TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT BỘ MÔN LUẬT THƯƠNG MẠI LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT KHÓA 37 (2011 – 2015) ĐỀ TÀI: VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM Giảng viên hướng dẫn: Sinh viên thực hiện: PHẠM MAI PHƯƠNG NGUYỄN THỊ LỆ HƯƠNG MSSV: 5115980 LỚP: LUẬT THƯƠNG MẠI 2 - K37 Cần Thơ, tháng 11/2014 Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam LỜI CẢM ƠN Trên thực tế không có sự thành công nào mà không gắn liền với sự hỗ trợ, giúp đỡ dù ít hay nhiều, dù trực tiếp hay gián tiếp của người khác. Trong suốt thời gian từ khi bắt đầu học tập ở giảng đường đại học đến nay, em đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, giúp đỡ của quý Thầy Cô, gia đình và bạn bè. Trước hết, em xin gởi lời cảm ơn chân thành và sự tri ân sâu sắc đối với các thầy cô của trường Đại học Cần Thơ, đặc biệt là các thầy cô khoa Luật người đã truyền đạt vốn kiến thức quý báu cho chúng em trong suốt thời gian học tập tại trường. Đồng thời bày tỏ lòng biết ơn đến gia đình và gởi lời cảm ơn đến bạn bè vì họ cho em niềm tin để em có thể vượt qua khó khăn trong cuộc sống cũng như trong học tập. Đặc biệt, em gởi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến Cô Phạm Mai Phương, người đã tận tình hướng dẫn để em hoàn thành tốt luận văn của mình. Trong quá trình viết đề tài tốt nghiệp của mình do trình độ lý luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn còn hạn chế, khó tránh khỏi sai sót, rất mong ý kiến đóng góp của quý Thầy, Cô. Để em học thêm được nhiều kinh nghiệm và hoàn thiện tốt hơn đề tài tốt nghiệp của mình. Em xin trân thành cảm ơn. Người viết Nguyễn Thị Lệ Hương GVHD: Phạm Mai Phương SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... GVHD: Phạm Mai Phương SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... .......................................................................................... GVHD: Phạm Mai Phương SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU .................................................................................................................1 CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ MÔ HÌNH PPP TẠI VIỆT NAM ..4 1.1: khái niệm, đặc điểm và bản chất mô hình PPP..........................................4 1.1.1: Khái niệm mô hình PPP .............................................................................4 1.1.2. Đặc điểm và bản chất mô hình PPP...........................................................5 1.1.3 Lược sử hình thành, phát triển mô hình PPP ............................................8 1.2. Các hình thức hợp đồng và lĩnh vực thí điểm của mô hình PPP ............11 1.2.1 Hợp đồng dịch vụ .......................................................................................11 1.2.2 Hợp đồng quản lý .......................................................................................13 1.2.3. Hợp đồng cho thuê ....................................................................................15 1.2.4 Hợp đồng nhượng quyền ..........................................................................17 1.2.5 Các hợp đồng dạng BOT............................................................................19 1.2.6 Lĩnh vực thí điểm mô hình PPP ................................................................22 1.3 Cơ chế tài chính của mô hình hợp tác Công – Tư.....................................23 1.3.1 Cơ chế tài chính đối với khu vực Nhà nước .............................................19 1.3.2 Cơ chế tài chính đối với khu vực tư nhân.................................................24 1.4 Lợi ích và hạn chế của mô hình PPP ..........................................................24 1.4.1 Lợi ích của mô hình PPP...........................................................................24 1.4.2 Hạn chế của mô hình PPP ........................................................................25 CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM 2.1 Chủ thể tham gia..........................................................................................27 2.2 Phần tham gia của Nhà nước ......................................................................34 2.3 Quy trình thực hiện dự án ...........................................................................36 2.3.1 Chuẩn bị dự án...........................................................................................36 GVHD: Phạm Mai Phương SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 2.3.2 Lựa chọn nhà đầu tư và ký sơ bộ hợp đồng..............................................40 2.3.3 Cấp giấy chứng nhận đầu tư và ký kết hợp đồng dự án ..........................45 2.3.4 Thực hiện dự án đầu tư .............................................................................47 2.3.5 Quyết toán và chuyển giao công trình.......................................................51 2.4 Các vấn đề liên quan khác...........................................................................53 2.4.1 Ưu đãi đầu tư trong mô hình PPP ............................................................53 2.4.2 Đảm bảo đầu tư theo mô hình PPP..........................................................54 2.4.3 Quản lý Nhà nước đối vời dự án đầu tư theo mô hình PPP ....................55 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG, GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH PHÁT TRIỂN MÔ HÌNH CÔNG- TƯ TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM .................................................................................................57 3.1 Thực trạng triển khai mô hình PPP trên thực tế ......................................57 3.2 Thực trạng mô hình hợp tác công – tư.......................................................61 3.2.1 Điểm bất cập trong nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT 61 3.2.2. Điểm bất cập trong quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo hình thức công – tư ..............................................................................................................65 3.3 Giải pháp hoàn thiện, phát triển mô hình hợp tác công - tư trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam ..............................................................67 3.3.1 Giải pháp liên quan đến pháp lý................................................................67 3.3.2 Giải pháp về tăng cường năng lực cơ quan Nhà nước ............................69 KẾT LUẬN .........................................................................................................70 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................. GVHD: Phạm Mai Phương SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam LỜI NÓI ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài. Trong nhiều thập kỷ qua nền kinh tế nước ta đã có những chuyển biến tích cực, dần đi lên sánh vai với các cường quốc năm châu, bộ mặt nước ta đã có nhiều đổi mới, trong đó đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là yếu tố nền tảng góp phần phát triển nền kinh ở nước ta. Những năm gần đây nước ta đang nắm bắt những nguồn lực đầu tư mạnh mẽ trong và ngoài nước nhằm nhanh chóng xây dựng được một hệ hống cơ sở hạ tầng hiện đại phục vụ cho nền kinh kế nước nhà. Từ trước đến nay rất nhiều mô hình đã được nhà nước ta áp dụng để phát triển hệ thống này và thực tế cho thấy cho đến nay mô hình hợp tác Công - Tư (PPP) đã, đang và tiếp tục là một mô hình thích hợp nhất trong lĩnh vực này. Mô hình PPP đã có từ khá lâu và phát triển ở hầu hết các nước, ở nước ta mô hình này có từ những năm 90 của thế kỷ XX qua các dạng hợp đồng như BOT, BTO, BT và đến nay thì mô hình này đem lại rất nhiều nguồn lợi. Trong khi tình hình nền kinh tế nước ta đang rất cần nguồn vốn hợp tác từ tư nhân thì mô hình này là một cách giải quyết cũng như là một cách tháo gỡ vốn đầu tư cấp bách và hiệu quả nhất cho nước ta. Thông qua Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về hợp đồng BOT, BTO, BT và Quyết định số 71/2010 thí điểm mô hình PPP đã có nhiều bước tiến bộ trong việc điều chỉnh hoàn thiện khung pháp lý về mô hình này. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng vẫn còn nhiều bất cập. Do đó, trong bối cảnh hiện nay việc nghiên cứu đề tài này là vô cùng cần thiết, nhằm giúp các nhà đầu tư hiểu rõ hơn các quy định của pháp luật hiện hành điều chỉnh mô hình hợp tác Công – Tư. Tạo lòng tin, yên tâm hợp tác cho các nhà đầu tư. Đồng thời, tìm ra các biện pháp hướng đi mới nhằm khắc phục các thiếu sót còn tồn tại trong quá trình thực hiện mô hình này, đó là lý do mà người viết chọn nghiên cứu đề tài “Vấn đề lý luận và thực tiễn về hợp tác Công - Tư (PPP) trong xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam”. 2. Mục đích của đề tài. Việc nghiên cứu đề tài này nhằm các mục đích sau: GVHD: Phạm Mai Phương 1 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Thứ nhất: tìm hiểu các vấn đề lý luận chung về hợp tác PPP và đi sâu hiểu về từng hình thức đầu tư theo mô hình này, cũng như các quy định hiện hành điều chỉnh mô hình PPP. Thứ hai: nắm rõ được các bước, quy trình, từ khâu chuẩn bị hợp đồng dự án cho tới khi kết thúc hợp đồng, và các quy định liên quan tới quá trình thực hiện hợp đồng PPP Thứ ba: cập nhật thực trạng thực hiện các dự án hợp tác đầu tư theo mô hình Công - Tư. Thứ tư: tìm ra những hạn chế, bất cập còn tồn tại trong quá trình thực hiện cũng như thí điểm mô hình PPP, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm khắc phục và hoàn thiện hơn cho khung pháp lý. 3. Nội dung và phạm vi nghiên cứu. Người viết tập trung nghiên cứu Quyết định 71/2010 về thí điểm theo hình thức hợp tác công - tư đồng thời làm rõ một số quy định trong Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao, phần lớn luận văn phân tích làm sáng tỏ các điều luật trong 3 quy chế này. Cùng với đó người viết nghiên cứu phân tích thêm các văn bản liên quan khác như: Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2013, Luật Xây dựng và các Bộ Luật liên quan khác đến mô hình PPP. Từ đây người viết tìm hiểu thực trạng và đưa ra những bất cập còn tồn tại trong quá trình thực hiện mô hình PPP đồng thời tìm giải pháp nhằm hoàn thiện hơn cho khung pháp lý điều chỉnh mô hình này. 4. Phương pháp nghiên cứu. Trong đề tài nghiên cứu người viết sử dụng các phương pháp sau: Thứ nhất: áp dụng phương pháp phân tích luật viết để hiểu được những quy định của pháp luật hiện hành về mô hình PPP. Đồng thời phân tích những quy định đó để người đọc có thể hiểu và nắm rõ được nội dung. Thứ hai: người viết sử dụng phương pháp thu thập xử lý thông tin trong quá trình tìm hiểu thực trạng mô hình hợp tác công - tư. Thu thập và xử lý thông tin là hai GVHD: Phạm Mai Phương 2 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam bước rất quan trọng trong quá trình nghiên cứu, người viết cố gắng tìm kiếm nguồn thông tin một cách chính xác nhất, mới nhất để phục vụ cho quá trình làm luận văn của mình. Đồng thời, giúp người viết và người đọc nắm rõ được tình hình nghiên cứu mô hình PPP. Cùng với việc thu thập xử lý thông tin, người viết còn chọn lọc những thông tin nào cần thiết, thông tin nào không cần thiết, nhằm tránh việc viết tràn lan trong đề tài nghiên cứu của mình. Thứ ba: người viết sử dụng phương pháp so sánh, so sánh giữa các quy định pháp luật, quy định pháp luật cũ với quy định pháp luật hiện hành nhằm cho thấy những mặt tích cực cũng như hạn chế trong các văn bản pháp luật đó. 5. Bố cục của luận văn. Ngoài lời nói đầu cùng với phần kết luận thì luận văn này có ba phần gồm: Chương 1: cơ sở lý luận chung về mô hình hợp tác Công - Tư tại Việt Nam. Trong chương này người viết chủ yếu đưa ra các khái niệm đặc điểm hay nguồn gốc và các hình thức về mô hình này. Chương 2: quy định pháp luật về hợp tác Công - Tư trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Chương này người viết đề cập phân tích các chủ thể liên quan đến hợp đồng dự án PPP cùng với đó làm cụ thể các bước thực hiện trong quá trình thực hiện mô hình PPP. Chương 3: thực trạng, giải pháp nhằm đẩy mạnh phát triển mô hình hợp tác công - tư trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Đây là chương người viết đề cập đến thực trạng cũng như bất cập của mô hình PPP. Đồng thời, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hơn về khung pháp lý PPP cũng như giải pháp đẩy mạnh phát triển mô hình này một cách có hiệu quả. GVHD: Phạm Mai Phương 3 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ MÔ HÌNH PPP TẠI VIỆT NAM 1.1: Khái niệm, đặc điểm và bản chất mô hình PPP 1.1.1: Khái niệm mô hình PPP PPP là cụm từ viết tắt của cụm từ tiếng Anh public – private - partnership và dịch sang tiếng Việt là hợp tác công – tư. Gần đây mô hình PPP hay hợp tác công - tư thường được nhắc đến khá nhiều như là một cách thức mới và hiệu quả giúp giải quyết vấn đề quá tải cơ sở hạ tầng, đó cũng là một trong những nút thắt cơ bản khá quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay. Tuy còn khá mới mẻ nhưng mô hình PPP đã và đang ngày càng phổ biến, đa dạng về loại hình trong cả ngắn hạn và trung hạn nên mô hình PPP phải trở thành một cơ chế bền vững hơn cho việc cung cấp dịch vụ công, thông qua việc xem xét sự tương xứng về giá trị tạo ra với chi phí đầu tư, vận hành trong suốt quá trình của dự án, mỗi nước đều có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm mô hình hợp tác công – tư. Theo Bộ tài chính Singapo mô hình PPP được định nghĩa như sau: “PPP đề cập đến mối quan hệ lâu dài giữa khu vực Nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cung cấp các dịch vụ công cộng. Nó là một phương pháp tiếp cận mới mà chính phủ đang áp dụng để tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dịch vụ công cộng”1 . Theo quan điểm ADB, “Hợp tác công - tư dùng để chỉ các quan hệ hợp tác có thể có của khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân trên cơ sở hợp đồng. Mục đích cao nhất của hợp tác công - tư là nhằm tới sự sẵn có của nguồn lực chất lượng, tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ và việc sử dụng hiệu quả, hợp lí các nguồn vốn”2. Theo hội đồng Canada mô hình PPP được hiểu như sau: “PPP là một liên doanh hợp tác giữa các khu vực công cộng và tư nhân, được xây dựng trên chuyên môn của từng đối tác, đáp ứng tốt nhất nhu cầu của xã hội thông qua việc phân bố thích hợp các nguồn lực, rủi ro và thu nhập”3. 