ các xác minh và cam kết để tránh sự can thiệp quá mức của các cơ quan trung ương vào việc quản lý ngân sách.  Khi công tác kiểm soát kế toán và xử lý xử lý được phân quyền, cần tiến hành kiểm soát của trung ương về tiền mặt. Trong trường hợp kiểm soát kế toán và xử lý thanh toán được tiến hành tập trung, cần có một hệ thống đảm bảo các hoạt động thanh toán được kịp thời, đúng theo kế hoạch ngân sách và tiền mặt mà không có sự chồng chéo ưu tiên của các cơ quan trung ương. Những tiến bộ về công nghệ thông tin cần cân đối nhu cầu để phân quyền kiểm soát tính hiệu quả và nhu cầu đảm bảo hoạt động kiểm soát chi tiêu của chính phủ. 39  Chính phủ nên cho phép một số thay đổi trong phân bổ ngân sách, ít nhất là trong lĩnh vực chi phí vốn (chi phí xây dựng cơ bản), nhưng cần điều chỉnh sao cho phù hợp. 1.2.3.3. Quản lý quyết toán chi ngân sách Hệ thống báo cáo quyết toán chi ngân sách phải được thiết kế nhằm đáp ứng nhu cầu của nhiều đối tượng người sử dụng khác nhau (ví dụ cơ quan lập pháp, các nhà quản lý ngân sách, các nhà hoạch định chính sách, v. v). Các yêu cầu tối thiểu của báo cáo bao gồm:  Báo cáo về quản lý ngân sách chỉ ra tất cả các thay đổi trong sử dụng ngân sách và các hạng mục (phân bổ, ước tính bổ sung, chuyển khoản, v. v).  Các báo với cơ quan có thẩm quyền về trách nhiệm giải trình  Báo cáo tài chính đề cập các tài khoản hợp nhất, báo cáo về nợ, báo cáo về nợ không xác định hay nợ phát sinh và các khoản cho vay.  Báo cáo đánh giá chính sách về ngân sách và đánh giá báo cáo của các cơ quan chuyên môn 1.2.3.4. Kiểm toán và đánh giá hiệu quả chi NSNN Kiểm tra việc quản lý (hay còn gọi là “kiểm soát nội bộ”) là các chính sách hay quy trình hợp lý do nhân viên quản lý của một đơn vị đưa ra nhằm đảm bảo đơn vị đó hoạt động đúng và hiệu quả. Có nhiều hình thức kiểm soát quản lý. Trước hết cần có một hệ thống kiểm soát hiệu quả và đánh giá cẩn thận các rủi ro mà đơn vị gặp phải. Sau đó, lựa chọn các chính sách và thủ tục thích hợp để kiểm soát những rủi ro này một các hiệu quả với chi phí hợp lý. Quản lý nội bộ là trách nhiệm cơ bản của mọi nhà quản lý. Để đảm bảo hiệu quả, hệ thống quản lý nội bộ cần nhận được sự hỗ trợ đắc lực từ phía lãnh đạo đơn vị. Các chính sách và quy trình phải được tuân thủ nhất quán trong toàn bộ tổ chức. Khi hệ thống quản lý phát hiện các vi phạm, cần có các biện pháp khắc phục hiệu quả và kịp thời. Để đảm bảo hệ thống luôn hoạt động hiệu quả, cần thường xuyên kiểm tra các các rủi ro mà tổ chức hoặc bản thân hệ thống có thể gặp phải. 40 Không có hệ thống quản lý nào hoàn toàn đảm bảo tuyệt đối trước những gian lận, lạm dụng, không hiệu quả và lỗi do con người gây ra. Tuy nhiên, một hệ thống được thiết kế tốt có thể đảm bảo tương đối chắc chắn rằng hệ thống sẽ phát hiện được những bất thường nghiêm trọng. Tuy nhiên, một hệ thống dù tốt cũng có thể bị vô hiệu hóa trước sự thông đồng, đặc biệt là sự thông đồng của các nhà lãnh đạo, kế toán trưởng, việc giải trình hiệu quả cần có phản hồi và “lên tiếng” phù hợp từ phía bên ngoài. Kiểm toán nội bộ là một phần của cơ cấu kiểm soát quản lý của tổ chức. Kiểm toán nội bộ thực hiện kiểm tra các đơn vị ở cấp thấp hơn theo yêu cầu của trưởng cơ quan, đơn vị. Một trong những chức năng quan trọng nhất của kiểm toán nội bộ là kiểm tra bản thân việc kiểm soát quản lý và hỗ trợ quản lý trong việc đánh giá các rủi ro và tăng cường kiểm soát hiệu quả hơn về chi phí. Hoạt động kiểm toán độc lập do các tổ chức riêng biệt tiến hành, các tổ chức kiểm toán độc lập có thể tiến hành một số loại kiểm toán, bao gồm hậu kiểm, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Không một loại hình kiểm toán nào dù hoàn thiện đến đâu có thể đảm bảo hoàn toàn chắc chắn sẽ phát hiện ra tất cả các sai phạm hay các lỗi. Kiểm toán chỉ có thể đảm bảo tương đối rằng các lỗi nghiêm trọng sẽ được phát hiện và báo cáo. Ngay cả khi một loại hình kiểm toán đảm bảo rằng loại hình đó có thể phát hiện và báo cáo các lỗi nghiêm trọng, kết quả đó chỉ có được khi các kiểm toán viên được phép tiếp cận tất cả các tài liệu cần thiết và loại hình kiểm toán phải được áp dụng theo các tiêu chuẩn kiểm toán được chấp nhận rộng rãi. Để công tác đánh giá được thành công, cần có sự nhất quán giữa câu hỏi đưa ra và các dữ liệu cần thu thập để có kết quả đáng tin cậy. Các nhân viên phụ trách đánh giá phải có kĩ năng chuyên môn và nhiều nguồn phục vụ cho việc thu thập và phân tích số liệu. Nhân viên đánh giá thường phải phụ thuộc nhiều vào sự hợp tác của các đơn vị đang bị kiểm toán để được tiếp cần và thu thập các dữ liệu cần thiết. Bản thân việc đánh giá chương trình cũng giống như kiểm toán hoạt động phải tỏ ra có hiệu quả kinh tế và tiến bộ trong các giai đoạn dự kiến. 41 1.2.4. Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước Phương thức quản lý chi NSNN được hiểu là tổng hợp tất cả các cách thức, biện pháp được áp dụng để quản lý chi NSNN theo một quy trình thống nhất nhằm đạt được các mục tiêu chi NSNN đã định. Như vậy, phương thức quản lý chi NSNN bao gồm mục tiêu chi NSNN và quy trình thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu đã định. Mục tiêu chi NSNN cần được xác định rõ ràng, bao gồm mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể; mục tiêu ngắn hạn và mục tiêu chiến lược. Các chế độ xã hội khác nhau và các nước khác nhau có mục tiêu chi NSNN không giống nhau. Mục tiêu chi NSNN là nhân tố quan trọng cấu thành và tác động đến phương thức quản lý chi NSNN. Phương thức quản lý chi NSNN là một quy trình thống nhất từ khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả và điều chỉnh ngân sách. Để quản lý chi NSNN người ta áp dụng nhiều yếu tố: chính sách, cơ chế, biện pháp khác nhau để quản lý. Tập hợp tất cả các yếu tố đó gọi chung là phương thức quản lý chi NSNN. Một số phương thức quản lý chi ngân sách điển hình hiện nay: 1.2.4.1. Quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống Phương thức này còn được gọi là quản lý NSNN theo hạng mục, bắt nguồn từ cơ sở phân bổ nguồn lực công là phân bổ ngân sách cho từng đầu vào cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công, điển hình là chi lương, chi nguyên vật liệu đầu vào, chi quản lý khác... hàng năm. Mục đích của quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống là đảm bảo rằng ngân sách được sử dụng đúng cho từng hạng mục được phân bổ. Việc sử dụng các khoản ngân sách này tạo ra kết quả như thế nào không được quan tâm đúng mức. Nói cách khác, trong phương thức quản lý hành chính, các cơ quan, tổ chức, các cá nhân có liên quan sử dụng ngân sách theo cách thức đã được ấn định, không có quyền chủ động trong lựa chọn phương án sử dụng ngân sách. Do đó, không chịu trách nhiệm về kết quả sử dụng ngân sách. 42 Quản lý ngân sách truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách. Theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách... được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Phương thức quản lý hành chính, truyền thống, từng năm một, dựa theo nguồn lực đầu vào để phân bổ cho các cơ quan, đơn vị vừa không hiệu quả trong việc theo đuổi các mục đích đặt ra - đảm bảo các khoản ngân sách phân bổ được sử dụng đúng mục đích, vừa gắn với các kết quả quản lý không cao - phân bổ nguồn lực ngân sách diễn ra dàn trải, tùy tiện; hiệu quả kinh tế trong sử dụng ngân sách thấp. Do phương thức quản lý trên đây không cho biết ngân sách có được gắn với kế hoạch kinh tế vĩ mô hay không, cũng như tách biệt về không gian và thời gian với các chương trình phát triển kinh tế nên hiện nay ở nhiều nước trên thế giới phương thức quản lý này dần được thay thế bằng phương thức quản lý chi ngân sách mới hiện đại hơn như quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra. 1.2.4.2. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra Quản lý theo đầu ra là giao cho người cung cấp sản phẩm đầu ra quyền tự chủ trong quản lý để quyết định những đầu vào cần thiết để sản xuất đầu ra. Điều đó đảm bảo cho các thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có được vai trò, vị trí hợp lý trong việc quyết định các yếu tố đầu vào cần có cho hoạt động của đơn vị mình. Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý trên cơ sở tập trung vào hiệu quả của các khoản chi ngân sách, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản chi ngân sách Nhà Nước và hiệu lực của kết quả này. Đặc điểm của phương thức quản lý ngân sách chi theo kết quả đầu ra Đặc điểm cơ bản nhất có thể thấy ngay trong tên của phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đó là lấy kết quả đầu ra làm đối tượng mục tiêu chính để xây dựng và vận hành cơ chế quản lý chi ngân sách. Vấn đề tổ chức công tác đánh giá các tác động cuối cùng của các đầu ra từ quá trình chi ngân sách đối với nền kinh tế – xã hội là vấn đề hàng đầu. 43 Các cấp ngân sách tổ chức đánh giá các tác động kết quả cuối cùng của chi ngân sách không chỉ diễn ra ở sau khi các khoản chi ngân sách trong quá trình chi tiêu ngân sách. Các cơ quan quản lý ngân sách được cung cấp thông tin đầu ra và báo cáo kết quả thực tế đạt được, Chính Phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn. Cơ chế quản chi lý ngân sách theo kết quả đầu ra là cần phải xác định được các kết quả cuối cùng của việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ từ các cơ quan Chính Phủ, liên kết các kết quả này với chi phí về ngân sách và tổ chức hoạt động đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc cung cấp các dịch vụ hàng hóa. Ý nghĩa của quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: tôn trọng kỉ luật tài chính tổng thể, phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ công. Tăng cường nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là sự cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng như tăng cường tính minh bạch trách nhiệm của Nhà Nước. Quản lý Nhà Nước theo kết quả đầu ra cho phép nhà quản lý ngân sách có được các thông tin hữu ích: Xác định đầu ra cho phép các nhà quản lý ngân sách Nhà Nước nên được sản xuất, sẽ được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao? Nguồn đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra; Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra và kết quả mong đợi. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra luôn đặt Chính Phủ và các cơ quan vào vị trí để đảm bảo rằng: Các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả; Các đầu ra theo yêu cầu được tài trợ phải xác định rõ khối lượng ,chất lượng và giá cả cụ thể; Các đầu ra hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu. Quản lý theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân mọi nhà đầu tư đều có thể 44 dễ dàng kiểm tra và kiểm soát đưa ra những đánh giá 1 cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính Phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập. Quy trình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra Quy trình hoạt động quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra, tính hiệu quả và hiệu lực chi NSNN được đánh giá theo một quy trình tổng thể sau đây: Mục tiêu kinh tế Giá trị đồng tiền Hiệu lực Kết quả đầu ra Quy trình (hoạt động) Hiệu quả Đầu vào Đầu ra Tính kinh tế Sơ đồ 1.1.: Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra Để thực hiện quản lý chi ngân sách dựa theo kết quả đầu ra cần phải thiết lập quy trình xây dựng dự toán ngân sách như sau:  Xây dựng khuôn khổ ngân sách ở tầm vĩ mô: Xây dựng chiến lược phát triển kinh tế – xã hội. Mục đích nhằm đưa ra những định hướng, kết quả, kì vọng chủ yếu cần đạt được từ những hoạt động của Chính Phủ trong 1 khoảng thời gian dài. Nội dung của chiến lược là: tăng trưởng kinh tế của cả nước, phát triển kinh tế của ngành, vùng, vấn đề lạm phát thất nghiệp… Xác định mục tiêu chiến lược: xây dựng các chỉ số đánh giá kết quả của chính sách Nhà Nước. (i) Xác định hiệu quả kinh tế xã hội nhằm đáp ứng nguyện vọng của nhân dân như: tăng trưởng, cải thiện môi trường, kinh tế - văn hóa xã hội; (ii) Chất lượng dịch vụ cung cấp: nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ công cho người sử dụng 45 dịch vụ công. (iii) Hiệu quả quản lý: hướng tới nguyện vọng của người nộp thuế thể hiện trách nhiệm của Nhà Nước đối với việc sử dụng thuế của người nộp thuế. Xác định khuôn khổ tài chính vĩ mô và giới hạn trần ngân sách phân bổ. Xây dựng khuôn khổ tài chính vĩ mô nhằm xác định khả năng đáp ứng nguồn tài chính của mỗi quốc gia trong từng thời kì. Xác định trần ngân sách phân bổ cho việc thực hiện các mục tiêu chiến lược đã chọn trong khuôn khổ khả năng chi ngân sách tổng thể.  Xây dựng dự toán ngân sách tại cơ sở Xây dựng dự toán tại cấp thấp nhất (cơ sở) chỉ có ở dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra. Sau đó sẽ tổng hợp lên trên Bộ, Ngành, Địa phương… Xác định chiến lược, mục tiêu hoạt động nhằm lựa chọn đúng đắn thứ tự ưu tiên. Xác định các kết quả đầu ra của các đơn vị. Cần: (i) Tập trung vào yếu tố cung ứng cho bên ngoài, gắn với tính chất của kết quả đầu ra cuối cùng; (ii) Phân biệt giữa hoạt động và kết quả đầu ra; (iii) Có thể kiểm soát được bởi chính các nhà sản xuất; (iv) Công khai thông tin đầy đủ cho người sử dụng về các tiêu chuẩn của kết quả đầu ra, nhất là các Bộ trưởng Đại biểu Quốc Hội, Người dân và Bộ, Ngành quản lý; (v) Xác định các chỉ số đo lường đánh giá kết quả đầu ra.  Thảo luận, tổng hợp và phê chuẩn dự toán ngân sách Đây là bước cuối cùng nhằm hình thành nên bản dự toán ngân sách tổng hợp theo kết quả đầu ra. Hệ thống chỉ số đo lường theo kết quả đầu ra của tất cả các đơn vị chi tiêu đã được thẩm định bởi cơ quan có thẩm quyền. Các kết quả đầu ra có thể là sự kế thừa tiếp tục của năm ngân sách trước hoặc cũng có thể là các sáng kiến mới của các đơn vị. Các thông tin cung cấp trong dự toán ngân sách sẽ cho phép hiểu được chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà Nước là gì? Để thực hiện các chiến lược đó phải bắt đầu bằng những mục tiêu ưu tiên nào? các kết quả dự kiến đạt được là gì? và ngân sách có được sử dụng tốt hay không? Như vậy quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra có thể nói là phương thức phân bổ nguồn lực nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, vào các thời 46 điểm khác nhau, ở các nước khác nhau, phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra được vận dụng ở các mức độ khác nhau nên cấu thành tương ứng với các dạng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là khác nhau. 1.2.4.3. Quản lý chi ngân sách theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF: Medium-Term Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận. MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm. Vì vậy, để đạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lập các công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên. Nói khác hơn, MTEF yêu cầu: ° Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách; ° Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược; ° Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch. Mục tiêu của MTEF: - Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm. 47 MTEF tạo ra cơ sở chiến lược cho soạn lập ngân sách để hướng các khoản chi tiêu nhằm đạt được các mục tiêu đề ra; gắn kết tất cả các khoản chi tiêu bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên với tổng thể nguồn lực sẵn có (nguồn lực trong nước và nước ngoài). Quy trình lập ngân sách minh bạch khắc phục việc khởi xướng đưa ra những chính sách phi thực tế về mặt tài chính. - Hướng dẫn phân bổ chi tiêu ngân sách từ trung ương đến địa phương trong sự gắn kết với các ưu tiêu phát triển dựa trên đánh giá nguồn lực tổng thể và đo lường hiệu quả sử dụng nguồn lực. - Nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu bằng việc yêu cầu các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách phải xác định nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và đo lường công việc thực hiện giữa đầu ra với đầu vào và đầu ra với kết quả. - Đưa ra tầm nhìn trung hạn để cho các ngành, các địa phương lập kế hoạch trước và xác định những chương trình có thể được duy trì. Ngân sách trung hạn được lập trong giai đoạn 3-5 năm; từng năm một, dự toán ngân sách được đưa vào, và do vậy đảm bảo tính liên tục của của ngân sách trung hạn. Như vậy, khuôn khổ chi tiêu trung hạn trao nhiều quyền chủ động hơn trong việc quyết định chi tiêu cho các cơ quan, ban, ngành, địa phương. Để xây dựng được kế hoạch ngân sách trung hạn nói chung cần phải làm tốt công tác dự báo về tình hình phát triển kinh tế, xã hội và những biến đổi về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền. Có dự báo tốt về tình hình phát triển KT-XH cũng như sự biến đổi về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền, mới dự báo thấy rõ khả năng huy động nguồn lực tài chính cho NSNN, đồng thời lường trước những nhiệm vụ chi mà NSNN phải đảm nhận. Cùng với việc làm tốt công tác dự báo, để xây dựng NSNN trung hạn sát thực, có tính khả thi, nhất thiết phải tiến hành công tác phân tích, đánh giá tình hình hoạt động thu - chi của ngân sách với khoảng thời gian tương ứng của ngân sách trung hạn. 1.3. TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG Theo Hiến pháp, quản lý chung về tài chính trên phạm vi cả nước thuộc Quốc Hội và Chính Phủ, ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 48 các cấp, còn quản lý các hoạt động nghiệp vụ tài chính là trách nhiệm của bộ máy tổ chức các cơ quan tài chính (Sở tài chính ở cấp tỉnh, phòng tài chính cấp huyện và ban tài chính xã), các tổ chức quản lý tài chính chuyên ngành (Kho bạc nhà nước các cấp) thực hiện toàn bộ công tác quản lý tài chính công nói chung, quản lý về chi NSNN nói riêng. Cụ thể chức năng của từng bộ phận trong bộ máy quản lý chi NSNN ở địa phương như sau:  Hội đồng nhân dân: - Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; - Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; - Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; - Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định;  Ủy ban nhân dân các cấp - Lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; - Lập quyết toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; - Kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách; - Căn cứ vào Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới; - Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương; - Phối hợp với các cơ quan Nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách Nhà nước lĩnh vực trên địa bàn; - Báo cáo về ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật; 49  Cơ quan tài chính các cấp - Đảm bảo nguồn vốn theo quy định của Bộ Tài chính để Kho bạc nhà nước cấp vốn và thanh toán. - Thực hiện quyết toán các khoản chi NSNN theo quy định của Luật NSNN. - Phối hợp với các cơ quan chức năng hướng dẫn và kiểm tra về việc chấp hành chế độ, chính sách tài chính, tình hình quản lý, sử dụng nguồn kinh phí, tình hình thanh toán, quyết toán nguồn kinh phí để có giải pháp xử lý các trường hợp vi phạm, ra quyết định thu hồi các khoản, nội dung chi sai quy định. - Được quyền yêu cầu Kho bạc nhà nước, các đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về tài chính công.  Kho bạc nhà nước các cấp - Ban hành quy trình thanh toán tại kho bạc để thực hiện thống nhất trong cả nước. - Kiểm soát, thanh toán kinh phí kịp thời, đầy đủ cho các đơn vị thụ hưởng khi đã có đủ điều kiện và đúng thời gian quy định. - Có ý kiến rõ ràng bằng văn bản cho các đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách đối với những khoản giảm thanh toán, trả lời các thắc mắc của các đơn vị trong việc thanh toán vốn. - Trường hợp phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành, phải có văn bản đề nghị xem xét lại và nên rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời gian quy định mà không được trả lời thì được quyền giải quyết theo đề xuất của mình; nếu được trả lời mà xét thấy không thỏa đáng thì vẫn giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền, đồng thời phải báo cáo lên cơ quan thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý. - Đôn đốc đơn vị thanh toán dứt điểm công nợ khi dự án đã quyết toán. - Thực hiện chế độ thông tin báo cáo và quyết toán sử dụng vốn đầu tư, vốn sự nghiệp thuộc nguồn vốn NSNN theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và hướng dẫn của Bộ Tài chính. 50 - Được quyền yêu cầu các đơn vị cung cấp hồ sơ, tài liệu, thông tin theo chế độ quy định để phục vụ cho công tác kiểm soát, thanh toán kinh phí. - Tổ chức công tác kiểm soát, thanh toán nguồn kinh phí theo quy trình, nghiệp vụ thống nhất, đơn giản thủ tục hành chính nhưng đảm bảo quản lý kinh phí chặt chẽ, thanh toán kịp thời, đầy đủ, thuận tiện cho các đơn vị. - Hết năm kế hoạch, xác nhận số thanh toán trong năm, nhận xét về kết quả chấp hành chế độ quản lý, chấp hành định mức, đơn giá, các chế độ chính sách theo quy định.  Các đơn vị dự toán - Tổ chức việc lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi được giao; - Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao; nộp đầy đủ đúng hạn các khoản phải nộp ngân sách theo quy định của pháp luật; chi đúng chế độ; đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm; - Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện thu, chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc; - Quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước tại đơn vị theo đúng mục đích, đúng chế độ, có hiệu quả; - Chấp hành đúng chế độ kế toán, thống kê của Nhà nước; báo cáo tình hình thực hiện ngân sách và quyết toán ngân sách theo chế độ quy định.  Các đơn vị đầu tư - Thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao theo quy định. Tiếp nhận và sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả. Chấp hành đúng quy định của pháp luật về chế độ quản lý tài chính đầu tư phát triển. - Chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, sự đúng đắn, hợp pháp của khối lượng dự án hoặc tiến độ thực hiện khi thanh toán; đảm bảo chính xác, trung thực, hợp pháp của các số liệu, tài liệu trong hồ sơ cung cấp cho Kho bạc nhà nước và cơ quan chức năng Nhà nước. - Khi có khối lượng đã đủ điều kiện theo hợp đồng, tiến hành nghiệm thu kịp thời, lập đầy đủ hồ sơ thanh toán và đề nghị thanh toán cho nhà thầu trong thời hạn quy định. 51 - Báo cáo kịp thời, đầy đủ theo quy định cho cơ quan quyết định đầu tư và các cơ quan nhà nước có liên quan; cung cấp hồ sơ, tài liệu, tình hình theo quy định cho Kho bạc nhà nước và cơ quan tài chính để phục vụ cho công tác quản lý và thanh toán vốn; chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và cơ quan quyết định đầu tư về tình hình sử dụng vốn đầu tư và chấp hành chính sách, chế độ tài chính đầu tư phát triển của Nhà nước. - Thực hiện kế toán đơn vị chủ đầu tư; quyết toán vốn đầu tư theo đơn vị hiện hành. - Được yêu cầu thanh toán vốn khi đã có đủ điều kiện và yêu cầu Kho bạc nhà nước trả lời, giải thích. 1.4. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở CÁC NƯỚC VÀ ĐỊA PHƯƠNG 1.4.1. Kinh nghiệm cải cách chi tiêu công ở các nước OECD Tại các nước OECD, các cuộc cải cách quản lý chi tiêu công diễn ra theo hai đợt, cải cách lần một, bắt đầu từ những năm 1970 đến cuối những năm 1990, tập trung vào việc cải cách kiểm soát chi tiêu của chính quyền các cấp. Tiếp theo, cuộc cải cách lần hai nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ công cung cấp cho người dân và quan hệ với công dân. Cuộc cải cách lần thứ nhất: Kiểm soát chi NSNN của chính quyền các cấp Trong khoảng thời gian từ khi kết thúc Chiến tranh thế giới thứ hai đến đầu những năm 1970, chi tiêu của bộ máy chính quyền đã tăng lên rất nhanh, bộ máy này trở nên quá tốn kém, quá cồng kềnh và bành trướng quá mức; các khoản nợ nần vượt ra ngoài tầm kiểm soát; người dân cảm thấy họ được nhận những dịch vụ kém chất lượng so với các khoản tiền mà họ đóng góp. Cuộc cải cách lần thứ nhất với mục tiêu là kiểm soát chi tiêu của chính quyền các cấp và làm cho các cấp chính quyền hoạt động có hiệu quả hơn. Để thực hiện được mục tiêu này, các nước OECD đã đặt ra mục tiêu cụ thể cần đạt được đó là một chính quyền nhỏ hơn và một chính quyền hiệu quả hơn. 52 Giảm bớt các khoản chi tiêu của chính quyền có nghĩa là chính quyền hạn chế can thiệp vào một số lĩnh vực nhất định (tức là làm ít hơn), hay hoạt động có hiệu quả hơn (thực hiện các công việc với chi phí ít hơn) hoặc kết hợp cả hai với các chương trình phúc lợi mở rộng. Chính phủ đã không can thiệp vào hoạt động thương mại nữa mà chỉ duy trì hoạt động bảo vệ xã hội (hưu trí, chăm sóc sức khoẻ…). Một số ít nước đã tiến đến mức là thường xuyên xem xét lại vai trò và chức năng của chính quyền, xem xét lại cơ cấu thiết chế của mình và xây dựng cách thức định hình lại đặc điểm truyền thống của khu vực công với các cách tiếp cận khác nhau như: tách biệt chức năng lập chính sách với việc cung cấp dịch vụ, hợp nhất hoặc hợp lý hoá tổ chức được sử dụng để thực hiện những nhiệm vụ tương tự một cách riêng biệt, giảm quy mô và phân bổ lại các dịch vụ trong tổ các chức chính quyền, tăng trách nhiệm cho các cơ quan hữu quan hoặc chính quyền cấp dưới. Một chính quyền hiệu quả hơn là chính quyền cung cấp các loại dịch vụ công với chất lượng tốt hơn. Để thực hiện được mục tiêu này, chính quyền cần xem xét lại cách thức can thiệp, rà soát lại các hệ thống quản lý công. Việc đấu thầu dịch vụ hành chính được coi là một phương thức quan trọng trong cải cách khu vực công ở các nước OECD với việc đạt được các kết quả thoả thuận. Mặc dù việc cho thầu dịch vụ hành chính nhìn chung được các nước đánh giá là tích cực, nhưng rất khó rút ra bài học từ các thực tiễn khác nhau do việc thực hiện bao giờ cũng phải được thiết kế để phù hợp với điều kiện cụ thể của từng nước. Rà soát hệ thống quản lý công với việc xem xét lại hệ thống quản lý nhân sự và hệ thống quản lý hoạt động cũng làm cho chính quyền hoạt động hiệu quả hơn. Ngày càng có nhiều nước OECD tuyển dụng nhân viên dựa vào phẩm chất, năng lực hay nội dung công việc, chú trọng đến việc luận chuyển nhân viên và cải thiện kết quả hoạt động của đội ngũ lao động. Đối với các nhà quản lý thì tập trung vào việc định ra nhiều trách nhiệm hơn cho các nhà quản lý nhân viên, giành nhiều quyền tự quyết cho họ trong việc đưa ra các điều kiện hay các quyết định cá nhân về nhân sự. Một số nước còn tuyển dụng các quan chức cao cấp vào làm việc theo hợp đồng xác định thời hạn như ở Niu Dilân, Thụy Điển, Anh. 53 Thực hiện mục tiêu kiểm soát chi tiêu của chính quyền và làm cho chính quyền hoạt động có hiệu quả hơn đã đem lại kết quả khá tốt đẹp. Hầu hết các nước đã thành công trong việc giảm mức thâm hụt tài chính và đến cuối thế kỷ trước, chín nước thuộc OECD thậm chí còn tạo ra thặng dư tài chính như Canada, Phần Lan, Đan Mạch… đã có những thành công trong nỗ lực duy trì ổn định tài chính ở hầu hết các nước OECD. Hiệu quả hoạt động của chính quyền được cải thiện với việc cung ứng các dịch vụ có chất lượng tốt hơn đáp ứng được các yêu cầu của công chúng. Cuộc cải cách thứ hai: Cải thiện chất lượng dịch vụ và quan hệ với công dân. Mục tiêu chính của các cuộc cải cách quản lý công trước hết là làm ổn định hay làm giảm chi tiêu. Các nước luôn phải chịu sức ép từ phía công chúng do những tiến triển trong công nghệ và viễn thông (công dân có thể tiếp cận thông tin nhanh chóng và đòi hỏi dịch vụ tốt hơn), giáo dục (công dân ngày càng có học thức hơn), bản vị (công dân ngày càng trở nên cá nhân hơn và có đầu óc phê phán hơn)… từ đó họ muốn có tiếng nói đánh giá của mình về cách vận hành nền hành chính công và mong muốn dịch vụ tốt nhất với giá rẻ nhất. Do vậy việc tiếp tục cải thiện quản lý công là hết sức cần thiết. Và cuộc cải cách nền hành chính công ra đời với mục tiêu là cải thiện chất lượng dịch vụ và quan hệ với công dân. Cuộc cải cách được thực hiện với các tiêu điểm cụ thể là gẫn gũi hơn với người dân và tăng cường chế độ trách nhiệm cho các nhà quản lý. Để thực sự gần gũi với người dân chính phủ cần phải nâng cao khả năng phúc đáp và chất lượng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm. Trước đây, nhiều người từng chỉ trích chính phủ vì muốn quan tâm đến việc đáp ứng các nhu cầu của công dân. Các cuộc cải cách chỉ có tính pháp lý khi chúng có khả năng giải quyết được tồn tại đó, như vậy cần phải xác định rõ nhu cầu của người dân. Họ muốn việc cung cấp dịch vụ phải hiệu quả và hiệu suất hơn, đòi hỏi tự do và công bằng, ngụ ý rằng chính phủ phải bảo vệ lợi ích công. Và việc cung cấp dịch vụ công đã được cải thiện hơn với các điểm quan trọng. Một là, tính minh bạch về công việc của chính quyền, người chịu trách nhiệm và các 54 biện pháp khắc phục khi có sự cố trong công việc. Hai là, sự tham gia của công chúng trong các công việc của chính quyền chứ không coi họ là những người thụ hưởng những gì mà chính quyền bố thí cho họ. Ba là, thoả mãn các yêu cầu của “khách hàng”, tức là công dân phải được cung cấp ngày càng nhiều càng tốt những loại dịch vụ phù hợp với từng hoàn cảnh cụ thể. Bốn là, khả năng tiếp cận, các công dân cần phải được tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận trực tiếp với chính quyền vào những thời điểm thuận tiện và được cung cấp thông tin bằng ngôn ngữ phổ thông. Các nỗ lực đáp ứng hơn nữa nhu cầu của công dân đã khiến nhiều nước đề ra các tiêu chuẩn dịch vụ mà đôi khi được đưa vào những van bản chính thức như hiến chương về dịch vụ công cho công dân ở Bỉ, Pháp, Italia, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh. Giảm nhẹ gánh nặng hành chính cũng là một khía cạnh quan trọng tron nỗ lực nâng cao chất lượng phục vụ công dân, đặc biệt là đối với doanh nghiệp. Thực hiện giản đơn hoá những yêu cầu và tiêu chuẩn hoá hình thức, sử dụng công nghệ thông tin, trong trao đổi dữ liệu, thanh toán điện tử các loại thuế nhằm làm giảm các chi phí liên quan… Hầu hết các nước OECD đã có sáng kiến được gọi là “một cửa” - một cửa chính giải quyết các thủ tục hành chính công về các công việc cụ thể, nhất là những việc liên quan đến kinh doanh. Như tại Italia, đã thực hiện cơ chế “một cửa” ở cấp địa phương trong việc cấp giấy phép xây dựng nhà máy công nghiệp thay vì cơ chế trước đây là kết hợp 40 thủ tục khác nhau, liên quan đến nhiều bộ, ngành chính phủ mà người làm đơn cần phải đến gõ cửa, từ đó làm giảm thời gian, quy trình hay chi phí trong việc cấp giấy phép. Thực hiện phân cấp trách nhiệm cho chính quyền cấp dưới để có thể gần với người dân hơn. Kinh nghiệm của các nước OECD cho thấy, muốn việc phân cấp thẩm quyền cho các cấp chính quyền thấp hơn đạt hiệu quả cần tiến hành cùng với việc phân cấp các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ mới. Một trong những khía cạnh quan trọng của việc chuyển giao các nguồn lực là thay thế cơ chế giám sát truyền thống bằng các cơ chế trách nhiệm mới như cơ chế hậu kiểm (chẳng hạn như toà án kế toán khu vực ở Pháp) để ngăn chặn tình trạng tăng lên các cơ hội tham nhũng trong các quan chức địa phương. 55 Những vấn đề cụ thể phát sinh trong quá trình cải cách nền hành chính công ở các nước OECD Những khó khăn trong việc đánh giá kết quả công việc: việc khen thưởng đối với kết quả công việc của cá nhân là điều nên làm, nhưng khó áp dụng trên thực tế. Việc đánh giá năng suất lao động của các nhân đối với các sản phẩm phi thị trường là việc không dễ dàng. Thay vào đó là việc đánh giá kết quả công việc đối với nhóm làm việc tại các tổ chức hay các đơn vị. Trong khi, kết quả công việc lại là yếu tố then chốt đối với sự thăng tiến và phát triển nghề nghiệp của cá nhân. Đánh giá chương trình: kinh nghiệm của Mỹ và Canada chỉ ra rằng, tuy những đánh giá có giá trị có thể giúp cho việc thay đổi về chính sách, nhưng việc sử dụng chúng để giám sát ngân sách và chi phí hàng năm là hạn chế bởi các lý do: tính phức tạp của các thông tin được phân tích, thời gian giữa việc đánh giá và chu kỳ ngân sách… Sự căng thẳng về đạo đức: việc tạo ra những thay đổi căn bản trong giai đoạn thích nghi và thiếu ổn định có thể tạo ra những cơ hội mới cho sự giảm sút tính liêm chính và làm gia tăng tham nhũng. Vấn đề này thường xảy ra trong các hợp đồng mua sắm của chính phủ. Sự phân tán và hỗn loạn: việc sử dụng rộng rãi khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ, đôi khi cạnh tranh với cả các thiết chế công ở một số nước, dẫn đến sự hỗn loạn ở mức độ nhất định về việc ai chịu trách nhiệm về cái gì và không thể tìm ra được đường đi của mình trong sự rối loạn do sự đa dạng các nhà cung cấp dịch vụ gây nên. Đạo đức thấp kém và khó khăn trong cải cách: trong quá trình tiến hành thay đổi đồng bộ, các công chức bị đòi hỏi làm nhiều hơn và hưởng thụ ít hơn, đồng thời công ăn việc làm của họ luôn bị đe doạ đã dẫn đến những xung đột nội bộ, sự mất ổn định tăng lên, dẫn đến sự chống đối của nền công vụ đối với cải cách. Vấn đề cần lưu ý nhằm khắc phục những hạn chế nêu trên Trải qua kinh nghiệm gần 20 năm với các cuộc cải cách khác nhau, các nước OECD đã rút ra được bài học chung như sau: 56 Cần có tư duy chiến lược: thách thức mới đối với các chính phủ là việc chuyển từ cải cách mang tính cơ hội sang cải cách mang tính chiến lược. Cải cách mang tính chiến lược cần một nhãn quan rõ ràng, xây dựng khu vực người ủng hộ, lập kế hoạch chiến thuật nhằm đạt được kết quả, truyền bá các quan điểm và các kết quả sẽ đạt được cho những người tham gia cải cách và cho công chúng. Cần tư vấn với công dân: Chính phủ cần phải làm cho công dân nhận thức được những lợi ích của công cuộc cải cách. Để đạt được sự ủng hộ của công chúng đối với sự cải cách không chỉ là lựa chọn được chương trình công chúng quan tâm, mà còn là đạt được niềm tin của công chúng rằng các hoạt động của chính phủ sẽ dẫn đến kết quả tốt đẹp. Cần thông tin cho công chúng: thông tin về nhu cầu cải cách bao gồm việc truyền tải các giá trị và các mục tiêu của công cuộc cải cách. Việc nêu rõ giá trị của cải cách sẽ tạo ra mối liên hệ tình cảm với công chúng vì các giá trị đó thể hiện nguyện vọng của họ. Việc thông tin về quy trình cải cách sẽ giúp cho các công chức hiểu được vai trò của họ trong công cuộc cải cách và gắn với các nỗ lực cải cách, nó cũng đặt ra thời hạn cho các kết quả sẽ đạt được. Việc thông tin về thành tựu cải cách sẽ giúp cho việc xây dựng lòng tin của công chúng và duy trì các nỗ lực của công cuộc cải cách. Các thông tin về cuộc cải cách cần đơn giản, dễ hiểu và chân thực, phải nêu được chi phí tiềm tàng cũng như những khó khăn của cải cách và không bao giờ đưa ra các hứa hẹn quá mức. Tạo ra trình độ đáp ứng yêu cầu đổi mới: công cuộc cải cách đòi hỏi những thay đổi dài hạn trong cách thức hoạt động của chính phủ thông qua sự thay đổi về trình độ tổ chức. Cần tạo ra các động cơ khuyến khích trong các nỗ lực cải cách sao cho các công chức sẽ được khen thưởng vì có các hành động và thành tích phù hợp với mục tiêu của cải cách. 1.4.2. Kinh nghiệm đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra và khuôn khổ chi tiêu trung hạn của các nước phát triển Nghiên cứu quá trình chuyển đổi mô hình quản lý chi NSNN ở các nước phát triển cho thấy, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tiên 57 tiến, hiệu quả, khắc phục được tình trạng lẫn lộn giữa mục tiêu và phương tiện trong quản lý (quá thiên về phương tiện mà giảm nhẹ mục tiêu). Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về những trào lưu đổi mới quản lý chi NSNN cho thấy, đổi mới quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra là một hiện tượng mới trong lĩnh vực quản lý nguồn lực tài chính công trên thế giới. Đổi mới quản lý chi NSNN theo mô hình mới dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn đang diễn ra ở hầu khắp các nước phát triển và tương đối phát triển như Hàn Quốc, Malaysia, Thái Lan, Úc, NiuZilân, Anh, Pháp, Mỹ, Thuỵ Điển… Điểm nổi bật của các cuộc cải cách này là sự thay đổi tư duy về cách thức quản lý chi NSNN. Thay việc quản lý tài chính công mà cụ thể là nguồn lực lớn nhất - NSNN - theo các dự toán chi thiết lập theo khả năng nguồn lực hiện có hoặc dự kiến có được (dựa theo nguồn lực đầu vào) bằng việc lấy kết quả đầu ra làm trọng tâm, làm mục tiêu chủ yếu, làm căn cứ chủ yếu khi xây dựng, khi thẩm định và phê chuẩn dự toán ngân sách. Điều đó dẫn đến các trào lưu đổi mới toàn diện về quản lý ngân sách, từ khâu lập, thẩm định, phê chuẩn, phân bổ ngân sách đến chấp hành, quản lý, sử dụng và quyết toán ngân sách; Tất cả đều có tầm nhìn trung hạn trong một khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lấy tiêu thức kết quả đầu ra (của quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực công) làm căn cứ chủ yếu cho toàn bộ quy trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Ba dạng thức của chương trình chi tiêu trung hạn cần được xem xét là: - Một dự báo kỹ thuật đơn thuần các chi tiêu trong tương lai của những chương trình đang diễn ra (bao gồm những chi tiêu thường xuyên của các khoản đầu tư) - Một phương thức lên kế hoạch chặt chẽ, bao gồm: (i) lên kế hoạch để tiết kiệm đối với các khu vực không được ưu tiên để dành chỗ cho các chương trình được ưu tiên hơn, nhưng (ii) thêm vào trong các chương trình diễn ra trong nhiều năm cả những chương trình đang diễn ra, và cả những chương trình mới mà được tính vào ngân sách hàng năm và đã có chuẩn bị ngân sách chắc chắn. Những kế hoạch này chỉ gồm một vài dự án mới đã đi được hơn một năm kế hoạch (ví dụ Dự án đầu tư công được chuẩn bị tại Sri Lanka cho đến năm 1998) 58 - Một phương thức lên kế hoạch kiểu “truyền thống”, chỉ ra một cách rõ ràng những chương trình mới và chi tiêu của những chương trình này cho toàn bộ thời kỳ. Phương thức này bao gồm “các kế hoạch phát triển” bao gồm tất cả các chi tiêu, hoặc nhiều chương trình đầu tư công đang được chuẩn bị ở một vài nước đang phát triển cũng như các kế hoạch chi tiêu được chuẩn bị ở các nước phát triển trong suốt những năm 70. Ở nơi mà cơ chế của các tổ chức cho việc quyết định các chính sách hợp lý và lập ngân sách không phù hợp thì phương thức này sẽ dẫn tới sự quá tải các chương trình chi tiêu. Tính khả thi của việc áp dụng các phương pháp này và mối liên hệ của chúng với ngân sách hàng năm phụ thuộc vào khả năng và hoàn cảnh thể chế của từng nước. Tuy nhiên, ngân sách hàng năm cần phải được nhìn nhận theo quan điểm xuyên suốt trong nhiều năm ngay cả khi chương trình chi tiêu trung hạn không khả thi. Vì vậy hai hoạt động cần phải thực hiện là: (i) những dự toán có hệ thống về các các chi tiêu tương lai của các chương trình đang diễn ra khi xem xét những yêu cầu về chi tiêu từ bộ cùng cấp; (ii) tập hợp những dự toán về kinh phí phù hợp với cơ cấu kinh tế vĩ mô trung hạn. Thường thì những dự toán về các chi tiêu tương lai là rất khó đặc biệt là những chi tiêu thường xuyên của các dự án đầu tư công mới. Vì vậy, để thực hiện theo phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra gắn với khung khổ chi tiêu trung hạn, cần chuẩn bị rất chu đáo, trước hết cần nâng cao nhận thức chung của các cơ quan chức năng về phương pháp quản lý mới. Tiếp đến là xây dựng được hệ thống các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động; phải nâng cao được năng lực cung cấp thông tin về tài chính - ngân sách của các cơ quan liên quan, từ trung ương đến cơ sở. Thực hiện đổi mới quy trình xây dựng dự toán và phương pháp phân bổ ngân sách dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn, sẽ là một cách làm thích hợp để các cơ quan tài chính và kế hoạch đầu tư phối hợp tốt với nhau trong việc xây dựng các phương án sử dụng nguồn lực công của đất nước một cách có hiệu quả nhất, đồng thời, giúp cho Quốc hội và HĐND chủ động thực hiện vai trò giám sát có hiệu quả đối với quá trình xây dựng dự toán, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính của đất nước. Cách thức và mô hình quản lý 59 mới cũng đảm bảo nâng cao vai trò giám sát của các cơ quan dân cử trong phân bổ, sử dụng ngân sách vì các mục tiêu công bằng xã hội, xoá đói, giảm nghèo, phát triển bền vững. 1.4.3. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước của một số địa phương 1.4.3.1. Kinh nghiệm của tỉnh Bình Dương Năm 2010 là năm thứ sáu, tỉnh Bình Dương thực hiện thí điểm việc xây dựng Kế hoạch tài chính trung hạn, chi tiêu trung hạn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Đặc biệt đối với tỉnh Bình Dương năm 2009 là năm thứ hai thực hiện việc phân cấp ngân sách mạnh cho các huyện, thị xã, trong đó lần đầu tiên tỉnh đã phân cấp ngân sách chi xây dựng cơ bản cho các huyện, thị (trừ nguồn thu xổ số kiến thiết), là năm đầu trong việc thực hiện cải cách tài chính trong lĩnh vực thuế (áp dụng Luật thuế giá trị gia tăng, Thuế thu nhập doanh nghiệp sửa đổi; Thuế thu nhập cá nhân…), tiếp tục thực hiện các cam kết WTO trong lĩnh vực thuế; về chi tiêu ngân sách tiếp tục thực hiện chủ trương thắt chặt chi tiêu, kiềm chế lạm phát song song với việc thực hiện ổn định, phát triển kinh tế bền vững, thực hiện các vấn đề an sinh xã hội, ổn định an ninh, trật tự, chính trị - xã hội; Trong điều kiện có nhiều những biến động về nhiệm vụ thu, chi nhưng tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ương và tỉnh được ổn định đến hết 2011 (theo Thông tư 55/2008/TT-BTC), Kế hoạch chi tiêu trung hạn của tỉnh Bình Dương được xây dựng với mục địch chủ yếu cung cấp các tài liệu để tiếp tục hoàn thiện Chương trình thí điểm xây dựng Kế hoạch tài chính và Kế hoạch chi tiêu trung hạn trong khuôn khổ Dự án “Cải cách quản lý tài chính công”, đồng thời cung cấp thông tin cho các cấp, các ngành, các tổ chức một bức tranh tương đối toàn diện về ngân sách để thực hiện chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước. Chính sách phân phối tài chính trong thời kỳ trung hạn theo hướng phục vụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững; chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế; thực hiện phân phối và sử dụng có hiệu quả cơ cấu kinh tế; thực hiện phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính. Gắn kết việc phân phối NSNN với việc huy động các nguồn lực xã hội đáp ứng yêu cầu thực hiện các mục tiêu KT- 60 XH, cũng như của từng ngành, lĩnh vực, từng huyện thị… trong khuôn khổ tài khoá, sớm đưa các công trình vào sử dụng để tạo ra sự tăng trưởng về kinh tế; đầu tư cho con người, an sinh xã hội, giảm thiểu ô nhiễm môi trường, khắc phục và cải thiện chất lượng môi trường; nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng kinh phí nhà nước của các đơn vị… Trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn, tỉnh Bình Dương đã có những chính sách và dự báo chi, đó là: - Tiếp tục thực hiện các giải pháp kiềm chế lạm phát của Chính phủ, tạm dừng mua sắm các phương tiên đi lại, các tài sản đắt tiền. Tập trung nguồn lực NSNN đầu tư vào những lĩnh vực, nhiệm vụ phát triển hạ tầng KT-XH, sớm đưa các công trình vào sử dụng để tạo ra sự tăng trưởng về kinh tế; thúc đẩy việc đào tạo nguồn nhân lực, có mức tăng hợp lý tỷ trọng chi tiêu của ngành y tế so với các lĩnh vực khác, tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án và các giải pháp an sinh xã hội, hỗ trợ phát triển sản xuất, ổn định đời sống của người nghèo, phát triển kinh tế vùng sâu, vùng xa, đặc biệt đối với đồng bào dân tộc thiểu số khó khăn, các đối tượng xã hội, bảo đảm thực hiện chế độ đối với các đối tượng chính sách, người có công, xoá đói giảm nghèo, tạo việc làm; bố trí đủ kinh phí để đẩy nhanh công tác đo đạc, lập cơ sở dữ liệu hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận đăng ký quyền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai và Nghị quyết của Quốc hội…. Đẩy mạnh việc thực hiện xã hội hoá, huy động nguồn lực ngoài xã hội để đáp ứng yêu cầu phát triển. - Duy trì và hoàn thiện việc khoán chi giao quyền tự chủ tài chính đầy đủ cho các đơn vị sự nghiệp (giáo dục, y tế, văn hoá,… trên cơ sở Nghị định 43/2006/NĐCP), thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan hành chính nhà nước theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP. Đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp theo hướng NSNN tập trung cho các nhiệm vụ mang tính xã hội (chi đào tạo nhân tài, chi cho người nghèo, chi cho đối tượng chính sách…), còn lại huy động nguồn lực xã hội để phát triển. 61 - Bố trí phân bổ ngân sách theo chương trình mục tiêu phát triển KT-XH. Đổi mới chế độ viện phí, học phí… theo nguyên tắc tính đúng, tính đủ, trên cơ sở đó đảm bảo toàn bộ hoặc một phần đối với đối tượng chính sách xã hội, thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp có khả năng tự hạch toán để phát triển. 1.4.3.2. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng Đà Nẵng là đô thị loại I, thành phố lớn nhất miền Trung nước ta, có hệ thống giao thông đa dạng và thuận tiện: có quốc lộ 1A, 14A, đường sắt, hàng không, đường thủy; có cảng nước sâu Tiên Sa và Liên Chiểu. Hệ thống thông tin liên lạc của thành phố phát triển mạnh, là một trong ba trung tâm viễn thông lớn nhất nước ta. Trong quản lý chi NSNN gắn với quá trình CNH-HĐH, Đà Nẵng đã thực hiện một số chính sách: - Chính sách phân phối tài chính trong thời kỳ trung hạn theo hướng phục vụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, ổn định bền vững, chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế, thực hiện phân phối, sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính nhà nước. Gắn kết việc phân phối NSNN với việc huy động các nguồn lực xã hội đáp ứng yêu cầu thực hiện các mục tiêu KT-XH của tỉnh đề ra trong thời kỳ trung hạn. - Tập trung nguồn lực NSNN đầu tư vào những lĩnh vực, nhiệm vụ phát triển hạ tầng KT-XH, lĩnh vực giáo dục đào tạo, công nghiệp, dịch vụ, du lịch… Đồng thời đẩy mạnh thực hiện xã hội hoá, huy động nguồn lực ngoài xã hội để đáp ứng yêu cầu phát triển. - Điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng tăng cường cho chi đầu tư phát triển và đảm bảo yêu cầu chi thường xuyên, phát triển các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội phục vụ nhu cầu đời sống của nhân dân. - Thực hiện việc giao quyền tự chủ tài chính đầy đủ cho các đơn vị sự nghiệp có thu (giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá, giao thông vận tải…) trên cơ sở sửa đổi Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan hành chính nhà nước theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP của Chính phủ. Đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp theo hướng tập trung cho các nhiệm vụ mang tính xã hội (chi đào 62 tạo nhân tài, chi cho người nghèo, đối tượng chính sách…) còn lại huy động nguồn lực xã hội để phát triển. - Thực hiện chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia các dịch vụ xã hội, nghiên cứu thực hiện cơ chế đầu tư cung cấp dịch vụ do nhà nước đặt hàng đối với các tổ chức dịch vụ thuộc mọi thành phần kinh tế. Một trong những yếu tố có tính quyết định để Đà Nẵng phát triển mạnh mẽ trong những năm qua là sự quan tâm đúng mức và thực hiện một cách khoa học hoạt động quản lý chi NSNN từ NSNN trên địa bàn thành phố. Những thành công nổi bật của Đà Nẵng trong quản lý chi NSNN từ NSNN, đặc biệt là quản lý chi đầu tư xây dựng có thể thấy trên một số khía cạnh như: quy hoạch và thực hiện quản lý theo quy hoạch, bứt phá cơ sở hạ tầng, đổi đất lấy cơ sở hạ tầng, người có đất ra mặt đường phải đóng tiền, các chính sách chi đãi ngộ để thu hút và phát triển nhân tài,… 1.4.4. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Tĩnh Qua nghiên cứu kinh nghiệm cải cách ngân sách của một số quốc gia, tỉnh, thành phố, có thể rút ra những bài học kinh nghiệm thiết thực cho tỉnh Hà Tĩnh: 1.4.4.1. Cần có sự nỗ lực kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước - Để thực hiện mục tiêu giảm chi phí thì cần có sự lựa chọn nhiều hơn những vấn đề mà chính quyền các cấp nên can thiệp, cũng như việc giảm quy mô bộ máy chính quyền. - Tăng cường tính hiệu quả hoạt động của chính quyền trong khi các nguồn lực còn hạn chế, hợp lý hoá việc điều tiết, tăng cường việc trao quyền tự quyết cao hơn cho các nhà quản lý liên quan đến ngân sách và nhân sự. Trong thời gian tới cần mở rộng hơn việc khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước. - Cần có nỗ lực hơn nhằm nâng cao sự đáp ứng về hành chính và chất lượng dịch vụ và đưa các dịch vụ đến gần với người sử dụng hơn. Tức là người dân cần được thông báo về công việc của chính quyền, chính quyền cũng cần phải có sự hợp tác với công dân để hoàn thành nhiệm vụ của mình, cung cấp các dịch vụ phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của người dân hay tạo điều kiện thuận lợi để họ có thể tiếp cận 63 trực tiếp với chính quyền. Chính quyền cũng cần đề ra các tiêu chuẩn về dịch vụ bằng các văn bản chính thức hay thực hiện đơn giản hoá gánh nặng hành chính nhằm giảm nhẹ gánh nặng đối với người dân, nhất là đối với giới doanh nghiệp. - Tăng cường hơn nữa việc trao thêm trách nhiệm cả về tài chính lẫn chính trị, mang lại cho nhà quản lý sự tự do và linh hoạt hơn. Thực hiện việc đánh giá kết quả công việc mà địa phương thực hiện căn cứ vào hiệu quả và hiệu năng mà công việc mang lại, từ đó đòi hỏi chính quyền phải có định hướng làm việc có hiệu quả hơn. - Phân cấp mạnh hơn việc cung cấp các dịch vụ công cho chính quyền cơ sở gắn với việc chuyển giao nguồn lực tài chính cho họ để làm cho việc cung cấp các dịch vụ sát với yêu cầu của người dân, hạn chế được sự lãng phí nguồn lực. 1.4.4.2. Cải cách quản lý chi NSNN - Hình thành một khung chính sách kinh tế nhiều năm, khung kinh tế trung hạn hay kế hoạch phát triển nhiều năm. - Cần phải có sự cam kết về chính trị và sự ủng hộ của các lãnh đạo ở cấp cao nhất để đưa ra quyết định liên quan đến cải cách chính sách chi NSNN theo kết quả đầu ra. Nếu không có sự ủng hộ mạnh mẽ của các nhà lãnh đạo cấp cao thì hệ thống quản lý theo kết quả đầu ra không được thể chế hoá và phổ biến áp dụng trong thực tiễn. - Khởi đầu cho cải cách là nên thực hiện thí điểm ở một vài đơn vị điển hình, sau đó rút ra những kinh nghiệm thành công và kiểm tra những cách tiếp cận khác nhau trước khi thể chế hoá và phổ biến áp dụng rộng rãi phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Cách tiếp cận từ từ như thế có thể khắc phục được những tư tưởng nóng vội, chủ quan và khắc phục những kém hiệu quả trong quá trình thực hiện. Mặt khác, cách tiếp cận này còn tạo lập nền tảng vững chắc cho sự ủng hộ phương thức quản lý mới “từ dưới lên”, bởi vì nó đáp ứng được 2 yêu cầu đó là: tính hợp pháp và tính thích hợp. Sự thể chế hoá và phổ biến áp dụng rộng rãi phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra nên được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản hướng dẫn rõ ràng, dễ thực hiện, bao gồm các bản báo cáo về vai trò và trách nhiệm của những người liên quan đến hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra. 64 - Cần tạo ra cơ chế hỗ trợ đa dạng cho tiến trình cải cách ngân sách. Để hỗ trợ cho việc thực hiện các chính sách và thủ tục mới của hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra, trước hết những nỗ lực thuộc về bên trong của tổ chức là các cơ quan, đơn vị công quyền phải tăng cường đào tạo, nâng cao năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ. Các cơ quan, đơn vị công quyền công quyền cần tạo lập bộ phận hỗ trợ khác nhau để đẩy mạnh tiến trình triển khai hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong đơn vị một cách thông suốt. 1.4.4.3. Kiểm tra, giám sát, đánh giá quá trình quản lý chi NSNN - Cần kiểm tra toàn bộ công việc thực hiện cùng với những đánh giá khác nhau để đảm bảo cho việc đưa ra các quyết định một cách hợp lý. Kiểm tra và đánh giá công việc thực hiện - cả hai được xem là công cụ quan trọng của hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra, chúng bổ sung và hỗ trợ cho nhau. Dữ liệu kiểm tra quá trình thực hiện sẽ cung cấp cho người quản lý những vấn đề còn hạn chế, và nếu không có phân tích thêm thì có lẽ không thể đưa ra những giải pháp để khắc phục. Kinh nghiệm cho thấy chỉ một mình dữ liệu kiểm tra thực hiện thường không cung cấp đầy đủ thông tin để đưa ra quyết định khôn ngoan. Đánh giá với mục đích là kiểm tra tại sao thực hiện tốt hay xấu bằng việc phân tích những mối quan hệ nhân quả và đưa ra các kiến nghị hành động là những bổ sung rất hữu ích, làm đơn giản hoá sự biểu thị các dữ liệu kiểm tra. - Cần đảm bảo việc sử dụng thông tin thực hiện, không chỉ cho mục đích báo cáo, mà còn cho mục đích học tập quản lý và đưa ra các quyết định. Những nhà quản lý cần nhận thấy những hữu ích này trong hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra. - Tránh lạm dụng hệ thống đo lường thực hiện trong đánh giá kết quả. Sử dụng hệ thống đo lường thực hiện không hợp lý, có thể gây ra những hành vi tiêu cực của người quản lý như: báo cáo không trung thực, hoặc tập trung vào những hoạt động dễ đo lường hơn là những hoạt động có tính chất quan trọng. Hơn nữa, nếu như sự phân phối nguồn lực quá phụ thuộc vào các dữ liệu thực hiện, có thể tạo ra động cơ báo cáo thiên vị hoặc sai lệch bởi vì người quản lý cố gắng trình bày công việc thực hiện một cách tốt nhất. 65 - Cần gắn kết chặt chẽ quyền tự chủ và trách nhiệm của người quản lý trong hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Người quản lý phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra, đi đôi với đó là họ được trao quyền tự chủ trong việc ra quyết định thay đổi phân bổ nguồn lực từ những hoạt động kém hiệu quả sang những hoạt động có hiệu quả cao hơn. Không có quyền tự chủ, người quản lý không thể đưa ra các giải pháp hữu hiệu nhằm cải thiện kết quả và sự thực hiện sẽ trở nên hoài nghi, mơ hồ. - Cần tạo điều kiện cho công chúng, những nhà tài trợ, những người thụ hưởng… tham gia tất cả các giai đoạn của hệ thống lập ngân sách theo đầu ra như: xây dựng kế hoạch chiến lược, phát triển hệ thống đo lường công việc thực hiện và tiến trình và ra quyết định theo kết quả đầu ra. Cách tiếp cận tham gia như vậy sẽ tạo ra nhiều động lực tiềm năng làm gia tăng tính hiệu quả của sự phát triển và thiết lập cam kết của nhiều chủ thể trong việc thực hiện các mục tiêu đề ra. - Minh bạch ngân sách: Đây là nguyên tắc đòi hỏi các cơ quan Chính phủ giải trình trước người dân về việc sử dụng các nguồn thu của Chính phủ cũng như giải trình về quản lý ngân sách tổng thể. Minh bạch ngân sách cũng là vấn đề rất quan trọng đối với các nhà tài trợ là những người muốn có đầy đủ thông tin để đánh giá hiệu quả và tác động của các khoản đã tài trợ. Ngoài ra, đối với các cơ quan và bộ ngành Chính phủ, điều này cũng tạo điều kiện quản lý ngân sách hiệu quả hơn. Chương trình đầu tư công: Chương trình đầu tư công phản ánh mức độ và phân bổ chi đầu tư của nhà nước được đánh giá là cần thiết để đạt được các mục tiêu quan trọng nhất trong chiến lược phát triển KT-XH và kế hoạch dài hạn đã được Quốc hội phê duyệt. Mặt khác, Chương trình đầu tư công cũng tổng hợp các nguồn vốn nhà nước có thể huy động được, thông qua đó đóng vai trò quan trọng trong việc định hướng và động viên các nguồn vốn khác cùng đầu tư, tạo điều kiện thực hiện những mục tiêu phát triển KT-XH của đất nước. Dựa trên việc xây dựng Chương trình đầu tư công, có ảnh hưởng của chương trình này đối với ngân sách cũng được ước tính. Chương trình đầu tư công là một bước đi trong quá trình tiến tới xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn. 66 - Khuôn khổ chi tiêu trụng hạn có phạm vi rộng hơn, bao gồm một đánh giá đầy đủ về khả năng thu và chi của Chính phủ, cả chi đầu tư và chi thường xuyên cho cả thời kỳ trung hạn được thể hiện trong một kế hoạch tài chính trung hạn. Nhận thức được tính hữu ích và tầm quan trọng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong quản lý chi NSNN, hiện nay chính phủ đang cho xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn một số ngành như giáo dục, y tế và thể chế hoá đối với với các lĩnh vực khác. 1.4.4.4. Thực hiện các cơ chế quản lý chi NSNN theo hướng kết quả đầu ra - Thực hiện cơ chế khoán chi hành chính đồng thời với khoán biên chế đối với cơ quan hành chính. - Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp - Xã hội hoá là biện pháp tích cực trong việc tăng cường huy động nguồn thu trong nước để bổ sung cho nguồn thu hạn hẹp của Chính phủ. Xã hội hoá còn có tác dụng thu hút sự tham gia của người dân vào quản lý chi NSNN, nâng cao tinh thần trách nhiệm trong các quyết định về chi NSNN cũng như có động cơ tiết kiệm chi phí, giữ gìn bảo quản tài sản chung và các cơ sở hạ tầng có đóng góp của chính mình. Với việc áp dụng nguyên tắc “Nhà nước và nhân dân cùng làm” và ban hành các chính sách khuyến khích xã hội hoá các hoạt động giáo dục y tế, văn hoá, thể thao, xây dựng cơ sở hạ tầng thông qua lệ phí người sử dụng và chương trình xã hội hoá, nhà nước đã tăng cường huy động đóng góp của nguời dân và của khu vực ngoài quốc doanh vào các khu vực này. Tóm lại, Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm của một số quốc gia và địa phương như các nước của tổ chức OECD, nước đang phát triển, một số tỉnh, thành phố phát triển của Việt Nam về quản lý chi NSNN, tác giả đã đúc kết một số kinh nghiệm có giá trị như: quy hoạch và quản lý nghiêm theo quy hoạch, bứt phá về cơ sở hạ tầng, đổi đất lấy cơ sở hạ tầng, người có đất ra mặt đường phải đóng tiền,... Mọi chính sách thực thi có hiệu quả cần phải có sự đồng thuận từ phía nhân dân, cộng đồng doanh nghiệp, nhà đầu tư.... Từ đó rút ra những bài học đối với quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh. 67 Kết luận chương 1 Chương 1 đã tập trung tổng hợp các vấn đề lý luận về chi NSNN; đã làm rõ khái niệm, đặc điểm của chi NSNN, nội dung, vai trò chi NSNN; đồng thời đã cập nhật và phân tích được khái niệm, đặc điểm, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN, nguyên tắc quản lý chi NSNN, tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN, nội dung quản lý chi NSNN gồm quản lý các khâu của chu trình ngân sách: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách, nhằm tạo cơ sở lý luận cho việc gắn kết chi NSNN với các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội; đặc biệt chương 1 cũng đã phân tích các phương thức quản lý chi NSNN gồm quản lý chi ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống, quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra và Quản lý chi ngân sách theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn; kinh nghiệm quản lý chi NSNN của một số nước trên thế giới và ở một số địa phương, trong đó, các nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý chi tiêu công của các nước thuộc tổ chức OECD, kinh nghiệm đổi mới quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, kinh nghiệm của tỉnh Bình Dương, kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng, từ đó rút ra các bài học đối với tỉnh Hà Tĩnh Những luận giải lý luận ở chương 1 đã xác lập cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN của Hà Tĩnh trong chương 2 cũng như xác định đúng hướng các nội dung và các giải pháp cần tiến hành để có thể hoàn thiện quản lý chi NSNN trên địa bàn của Hà Tĩnh trong chương 3 của luận án. 68 Chương 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH 2.1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH KINH TẾ - Xà HỘI CỦA TỈNH HÀ TĨNH GIAI ĐOẠN 2004 - 2012 2.1.1. Tổng quan về tình hình kinh tế Trong bối cảnh quốc tế không thuận lợi, quá trình xây dựng phát triển kinh tế ở Hà Tĩnh đã đạt được những thành tựu quan trọng, tạo đà cho tăng trưởng kinh tế giai đoạn sau, góp phần nâng cao đời sống nhân dân, từng bước hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới. Trong giai đoạn 2004 - 2012 Hà Tĩnh đã đạt được hầu hết các mục tiêu phát triển kinh tế. Cụ thể: - Nền kinh tế thị trường với sự đa dạng hóa sở hữu đã hình thành và tạo ra những biến đổi chất lượng trong đời sống KT-XH. Khu vực kinh tế Nhà nước thu hẹp và củng cố theo hướng nâng cao hiệu quả và khẳng định vai trò chủ đạo trong các ngành, các lĩnh vực then chốt. Kinh tế hợp tác xã trong quá trình đổi mới và tổ chức lại, kinh tế hộ gia đình phát triển mạnh