1 MOF năm 2004, trang 4 ADB trang 1, năm 2008 3 Asanga GunaWansa, 2010 2 GVHD: Phạm Mai Phương 4 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Ở Việt Nam, tại Nghị định 71/2010/QĐ-TTg quy định, mô hình PPP được hiểu như sau: “Đầu tư theo hình thứ đối tác công - tư là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở dự án”4. Nhà nước được hiểu là chính quyền của các cấp hoặc cơ quan, doanh nghiệp Nhà nước đang cung ứng dịch vụ công cộng được ủy quyền, còn nhà đầu tư ở đây được hiểu là một hay một nhóm doanh nghiệp tư nhân, hoặc tổ chức phi Chính phủ, hay đại diện của một cộng đồng được gọi chung là nhà đầu tư. Hai bên kí kết hợp tác với nhau cùng thực hiện xây dựng cơ sở hạ tầng thông qua hợp đồng dự án. Hợp đồng dự án đó được gọi là dự án mô hình PPP. 1.1.2. Đặc điểm và bản chất mô hình PPP 1.1.2.1. Đặc điểm của mô hình PPP Thứ nhất: mô hình PPP là mô hình có thể đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên, hay nói cách khác là trong quá trình hợp tác hai bên có thể chia sẻ quyền lợi hay phân bổ rủi ro cho nhau, việc này được Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thảo luận bình đẳng, công bằng trên cơ sở hợp đồng dự án. Đây là đặc điểm đặc sắc nhất thể hiện cho mô hình PPP, người viết sẽ đi sâu và phân tích vấn đề này. Chia sẻ lợi ích: doanh nghiệp dự án được quyền khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công trong một thời gian nhất định để hoàn lại chi phí đầu tư và thu lợi nhuận phù hợp như đã thỏa thuận. Riêng đối với hình thức BT trong Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh, hợp đồng xây dựng chuyển giao (sau đây có thể gọi NĐ 108/2009 sửa đổi bổ sung NĐ 24/2011). Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng BT. Giá phí hàng hóa dịch vụ do doanh nghiệp dự án cung cấp được quy định tại hợp đồng dự án theo nguyên tắc bù đủ chi phí có tính đến tương quan giá cả thị trường bảo đảm doanh nghiệp dự án, người sử dụng và Nhà nước. Doanh nghiệp được quyền điều chỉnh giá phí theo các điều kiện điều chỉnh giá, phí hàng hóa 4 Khoản 1 điều 2 QĐ 71/2010 NĐ-CP về thí điểm mô hình hợp tác công-tư GVHD: Phạm Mai Phương 5 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam phí dịch vụ và các khoản thu khác được quy định trong hợp đồng dự án, việc điều chỉnh này phải được cơ quan Nhà nước chấp nhận. Doanh nghiệp dự án được hưởng ưu đã về thuế thu nhập doanh nghiệp, ưu đãi thuế xuất nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu để thực hiện dự án theo quy định, được miễn quyền sử dụng đất đối với diện dích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án. Doanh nghiệp Nhà nước được phép cầm cố, thế chấp các tài sản theo quy định của Nhà nước, được quyền mua ngoại tệ tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động. Chia sẻ rủi ro: đảm bảo cung cấp dịch vụ công cộng, doanh nghiệp dự án được sử dụng đất đai, đường giao thông và các công trình phụ trợ khác để thực hiện dự án theo quy định pháp luật. Trường hợp khan hiếm về dịch vụ công ích hoặc có hạn chế về đối tượng sử dụng công trình công cộng, doanh nghiệp dự án được ưu tiên cung cấp các dịch vụ hoặc được ưu tiên cấp quyền sử dụng các công trình công cộng thực hiện dự án. Hỗ trợ thu phí dịch vụ theo Nghị định 108/20095 doanh nghiệp dự án được tạo mọi điều kiện thuận lợi để thu đúng, thu đủ giá và phí dịch vụ và các khoản thu khác từ việc khai thác công trình, trong trường hợp cần thiết, doanh nghiệp dự án có thể yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ thu phí hoặc các khoản thu khác từ việc kinh doanh công trình. Bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án và các doanh nghiệp khác trong trường hợp cần thiết và tùy theo tính chất dự án cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trình Chính phủ xem xét quyết định việc chỉ định cơ quan có thẩm quyền bảo lãnh vốn vay, bảo lãnh cung cấp nguyên liệu tiêu thụ sản phẩm và các dịch vụ khác cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án hoặc các doanh nghiệp khác tham gia thực hiện dự án và bảo lãnh nghĩa vụ của các doanh nghiệp Nhà nước bán nguyên liệu mua sản phẩm dịch vụ của dự án. Trong QĐ 71/20106 vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh cho doanh nghiệp được tính là vốn Nhà nước trong phần tham gia của Nhà nước và được xác định trước đấu thầu dự án. Về quyền tiếp nhận dự án các bên có thể thỏa thuận việc bên cho vay tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ các quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp dự án trong trường hợp doanh nghiệp dự án hoặc nhà đầu tư không thực hiện được các nghĩa vụ theo hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay. Sau khi tiếp nhận dự án, bên cho vay phải thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tương ứng 5 Điều 34 NĐ 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao 6 Khoản 5 điều 2 QĐ 71/2010 về thí điểm đầu tư theo mô hình hợp tác công tư GVHD: Phạm Mai Phương 6 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam của doanh nghiệp dự án và nhà đầu tư quy định tại hợp đồng dự án. Chuyển nhượng nghĩa vụ theo hợp đồng dự án, nhà đầu tư có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ các quyền và nghĩa vụ của mình theo hợp đồng dự án, việc chuyển nhượng phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chấp nhận và không làm ảnh hưởng đến mục tiêu, quy mô kỹ thuật, tiêu chuẩn, tiến độ thực hiện dự án và các điều kiện khác thỏa thuận trong hợp đồng. Việc chia sẻ rủi ro còn được thể hiện trong quá trình thực hiện dự án, doanh nghiệp dự án có thể yêu cầu được sửa đổi bổ sung do có sự thay đổi về quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tổng vốn đầu tư đã thỏa thuận hoặc do sự kiện bất khả kháng và các trường hợp khác theo hợp đồng, việc sửa đổi bổ sung hợp đồng dự án phải được cơ quan cấp giấy chứng nhận đầu tư chấp thuận. Cuối cùng, trong việc chấm dứt hợp đồng dự án trước thời hạn là trường hợp do lỗi vi phạm của một trong các bên mà không có biện pháp khắc phục có hiệu quả do sự kiện bất khả kháng hoặc các trường hợp khác quy định trong hợp đồng dự án. Thứ hai: trong mô hình PPP điều quan trọng một trong hai bên chủ thể tham gia là Nhà nước. Thứ ba: về cơ chế tài chính, khác với đầu tư công từ ngân sách Nhà nước, các dự án hợp tác công - tư đặt mục tiêu hiệu quả kinh tế, khả năng sinh lời lên hàng đầu. Vì thế, nếu các quy định không được làm rõ, không có cơ chế tài chính phù hợp khó có thể thu hút được nguồn vốn tư nhân cho các dự án này. Thứ tư: đây là mô hình hợp tác dựa trên cơ sở hợp đồng giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, các tài sản không bị tư nhân hóa mà Nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu và quản lý. 1.1.2.2. Bản chất của mô hình PPP Có thể thấy mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách diễn giải, xong mô hình PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân nhằm kết hợp những điểm mạnh nhất của cả hai trong việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện mô hình PPP chỉ phát triển trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nhưng hiện nay đã mở rông qua các lĩnh vực khác như y tế giáo dục, môi trường… Phân tích sâu sắc hơn về bản chất mô hình PPP đó chính là sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm huy động vốn của khu vực tư nhân, đồng thời GVHD: Phạm Mai Phương 7 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Nhà nước có thể đóng vai trò như bên cấp vốn hay bên mua dịch vụ do tư nhân cung cấp một cách lâu dài hoặc là nhà điều phối đưa ra những lợi ích để thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân. 1.1.3 Lược sử hình thành, phát triển mô hình PPP 1.1.3.1 Trên thế giới Mô hình PPP đã hình thành tư lâu đời, được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ XVIII, các cây cầu ở London vào thế kỷ XIX hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ XIX. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển. Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công. Mô hình PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; Môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện. Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơn. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP. GVHD: Phạm Mai Phương 8 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Tại Nhật Bản, không một Chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo Sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đây là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công - công cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn, Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà Nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009) đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp Nhà nước. Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ La Tinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển. Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của Bộ Giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO)7 chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao 7 Hợp đồng BOO là hợp đồng kí kết giữa Nhà nước và tư nhân theo đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng và được phép khai thác vận hành công trình đó khác với những hợp đồng khác bên tư nhân được quyền sở hữu cho hết vòng đời của nó mà không có nghĩa vụ phải chuyển giao cho khu vực Nhà nước GVHD: Phạm Mai Phương 9 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam (BOT)8. Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các Nhà nước. 1.1.3.2 Tại Việt Nam Việt Nam nằm trong những nước đang phát triển, vì thế mô hình PPP cũng bắt đầu phổ biến ở những năm của thập kỷ 90. Theo thống kê của ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994 - 2009 có 32 dự án được thực hiện theo mô hình công – tư qua các hợp đồng BOT, BTO, BT, BOO. Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông. Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO. Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự án. Riêng năm 2010, theo thống kê của cục đầu tư nước ngoài, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT9, BTO10 có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới. Nhưng số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm % cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới nào đầu tư theo hình thức BOT, BT, BTO đó là một sự khởi sắc tốt. Về hình thức 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 (tính hết ngày 31/12/2010), còn về hình thức liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới. 8 Hợp BOT khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân kí kết hợp đồng cho phép đối tác tư nhân xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và lấy lợi nhuận, kết thúc thời hạn hợp đồng đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho khu vực Nhà nước 9 Hợp đồng BTO là hợp đồng kí kết giữa Nhà nước với tư nhân, theo đo bên tư nhân sẽ bỏ vốn xây dựng công trình hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình đối tác tư nhân phải chuyển giao công trình đó cho khu vực Nhà nước, ngược lại Nhà nước sẽ nhượng quyền cho bên tư nhân quyền khai thác sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định 10 Hợp đồng BT là hợp đồng kí kết giữa Nhà nước và tư nhân theo đó bên tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình hạ tầng, sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước, chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện các công trình khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán theo thỏa thuận hợp đồng. GVHD: Phạm Mai Phương 10 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của Nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu tư khác. Đặc biệt sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/1/2011, quyết định này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình PPP. Thực tế ngay sau đó Thủ tướng Chính phủ đã giao tập đoàn Bitexco lập dự án đầu tư đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, thời gian thi công 36 tháng theo mô hình PPP. Đây là cũng là dự án trọng điểm nằm trong hệ thống đường cao tốc Bắc Nam, có tổng chiều dài 100km. Thiết kế đường cao tốc này thuộc loại A, vận tốc thiết kế 120km/h, mặt cắt ngang đường 33 mét gồm 6 làn xe, phân kỳ đầu tư giai đoạn 1 là 4 làn xe.11 Theo thống kê cho thấy mô hình PPP bắt đầu phát triển ở đầu thập niên 90 và phổ biến ở Việt Nam sau những năm đó, chủ yếu theo hình thức BOO và BOT nhưng còn quá khiêm tốn và có rất nhiều bất cập. 1.2. Các hình thức hợp đồng và lĩnh vực thí điểm của mô hình PPP 1.2.1 Hợp đồng dịch vụ 1.2.1.1 Khái niệm và đặc điểm Với hợp đồng dịch vụ, khu vực Nhà nước thuê một công ty tư nhân, một thực thể tư nhân tiến hành một hoặc nhiều công việc, dịch vụ công, cụ thể trong một thời gian ngắn (Thường từ 1-3 năm). Công ty tư nhân và thực thể tư nhân ở đây được hiểu là những gì không thuộc sở hữu của Nhà nước, công ty tư nhân có thể là công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn... Được thành lập và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình…còn thực thể tư nhân muốn hướng tới là một cá nhân ví như một nhà đầu tư không thuộc Nhà nước (đại diện cho bên tư nhân). Cơ quan Nhà nước vẫn là bên cung cấp chính cho cơ sở hạ tầng, chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân thực hiện hoạt động đó với một mức phí được thỏa thuận và phải đáp ứng những tiêu chuẩn của khu vực Nhà nước đặt ra, thường Nhà nước sẽ thông qua việc đấu thầu để giao kết hợp đồng dịch 11 Văn bản số 1482/TTg-KTN, ngày 9/9/2008 CP GVHD: Phạm Mai Phương 11 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam vụ này với bên tư nhân. Hợp đồng dịch vụ thường bị khống chế về thời gian và tính chất hoạt động khá hẹp. Thường được ký kết dịch vụ về cấp thoát nước. 1.2.1.2 Cơ chế tài chính Trong hợp đồng dịch vụ, Nhà nước trả cho bên tư nhân một khoản phí dịch vụ định trước có thể dựa trên cơ sở chi phí một lần, cơ sở chi phí đơn vị dịch vụ hay một cơ sở khác, vì thế lợi nhuận nhà thầu sẽ tăng nếu có thể giảm chi phí điều hành mà vẫn có thể đáp ứng những tiêu chuẩn mà khu vực Nhà nước đặt ra. Một lựa chọn tài chính trong hợp đồng dịch vụ là chi phí cộng phí, trong đó các chi phí như lao động được tính cố định và đối tác tư nhân tham gia hệ thống chia sẻ lợi nhuận, đối tác tư nhân thường không có tương tác với khách hàng. Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm tài trợ bất kỳ khoản đầu tư nào vào dự án để mở rộng và cải thiện hệ thống. Nhà nước chịu trách nhiệm về nguồn thu cho dự án này và mức thu cũng do Nhà nước quy định. 1.2.1.3 Ưu điểm và hạn chế của hợp đồng dịch vụ Về ưu điểm: hợp đồng dịch vụ thường phát huy lợi thế nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ trong hợp đồng, mức độ yêu cầu tương đối chắc chắn, các hoạt động có thể giám sát dễ dàng. Hợp đồng dịch vụ là hợp đồng với lựa chọn khá có lợi cho khu vực tư nhân, vì mức độ rủi ro về họ khá thấp, hợp đồng dịch vụ có thể tác động nhanh và đáng kể đối với hoạt động và tính hiệu quả của hệ thống, và là một phương thức chuyển giao công nghệ phát triển năng lực quản lý. Hợp đồng dịch vụ thường có thời gian ngắn, tạo tính cạnh tranh liên tục, các rào cản tham gia hợp đồng cũng ở mức khá thấp vì chỉ có một hoạt động được đem ra đấu thầu và việc đấu thầu lặp đi lặp lại khiến nhà thầu phải duy trì chi phí thấp, vậy nên sẽ có nhiều công ty cạnh tranh với nhau. Về hạn chế: hợp đồng dịch vụ không phù hợp nếu mục tiêu chính là thu hút vốn đầu tư, vì trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước là nguồn đầu tư chính và khu vực tư nhân không có nghĩa vụ phải cung cấp vốn đầu tư, chính vì thế mà hoạt động của khu vực tư nhân phụ thuộc hoàn toàn vào vốn của khu vực Nhà nước, sẽ không hoạt động hiệu quả được khi không huy động được vốn từ khu vực Nhà nước. Thực tế hoạt động của khu vực tư nhân tách biệt với hoạt động chung của dự án, vì thế việc có thể tác động sâu đến hoạt động chung là khá khó khăn, chỉ có thể cải thiện riêng biệt GVHD: Phạm Mai Phương 12 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam và giới hạn. Nhà nước vẫn chịu trách nhiệm về tài sản và biểu phí của dự án, cả hai vấn đề này đều khá nhạy cảm, duy trì cả một hệ thống. 1.2.2 Hợp đồng quản lý 1.2.2.1 Khái niệm và đặc điểm của hợp đồng quản lý Hợp đồng quản lý là dạng mở rộng của hợp đồng dịch vụ, bao gồm cả việc hoạt động quản lý điều hành một phần hay toàn bộ dự án. Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn do Nhà nước chịu tránh nhiệm, hoạt động quản lý kiểm soát hàng ngày được giao lại cho bên tư nhân. Một hợp đồng quản lý có thể cải thiện hệ thống quản lý và tài chính của một dự án và chuyển các rủi ro về quản lý cho khu vực tư nhân. 1.2.2.2 Cơ chế tài chính Trong hợp đồng này, Nhà nước trả cho đối tác tư nhân một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều hành dự kiến khác, để thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động, nhà thầu được khu vực Nhà nước trả thêm cho việc đạt được những mục tiêu đã thỏa thuận và quy định cụ thể từ trước. Một cách khác đối tác tư nhân có thể được nhận một phần lợi nhuận của dự án thêm, vào đó khu vực Nhà nước vẫn giữ trách nhiệm cung cấp đầu tư chủ yếu đặc biệt là những khoản đầu tư mang tính mở rộng và cải thiện hệ thống của dự án. Đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn cho đầu tư. Trong hợp đồng quản lý có thể quy định cụ thể các hoạt động riêng biệt mà khu vực tư nhân chịu trách nhiệm góp vốn thực hiện các hoạt động đó, đối tác tư nhân liên hệ với khác hàng và khu vực Nhà nước vẫn chịu biểu phí dịch vụ. Các quyết định liên quan đến mức độ dịch vụ và chế độ ưu tiên sẽ được đưa ra trên cơ sở cân nhắc mang tính thương mại. Về việc thu phí, khu vực Nhà nước thu theo biểu phí hiện hành do cơ quan có thẩm quyền quyết. Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý nguồn thu hoặc giao cho tư nhân thu hộ. Dự án ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn vốn đầu tư của khu vực Nhà nước và được ký kết giao cho bên tư nhân điều hành, duy trì hệ thống. Một phần phí dịch GVHD: Phạm Mai Phương 13 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam vụ được chuyển cho Nhà nước để thanh toán cho việc tài trợ mở rộng hay cải thiện hệ thống. 1.2.2.3 Sơ đồ hợp đồng quản lý Chính phủ Xây dựng biểu phí, tiêu chuẩn dịch vụ và giám sát thực hiện Đầu tư báo phê Và trợ cấp cáo chuẩn Nhà điều hành tư nhân Biểu quản phí lý Nhà cung cấp dịch vụ công Nguồn: Klaus Felsinger 2007 1.2.2.3 Ưu điểm và hạn chế của hợp đồng quản lý Về ưu điểm: có thể đạt được những kết quả hoạt động từ việc quản lý điều hành của tư nhân, nhưng khu vực Nhà nước không phải chuyển giao các tài sản cho bên tư nhân. Hợp đồng quản lý được kí kết khá đơn giản và ít gây tranh cãi hơn so với nhiều hợp đồng khác. Bên tư nhân phải bỏ vốn ít nên chịu rủi ro cũng khá thấp. Về hạn chế: sự phân tách giữa một bên là nghĩa vụ đối với quản lý điều hành với một bên là lập các kế hoạch mở rộng và đầu tư vốn mang lại nhiều bất cập. Bên tư nhân không có thẩm quyền hay quyền tự chủ cần thiết để đạt được những thay đổi sâu sắc mang tính lâu dài. Bên tư nhân có thể được nhận một phần lợi nhuận hoặc một khoản thanh toán có tính chất khuyến khích, nên từ đây việc thổi phồng các kết quả đạt được hay việc không tiến hành việc duy tu bảo dưỡng hệ thống đầy đủ nhằm tăng lợi nhuận là việc mà khu vực Nhà nước khó có thể chủ quan. GVHD: Phạm Mai Phương 14 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 1.2.3. Hợp đồng cho thuê 1.2.3.1 Khái niệm và đặc điểm Theo một hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dự án và chịu trách nhiệm liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn dịch vụ. Nhà điều hành chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu. Bên khu vực Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế. Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang cho khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì hệ thống sẽ do tư nhân tự gánh chịu. Cụ thể, tư nhân sẽ tự chịu đối với các khoản lỗ và khoản nợ từ người tiêu dùng. Tư nhân không có quyền sang bán chuyển nhượng bất cứ một tài sản nào nếu không được sự đồng ý của khu vực Nhà nước 1.2.3.2 Cơ chế tài chính Theo hợp đồng cho thuê, khu vực Nhà nước cung cấp tài chính để xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu, sau đó khu vực Nhà nước ký kết hợp đồng giao cho bên tư nhân điều hành và duy trì hệ thống. Bên tư nhân chuyển một phần phí dịch vụ sang cho Nhà nước để bù vào các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống. Khu vực tư nhân được giữ lại doanh thu từ khách hàng và thanh toán một số tiền thuê cụ thể cho khu vực tư nhân GVHD: Phạm Mai Phương 15 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 1.2.3.3 Sơ đồ hợp đồng cho thuê Chính phủ Xây dựng biểu phí; tiêu chuẩn dịch vụ và giám sát thực hiện phê chuẩn Công ty sở hữu tài sản báo lập kế mục tiêu cáo hoạch hoạt động Người thuê Nguồn: Klaus Felsinger 2007 1.2.3.3 Ưu điểm và hạn chế Về ưu điểm: hợp đồng cho thuê có sức hấp dẫn hơn đối với khu vực Nhà nước vì hợp đồng này giảm được các rủi ro đi kèm với việc thu hồi vốn chậm khi cung cấp dịch vụ. Phí giao thầu được tính theo tỷ lệ một đơn vị dịch vụ được bán ra. Về hạn chế: doanh thu từ các nhà thầu, từ các khoản thanh toán của khách hàng không được đảm bảo chắc chắn nên các mức phí dịch vụ ngày càng trở lên nhạy cảm. Vì tất cả rủi ro về chi phí hoạt động hay khả năng thu hồi chi phí từ khách hàng khá khó khăn nên loại hợp đồng này không được bên tư nhân ưu tiên hợp tác. Thêm vào đó vốn đầu tư vẫn do Nhà nước chịu trách nhiệm bên tư nhân không được chủ động trong việc huy động vốn giảm khả năng mở rộng phát triển cho dự án. 1.2.4 Hợp đồng nhượng quyền 1.2.4.1 Khái niệm và đặc điểm Hợp đồng nhượng quyền là hợp đồng, theo đó cơ quan Nhà nước nhượng lại quyền vận hành khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên tài sản sẵn có của Nhà nước. GVHD: Phạm Mai Phương 16 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Hợp đồng nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể bao gồm điều hành, bảo dưỡng, thu phí quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng, dịch vụ và tiêu chuẩn hoạt động đồng thời bảo đảm lựa chọn các đối tác tư nhân đáp ứng được các tiêu chuẩn đó. Đặc điểm quan trọng của hình thức này đó là vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ người cung cấp dịch vụ sang người điều tiết quản lý giá và chất lượng dịch vụ. Các tài sản cơ sở hạ tầng vẫn thuộc sở hữu của Nhà nước. 1.2.4.2. Cơ chế tài chính Đối với đầu tư vốn, Nhà nước vẫn là bên chịu trách nhiệm, tuy nhiên ở hợp đồng nhượng quyền bên tư nhân có quyền có thể đóng góp vào chi phí đầu tư nếu thấy cần thiết, đây có thể là một khoản “trợ cấp” đầu tư để đảm bảo việc nhượng quyền tồn tại một cách thương mại. Chính phủ có thể được bù đắp một phần tương ứng được trong khoản chi phí thu được. Nhà điều hành tư nhân được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ khách hàng, mức thu phí được thiết lập trong hợp đồng chuyển nhượng ban đầu. Trong một vài trường hợp, Nhà nước có thể lựa chọn việc cung cấp những hỗ trợ tài chính để giúp người được nhượng quyền có đủ vốn đầu tư. GVHD: Phạm Mai Phương 17 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 1.2.4.3 Sơ đồ hợp đồng nhượng quyền Chính phủ Xây dựng biểu phí; tiêu chuẩn dịch và giám sát thực hiện. báo hợp cáo đồng Công ty được nhượng quyền dịch vụ Bên cho Vay, cổ Đông doanh thu Khách hàng Nguồn: Klaus Felsinger 2007 1.2.4.3 Ưu điểm và hạn chế của hợp đồng nhượng quyền Về ưu điểm: nhượng quyền là một hình thức hiệu quả để thu hút nguồn tài chính cần thiết của khu vực tư nhân, để