đóng góp một phần rất lớn vào thu nhập quốc dân, còn kinh tế tư nhân đang phát triển theo hướng hình thành các công ty sở hữu hỗn hợp. Kinh tế tư bản Nhà nước đang trên đà phát triển mạnh mẽ, đặc biệt là các công ty liên doanh với nước ngoài. - Kinh tế liên tục tăng trưởng, cơ cấu chuyển dịch đúng định hướng; kết cấu hạ tầng KT-XH được cải thiện; các công trình, dự án trọng điểm được tập trung đẩy nhanh tiến độ; thu hút đầu tư đạt kết quả cao. + Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân hằng năm đạt 9,4% (giai đoạn 2004 2008 là 8,6%/năm), cao hơn nhiều so với mức trung bình cả nước là 7,07%; GDP bình quân đầu người năm 2012 đạt khoảng hơn 13 triệu đồng, tăng 1,63 lần so với giai đoạn 2004 - 2008. + Công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp tiếp tục tăng trưởng nhanh, tạo nền tảng cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thúc đẩy phát triển dịch vụ, đô thị và 69 chuyển dịch lao động ở khu vực nông thôn. Sản xuất công nghiệp có bước chuyển dịch tích cực trong cơ cấu kinh tế cũng như cơ cấu sản xuất nội ngành; giá trị sản xuất tăng bình quân hàng năm 19,3% (giai đoạn 2004 - 2008 là 17,2%). Chất lượng sản phẩm được nâng cao; tỷ trọng công nghiệp khai khoáng từ 24,4% giảm xuống còn 19,5%, công nghiệp chế biến và phân phối điện, nước tăng từ 75,6% lên 78,3%. Tỷ trọng ngành dịch vụ tương đối ổn định, dao động từ 16,45% năm 2004 lên mức 34,7 năm 2012, trong khi vẫn tăng trưởng về giá trị với tốc độ trung bình 10% trong giai đoạn này, thấp hơn mục tiêu 15-20%. Bảng 2.1: Tổng sản phẩm trong tỉnh (đơn vị: tỷ đồng, %) Tăng Chỉ tiêu 2008 2009 2010 2011 2012 trưởng BQ Tổng SP trong tỉnhGDP (giá tt) (tỷ đồng) - Công nghiệp, xây dựng (tỷ đồng) - Nông, lâm, ngư nghiệp (tỷ đồng) - Dịch vụ (tỷ đồng) 11244,86 13389,91 16129,83 20938,16 24823,57 3320,51 4376,538 - Công nghiệp, xây dựng (%) - Nông, lâm, ngư nghiệp (%) - Dịch vụ (%) - Thuế nhập khẩu 5132,99 6505,54 9403,74 1,30 4390,98 4897,14 4658,2 6177,61 6416,34 1,11 3533,37 4116,23 6113,21 7418,21 8153,38 1,24 198,43 836,8 850,12 2,62 - Thuế nhập khẩu Cơ cấu GDP (giá tt) 1,22 100 100 100 100 100 29,53 32,69 31,82 31,07 37,88 1,07 39,05 36,57 29,05 29,5 25,85 0,91 31,42 30,74 37,9 35,43 32,85 1,02 1,23 4 3,42 2,05 Nguồn: Niên giám thống kê tỉnh Hà Tĩnh, 2008-2012 70 + Sản xuất nông nghiệp đạt kết quả toàn diện cả về cây trồng và vật nuôi, giá trị sản xuất tăng bình quân hàng năm 5,64%; sản lượng lương thực bình quân đạt 47 vạn tấn/năm, riêng năm 2010 đạt 49 vạn tấn. Cơ cấu cây trồng, vật nuôi chuyển đổi theo hướng sản xuất hàng hóa; nhiều tiến bộ khoa học kỹ thuật đã được ứng dụng, góp phần tăng năng suất, chất lượng và giá trị sản phẩm. Hà Tĩnh đã có những bước tiến đáng kể trong khu vực nông, lâm, ngư nghiệp. Theo giá cố định, GDP khu vực này tăng 5,8% trong giai đoạn 2004 - 2008, từ khoảng gần 4000 tỷ đồng năm 2004 lên đến khoảng 6000 tỷ đồng năm 2012. Điều này cho thấy năng suất của khu vực đã tăng trong thập niên qua. + Hoạt động tài chính - tín dụng đạt kết quả tương đối cao. Thu ngân sách địa phương (nội địa) năm 2005 đạt 461 tỷ đồng, chiếm 9,1% GDP tỉnh (mục tiêu là 16%). 3500 3000 Tỷ đồng 2500 2000 3100 1500 2512 1000 1774.8 500 0 298 461 529 727 881.3 1130.6 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Năm Đồ thị 2.1: Thu ngân sách nội địa thực hiện giai đoạn 2008 - 2012 Nguồn: Sở Tài chính Hà Tĩnh Năm 2012 đạt trên 3100 tỷ đồng, chiếm khoảng 12%GDP tỉnh. Trong đó: Thuế và lệ phí, thu khác đạt trên 1500 tỷ đồng, tiền sử dụng đất đạt khoảng 700 tỷ đồng, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu trên 1.000 tỷ đồng, tăng 31,5% so với năm 71 2011. Dịch vụ tài chính và ngân hàng của Hà Tĩnh cũng đã tăng giai đoạn 2004 2012, đặc biệt ở thành phố Hà Tĩnh. Hoạt động môi giới tài chính đóng góp 43,97 tỷ đồng, đến năm 2010 đã tăng 36% và đạt 60,006 tỷ đồng. Tổng nguồn vốn huy động và quản lý của các NHTM và các TCTD trên địa bàn đến cuối năm 2012 ước đạt 17.120 tỷ đồng, tăng 25% so với 2011. Tổng dư nợ ước đạt 16.700 tỷ đồng, tăng 12% so với 2011. Nhìn chung, hoạt động ngân hàng đáp ứng nhu cầu vốn chi trả và cho vay đối với nền kinh tế địa phương. - Hoạt động thương mại - dịch vụ được mở rộng, nâng cao chất lượng, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu sản xuất và tiêu dùng; Đối với quan hệ kinh tế quốc tế, tỉnh tăng cường cả xuất và nhập khẩu trong suốt thời kỳ qua. Kim ngạch xuất khẩu tăng 4,3 lần từ 22,4 triệu USD năm 2004 lên 87 triệu USD năm 2012. Kim ngạch nhập khẩu qua các cửa khẩu trên địa bàn năm 2012 đạt 3.242 triệu USD, chủ yếu là máy móc trang thiết bị và dụng cụ phục vụ thi công các dự án lớn trên địa bàn như Dự án của Tập đoàn Formosa, Dự án Nhà máy Nhiệt điện Vũng Áng I. Thương mại nội địa chuyển biến tích cực; tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của các ngành dịch vụ đạt 10,3%, đóng góp trên 30% tăng trưởng GDP. Tổng mức bán lẻ hàng hóa và doanh thu dịch vụ xã hội bình quân hàng năm tăng trên 30%. Đáp ứng tốt hơn nhu cầu về trao đổi hàng hoá, tiêu thụ sản phẩm cho người sản xuất. Tổng mức bán lẻ hàng hoá, dịch vụ năm 2012 đạt 24.469 tỷ đồng, tăng 29,1% so với năm 2011, tăng 8,26% kế hoạch. - Đã tập trung huy động được nhiều nguồn vốn đầu tư, từng bước đáp ứng nhu cầu xây dựng kết cấu hạ tầng KT-XH, tạo sự chuyển biến rõ nét trong phát triển đô thị, đầu tư các công trình trọng điểm, xây dựng các khu kinh tế và khu công nghiệp. Tổng vốn đầu tư từ NSNN trong giai đoạn này đạt trên 59.748 tỷ đồng. Trong đó năm 2010 đạt 11.475 tỷ đồng, năm 2011 đạt 9.966,335 tỷ đồng, năm 2012 đạt 6.460 tỷ đồng. Thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Hà Tĩnh giai đoạn 20042012 là 43 dự án với tổng vốn đăng ký trên 10 tỷ USD, trong đó vốn đã thực hiện đạt gần 598 triệu USD, chiếm trên 37% tổng số vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn tỉnh. Cơ cấu nguồn vốn đầu tư từ ngân sách hàng năm giảm dần, từ 70,25% xuống 72 còn 44%; nguồn vốn đầu tư từ doanh nghiệp và dân cư tăng, chiếm 34% tổng vốn đầu tư xã hội trong năm 2010. Kết cấu hạ tầng nông nghiệp - nông thôn, đô thị, các khu kinh tế, khu công nghiệp, hệ thống giao thông vận tải, điện... được tăng cường. - Cơ sở Hạ tầng Vật chất của Hà Tĩnh đã đạt được bước tiến lớn về phát triển đường xá trong tỉnh giai đoạn 2004 - 2012. Hà Tĩnh đạt được mục tiêu mở rộng ít nhất 75% hệ thống đường bộ cho vận tải hàng hóa.Năm 2005, 92,19% giá trị hàng hóa được vận chuyển bằng đường bộ và 7,25% bằng đường biển. Vận tải biển đang chuyển dần sang vận tải đường bộ với khối lượng lớn. Năm 2012, 98,7% hàng hóa được vận tải bằng đường bộ và chỉ còn 0,08% bằng đường biển. 2.1.2. Tổng quan về tình hình xã hội Cùng những thành tựu kinh tế trong giai đoạn 2004 - 2012, Hà Tĩnh đã đạt được hầu hết các mục tiêu xã hội đề ra. Nhìn chung, tỉnh đã có những bước tiến đáng kể trong giảm nghèo, giáo dục, chăm sóc sức khỏe. Những thành tích trên có được là nhờ đã bảo vệ và duy trì được một môi trường trong lành và hạn chế ô nhiễm từ phát triển công nghiệp. Từ năm 2004 đến 2012, dân số Hà Tĩnh giảm từ 1,24 triệu người xuống còn 1,22 triệu người. Cũng trong thời gian này, tỉnh có tốc độ đô thị hóa hàng năm là 4,3%. Năm 2004, 12% diện tích tỉnh là thành thị, 88% là nông thôn. Đến năm 2012, diện tích thành thị chiếm 16% và nông thôn chiếm 84%. - Các vấn đề xã hội và giảm nghèo, năm 2010, 26,1% dân số Hà Tĩnh sống trong đói nghèo, cao hơn trung bình toàn quốc là 14,2%. Dù chưa đạt được mục tiêu là xóa đói giảm nghèo hoàn toàn, trong vài năm trở lại đây tỉnh cũng đã có những bước tiến to lớn trong lĩnh vực này. Năm 2012, tỉnh giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 17,44% đầu năm xuống còn 14,2%, tỷ lệ hộ cận nghèo 15%, thực hiện tốt công tác bảo hiểm y tế cho người dân, đạt tỷ lệ tham gia bảo hiểm y tế 64%. - Hà Tĩnh đã nâng cấp các cơ sở giáo dục và thu được kết quả đáng chú ý về giáo dục trong giai đoạn 2004- 2012, giúp tỉnh đạt được một số mục tiêu đặt ra trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trước đó. Bên cạnh đó, Hà Tĩnh cũng có nhiều thành tựu lớn trong đào tạo dạy nghề. Các cơ sở dạy nghề được thành lập ở tỉnh giai đoạn 2004 - 2012 có vai trò hết sức quan trọng với sự thành công của tỉnh. 73 Năm 2012 tỉnh có 35 cơ sở dạy nghề hoạt động. Công tác đào tạo nghề và dạy nghề cho lao động được quan tâm nhằm đảm bảo nguồn nhân lực chất lượng cao cho các khu kinh tế, khu tái định cư và các xã xây dựng nông thôn mới; Số lượt lao động được giải quyết việc làm trên 28.500, trong đó xuất khẩu lao động 5.000 người, đào tạo nghề 24.700 lao động (trong đó 5.200 lao động đào tạo liên kết), nâng tỷ lệ lao động được đào tạo lên 38%. Đây là những yếu tố đóng góp vào phát triển nguồn nhân lực trong giai đoạn này và giúp Hà Tĩnh có cơ sở thực hiện phát triển kinh tế mạnh mẽ hơn nữa. - Về chăm sóc sức khỏe, trong giai đoạn 2004-2012, lĩnh vực chăm sóc sức khỏe ở Hà Tĩnh đã có những tiến bộ vượt bậc. Mặc dù còn hạn chế về cơ sở vật chất và trang thiết bị trong thời gian này, tiếp cận dịch vụ chăm sóc sức khỏe đã được cải thiện đáng kể và nhìn chung đã cao hơn chuẩn chung của cả nước. Nếu như năm 2004 Hà Tĩnh mới có 14 bệnh viện thì đến năm 2012 có 18. Số lượng bác sỹ cũng đã tăng lên trong giai đoạn này. Số lượng bác sỹ ở tỉnh tăng từ 648 năm 2005 lên 816 năm 2012. Mặc dù số lượng bác sỹ đã tăng song đến năm 2012, Hà Tĩnh chỉ mới có bác sỹ/1000 dân, so với mức trung bình của cả nước là 7,3. - Về khoa học và công nghệ, từ năm 2006 - 2010 đã chỉ đạo triển khai 113 đề tài, dự án. Trong đó có 16 dự án cấp Nhà nước và cấp Bộ, 97 đề tài, dự án cấp tỉnh về các lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh, điều tra cơ bản, chuyển giao công nghệ, ứng dụng các tiến bộ vào sản xuất,vv. Nhiều đề tài, dự án sau khi nghiệm thu kết quả nghiên cứu được ứng dụng vào thực tế đạt kết quả tốt, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung của tỉnh, cung cấp những luận cứ khoa học phục vụ hoạch định chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch phát triển chung và các ngành, lĩnh vực của tỉnh; góp phần quan trọng trong việc tiếp thu, làm chủ, thích nghi và khai thác có hiệu quả các công nghệ nhập từ nước ngoài và chuyển giao trong nước. Nhờ vậy chất luợng sản phẩm và khả năng cạnh tranh của hàng hóa, dịch vụ trong một số ngành được nâng lên đáng kể như viễn thông, truyền thông, khai thác và chế biến khoáng sản, công nghệ thông tin. Trong giai đoạn 2006 - 2010 tỉnh đã đầu tư 56.630 triệu đồng cho hoạt động khoa học và công nghệ. Trong đó, đầu tư cho nghiên cứu triển khai 29.280 triệu đồng (chiếm 74 gần 51,7%); đầu tư tăng cường cho các hoạt động quản lý nhà nước về khoa học và công nghệ: 10.241 triệu đồng; đầu tư cơ sở vật chất 5.827 triệu đồng; đầu tư cho hoạt động của các đơn vị sự nghiệp thuộc Sở: 6.582 triệu đồng. Kinh phí đầu tư phát triển khoa học công nghệ: 4.700 triệu đồng. Đến nay toàn tỉnh đã có 28 cơ sở nghiên cứu được triển khai, ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ. Hoạt động văn hóa, Thông tin, Thể thao, Phát thanh truyền hình của Hà Tĩnh vẫn được duy trì tốt. Năm 2009, Hà Tĩnh có một cơ sở thể thao lớn, trong giai đoạn 2004 - 2012, trung tâm văn hóa duy nhất cấp tỉnh vẫn tiếp tục hoạt động. Về hoạt động phát thanh truyền hình, năm 2012 khoảng 262 xã phường trong tỉnh có dịch vụ phát thanh truyền hình, trong đó có 244 xã phường có đài phát thanh. 2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH TỈNH HÀ TĨNH GIAI ĐOẠN 2004 - 2012 Mang tính chất là các khoản chi cho tiêu dùng xã hội, chi thường xuyên của ngân sách tỉnh đã gắn liền với chức năng quản lý xã hội của Nhà nước. Bao gồm các khoản chi đa dạng, chi thường xuyên của ngân sách tỉnh có phạm vi tác động khá rộng chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau; từ giải quyết chế độ xã hội đến chi sự nghiệp phát triển kinh tế. Với ý nghĩa đó, chi thường xuyên chiếm tỉ trọng đáng kể trong tổng chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh. Bảng 2.2: Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và so với GDP Năm 2008 2009 6314,7 8655,8 11466,2 13594,6 15034,8 2. GDP nội tỉnh (tỷ đồng) 11244,9 13389,9 16129,8 20938,2 24823,6 3. Chi thường xuyên (tỷ đồng) 2042,16 2582,9 3705,7 4530,3 5609,1 32,34 29,84 32,32 33,32 37,31 18,16 19.29 22,97 21,64 22,60 Chỉ tiêu 1. Tổng chi NS tỉnh (tỷ đồng) 4. Chi thường xuyên/tổng chi NS tỉnh (%) 5. Chi thường xuyên/ GDP nội tỉnh (%) 2010 2011 2012 Nguồn: Sở Tài chính Hà Tĩnh, Niên giám thống kê tỉnh Hà Tĩnh 75 Từ 2004 - 2007, tổng chi thường xuyên bình quân là 1169,318 tỷ đồng, chiếm 44,85% trong tổng chi ngân sách tỉnh, chiếm 17,07% trong tổng GDP nội tỉnh. Giai đoạn từ 2007 - 2012 phục vụ cho chủ trương của Đảng và Nhà nước như đổi mới chính sách tiền lương, tăng chi cho giáo dục đào tạo, chi khoa học công nghệ.... Quy mô chi thường xuyên của ngân sách tỉnh đã có sự gia tăng đáng kể về số tuyệt đối, năm 2008 chi ngân sách đang ở mức 2.042,16 tỷ đồng đến năm 2012 tăng lên với mức chi là 5609,1 tỷ đồng tăng gấp 2,75 lần. 30000 40.00 35.00 tỷ đồng 20000 15000 30.00 1. Tổng chi NS tỉnh (tỷ đồng) 25.00 2. GDP nội tỉnh (tỷ đồng) 20.00 10000 5000 3. Chi thường xuyên (tỷ đồng) 15.00 4. Chi thường xuyên/ tổng chi NS tỉnh (%) 10.00 5. Chi thường xuyên/ GDP nội tỉnh (%) 5.00 0 % 25000 0.00 2008 2009 2010 2011 2012 Năm Đồ thị 2.2: Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách và GDP nội tỉnh Quản lý chi thường xuyên của ngân sách tại Hà Tĩnh tuân thủ theo chu trình quản lý NSNN do Nhà nước quy định, gồm các giai đoạn: Lập dự toán chi ngân sách, Chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách và Quyết toán chi ngân sách. 2.2.1. Quản lý lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 Giai đoạn 2004 - 2007: Công tác lập dự toán chi NSNN thường xuyên trong các đơn vị thụ hưởng NSNN tại tỉnh Hà Tĩnh được thực hiện theo Luật ngân sách năm 2002, Nghị định 60 76 của Chính phủ ngày 06/6/2003, Thông tư số 59 ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định 60 quy định đối với các khoản chi thường xuyên việc lập dự toán phải tiến hành theo một quy trình từ cơ sở, trên cơ sở dự kiến chi theo mục lục ngân sách. Trong giai đoạn này các Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 12 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ về mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính và Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16 tháng 01 năm 2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu đã được ban hành, tuy nhiên Hà Tĩnh hầu như áp dụng được chưa nhiều hoặc chưa triệt để. Phương thức quản lý chi ngân sách tại Hà Tĩnh trong thời gian này chủ yếu là quản lý theo yếu tố đầu vào, lập dự toán chi thường xuyên được tiến hành trong thời gian cố định mỗi năm một lần. Hàng năm, căn cứ vào nguồn ngân sách dự báo tăng trưởng một tỷ lệ nhất định cộng với tỷ lệ trượt giá, cơ quan dự thảo ngân sách thông báo số kiểm tra chi trên cơ sở nguồn thu có được, thông thường cũng tăng một tỷ lệ nhất định, cộng với tăng chi do bổ sung ngân sách. Số phân bổ được thông báo xuống cơ quan thụ hưởng ngân sách địa phương và các đơn vị sử dụng ngân sách từ bộ ngành tới các đơn vị cơ sở. Căn cứ vào số được phân bổ và nhu cầu thực tế, các đơn vị tiến hành lập ngân sách. Toàn bộ quy trình này, không yêu cầu thể hiện kế hoạch công việc, các bản giải trình về kết quả công việc, không phản ánh được với lượng chi phí như vậy thì kết quả đạt được như thế nào, không biết cơ quan nào hoàn thành nhiệm vụ ở mức độ nào, có tương xứng với mức chi phí bỏ ra hay không. Giai đoạn 2008 - 2012: Được đánh dấu mốc bởi các quy định về quản lý tài chính ở các cơ quan thụ hưởng ngân sách, đó là: Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Các quy định này có hiệu lực từ năm 2006 và áp dụng phổ biến tại Hà Tĩnh từ năm 2008. 77 Các Nghị định trên mở đường cho việc áp dụng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Tuy nhiên, trên thực tế ở Hà Tĩnh, phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra được áp dụng chưa phổ biến, vì đây là phương thức quản lý gắn liền với nền kinh tế thị trường, mới mẻ ngay cả với các nước phát triển và chỉ có thể áp dụng ở các nước, địa phương có trình độ quản lý cao, thông tin đầy đủ, minh bạch, cơ sở hạ tầng tin học, cùng với các phương tiện hỗ trợ kỹ thuật và hệ thống chính sách đồng bộ. Các yếu tố đó là cơ sở để xác định kết quả đầu ra cụ thể, có đo lường về số lượng, thời gian, chi phí... Điều đó cho phép đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách, lựa chọn phương án tối ưu, coi lĩnh vực cung cấp hàng hóa, dịch vụ công bình đẳng như đối với hàng hóa tư nhân. Có thể nói đây là yêu cầu và xu hướng tất yếu cần hướng tới của đất nước có nền kinh tế thị trường. Hiện nay Hà Tĩnh còn thiếu những điều kiện để có thể áp dụng phương thức mới đó. Bởi, muốn thực hiện quản lý dịch vụ công theo kết quả đầu ra, cần phải có thời gian để chuẩn bị những yếu tố cần thiết, và nhất là phải có những giải pháp thích hợp chuyển dần từng bước. Thực trạng này đã và đang được khắc phục dần bằng cách khoán biên chế hành chính và giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách tại Nghị định số 130 và Nghị định số 43 của Chính phủ ban hành năm 2005 và 2006. Ở Hà Tĩnh việc thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước (Nghị định số 130) và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị định 43) ở các đơn vị cấp tỉnh về cơ bản là tốt (cấp ngân sách xã chưa thực hiện được). Các đơn vị được tự chủ biên chế và khoán chi. Thông qua việc giao dự toán đầu năm, UBND tỉnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan quản lý hành chính trực thuộc và các đơn vị sự nghiệp. Một phương thức quản lý chi ngân sách mới thường được quan tâm mà một số quốc gia trên thế giới áp dụng đó là Quản lý chi ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Phương thức này có thể nói là có nhiều ưu điểm. Nó được coi như 78 một kế hoạch trượt, kế hoạch cuốn chiếu trong nhiều năm (từ 3 đến 5 năm), sau mỗi năm căn cứ vào dự báo vĩ mô thay đổi thì lại điều chỉnh kế hoạch những năm tiếp theo và tính thêm một năm nữa, vì vậy lúc nào cũng tồn tại kế hoạch trung hạn và luôn được cập nhật cho phù hợp với thực tiễn. Hiện nay phương thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn chưa được áp dụng ở Hà Tĩnh, bởi yếu tố cơ bản là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố quan trọng nhất quyết định việc thực hiện theo phương thức quản lý này thì Hà Tĩnh chưa xây dựng được. Hà Tĩnh hiện cũng đang xây dựng kế hoạch chi ngân sách cho giai đoạn 2013 - 2015, tuy nhiên Hà Tĩnh gọi là thời kỳ ổn định ngân sách, nó là bản kế hoạch chi tiêu ngân sách, có thể được điều chỉnh và bổ sung hàng năm không chứ không phải kế hoạch chi tiêu trung hạn. Bởi xây dựng kế hoạch trung hạn thời gian tương đối dài với dự kiến mang nhiều yếu tố chủ quan như vậy không mang tính khả thi và thường không đạt được kết quả như dự tính ban đầu hay những biến động ảnh hưởng đến mục tiêu hầu như không được quan tâm cập nhật nhằm điều chỉnh cho phù hợp trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh. 2.2.2. Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2004 - 2012 Chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách trong giai đoạn này tại Hà Tĩnh được quản lý theo chu trình ngân sách hay còn gọi là quản lý chi ngân sách theo kế hoạch hàng năm. Bao gồm các giai đoạn: - Cấp phát các khoản chi thường xuyên - Kiểm soát chi thường xuyên - Điều chỉnh dự toán chi thường xuyên (nếu có) Việc quản lý thường xuyên của ngân sách theo kế hoạch hàng năm cho phép tính toán tương đối sát nguồn lực tài chính có thể có được, từ đó giúp cho việc bố trí chi tiêu tương ứng với năng lực thực tế. Các làm đó có thuận lợi là dễ làm, ít phải điều chỉnh dự toán và nếu có thì mức độ điều chỉnh không lớn so với khi xây dựng dự toán. Song trong điều hành ngân sách khó khăn vì có nhiều công việc kéo dài trong nhiều năm, nhưng kết thúc từng năm, phải quyết toán chi tiêu năm đó trong 79 khi công việc chưa kết thúc; mặt khác không cho phép tính toán nguồn lực tương đối chính xác trong trung hạn vì không căn cứ vào dự báo vĩ mô, điều đó gây khó khăn cho việc xây dựng chính sách chi tiêu trung hạn. Giai đoạn 2004 - 2007: Tỷ trọng chi NSNN cho công việc mang tính chất thường xuyên chủ yếu tính yếu tố chi phí đầu vào lại không gắn với trách nhiệm hiệu quả công việc của người sử dụng kinh phí với số kinh phí được thụ hưởng, cách quản lý chi thường xuyên ở các lĩnh vực đều na ná như nhau, bắt đầu từ chi phí cho con người dựa trên biên chế được giao vẫn còn mang tính chủ quan áp đặt, sau đó là chi phí đi kèm để thực hiện nhiệm vụ dựa trên chế độ chi cho từng lĩnh vực, song cũng không có cơ chế quản lý tiên tiến hơn ngoài việc dựa theo số biên chế được giao. Giai đoạn 2008 - 2012: Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách được thực hiện theo các nội dung chi gắn với các chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Trong quá trình thực hiện, đơn vị được điều chỉnh các nội dung chi, các nhóm mục chi trong dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao cho phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị, đồng thời gửi cơ quan quản lý cấp trên và Kho bạc Nhà nước nơi đơn vị mở tài khoản để theo dõi, quản lý, thanh toán và quyết toán. Kết thúc năm ngân sách, kinh phí do ngân sách chi hoạt động thường xuyên và các khoản thu sự nghiệp chưa sử dụng hết, đơn vị được chuyển sang năm sau để tiếp tục sử dụng. Tính đến cuối năm 2012, rà soát lại tình hình thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Quyết định số 130 và 43 tại tỉnh Hà Tĩnh cho thấy: các cơ quan hành chính được giao quyền tự chủ là 67/181 đơn vị, trong đó, cấp tỉnh là 56 đơn vị, đạt 91,8%, cấp huyện còn 109 đơn vị chưa giao quyền tự chủ do các huyện, thị, thành phố chưa quan tâm thực hiện; các đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ là 250/932 đơn vị trong đó cấp tỉnh đạt 191/197 đơn vị, đạt 97%, cấp huyện đã giao 59 đơn vị.. Các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ đã triển khai các biện pháp để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử dụng kinh phí, quản lý, sử dụng tài sản như: Ban 80 hành Quy chế quản lý và sử dụng xe ô tô, định mức phân bổ và sử dụng văn phòng phẩm... từ đó đã tiết kiệm kinh phí, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức. Bảng 2.3: Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh (đơn vị: 1000 đồng) Đơn vị hành chính Năm Đơn vị sự nghiệp KP Tiết TN BQ tăng KP Tiết TN BQ tăng kiệm thêm(/người) kiệm thêm(/người) 2008 3.014.000 2300 4.322.000 3.472 2009 5.595.000 2924 3.365.000 4.314 2010 7.844.000 3000 3.860.000 6.192 2011 8.250.000 3300 4.100000 6500 2012 9.724.000 3.600 4.920.000 6.825 (Nguồn: Sở Tài chính Hà Tĩnh) Thông qua thực hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ; công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dân chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập các quỹ, đầu tư trang thiết bị, nâng cao chất lượng dịch vụ công, tăng thu nhập cho người lao động. Cụ thể, quá trình chấp hành chi thường xuyên của ngân sách tỉnh Hà Tĩnh ở một số lĩnh vực điển hình diễn ra như sau: Về quản lý chi sự nghiệp giáo dục đào tạo Hệ thống giáo dục Hà Tĩnh những năm 2004 - 2012 cho thấy, ngân sách vốn đã nhỏ bé lại dàn trải từ các trường mầm non đến trường Đại học. Tỷ trọng khoản chi này tương đối cao, đạt bình quân là 7,78%/GDP/năm, 15,97%/tổng chi NSNN và 40,49% tổng chi thường xuyên, con số này đạt mức cao so với các tỉnh, thành phố khác trong cả nước và cao hơn nhiều so với mức bình quân chung của cả nước, khoảng trên 25% trong tổng số chi thường xuyên của NSNN. Tuy nhiên nếu xét về mặt tương đối thì khoản chi ngân sách cho giáo dục tỉnh Hà Tĩnh lại có chiều hướng 81 giảm trong giai đoạn hiện nay. Giai đoạn 2004 - 2007, tỷ trọng khoản chi này chiếm bình quân 18,95%/chi NSNN tỉnh và 40,49%/chi thường xuyên; giai đoạn 2008 2012 giảm còn 12,99%/chi NSNN; và 38,73%/chi thường xuyên. Nguyên nhân chủ yếu là do các khoản thu ngân sách tỉnh hàng năm tăng, cơ chế khoán chi mang tính ổn định đã làm cho tỷ trọng chi NSNN cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo có chiều hướng đi xuống. Bảng 2.4: Tình hình chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo Hà Tĩnh (đơn vị tỷ đồng, %) Năm 2008 Tổng chi GDĐT (tỷ đồng) 2009 2010 855,89 1021,59 2011 1436,4 1493,21 2012 2142,5 Tỷ lệ chi GDDT chiếm trong tổng chi thường xuyên (%) 41,91 39,55 38,76 32,96 38,20 13,55 11,80 12,53 10,98 14,25 7,61 7,63 8,91 7,13 8,63 Tỷ lệ chi GDDT chiếm trong tổng chi NS tỉnh (%) Tỷ lệ chi GDDT chiếm trong tổng GDP (%) Nguồn: Sở Tài chính Hà Tĩnh, Niên giám thống kê tỉnh Hà Tĩnh 45.00 40.00 41.91 39.55 38.76 35.00 38.20 32.96 % 30.00 25.00 20.00 15.00 13.55 10.00 7.61 11.80 7.63 12.53 8.91 5.00 14.25 10.98 7.13 8.63 0.00 2008 2009 2010 2011 Tỷ lệ chi GDDT chiếm trong tổng chi thường xuyên (%) Tỷ lệ chi GDDT chiếm trong tổng chi NS tỉnh (%) Tỷ lệ chi GDDT chiếm trong tổng GDP (%) 2012 năm Đồ thị 2.3: Cơ cấu chi giáo dục đào tạo 82 Với chủ trương tăng quyền tự chủ cùng với sự phát triển về quy mô và tỷ trọng chi sự nghiệp giáo dục đào tạo trong thời gian qua đã góp phần đem lại một số thành tựu nhất định trong hệ thống giáo dục đào tạo của tỉnh, cụ thể là: - Góp phần nâng cao chất lượng giáo dục đào tạo, đặc biệt là các trường phổ thông. - Đời sống của giáo viên được quan tâm hơn qua các bước cải cách chế độ tiền lương; đặc biệt địa phương đã thực hiện chính sách đãi ngộ cho giáo viên, cán bộ quản lý giáo dục,... - Hoàn thành chương trình xóa mù chữ theo đúng mục tiêu Nghị quyết Trung ương 2 đề ra đồng thời đang thực hiện triển khai chương trình phổ cập tiểu học trong cả nước; chương trình du học bằng nguồn vốn ngân sách... Trong thời gian qua thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục đã và đang được triển khai mạnh mẽ nhằm mục đích xây dựng cộng đồng trách nhiệm của tất cả các tầng lớp dân cư, mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân tài vật lực trong xã hội để phát triển sự nghiệp giáo dục. Chủ trương này xét trên một góc độ nhất định đã góp phần giảm áp lực cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo, từ đó tạo điều kiện để Nhà nước thực hiện những chương trình trọng điểm của ngành giáo dục như: xóa mù chữ, phổ cập tiểu học, mở rộng giáo dục miền núi..., tăng quy mô chi về đào tạo và huấn luyện cán bộ ngành giáo dục, cải cách chính sách lương bổng.... Hiện Hà Tĩnh có tỷ lệ biết chữ cao (97,2%) và thành tựu giáo dục ở bậc tiểu học và trung học cao hơn nhiều mức trung bình quốc gia và khu vực - trên 98% học sinh đỗ cấp 3 trong năm 2010, so với mức trung bình cả nước là dưới 93%. Tỉnh cũng có tỷ lệ học sinh đỗ đại học đạt 46%. Các trường trung học phổ thông chất lượng cao của tỉnh đã được công nhận nằm trong top 10 tại Việt Nam trong những năm qua. Tuy nhiên, Tỉnh có một số thách thức liên quan đến giáo dục đại học và đào tạo nghề. Thứ nhất, chỉ có 29% dân số trẻ của Hà Tĩnh (19 - 22 tuổi) đi học đại học/cao đẳng, so với mức trung bình của cả nước là 33%. Hơn nữa, trong 29% này, hơn 58% đi học ở ngoài tỉnh. Những lý do chính của thực trạng này gồm: (i) thiếu 83 đội ngũ giảng viên đạt chất lượng, (ii) cơ sở vật chất còn nghèo nàn, (iii) có hội để thu hút hoặc giữ chân tài năng còn hạn chế. Mặc dù có những chuyển biến tích cực và đóng góp nhất định cho việc phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo trong thời gian qua, tuy nhiên thực trạng quản lý chi sự nghiệp giáo dục- đào tạo hiện đang tồn tại một số vấn đề cần giải quyết, đó là: Thứ nhất, phân bổ ngân sách cho giáo dục - đào tạo chưa hợp lý. - Đối với giáo dục phổ thông, dựa vào định mức được phân bổ cho ngành giáo dục, Sở Giáo dục, phòng giáo dục tiến hành tính toán mức kinh phí cấp cho các trường. Số kinh phí cấp dựa vào số lượng biên chế nhân với định mức trên một biên chế (phục vụ chi thanh toán cá nhân) cộng nguồn thu từ học phí (nếu có) cộng kinh phí được cấp trên đầu học sinh (phục vụ chủ yếu cho chi hoạt động), số kinh phí này được sử dụng 80% để chi lương và 20% chi khác. Cơ sở phân bổ dựa trên quyết toán vài năm trước để tính ra mức bình quân cho các trường; Mức chi chung cho các trường, Mức chi theo lớp: Lập định mức cho lớp (điện, nước, phục vụ,...); Mức chi theo giáo viên: văn phòng phẩm, nước uống, công tác phí, thưởng,... và Mức chi theo đầu học sinh (điện, nước, khen thưởng,...). Trong thực tế xảy ra tình trạng có trường các trường ở thành phố hoặc một số trường điểm số lượng học sinh nhiều nhưng số lượng giáo viên ít, dẫn đến số học sinh trên một lớp đông, hoặc ở các huyện, xã miền núi số lượng học sinh ít, số lượng biên chế giáo viên không đổi, định mức học sinh trên mỗi lớp rất ít thì với việc cấp kinh phí theo lớp hoặc định mức bình quân cho trường sẽ chưa công bằng. - Đối với giáo dục đại học, cao đẳng, hiện nay việc giao dự toán NSNN cho trường Đại học Hà Tĩnh và các trường cao đẳng trên địa bàn tỉnh được thực hiện theo cơ chế khoán, việc giao khoán được căn cứ vào khả năng của ngân sách, dự toán được giao năm trước để làm căn cứ giao khoán năm sau. Do hàng năm có sự thay đổi nhiều số lượng, cơ cấu đào tạo, giá cả,… nhưng việc giao khoán không gắn với số lượng, chất lượng, cơ cấu ngành nghề và quy mô đào tạo. Bên cạnh đó, việc giao tự chủ tài chính (theo Nghị định 43) nhưng không được giao tự chủ về mức thu 84 học phí, các cơ sở đào tạo vẫn phải thực hiện mức thu học phí trong trần quy định thấp, không bù đắp đủ chi phí hoạt động thường xuyên nên việc thực hiện tự chủ tài chính không thực chất. Thứ hai, chế độ tiền lương hiện hành vẫn chưa đáp ứng mục tiêu nâng cao đời sống vật chất cho đội ngũ giáo viên. Mặc dù thời gian qua tiền lương đã có cải cách qua các thời điểm 1993 - 1997 2000, đặc biệt là năm 2005 áp dụng chế độ tiền lương mới, trong đó quy định lại hệ số lương cho cán bộ viên chức, sau đó mức lương tối thiểu lần lượt được tăng lên trong các năm 2008 (540.000 đồng); 2009 (650.000 đồng); 2010 (730.000 đồng); 2011 (830.000 đồng). Năm 2010 trên địa bàn tỉnh thu nhập bình quân đầu người tăng khoảng gấp đôi so với năm 2005 (thu nhập GDP bình quân đầu người năm 2010 ước khoảng 11.000.000 đồng/người/năm so với năm 2005 là 4.736.000 đồng/người/năm). Tuy nhiên, chế độ tiền lương hiện vẫn chưa là nguồn sống chủ yếu cho những người hưởng lương từ NSNN nói chung và đội ngũ giáo viên nói riêng. Bình quân hiện nay lương giáo viên trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh đạt 7 tỷ đồng, từ năm 2009 lại nay công trình có tổng mức đầu tư trên 15 tỷ đồng): Hồ sơ thủ tục được nhận qua bộ phận một cửa của Sở Kế hoạch và đầu tư, sau khi nhận đủ hồ sơ, chuyển 01 bộ về Phòng Quản lý dự án và đầu tư XDCB (nay là phòng Thẩm định dự án) để tham mưu chủ trì thẩm định và đồng thời gửi hồ sơ về phòng quản lý chuyên ngành để phối hợp thẩm định. Sau khi xem xét hồ sơ, Sở Kế hoạch và đầu tư tổ chức phối hợp với các sở, ngành có liên quan đi kiểm tra thực tế các dự án, tổ chức họp thẩm định để bàn thống nhất về quy mô, nội dung đầu tư, những dự án 109 chưa cần thiết thì giảm quy mô đầu tư, cắt bỏ những hạng mục đầu tư chưa thực sự cần thiết hoặc chọn những giải pháp hợp lý nhằm đạt được mục tiêu đầu tư với phương án kinh tế - kỹ thuật hợp lý nhất. Khi đã thống nhất cơ bản về quy mô, nội dung dự án, Sở Kế hoạch và Đầu tư có văn bản gửi tới sở xây dựng chuyên ngành cho ý kiến về thiết kế cơ sở, đồng thời gửi đến các cơ quan có liên quan để xin ý kiến phản biện dự án. Sau khi có ý kiến về thiết kế cơ sở, các ý kiến của cơ quan có liên quan, Phòng Thẩm định dự án phối hợp với phòng chuyên ngành soát xét lại định mức, đơn giá, xác định tổng mức đầu tư và thống nhất báo cáo lãnh đạo sở trình UBND tỉnh quyết định. Bảng 2.10: Kết quả thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư Chủ đầu tư trình Số Dự án Tổng mức và BCKTđầu tư KT (tỷ đồng) Kết quả thẩm định Tổng mức Số Dự án và đầu tư BCKT-KT (tỷ đồng) Chênh lệch (tỷ đồng) T/T Năm A 1 2 DA đầu tư 2007 2008 137 193 3.507,263 12.124,404 137 193 3.479,260 12.037,611 -28,003 -86,793 3 2009 303 5.314,629 303 4.984,445 -330,184 4 5 6 B 1 2 3 4 5 6 2010 2011 2012 BCKTKT 2007 2008 2009 2010 2011 2012 342 69 75 11.982,481 6.348,0 6495,2 342 69 75 10.842,192 5.926,0 5977.7 -1.140,289 -422,0 -517.5 144 193 197 219 177 167 126,169632 144 123,011904 -3,157728 232,295639 193 228,548545 -3,747094 186,379979 197 178,187799 -8,192180 274,306298 219 258,428182 -4,217316 355,359 177 325,837 -29,522 401,753 167 387,251 -14,502 Nguồn: KBNN, Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Tĩnh + Đối với công tác thẩm định Báo cáo kinh tế - kỹ thuật (công trình có tổng mức đầu tư < 7 tỷ đồng, từ 2009 lại nay [...]... Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN Chương 2: Thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh 13 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1 Ngân sách nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong... của nhà nước [29] Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng ý với các khái niệm về ngân sách nhà nước mà Luật ngân sách nhà nước đã quy định ở trên 14 1.1.1.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia Ngân sách nhà nước có một số đặc điểm sau:  Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước. .. toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khoản chi tiêu của mình Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có... phương thức quản lý chi NSNN hiện đại: xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý theo kết quả đầu ra o Ý nghĩa thực tiễn + Đánh giá thực trạng vấn đề chi NSNN và môi trường, thể chế phát triển quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh + Chỉ ra những tồn tại trong việc vận dụng quá trình quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh + Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh 12 6... hội 1.2 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1.1 Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động kinh tế xã hội nói chung, để đảm bảo hoạt động bình thường, đều phải có vai trò của con người tác động vào Những tác động mang tính chủ quan đó gọi là quản lý Nói... Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.[72] Hay: Ngân sách nhà nước là... đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng... việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN 26 1.2.1.3 Ý nghĩa và vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước Ngân sách là tấm gương tài chính của các lựa chọn kinh tế và xã hội Để thực hiện tốt vai trò mà nhân dân giao phó, bên cạnh những yếu tố khác, nhà nước cần: (i) lựa chọn hợp lý và đầy đủ nguồn lực trong nền kinh... về quản lý chi NSNN ở các nước OECD về cải cách quản lý chi NSNN; quản lý ngân sách theo kết quả dầu ra và khuôn khổ ngân sách trung hạn…, rút ra 5 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu hoàn thiện quản lý chi. .. điểm quản lý chi ngân sách nhà nước Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán Bằng cách này Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo hiệu quả và công khai, minh bạch Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng biện pháp tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính Đặc trưng của biện pháp này là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản ... QuỳNH THƠ HoàN thiệN quảN lý CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC TỉNH Hà TĩNH Chuyờn ngnh: Kinh t ti chớnh ngõn hng Mó s: 62.31.12.01 Ngi hng dn khoa hc: PGS,TS Trn Xuõn Hi TS Nguyn Trng Giang Hà nội, năm... Ni dung chi NSNN Chi NSNN din trờn phm vi rng, di nhiu hỡnh thc Trong qun lý ti chớnh, chi NSNN c chia lm hai ni dung chi ln: chi thng xuyờn v chi u t phỏt trin 1.1.2.2.1 Chi thng xuyờn Chi thng... 1: C s lý lun v qun lý chi NSNN Chng 2: Thc trng qun lý chi NSNN tnh H Tnh Chng 3: Gii phỏp hon thin qun lý chi NSNN tnh H Tnh 13 Chng C S Lí LUN V QUN Lí CHI NGN SCH NH NC 1.1 KHI QUT V CHI NGN