tài trợ cho việc xây dựng mới hay tu bổ cơ sở vật chất hiện tại. Ưu điểm chủ yếu của hợp đồng nhượng quyền là tạo động lực cho bên tư nhân nâng cao hiệu quả và hiệu lực, vì những thành quả của các hoạt động đó sẽ chuyển thành lợi nhuận và thu nhập cho người được nhượng quyền. Việc chuyển tất cả trách nhiệm tài chính và điều hành giúp người được nhượng quyền có thể chủ động hơn nhiều với hoạt động của mình, họ có thể đưa ra những ưu tiên và cải tiến mà họ cho là chính xác và cần thiết nhất. Về hạn chế: trở ngại lớn nhất là độ phức tạp trong hợp đồng về vấn đề xác định các hoạt động của bên tư nhân, thường hợp đồng nhượng quyền có thời hạn khá dài khiến quá trình đấu thầu và xây dựng hợp đồng trở lên phức tạp, vì khó có thể đoán được những diễn biến của quá trình thực hiện hợp đồng trong thời hạn quá dài. Như vậy, do mức độ phức tạp và dài hạn của hợp đồng có thể gây ra tranh cãi chính trị và GVHD: Phạm Mai Phương 18 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam khó khăn trong tổ chức. Nếu trường hợp không được quy định cụ thể trong hợp đồng, nhà điều hành tư nhân sẽ chỉ đầu tư vào những tài sản mới khi họ thấy rằng khoản đầu tư đó có thể thu hồi được trong thời gian còn lại của hợp đồng. 1.2.5 Các hợp đồng dạng BOT 1.2.5.1 Khái niệm và đặc điểm BOT và các hợp đồng tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa, bên tư nhân cung cấp vốn và xây dựng một cơ sở hạ tầng mới căn cứ trên các tiêu chuẩn Nhà nước quy định. Các biến thể của hợp đồng BOT bao gồm: BTO, BOT, BT, BOO, BDFO… Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT): theo đó khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân thỏa thuận cho phép đối tác tư nhân xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và lấy lợi nhuận, kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho khu vực Nhà nước. Ở hợp đồng này rủi ro tài trợ hay rủi ro hoạt động đều chuyển qua khu vực tư nhân. Để thực hiện dự án BOT đòi hỏi có nhiều hợp đồng được kí kết, xong hợp đồng BOT vẫn là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp BOT và việc kí kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Đối tác tư nhân có thể tự mình bỏ toàn bộ vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng, đồng thời cũng có thể vay vốn từ ngân hàng. Đây là một mô hình quan trọng hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong điều kiện ngân sách hạn hẹp. Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh (BTO): theo hợp đồng này, bên tư nhân sẽ bỏ vốn xây dựng công trình hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân phải chuyển giao công trình đó cho khu vực Nhà nước, ngược lại Nhà nước sẽ nhượng quyền cho bên tư nhân quyền khai thác sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định. BOT kết hợp đấu thầu thiết kế, xây dựng và khai thác trong một hợp đồng do đó các bên liên quan trong hợp đồng sẽ ít thời gian giao dịch hơn mà trách nhiệm của nhà thầu phải nâng cao hơn. Sau khi chuyển giao sở hữu tài sản cho khu vực Nhà nước, đối tác tư nhân được quyền khai thác kinh doanh thông qua một thỏa thuận nhượng quyền dài hạn. Hợp đồng BOT có mức độ tham gia của tư nhân thấp hơn so với những mô hình hợp đồng tương tự khác. GVHD: Phạm Mai Phương 19 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Hợp đồng xây dựng – sở hữu – kinh doanh (BOO): Theo hợp đồng BOO, đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng và được phép khai thác vận hành công trình đó, khác với những hợp đồng khác. ở hợp đồng BOO, bên tư nhân được quyền sở hữu cho hết vòng đời của nó mà không có nghĩa vụ phải chuyển giao cho khu vực Nhà nước. Mặc dù vậy nhưng các quyết định đối với tài sản của bên tư nhân có thể bị hạn chế khi thi hành bởi những điều khoản ràng buộc trong hợp đồng đã ký kết với khu vực Nhà nước. Bên tư nhân có quyền quyết định thu phí, lệ, phí tiền thuê và tiền sử dụng dịch vụ, thông qua đó thu lại khoản chi phí đã đầu tư để xây dựng vận hành. Khi hợp đồng vẫn còn giá trị, đối tác tư nhân vẫn phải tiếp tục kinh doanh phù hợp với những gì cam kết trong hợp đồng. Hợp đồng thiết kế xây dựng – tài trợ - kinh doanh (DBFO): Trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn từ khâu thiết kế cho đến kinh doanh dự án thông qua một hợp đồng dài hạn. Trong hợp đồng này, có nhiều hơn một đối tác tư nhân liên quan tham gia vào quá trình thực hiện dự án, để thực hiện dự án, một công ty phục vụ mục đích đặc biệt được thành lập (PSV) đó thường là sự liên doanh giữa các đối tác. Trong mô hình này tài sản được hình thành vẫn thuộc sở hữu của Nhà nước và hầu như tất cả rủi ro tài chính được chuyển giao cho bên tư nhân. 1.2.5.2 Cơ chế tài chính Theo các hợp đồng dạng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đầu tư mới. Điều quan trọng, bên tư nhân được quyền sử dụng khai thác tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng, khoảng thời gian đó đủ để bên tư nhân có thể thu hồi vốn đầu tư và một khoản lợi nhuận nào đó thông qua việc trả phí từ người sử dụng. Các hợp đồng dạng BOT thường yêu cầu gói đầu tư tài chính phức tạp để đạt được lượng tài chính đủ lớn và thời gian thu hồi vốn đủ dài. Đối tác tư nhân thường tính toán kỹ lưỡng khả năng thu phí để làm cơ sở thỏa thuận thời hạn của hợp đồng, đặc biệt là thời hạn khai thác công trình cơ sở hạ tầng. Giai đoạn khai thác kinh doanh được xác định bằng độ dài thời gian cần thiết để doanh thu công trình trả hết được chi phí vốn đầu tư của bên tư nhân và tạo được một tỷ suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà họ phải chịu. GVHD: Phạm Mai Phương 20 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 1.2.5.3 sơ đồ hợp đồng dạng BOT Thu lợi từ đầu tư vốn Khu vực nhà nước Bên tư nhân Vốn đầu tư Doanh thu BOT Biểu phí dịch vụ Khách hàng Nguồn: Klaus Felsinger 2007 1.2.5.3 Ưu điểm và hạn chế Về ưu điểm: các dạng hợp đồng BOT thường phát huy thế mạnh là có thể thu hút vốn đầu tư tư nhân tham gia phát triển cơ sở hạ tầng và các công trình xã hội khác. Việc tham gia của thành phần tài chính tư nhân sẽ làm cho dự án quản lý có hiệu quả hơn, tránh được những tiêu cực trong hoạt động quản lý các dự án đầu tư từ nguồn vốn công, tiết kiệm nguồn vốn đầu tư Nhà nước. Tạo điều kiện, cơ hội cho bên tư nhân phát triển và đóng góp vào nền kinh tế. Với tính chất của hợp đồng có sự chia sẻ rủi ro và hỗ trợ từ phía Nhà nước tạo sức hấp dẫn thu hút nguồn đầu tư vốn từ nước ngoài, nguồn vốn ODA và vốn tín dụng khác. Về hạn chế: hệ thống về khung pháp lý điều chỉnh các mô hình này chưa cụ thể, gây khó khăn trong quá trình thực thi dự án, có sự chia sẻ rủi ro của Nhà nước nhưng chưa rõ và áp dụng cũng không được thống nhất, chủ đầu tư thường vướng GVHD: Phạm Mai Phương 21 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam mắc ở khâu cấp phép và giải phóng mặt bằng. Quy định pháp luật cơ chế xét thầu, chỉ định thầu không giúp khu vực Nhà nước chọn được chủ đầu tư có năng lực. 1.2.6 Lĩnh vực thí điểm mô hình PPP Theo Quyết định số 71/2010 điều chỉnh rõ các lĩnh vực thí điểm mô hình công – tư bao gồm 8 lĩnh vực sau: “1. Đường bộ, cầu đường sắt, hầm đường bộ, bến phà đường bộ. 2. Đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt. 3. Giao thông đô thị. 4. Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông. 5. Hệ thống cung cấp nước sạch. 6. Nhà máy điện. 7. Y tế (bệnh viện). 8. Môi trường (nhà máy xử lý chất thải). 9. Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công cộng khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ”12 Dự án thực hiện thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư phải đáp ứng được một trong các tiêu chí: là dự án quan trọng, quy mô lớn, có yêu cầu cấp thiết cho nhu cầu phát triển kinh tế theo Quyết định số 412/QĐ-TTg ngày 11/4/2007 của Thủ tướng Chính phủ, dự án có khả năng hoàn trả vốn cho nhà đầu tư từ nguồn thu hợp lý từ người sử dụng, dự án có khả năng khai thác được lợi thế về công nghệ, kinh nghiệm quản lý, vận hành và sử dụng hiệu quả năng lực tài chính của khu vực tư nhân, các tiêu chí khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Như vậy theo Luật của nước ta hiện nay mô hình này được thí điểm rộng rãi trong 8 lĩnh vực này, tuy nhiên với tình hình kinh tế xã hội nước ta đang trên đà phát triển, với 8 hình thức này mô hình PPP vẫn còn khá hạn chế, trong thời gian tới cần nới rộng phạm vi lĩnh vực thực hiện mô hình hợp tác công – tư hơn nữa. 12 Điều 4 Quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo mô hình hợp tác công – tư. GVHD: Phạm Mai Phương 22 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 1.3 Cơ chế tài chính của mô hình hợp tác Công - Tư Cơ chế tài chính là một vấn đề quan trọng để đánh giá và phân tích mô hình PPP. Các dự án về cơ sở sở hạ tầng hay dịch vụ công thì mối quan hệ đối tác công - tư đều hướng đến nguồn vốn, đó là các khoản tài chính bên ngoài cần thiết cho chi phí đầu tư ban đầu và sẽ thu lại theo thời gian từ các nguồn doanh thu trong tương lai. Các khoản tài chính này đến từ khu vực Nhà nước hoặc bên tư nhân, dù đến từ đâu thì vấn đề này nguồn tài chính đó sẽ là sự tương quan giữa rủi ro tín dụng dự tính và chi phí tài chính mà mỗi bên kí hợp đồng đều rất quan tâm. Trong mô hình PPP cơ chế tài chính đều cần phải xác minh một cách rõ ràng, cụ thể, công bằng giữa các bên tham gia. 1.3.1 Cơ chế tài chính đối với khu vực Nhà nước Các hình thức đóng góp của Nhà nước trong dự án mô hình PPP bao gồm: vốn Nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính liên quan…Căn cứ vào tính chất của mỗi dự án, khu vực Nhà nước đưa ra hình thức phù hợp với dự án đó. Phần tham gia của Nhà nước không phải là phần góp vốn của chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn liền với quyền được phân chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án. Vốn Nhà nước có thể dùng để trang trải một phần chi phí của dự án, xây dựng cơ sở hạ tầng mới hay cải thiện, mở rộng công trình đó, tổ chức giải phóng mặt bằng tái định cư hay sử dụng vào một hoạt động nào đó liên quan đến dự án khác như giao đất, cho thuê miễn tiền, các khoản trợ cấp từ chính quyền nơi có dự án. Nhà nước còn đưa ra các khoản trợ cấp để giảm mức phí dịch vụ hỗ trợ người nghèo hay giải quyết những vấn đề liên quan đến việc tăng mức phí, các khoản trợ cấp đó có thể bằng tiền mặt cũng có thể trợ cấp không bằng tiền mặt. Các khoản trợ cấp bằng tiền mặt gồm các khoản thanh toán bằng tiền của khu vực Nhà nước cho bên tư nhân, các khoản thanh toán có thể chi trả cho một phần đầu tư hay những hoạt động liên quan đến dự án, các khoản trợ cấp được thiết lập để đảm bảo rằng bên tư nhân có động cơ khuyến khích để đạt được kết quả mong muốn mà khu vực Nhà nước đã đặt ra. Để khắc phục việc tăng biểu phí, một khoản tiền mặt sẽ được chi trả cho nhà cung cấp dịch vụ tư nhân, giúp giảm làm biểu phí trung bình cần thiết sẽ giải quyết phần nào những vần đề đã nêu ở trên. GVHD: Phạm Mai Phương 23 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Trợ cấp không bằng tiền đây là cơ chế bồi thường được xây dựng trong cấu trúc biểu phí. Hầu hết các dự án cung cấp dịch vụ công của Nhà nước đều mang lại hiệu quả sinh lời không cao, chưa kể là có dự án còn bị bù lỗ, các hoạt động dịch vụ này đều chủ yếu dựa vào ngân sách của Nhà nước để hoạt động, do đó việc thiết lập mối quan hệ công – tư sẽ làm cho các dự án đem lại hiệu quả cao hơn và có thể là một sự cải thiện đáng kể thông qua các nguồn trợ cấp ngắn hạn và trung hạn, loại trợ cấp này không những làm tăng giá trị của dự án mà còn thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, từ đó làm tăng hiệu quả hoặc duy trì các dịch vụ có giá trị giới hạn. Ngoài ra, còn có các khoản hỗ trợ về vay tín dụng mua ngoại tệ cho bên tư nhân. Nhà nước có thể dùng mối quan hệ và các thế mạnh về chính trị để hỗ trợ cho công ty được thành lập từ dự án từ việc huy động vốn vay thương mại với lãi suất ưu đãi, mua ngoại tệ với giá mềm hơn ngoài thị trường. Tổng phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30% tổng mức vốn đầu tư của dự án, điều này được Chính phủ quy định trong QĐ số 71/2010 tuy nhiên cho đến này vấn đề này vẫn đang gây tranh cãi. 1.3.2 Cơ chế tài chính đối với khu vực tư nhân Vốn của tư nhân tham gia bao gồm vốn của chủ sở hữu các nhà đầu tư tư nhân, các nguồn vốn thương mại trong nước và quốc tế, các nguồn vốn khác được huy động không dẫn đến nợ công. Các nhà đầu tư có thể huy động vốn bằng hình thức vay thương mại vay không có bảo lãnh của Nhà nước. 1.4 Lợi ích và hạn chế của mô hình PPP 1.4.1 Lợi ích của mô hình PPP Thứ nhất: chia sẻ rủi ro với mô hình hợp tác công – tư, Nhà nước có thể đưa vốn tư nhân vào giúp giảm nhẹ gánh nặng về tài chính cho dự án và chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư tư nhân thông qua các hoạt động hai bên đã ký kết. Thứ hai: giúp giảm chi phí, đó có thể là chi phí đầu tư hay chi phí vận hành bảo trì công trình, chẳng hạn như kết hợp việc thiết kế và xây dựng trong cùng một hợp đồng giúp rút ngắn thời gian hay tạo hiệu quả nhanh hơn cho dự án. Thứ ba: sự có mặt tham gia của bên tư nhân đã tháo gỡ khó khăn rất nhiều cho khu vực Nhà nước. Đầu tiên là về vốn, hợp đồng PPP là mô hình thu hút nguồn vốn GVHD: Phạm Mai Phương 24 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam của tư nhân rất mạnh, giải quyết những vấn đề liên quan đến vốn mà Nhà nước khó có thể giải quyết được một mình, bên cạnh đó có thể sử dụng được các kỹ năng, công nghệ hiện đại và hoạt động hiệu quả của khu vực tư nhân buộc khu vực công cộng phải chú trọng đầu ra và lợi ích. Thứ tư: làm tăng các mối quan hệ, mô hình PPP mang nhiều lợi ích kinh tế, chẳng hạn như làm tăng mối quan hệ giữa Nhà nước và tư nhân, từ đó kích thích khu vực tư nhân tham gia cùng Nhà nước nhiều dự án công trình khác kéo gần hơn mối quan hệ công - tư. Thứ năm: hợp tác công - tư còn là một cách thức mới và hiệu quả giúp giải quyết vấn đề quá tải cơ sở hạ tầng, một trong những nút thắt cơ bản trong nền kinh tế hiện nay. 1.4.2 hạn chế của mô hình PPP Thứ nhất: khung pháp lý của mô hình PPP hiện nay chưa hoàn thiện và đồng nhất, nên để thực hiện dự án mô hình này còn gặp khá nhiều khó khăn, mọi vấn đề liên quan đến trách nhiệm bồi hoàn và gánh vác rủi ro của phía Nhà nước phần lớn phụ thuộc vào sự chỉ đạo bằng các văn bản dưới luật khi phát sinh vấn đề tranh chấp. Chính vì vậy, bên tư nhân tham gia còn khá e dè và hạn chế. Đối với các dự án cơ sở hạ tầng hầu hết chủ đầu tư vướng mắc ở khâu cấp phép và giải phóng mặt bằng, Nhà nước đưa ra chính sách bồi thường nhưng thực hiện lại là bên tư nhân. Vậy nên, khó khăn xuất phát từ việc không đồng thuận giữa Nhà nước và người dân gây cản trở rất lớn cho bên tư nhân. Thứ hai: bản chất mối quan hệ công – tư gắn liền với rủi ro và lợi ích. Những rủi ro đối với đối tác tư nhân là việc xác định dịch vụ nào được cung cấp và gái của chúng được xác định như thế nào. Điều này dẫn đến mối lo ngại như ai sẽ là người kiểm soát việc cung ứng dịch vụ. Hiện nay ở nước ta, trong mô hình PPP về công tác kiểm soát còn rất yếu kém, không đảm bảo được khả năng chặt chẽ. Thứ ba: mô hình PPP khiến chi phí đầu tư lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn. Thứ tư: trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm xác định mức thu phí hay xác định mức thu phí là rất phức tạp. GVHD: Phạm Mai Phương 25 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Thứ năm: sự thiếu năng lực và rủi ro chính trị rất cao, cơ chế mô hình PPP đòi hỏi cả bên Nhà nước và bên tư nhân đều phải có năng lực, nếu một doanh nghiệp tư nhân thiếu năng lực kết hợp với một cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà kinh nghiệm còn yếu kém trong khâu quản lý kiểm soát thì hậu quả sẽ là đầu tư không mang lại hiệu quả kéo theo những rủi ro chính trị. GVHD: Phạm Mai Phương 26 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM 2.2 Chủ thể tham gia Việt Nam gia nhập WTO đến nay đã gần 10 năm, nền kinh tế nước ta đã và đang hội nhập sâu vào nền kinh tế toàn cầu. Việc hội nhập kinh tế quốc tế và làn sóng đầu tư ngày càng tăng cao đòi hỏi chúng ta ngay càng phải đổi mới về pháp luật, trong đó có pháp luật về mô hình PPP. Để hoàn thiện pháp luật về hình thức đầu tư theo mô hình này trong lĩnh vực xây dựng kết cấu cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công, một trong những vấn đề cơ bản và trọng tâm là phải nhận diện những đặc thù về mặt chủ thể của mô hình trên, từ đó có hướng điều chỉnh pháp luật đầu tư để phù hợp với thông lệ quốc tế nhằm huy động tối đa mọi nguồn lực tài chính cho phát triển công trình hạ tầng cơ sở, dịch vụ công trong điều kiện vốn ngân sách chi cho các hoạt động này còn nhiều hạn chế. Chủ thể của mô hình PPP có quyền lợi, nghĩa vụ phát sinh trên cơ sở hợp đồng dự án đã ký kết. Từ khái niệm về mô hình PPP như đã trình bày ở phần trước, có thể thấy chủ thể của các hợp đồng dự án này bao gồm: cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thẩm quyền và nhà đầu tư. Về phía chủ thể là cơ quan nhà nước. Theo Quyết định 71/2010 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư quy định “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng dự án là các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương”13. Thực chất các cơ quan này đại diện cho Nhà nước và nhân danh lợi ích Nhà nước để thực hiện đàm phán với nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế trong và ngoài nước. Nhà nước (với danh nghĩa là một tổ chức quyền lực) trở thành chủ thể của quan hệ đầu tư đã tạo ra sự khác biệt lớn cho quan hệ đầu tư này so với các quan hệ thương mại và đầu tư khác, khi Nhà nước với tư cách là cơ quan công quyền và là một chủ thể kinh tế có địa vị pháp lý lại bình đẳng như nhà đầu tư. Sự đặc biệt này xuất phát từ một số lý do nhất định sau đây: 13 Khoản 1 điều 7 QĐ 71/2010 về quy chế thí điểm theo mô hình đối tác công - tư GVHD: Phạm Mai Phương 27 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Thứ nhất, các công trình kết cấu hạ tầng đều được xây dựng trên đất, gắn liền với đất, trong khi đó, pháp luật Việt Nam quy định đất đai thuộc sở hữu Nhà nước. Theo Bộ Luật Dân 2005 sự quy định “đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý…”14. Thứ hai, thông thường Nhà nước phải bỏ vốn xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, nhưng do khả năng cân đối ngân sách thực hiện còn hạn chế nên phổ biến các nước đều tìm cách thu hút vốn đầu tư từ khu vực kinh tế tư nhân theo mô hình PPP qua các hình thức BOT, BT và các dạng tương tự (BOO, BTO…). Nhà nước có chức năng xã hội nên có thể phải thực hiện các hoạt động đầu tư phi lợi nhuận mang tính công ích vì sự phát triển chung của toàn xã hội, trong khi đó, tư nhân quan tâm đến mục tiêu kinh doanh và lợi nhuận của mình. Phù hợp với điều này, quá trình đàm phán luôn phải tính đến lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của Nhà nước. Pháp luật đầu tư hiện hành khuyến khích đầu tư xây dựng công trình hạ tầng theo hình thức mà theo đó nhà đầu tư đều có nghĩa vụ chuyển giao công trình cho Nhà nước Việt Nam. Thực trạng pháp luật trên phần nào phản ánh mục tiêu khai thác hiệu quả các công trình kết cấu hạ tầng vào quá trình phục vụ lợi ích công cộng của Nhà nước ta. Những phân tích trên đây cho phép khẳng định rằng: đàm phán mô hình PPP là đàm phán giữa lợi ích của Nhà nước và lợi ích nhà đầu tư. Trước đây quy chế về hình thức công - tư thông qua hợp đồng như BOT, BTO…có một thực tế cho thấy việc cho phép Ủy ban nhân dân huyện khi được Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ định trực tiếp kí hợp đồng BOT thì phải chịu trách nhiệm với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Do quyền hạn của các Sở có hạn, nên những vướng mắc trong quá trình thực hiện hợp đồng, Sở phải báo cáo lên Ủy ban nhân dân tỉnh, gây chậm trễ công việc và tạo thành một cấp hành chính trung gian không cần thiết. Điều này lại là một cản trở lớn với nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án khi phải chờ đợi ý kiến của nhiều ban ngành có liên quan. Tại quy chế đầu tư theo Quyết định 71/2010 thí điểm đầu tư theo hình thức công - tư hay Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao được quy định theo hướng không đề cập đến việc cho phép Ủy 14 Khoản 1 điều 688 Bộ Luật Dân sự 2005 GVHD: Phạm Mai Phương 28 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam ban nhân dân tỉnh ủy quyền cho Ủy ban nhân dân huyện có thẩm quyền kí kết hợp đồng dự án. Những bất cập nói trên đã được được khắc phục theo hướng có quy định rõ ràng. Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án với nhà đầu tư là các Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Quy định như vậy để tránh cho nhà đầu tư tâm lý e ngại vì họ chưa xác định chắc chắn rằng cơ quan Nhà nước nào sẽ đứng ra đàm phán, ký kết hợp đồng dự án và địa vị pháp lý của các cơ quan này, nếu như các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phân cấp, ủy quyền cho các cơ quan đơn vị trực thuộc mình kí kết hợp đồng dự án thì phải có những quy định rõ ràng cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của các đơn vị này khi được ủy quyền kí hợp đồng hợp tác công - tư, cũng như việc uỷ quyền này được thể hiện dưới hình thức nào, có hiệu lực trong bao lâu… để tránh cho các nhà đầu tư những thủ tục hành chính rườm rà đồng thời tiết kiệm thời gian, chi phí cho nhà đầu tư. Từ đó, đẩy nhanh tiến độ đàm phán, thực hiện dự án. Về phía nhà đầu tư: theo pháp luật đầu tư hiện hành quy định nhà đầu tư là “tổ chức cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư theo quy định của pháp Luật Việt Nam, bao gồm: doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thành lập theo Luật Doanh nghiệp: hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã thành lập theo Luật Hợp tác xã; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thành lập trước khi luật này có hiệu lực; hộ kinh doanh, cá nhân; tổ chức, cá nhân nước ngoài; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; người nước ngoài thường trú tại Việt Nam; các tổ chức cá nhân khác”15. Như vậy để hiểu hơn về các chủ thể mô hình PPP người viết sẽ phân tích như sau: Doanh nghiệp là tổ chức kinh tế có tên riêng, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh16. Theo đó, doanh nghiệp ở nước ta hiện nay bao gồm các loại hình sau: công ty trách nhiệm hữu hạn (1 thành viên và 2 thành viên), công ty cổ phần, công ty hợp danh, doanh nghiệp tư nhân. Các loại hình doanh nghiệp nay thực hiện liên tục, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lời. Như vậy, 15 16 Khoản 4 điều 3 Luật Đầu tư 2005 Khỏa 1 điều 4 Luật Doanh nghiệp 2005 GVHD: Phạm Mai Phương 29 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam các loại hình doanh nghiệp này hoạt động chủ yếu với mục đích sinh lời và họ tự chịu trách nhiệm với toàn bộ tài sản của họ. Hợp tác xã là tổ chức kinh tế tập thể, đồng sở hữu, có tư cách pháp nhân, do ít nhất 07 thành viên tự nguyện thành lập và hợp tác tương trợ lẫn nhau trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, tạo việc làm nhằm đáp ứng nhu cầu chung của thành viên, trên cơ sở tự chủ, tự chịu trách nhiệm, bình đẳng và dân chủ trong quản lý hợp tác xã17. Như vậy, theo quy định của Luật Hợp tác xã năm 2012, quy định rõ hợp tác xã mang đặc điểm hoạt động như một loại hình doanh nghiệp, có tư cách pháp nhân, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nghĩa vụ tài chính trong phạm vi vốn điều lệ, vốn tích luỹ và các nguồn vốn khác của hợp tác xã theo quy định của pháp luật. Liên hiệp hợp tác xã là một loại hình hợp tác xã rất mới mẻ. Luật Hợp tác xã 2012 định nghĩa: “ Liên hiệp hợp tác xã là tổ chức kinh tế tập thể, đồng sở hữu, có tư cách pháp nhân, do ít nhất 04 hợp tác xã tự nguyện thành lập và hợp tác tương trợ lẫn nhau trong hoạt động sản xuất, kinh doanh nhằm đáp ứng nhu cầu chung của hợp tác xã thành viên, trên cơ sở tự chủ, tự chịu trách nhiệm, bình đẳng và dân chủ trong quản lý liên hiệp hợp tác xã.”18. Như vậy liên hiệp hợp tác xã do chính các hợp tác xã có nhu cầu và tự nguyện cùng nhau thành lập lên, là một tổ chức kinh tế, có đăng ký kinh doanh, có tư cách pháp nhân và tự chịu trách nhiệm với số vốn của mình. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bao gồm: doanh nghiệp do nhà đầu tư nước ngoài thành lập để thực hiện hoạt động đầu tư tại Việt Nam; doanh nghiệp Việt Nam do nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại19. Ta thấy, trong Luật Đầu tư 2005 không đưa ra một tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài trong doanh nghiệp để làm căn cứ xác định doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Vậy nên, chỉ cần doanh nghiệp đó có nhà đầu tư nước ngoài bỏ vốn vào hoạt động kinh doanh thì doanh nghiệp đó được coi là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài Theo Nghị định 43/2010 NĐ-CP ngày 15/4/2010 hộ kinh doanh được quy định như sau: “Hộ kinh doanh do một cá nhân là công dân Việt Nam hoặc một nhóm người hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng không quá mười lao động, không có con dấu và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản 17 Khoản 1 điều 3 Luật Hợp tác xã 2012 Khoản 2 điều 3 Luật Hợp tác xã 2012 19 Khoản 6 điểu 3 Luật Đầu tư 2005 18 GVHD: Phạm Mai Phương 30 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam của mình đối với hoạt động kinh doanh”. So sánh đặc điểm pháp lý với các tổ chức kinh tế khác ta thấy hộ kinh doanh có các đặc điểm như: chủ hộ kinh doanh có thể là cá nhân hoặc hộ gia đình và phải thực hiện kinh doanh tại một địa điểm, không sử dụng quá 10 lao động, không có tư cách pháp nhân và không có con dấu riêng, tự chịu trách nhiệm vô hạn trong hoạt động kinh doanh của mình, hộ kinh doanh phải đăng ký kinh doanh và được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, hộ kinh doanh không phải là doanh nghiệp nên không được áp dụng các quy định của pháp luật về phá sản doanh nghiệp. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là người mang quốc tịch Việt Nam và người gốc Việt Nam làm ăn sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Như vậy ta hiểu rằng người Việt Nam định cư ở nước ngoài bao gồm cả những người đang mang quốc tịch Việt Nam và cả những người trước đây đã từng mang quốc tịch Việt Nam mà vì một lí do nào đó hiện tại họ mang một quốc tịch nước khác. Tổ chức, cá nhân nước ngoài là tổ chức cá nhân không mang quốc tịch Việt Nam bao gồm người nước ngoài, người không quốc tịch, tổ chức thành lập theo luật nước ngoài. Và người nước ngoài thường trú tại Việt Nam là công dân nước ngoài và người không quốc tịch cư trú, làm ăn, sinh sống lâu dài tại Việt Nam. Như vậy các tổ chức hay cá nhân là người nước ngoài phù hợp đều được tham gia hợp tác với Nhà nước trong mô hình PPP. Ngay từ văn bản pháp luật đầu tư đầu tiên cho tới thời điểm này chủ trương hợp tác đầu tư với nước ngoài nhằm tranh thủ vốn, công nghệ, khả năng quản lý để phục vụ cho sự nghiệp đổi mới của đất nước ngày càng được đẩy mạnh, cùng với việc huy động nguồn vốn trong nước, phát huy nội, ngoại lực và nâng cao hiệu quả các hoạt động đầu tư theo mô hình hợp tác công – tư cũng được coi là một giải pháp hữu ích trong việc thu hút vốn đầu tư vào lĩnh vực xây dựng cơ bản. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi Nhà nước ta xây dựng được một khung pháp lý bình đẳng, tạo cơ hội cho tất cả các chủ thể đầu tư có nhu cầu, đủ điều kiện về vốn và các điều kiện khác do Luật định mà không thể hình thành sự phân biệt đối xử trong quy định của pháp luật, theo Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam 1996 cũng đã quy định “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo đảm đối xử công bằng và thoả GVHD: Phạm Mai Phương 31 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đáng đối với các nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào Việt Nam”20. Qua đó hình thành môi trường đầu tư cởi mở, thông thoáng, bình đẳng giữa các chủ thể cùng bỏ vốn đầu tư, phù hợp hơn với những nguyên tắc của Luật Quốc tế cũng như về mức độ tương thích với pháp luật đầu tư của các nước trong khu vực như nhiều nước khác21. Điều chỉnh cả hoạt động đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài thể hiện việc áp dụng chế độ đối xử quốc gia đối với tất cả các nhà đầu tư. Với quy định này được coi là một tín hiệu tích cực gửi đến cộng đồng quốc tế về những nỗ lực của Chính phủ Việt Nam trong việc tiếp tục thực hiện đường lối đổi mới, mở cửa và hội nhập sâu rộng hơn vào nền kinh tế khu vực và thế giới, cũng như việc thực hiện các cam kết về tự do hóa về thương mại và đầu tư trong khuôn khổ các hiệp định song phương và đa phương mà Việt Nam đã tham gia kí kết. Trong đó, đáng chú ý nhất phải kể đến các cam kết của Việt Nam được ghi nhận trong các hiệp định như: Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ (BTA), những cam kết trong khuôn khổ tổ chức Thương mại thế giới WTO, theo đó chúng ta phải sửa đổi pháp luật trong nước sao cho tương thích với những quy định trong các điều ước, hiệp định này. Những cam kết trên chứa đựng nghĩa vụ của Chính phủ Việt Nam trong việc tạo dựng môi trường kinh doanh thuận lợi và bình đẳng cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, từ đó tạo điều kiện cho nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đều có cơ hội được thực hiện các dự án đầu tư, mà nổi bật là đầu tư theo mô hình PPP trong bối cảnh hiện nay. Với chủ trương không phân biệt giữa nhà đầu tư là cá nhân hay tổ chức trong việc lựa chọn các hình thức đầu tư theo hợp đồng dự án…theo hướng đó Luật Đầu tư năm 2005 áp dụng chung cho mọi nhà đầu tư và mở rộng hơn nữa phạm vi chủ thể nhà đầu tư là cá nhân, mặc nhiên cá nhân khi tham gia kí kết hợp đồng phải là cá nhân có đầy đủ năng lực chủ thể, bao gồm năng lực pháp luật dân sự22 và năng lực hành vi dân sự23. Quan trọng hơn, trong mối quan hệ ký kết hợp đồng dự án PPP, cá nhân mang danh chủ thể phải là cá nhân kinh doanh, cá nhân đó có vốn và thực hiện các hoạt động với mục đích sinh lời. Quy định chủ thể là cá nhân cho thấy pháp luật nước ta khắc phục những thiếu sót, hạn chế trong các văn bản pháp luật trước đây khi quy định về chủ thể đầu tư theo hợp đồng dự án với đầu tư trong nước chỉ là doanh nghiệp. Trước đây, quy định không cho phép các cá nhân nhà đầu tư tự đứng ra kí kết, 20 Điều 20 Luật Đầu tư nước ngoài QH thông qua 12/11/1996 Luật Đầu tư Campuchia và Luật Đầu tư Singapo 22 Điều 14, Bộ Luật Dân sự 2005 23 Điều 17, Bộ Luật Dân sự 2005 21 GVHD: Phạm Mai Phương 32 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam thực hiện dự án đầu tư với cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam mà phải thành lập doanh nghiệp, thực chất việc này đã tạo ra một rào cản khá lớn với các nhà đầu tư cá nhân có tiềm lực về tài chính, năng lực chuyên môn, trình độ quản lý khi muốn đầu tư vào lĩnh vực cơ bản nhưng không phải là doanh nghiệp. So với quy chế đầu tư nước ngoài năm 1996 thì quy định này có thể xem là sự hạn chế của khung pháp luật đầu tư trong nước (cho phép nhà đầu tư nước ngoài kí kết hợp đồng BOT là tổ chức, cá nhân nước ngoài và chịu trách nhiệm về toàn bộ các cam kết của mình trong hợp đồng) đã tạo ra sự bất bình đẳng về quyền tự do kinh doanh của các cá nhân nhà đầu tư. Vậy nên, với pháp luật đầu tư hiện nay nói chung và Luật Đầu tư 2005 nói riêng đã mở rộng đối tượng được quyền tham gia bỏ vốn đầu tư kinh doanh tại Việt Nam. Để rõ hơn Luật Đầu tư 2005 quy định chính sách đầu tư như sau: “1. Nhà đầu tư được đầu tư trong các lĩnh vực và ngành, nghề mà pháp luật không cấm; được tự chủ và quyết định hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật Việt Nam. 2. Nhà nước đối xử bình đẳng trước pháp luật đối với các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế, giữa đầu tư trong nước và đầu tư ngoài; khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động đầu tư. 3. Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sở hữu tài sản, vốn đầu tư, thu nhập và các quyền, lợi ích hợp pháp khác của nhà đầu tư; thừa nhận sự tồn tại và phát triển lâu dài của các hoạt động đầu tư. 4. Nhà nước cam kết thực hiện các Điều ước quốc tế liên quan đến đầu tư mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. 5. Nhà nước khuyến khích và có chính sách ưu đãi đối với đầu tư vào các lĩnh vực, địa bàn ưu đãi đầu tư.”24 Như vậy cả Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam 1996 và Luật Đầu tư 2005 đều quy định rõ đối xử bình đẳng trước pháp luật với tất cả các nhà đầu tư không kể nhà đầu tư trong hay ngoài nước, nhà đầu tư là các nhân hay tổ chức… Cho thấy việc thống nhất đối xử như vậy tạo nên sức hút cho mọi nhà đầu tư đẩy mạnh phát triển hợp tác giữa nhà đầu tư và cơ quan Nhà nước thúc đẩy mô hình PPP phát triển. 24 Điều 4 Luật Đầu tư 2005. GVHD: Phạm Mai Phương 33 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 2.2 Phần tham gia của Nhà nước Trong QĐ số 71/2010 Chính phủ đã quy định phần tham gia Nhà nước trong dự án PPP là tổng hợp các hình thức tham gia của Nhà nước bao gồm: “vốn Nhà nước, các ưu đãi đầu tư các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng mức đầu tư của dự án nhằm tăng tính khả thi của dự án, phần tham gia của Nhà nước có thể bao gồm một hay nhiều hình thức kể trên theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trên cơ sở đề xuất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư”25. Về phần tổng giá trị tham gia của Nhà nước vẫn đang là vấn đề khá “nóng” từ khi QĐ 71/2010 quy định tổng giá trị phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, cho tới nay vấn đề này được Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang tiếp tục đưa ra lấy ý kiến về dự thảo Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP. So với trước đó, dự thảo lần này có một bước đột phá khi không quy định hạn mức tối đa đối với phần tham gia của Nhà nước trong một dự án PPP. “Thay vào đó, dự thảo chỉ quy định nguyên tắc phần tham gia của Nhà nước được xác định trên cơ sở phương án tài chính của dự án”26, theo dự thảo Nghị định, phần tham gia của Nhà nước được xem xét, quyết định trong từng trường hợp cụ thể và điều này nhằm hỗ trợ và tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Cũng cần phải nhắc lại rằng, trong dự thảo Nghị định được đưa ra từ cuối năm 2013, phần tham gia của Nhà nước trong các dự án PPP được dự thảo tối đa không quá 50% tổng vốn đầu tư của dự án. Trước đó, theo quy định tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg27 về thí điểm đầu tư theo hình thức PPP, phần tham gia của Nhà nước chỉ giới hạn ở mức 30% tổng vốn đầu tư của dự án. Và đây bị coi là một trong những “điểm nghẽn” khiến các dự án PPP thiếu sức hấp dẫn hơn. Chính vì vậy, việc dự thảo Nghị định mới không quy định hạn mức tối đa đối với phần tham gia của Nhà nước, tỷ lệ phần tham gia của Nhà nước sẽ dựa vào từng dự án cụ thể để quyết định. Như vậy, phần nào làm tăng khả năng hợp tác, thu hút các nhà đầu tư tư nhân tham gia góp phần đáng kể tăng tính thương mại, đem lại nhiều lợi nhuận cho các dự án PPP, mô hình mà Việt Nam đang muốn đẩy mạnh để có nguồn lực phát triển hạ tầng cơ sở, tạo động lực cho tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế. Các quy định về phần tham gia của Nhà nước trong một dự án PPP cũng là vấn đề nhận được rất nhiều sự quan tâm của các nhà đầu 25 Khoản 4 điều 2 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư Bộ Kế hoạch và Đầu tư 27 Khoản 2 điều 9 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư 26 GVHD: Phạm Mai Phương 34 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tư tư nhân trong và ngoài nước kể từ khi mô hình PPP bắt đầu được thí điểm tại Việt Nam. Có rất nhiều chuyên gia về lĩnh vực phát triển hợp tác công - tư đưa ra những đề xuất là cần quy định linh hoạt mức độ hỗ trợ của Nhà nước cho dự án, bởi quy định 30% như trước đây còn rất hạn chế. Các loại hình dự án khác nhau thì có mức độ cần hỗ trợ khác nhau. Cần xác định nhu cầu hỗ trợ thông qua nghiên cứu khả thi, trong đó chắc chắn phải xác định tỷ trọng lợi ích đồng vốn của Nhà nước, để quyết định xem áp dụng mô hình PPP vào dự án có đem lại giá trị cao hơn mô hình truyền thống hợp tác theo mô hình công - công. Nếu có, mức độ hỗ trợ của Nhà nước cần được tính toán tương ứng, không nên hạn chế. Đề xuất của các nhà đầu tư đã bước đầu được chấp thuận trong các dự thảo Nghị định về mô hình PPP trong năm 2014. Dự thảo Nghị định mới (2014) cũng quy định rõ, phần tham gia của Nhà nước bao gồm vốn, tài sản Nhà nước, và các nguồn tài chính khác được xác định trong giai đoạn lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Nguồn vốn Nhà nước trong phần tham gia của Nhà nước bao gồm ngân sách Nhà nước, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)28 và các nguồn vốn khác. Các nguồn lực này được sử dụng để hỗ trợ đầu tư các hạng mục của dự án, công trình phụ trợ tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc thực hiện các hoạt động khác nhằm hỗ trợ thực hiện dự án. Các bảo đảm, hỗ trợ khác của Nhà nước (như bảo lãnh Chính phủ, bảo đảm cân đối ngoại tệ…) được xác định trong báo cáo nghiên cứu khả thi và không tính vào phần tham gia của Nhà nước. Ngoài ra, dự thảo Nghị định cũng đã quy định các điều kiện được sử dụng phần tham gia của Nhà nước, bao gồm dự án có ý nghĩa quan trọng, đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ thiết yếu thuộc mục tiêu ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội của ngành, địa phương và yêu cầu của người sử dụng không có khả năng thu hồi vốn từ nguồn thu hợp lý của người sử dụng hoặc đã xem xét tất cả các phương án nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án, nhưng không có phương án khả thi nếu thiếu nguồn hỗ trợ của Nhà nước. Bên cạnh đó, phải phù hợp với đặc điểm, tính chất và hình thức hợp đồng dự án cũng như các điều kiện khác theo yêu cầu của từng dự án cụ thể và được thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Các điều kiện này cũng đã có những khác biệt so với dự thảo Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP được đưa ra lấy ý 28 Nghị định số 131/2006/NĐ-CP: vốn ODA là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên Chính phủ. GVHD: Phạm Mai Phương 35 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam kiến công luận hồi cuối năm 2013. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có một Nghị định chính thức nào được ban hành thay thế hay hỗ trợ cho QĐ 71/2010 quy định cụ thể chính xác về vấn đề này, đó vẫn là một lỗ hổng lớn mà pháp luật nước ta cần phải khác phục trong thời gian sớm nhất. 2.3 Quy trình thực hiện dự án 2.3.1 Chuẩn bị dự án Trong quá trình thực hiện dự án mô hình PPP việc chuẩn bị dự án là khâu cần thiết và quan trọng bởi tính công khai của công việc này giúp cho nhà đầu tư có cơ hội như nhau trong việc tiếp cận dự án đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng có cơ hội lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án bao gồm việc đề xuất, lập, công bố dự án… Trong thời gian trước đây khi chưa có quy chế thí điểm hợp tác công - tư thì các dự án theo hình thức này như dự án BOT, BTO, BT… Việc đề xuất dự án, hầu hết đều được thực hiện trên cơ sở đề xuất của các nhà đầu tư và được chấp thuận. Thực tế này cho thấy, việc lập và công bố danh mục dự án đầu tư theo các hợp đồng trên được tiến hành rất hạn chế. Hệ quả của nó là các nhà đầu tư khó có khả năng tiếp cận cơ hội đầu tư và hiện tượng "khép kín" trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản theo đó đã hình thành. Hơn nữa, tại quy chế đầu tư BOT nước ngoài trước đây, việc lập danh mục dự án đầu tư không được phân cấp cho các Bộ quản lý ngành và Uỷ ban nhân dân tỉnh, mà do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các cơ quan này trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Quy định này thực tế đã không tạo ra sự chủ động, nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước đặc biệt là các Bộ, Ngành và địa phương nơi có dự án đầu tư bởi các cơ quan này không có thẩm quyền phê duyệt các dự án nằm trong danh mục, trong khi họ mới chính là người am hiểu về ngành, lĩnh vực và tình hình thực tiễn địa phương mình, xác định rõ những dự án nào trên địa bàn hay thuộc ngành mình quản lý cần kêu gọi vốn đầu tư. Từ đó khiến cho hiệu quả của việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài bị ảnh hưởng một cách đáng kể. Thêm vào đó, việc quy định trên cơ sở các danh mục dự án đã được phê duyệt, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chỉ đạo nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (gọi tắt là báo cáo tiền khả thi) làm cơ sở để lựa chọn nhà đầu tư nước ngoài thì doanh nghiệp BOT phải hoàn trả ngân sách Nhà nước chi phí này, đã không thực sự taọ ra động lực thúc đẩy doanh nghiệp nước ngoài đầu tư vào xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Bởi lẽ, nó làm tổng mức đầu tư của công trình tăng lên, gây khó khăn cho nhà GVHD: Phạm Mai Phương 36 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đầu tư khi phải thu xếp một phần vốn cho công tác này, trong khi, nếu được thực hiện bằng kinh phí của Nhà nước sẽ làm giảm áp lực vốn cho nhà đầu tư, đồng thời đảm bảo tính khả thi của dự án trong danh mục mà Nhà nước muốn kêu gọi đầu tư, trừ trường hợp dự án này do nhà đầu tư tự đề xuất thì chi phí này làm cơ sở để chủ đầu tư tránh được những thiệt hại rủi ro khi thực hiện dự án. Còn đối với đầu tư trong nước, lại cho phép Ủy ban nhân dân tỉnh được quyền lập và công bố các danh mục dự án nhóm B29 và nhóm C30. Dự định thực hiện trên địa bàn và thông qua báo cáo tiền khả thi sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ quản lý ngành chuyên môn. Còn các dự án nhóm A31 do Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập danh mục dự án, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và thông qua nghiên cứu tiền khả thi. Như vậy, cùng một vấn đề lại tồn tại những quy định khác nhau áp dụng đối với đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Đến gần đây, khi Nghị định 78/2007 (hết hiệu lực) và hiện nay thi hành Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 thì việc đề xuất, lập công bố danh mục dự án mới được quy định rõ ràng hơn, thống nhất 2 nhà đầu tư trong và ngoài nước đều được công bằng như nhau. Việc xây dựng danh mục dự án phải được tiến hành từ các Bộ, Ngành, địa phương trên cơ sở quy hoạch, định hướng phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ và phù hợp với lĩnh vực dự án mà Chính phủ khuyến khích thực hiện. Theo đó các Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quyền xây dựng, phê duyệt và công bố danh mục dự án kêu gọi vốn đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO và BT của Ngành, địa phương mình áp dụng với cả dự án có vốn đầu tư trong nước và nhà đầu tư ngoài nước. Phản ánh thực tế trên, pháp luật hiện hành thể hiện sự phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền cho các địa phương và các cơ quan chuyên môn, tạo ra sự chủ động, ý thức trách nhiệm trong việc xác định danh mục dự án cần thu hút vốn đầu tư phù hợp với ngành, địa phương quản lý đồng thời đảm bảo tính khả thi cho các dự án đó. Tuy nhiên QĐ 71/2010 điều chỉnh quan hệ hợp tác công - tư được ban hành. Lập danh mục dự án thực hiện theo đề xuất của cơ quan Nhà nước và đề xuất của nhà đầu tư. Sau khi đã có đề xuất dự án, bao gồm cả đề xuất của cơ quan có thẩm quyền và đề xuất của bên nhà đầu tư, các đề xuất đó được cơ quan Nhà nước gửi về cho Bộ 29 Danh mục nhóm B quy định trong Nghị định 12/2009 CP Về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình Danh mục nhóm C quy định trong Nghị định 12/2009 CP Về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình 31 Danh mục nhóm A quy định trong Nghị định 12/2009 CP Về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình 30 GVHD: Phạm Mai Phương 37 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp và thẩm định, ở đây Bộ Kế hoạch và Đầu tư đóng vai trò chủ trì trên cơ sở lấy ý kiến của các Bộ, Ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh thành phố trực truộc trung ương và các cơ quan liên quan để thẩm định đề xuất dự án làm cơ sở trình Chính phủ phê duyệt, các đề xuất của nhà đầu tư ngoài việc gửi đề xuất đó đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyết còn được gửi tới Bộ Kế hoạch và Đầu tư để theo dõi. Như vậy việc đề xuất lập danh mục dự án được tiến hành một cách chặt chẽ từ việc đề xuất, lấy ý kiến đến trình Chính phủ phê duyệt tạo nên một quá trình thống nhất rõ ràng. Sau khi các danh mục dự án được Chính phủ duyệt sẽ được công bố công khai trên báo đấu thầu cổng thông tin điện tử của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trang tin điện tử của các Bộ, Nghành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các phương tiện thông tin đại chung khác để tất cả mọi cá nhân tổ chức có thể nắm bắt thông tin một cách nhanh chóng. Theo phân tích trên ta thấy trong thời điểm hiện tại cả Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT và Quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo mô hình đối tác công - tư đều có hiệu lực, mà bản chất hợp đồng BOT, BTO, BT được Nghị định 108/2009 điều chỉnh chính là một dạng hình thức của mô hình đối tác công – tư. Tuy nhiên 2 quy định này không thống nhất về khâu lập đề xuất dự án. Tạo khó khăn trong khâu thực thi pháp luật. Trong Quyết định 71/2010, nội dung đề xuất dự án cũng không chỉ dừng lại ở dự kiến quy mô công suất mà còn quy định cụ thể bao gồm: địa điểm, diện tích xây dựng, hạng mục công trình, nhu cầu sử dụng đất, sự phù hợp của dự án với các lĩnh vực, tiêu chí chọn dự án, phân tích lực chọn sơ bộ về công nghệ, kỹ thuật, các điều kiện về cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu năng lượng, dịch vụ, hạ tầng kỹ thuật, sơ bộ phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư (nếu có), đánh giá sơ bộ ảnh hưởng của dự án đối với môi trường sinh thái và môi trường xã hội; dự kiến tiến độ xây dựng công trình, thời gian khai thác công trình, phương thức tổ chức quản lý và kinh doanh của nhà đầu tư; xác định sơ bộ các loại giá, phí hàng hóa, dịch vụ dự kiến thu từ việc khai thác công trình theo quy định hiện hành; các điều kiện, phương thức chuyển giao và tiếp nhận công trình; dự kiến tổng mức đầu tư, xác định sơ bộ phần tham gia của nhà nước và đề xất ưu đãi và cơ chế bảo đảm đầu tư của dự án; phân tích hiệu quả tổng thể của dự án bao gồm sự cần thiết của dự án, những lợi thế và hiệu quả kinh tế, xã hội của việc thực hiện dự án đầu tư theo hình thức công - tư so với hình thức đầu GVHD: Phạm Mai Phương 38 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tư toàn bộ bằng vốn Nhà nước, tính khả thi của việc huy động các nguồn vốn đầu tư32. Như vậy việc quy định rõ nội dung dự án đề xuất một phần nào làm rõ được các dự án sắp được triển khai giúp cả bên Nhà nước lẫn tư nhân nắm rõ được tình hình để khâu chuẩn bị dự án tạo cơ sở tốt hơn cho những khâu sắp tới của dự án. Từ dự án đề xuất được Chính phủ đưa vào danh mục dự án sẽ đưa đến việc lập báo cáo tiền khả thi. Theo đó, báo cáo tiền khả thi là báo cáo cung cấp thông tin một cách tổng quát về dự án qua, đó chủ đầu tư có thể đánh giá sơ bộ tính khả thi của dự án đồng thời lựa chọn phương án đầu tư thích hợp nhất cho dự án, báo cáo tiền khả thi làm cơ sở cho báo cáo khả thi. Trong quy định hiện hành, điều chỉnh mô hình PPP trong giai đoạn này không có quy định về việc lập báo cáo tiền khả thi mà chỉ quy định việc lập báo cáo khả thi. Tuy nhiên, trên thực tế khi xây dựng dự án trước khâu lập báo cáo khả thi cơ quan Nhà nước sẽ phối hợp với nhà đầu tư lập báo cáo tiền khả thi làm tiền đề cho việc lập báo cáo khả thi, theo QĐ 71/2010 quy định cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ tổ chức đấu thầu theo quy định để lựa chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Nhìn chung việc lập báo cáo khả thi khá quan trọng, bao gồm những nội dung cơ bản như: quy mô công suất, địa điểm, diện tích xây dựng, hạng mục công trình, nhu cầu sử dụng đất; sự phù hợp của dự án với các lĩnh vực, tiêu chí lựa chọn dự án; phân tích lực chọn về công nghệ, kỹ thuật, các điều kiện cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ hạng tầng kỹ thuật, phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư, đánh gia ảnh hưởng của dự án đối với môi trường sinh thái và môi trường xã hội; tiến độ xây dựng công trình, thời gian khai thác công trình, phương thức tổ chức quản lý và kinh doanh của nhà đầu tư; tổng mức đầu tư; xác định mức phí người sử dụng đất đối với hàng hóa, dịch vụ công, dự kiến thu từ việc kinh doanh khai thác công trình theo quy định hiện hành; các điều kiện, phương thức chuyển giao và tiếp nhận công trình; dự kiến phần tham gia của Nhà nước trong dự án, ưu đãi và đảm bào đầu tư của dự án; phân tích rủi ro quyền và nghĩa vụ của các bên; phân tích hiệu quả tổng thể của dự án bao gồm sự cần thiết của dự án, những lợi thế và hiệu quả kinh tế xã hội của việc thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư so với hình thức đầu tư toàn bằng vốn Nhà nước, tính khả thi của việc huy động các nguồn đầu tư33. Với việc báo cáo những nội dung này, từ ngày phê duyệt kết quả lựa chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền 32 33 Khoản 2 điều 12 QĐ 71/2010 về thí điểm theo mô hình hợp tác công - tư Điều 16 QĐ 71/2010 về thí điểm theo mô hình hợp tác công - tư GVHD: Phạm Mai Phương 39 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam hoặc cơ quan trực thuộc được ủy quyền tiến hành kí kết và triển khai hợp đồng với tư vấn được lựa chọn để lập báo cáo nghiên cứu khả thi với nội dung đầy đủ như trên. Qua đó làm cơ sở để vận động, xúc tiến đầu tư và lập hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư đàm phán hợp đồng dự án. Theo đó thủ tục lập, thông qua danh mục dự án cũng như báo cáo khả thi được áp dụng với tất cả các dự án nằm trong danh mục mà không phân biệt mức độ, quy mô của từng dự án và đã được đơn giản hóa nhiều so với quy định cũ được xây dựng đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước. Căn cứ ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan có liên quan, Bộ quản lý ngành và Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định và thông qua danh mục dự án cũng như báo cáo khả thi của các dự án thuộc quy hoạch mà không phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (với dự án đầu tư nước ngoài) và phải có ý kiến thống nhất của các Bộ, Ngành và Uỷ ban nhân dân tỉnh có liên quan (với dự án đầu tư nước ngoài). Việc lập báo cáo khả thi giúp cho Nhà nước và nhà đầu tư có thể định hướng việc tiến hành hợp tác một cách hợp lý thuận lợi nhất, trước khi phê duyệt báo cáo khả thi, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trình Thủ tướng Chính phủ đề xuất phần tham gia của Nhà nước, cơ chế bảo đảm đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, Nghành và địa phương, còn Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và các Bộ, Nghành có liên quan tổ chức thẩm định phần tham gia của Nhà nước, cơ chế bảo đảm đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, Nghành và địa phương trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ của cơ quan Nhà nước. Trên cơ sở thẩm định, Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết định phần tham gia của Nhà nước, cơ chế đảm bảo đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền. Xong việc lập báo cáo khả thi đồng nghĩa với việc đã hoàn thành dự án đầu tư về mặt kế hoạch và cũng kết thúc giai đoạn chuẩn bị đầu tư chuyển sang giai đoạn triển khai các thủ tục đầu tư trên thực tế. 2.3.2 Lựa chọn nhà đầu tư và ký sơ bộ hợp đồng Trong bối cảnh trước đây, khi Nhà nước chưa thực hiện được việc lập quy hoạch và công bố danh mục dự án đầu tư và khi các dự án đầu tư chủ yếu do nhà đầu tư tự đề xuất, cơ chế tuyển chọn nhà đầu tư chưa trở thành vấn đề bức xúc vì chính nhà đầu tư đó sẽ được chỉ định tham gia đàm phán, ký kết hợp đồng dự án. Cơ chế này thường chỉ huy động được các doanh nghiệp có phạm vi hoạt động tương ứng với mục tiêu của dự án, chuyên môn về kỹ thuật và trực thuộc Bộ quản lý tham gia dự án. GVHD: Phạm Mai Phương 40 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Các nhà đầu tư có năng lực tài chính và quản lý dự án được coi là những nhà đầu tư tiềm năng nhưng lại rất ít có cơ hội tham gia các dự án cơ sở hạ tầng. Thực tế, trong thời gian trước đây cho thấy, cùng với việc quy định quá rộng các lĩnh vực khuyến khích thực hiện dự án PPP trong nước và thủ tục đấu thầu không phải bắt buộc đó là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các dự án theo nhau đấu thầu bằng hình thức hợp tác công - tư không phải qua khâu đấu thầu mà chỉ cần chỉ định thầu là xong. Điển hình trong Bộ Giao thông vận tải chiếm tỷ lệ 70% các dự án BOT hiện hành không thông qua đấu thầu. Trong nhiều trường hợp, các nhà đầu tư chính là các doanh nghịêp Nhà nước trực thuộc Bộ, Nghành tham gia đàm phán ký kết hợp đồng đã có nhà đầu tư thừa nhận: vấn đề quan trọng nhất của việc ký kết hợp đồng PPP là tạo việc làm cho người lao động, chứ không phải là các điều khoản trong hợp đồng. Vì theo họ, trong mối quan hệ khép kín này việc đàm phán lại các điều khoản là khá đơn giản. “Đã đến lúc chúng ta phải nhìn nhận một cách thẳng thắn rằng không phải vì các nhà đầu tư trong nước không đủ năng lực đầu tư các công trình hạ tầng lớn mà chính sự khép kín trong sự đầu tư đã làm cho họ không thể tiếp cận với hình thức đầu tư này”34. Mặt khác, thực tiễn xây dựng công trình kết cấu hạ tầng trong địa bàn thành phố Hà Nội lúc trước cho thấy, mặc dù có nhiều dự án được thực hiện theo mô hình công - tư thông qua hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT nhưng rất nhiều số đó là lựa chọn chủ đầu tư mà không qua đấu thầu. Còn đối với dự án BOT nước ngoài, việc chỉ định nhà đầu tư đàm phán hợp đồng dự án là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho quá trình đàm phán thường chậm hơn (có khi tới một, hai năm) so với thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đàm phán hợp đồng. Nguyên nhân của tình trạng này là do các nguyên tắc và điều kiện chưa được xác định trước như trong trường hợp đấu thầu nên việc đàm phán giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư nước ngoài được chỉ định gặp nhiều khó khăn đặc biệt là vấn đề liên quan đến Luật áp dụng, giải quyết tranh chấp, giá, chấm dứt hợp đồng. Một nguyên nhân nữa dẫn đến thực trạng trên chính là do các nhà đầu tư không tin tưởng vào sự công bằng trong các dự án đầu tư, khiến các công ty lớn muốn tránh các chi phí phát sinh từ quá trình này, hậu quả là chỉ chọn được nhà thầu kém chất lượng và giá thành cao. Để cải thiện tình hình này, khắc phục những biến dạng trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng theo hợp đồng 34 Theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư GVHD: Phạm Mai Phương 41 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam BOT, BTO, BT nói riêng và mô hình hợp tác công - tư nói chung, nên từ khi quy định danh mục dự án phải được công khai minh bạch, tạo điều kiện cho nhiều nhà đầu tư đều có cơ hội chọn và thực hiện dự án, thì yêu cầu lựa chọn nhà thầu trở thành vấn đề cần có quy định pháp luật điều chỉnh cụ thể. Đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư tham gia đàm phán hợp đồng dự án là cơ chế tốt nhất và phù hợp nhất, có tác dụng đảm bảo tính công khai, chống “khép kín” trong hoạt đồng đầu tư xây dựng cơ bản. Cơ chế đấu thầu cũng tạo ra cơ hội tiếp cận dự án đầu tư một cách bình đẳng và đẩy nhanh tiến độ chuẩn bị dự án. Quy chế đầu tư hiện hành đã xác định rõ hình thức lựa chọn nhà đầu tư đàm phán hợp đồng dự án, trong đó khẳng định đấu thầu rộng rãi trong nước và quốc tế là hình thức bắt buộc và là cơ chế hữu hiệu khi muốn thu hút mọi nguồn lực đầu tư trong và ngoài nước. Theo đó Luật Đấu thầu mới được ban hành năm 2013 đã quy định cụ thể từng bước từ việc chuẩn bị lựa chọn nhà đầu tư cho đến việc đàm phán hoàn thiện và ký kết hợp đồng… Đến nay hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư đã được công bố. Tại Nghị định hướng dẫn Luật Đấu thầu 2013 bên cạnh những quy định chung, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã đưa ra một số quy định về: quy trình lựa chọn nhà đầu tư, lập báo cáo nghiên cứu khả thi; kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư; quy trình đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đối tác công tư; chỉ định nhà đầu tư; quy định đấu thầu rộng rãi chỉ định nhà đầu tư có sử dụng đất; lựa chọn nhà đầu tư qua mạng, đào tạo bồi dưỡng là lưu thông tin về đấu thầu; giải quyết kiến nghị và tranh chấp trong lựa chọn nhà đầu tư… Theo đó, Nghị định hướng dẫn Luật Đấu thầu 2013 có nguyên một chương để quy định về việc quy trình đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đối tác công – tư, cho thấy nước ta đã chú trọng hơn nhiều trong việc lựa chọn hình thức đấu đầu cũng như việc lựa chọn nhà đầu tư thích hợp nhất để phát triển hợp tác công - tư. Bắt đầu từ việc chuẩn bị lựa chọn nhà đầu tư, ngoài việc quy định thành lập tổ chuyên gia đấu thầu, lập danh sách ngắn (có thể không) quy định quan trọng trong khâu này đó chính là lập, thẩm định phê duyệt hồ sơ mời sơ tuyển, nhằm chọn được những nhà đầu tư có đủ năng lực kinh nghiệm theo yêu cầu của dự án để tham gia mời thầu, nội dung hồ sơ mời sơ tuyển bao gồm: thông tin chỉ dẫn nhà đầu tư (bao gồm thông tin cơ bản của dự án và các nội dung chỉ dẫn nhà đầu tư tham dự sơ tuyển), yêu cầu về tư cách hợp lệ của nhà đầu tư35, yêu cầu về năng lực tài chính, xây dựng, thiết 35 Điều 5 Luật Đấu thầu 2013 GVHD: Phạm Mai Phương 42 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam kế vận hành, bảo dưỡng và yêu cầu kinh nghiệm thực hiện các dự án tương tự, sau khi đã có hồ sơ mời sơ tuyển bên mời thầu trình cơ quan có thẩm quyền đồng thời gửi đơn vị thẩm định để thẩm định, đơn vị thẩm định tiến hành thẩm định và lập báo cáo trong thời hạn 30 ngày làm việc kể từ ngày nhận được yêu cầu thẩm định và phê duyệt hồ sơ mời sơ tuyển trong thời hạn quy định, sau đó phát hành mời sơ tuyển, các nhà đầu tư sẽ nộp hồ sơ dự tuyển cho bên mời sơ tuyển và lưu giữ nó trong chế độ mật, các hồ sơ hợp lệ sẽ được trình duyệt và thẩm định, sau khi có kết quả, bên mời sơ tuyển thông báo cho bên nộp hồ sơ dự thầu biết đồng thời mời các nhà đầu tư trúng sơ tuyển tham gia đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Việc sơ tuyển này không bắt buộc đối với tất cả các dự án, các dự án đã được sơ tuyển trong hồ sơ mời thầu không cần phải quy định tiêu chuẩn đánh giá về năng lực kinh nghiệm của nhà đầu tư đó, mà chỉ cần yêu cầu nhà đầu tư khẳng định lại các thông tin đã kê khai trong hồ sơ dự tuyển và cập nhật thông tin về năng lực và kinh nghiệm của nhà đầu tư. Theo đó tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu dựa trên ba tiêu chí thứ nhất là tiêu chuẩn và năng lực kinh nghiệm của nhà đầu tư, thứ hai là tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá về kỹ thuật thứ ba là tiêu chuẩn và đánh giá về tài chính thương mại, mỗi tiêu chuẩn đánh giá đều đảm bảo tính rõ ràng cụ thể. Sau khi hoàn thành hồ sơ mời thầu bên mời thầu gửi hồ sơ đó đến cơ quan có thẩm quyền để thẩm định và phê duyệt hồ sơ mời thầu. Đồng thời cũng kết thúc khâu chuẩn bị chuyển sang khâu tổ chức lựa chọn nhà đầu tư. Việc đầu tiên trong khâu này đó là mời thầu, bên mời thầu gửi thư mời tới các nhà thầu có trong danh sách ngắn (những nhà thầu trúng sơ tuyển) hoặc đăng tải thông báo mời thầu cho các nhà thầu có đủ tiêu chuẩn khác có cơ hội dự thầu, bên mời thầu phát hành hồ sơ dự thầu ngay sau đó, căn cứ hồ sơ mời thầu các nhà đầu tư chuẩn bị hồ sơ dự thầu và gửi đến bên mời thầu trong thời gian và địa điểm quy định trong hồ sơ mời thầu, các hồ sơ dự thầu gửi sau thời gian đó sẽ coi là không hợp lệ và không được mở đánh giá. Sau khi đóng thầu bên mời thầu mở lần lượt hồ sơ dự thầu theo chữ cái tên của nhà đầu tư, có thể mời thêm đại diện của các cơ quan liên quan tham dự lễ mở thầu. Trình tự mở thầu được tiến hành khá chặt chẽ bao gồm các bước kiểm tra niêm phong hồ sơ dự thầu; mở đọc và nghi biên bản mở thầu, biên bản mở thầu có các nội dung cụ thể như: số lượng nhà đầu tư đã mua hồ sơ mời thầu; tên nhà đầu tư nộp hồ sơ dự thầu; số lượng bản gốc, bản chụp đề xuất kỹ thuật; thời gian có hiệu lực của GVHD: Phạm Mai Phương 43 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đề xuất kỹ thuật; hình thức giá trị và thời gian hiệu lực của bảo đảm dự thầu; văn bản sửa đổi hồ sơ dự thầu (nếu có). Biên bản mở thầu này phải được các bên có mặt trong lễ mở thầu này ký xác nhận, sau khi mở thầu, bên mời thầu đánh giá sơ bộ đề xuất kỹ thuật và đề xuất tài chính thương mại của nhà thầu đó theo quy định. Việc đánh giá này sẽ quyết định nhà thầu nào bị loại, căn cứ kết quả đánh giá, bên mời thầu báo cáo cơ quan có thẩm quyền mời nhà đầu tư xếp thứ nhất vào đàm phán sơ bộ hợp đồng, nội dung của việc đàm phán sơ bộ xoay quanh các nội dung: mục tiêu, địa điểm thực hiện dự án; quy mô giải pháp thiết kế, tiêu chuẩn kỹ thuật và công nghệ của công trình dự án mà nhà đầu tư thực hiện trong đó bao gồm cả các thay đổi nhỏ hoặc việc nêu rõ nội dung các yêu cầu về quy mô giải pháp này; tổng mức đầu tư, tổng mức của dự án cơ cấu vồn và tiến độ huy động vốn; giá trị, điều kiện và tiến độ giải ngân phần tham gia của Nhà nước; phương án kinh doanh để thu hồi vốn, thu lợi nhuận; thời gian và tiến độ công trình dự án; thời gian chuyển giao công trình dự án; cơ chế giải quyết tranh chấp hợp đồng và pháp luật điều chỉnh quan hệ hợp đồng; hiệu lực hợp đồng; các thay đổi nhỏ đối với các điều khoản đặc biệt của hợp đồng; ngoài ra cơ quan Nhà nước còn có thể đưa ra các điều khoản khác để đàm phán. Cùng với hồ sơ dự thầu thì các nội dung này đáp ứng một cách đầy đủ các thông tin tình hình cho cả bên nhà đầu tư lẫn cơ quan Nhà nước, giá dự thầu sau khi đàm phán không được vượt quá giá gói thầu được duyệt thì nhà thầu được kiến nghị trúng thầu, trường hợp giá dự thầu sau khi đàm phán cao hơn giá gói thầu được duyệt thì chủ đầu tư mời nhà thầu xếp hạng liền kề đến đàm phán, thêm một trường hợp nữa khi nhà thầu liền kề đàm phán không đem lại kết quả thì khi đó chủ đầu tư xem xét và quyết định. Sau khi có kết quả đàm phán sơ bộ, bên mời thầu lập báo cáo gửi bên cơ quan có thẩm quyền và bên thẩm định kết quả đàm phán để thẩm định và phê duyệt, việc thẩm định không phải là đánh giá lại hồ sơ dự thầu hay hồ sơ đề xuất mà là thẩm định để đảm bảo một lần nữa việc lựa chọn nhà thầu đó một cách chính xác hơn. Cơ quan tổ chức cá nhân đóng vai trò thẩm định phải đảm bảo khách quan, trung thực trong quá trình thẩm định. Căn cứ vào bản báo cáo kết quả đàm phán và kết quả thẩm định, cơ quan có thẩm quyền hoặc cơ quan được ủy quyền phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư văn bản phê duyệt bao gồm các nội dung như: tên dự án; địa điểm quy mô tổng mức đầu tư, tổng mức chi phí thực hiện; nhà đầu tư được lựa chọn; thời hạn khởi GVHD: Phạm Mai Phương 44 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam công, hoàn thành xây dựng kinh doanh chuyển giao công trình dự án; các điều kiện sử dụng đất đề thực hiện dự án tiến độ hoàn thành quy hoạch xây dựng chi tiết; tổng mức đầu tư vốn góp của nhà nước giá phí dịch vụ hành hóa phần hỗ trợ cho Nhà nước (nếu có); đề xuất ưu đãi hỗ trợ đầu tư, bảo lãnh Chính phủ (nếu có). Khi có công văn quyết định phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền, bên mời thầu sẽ thông báo kết quả lựa chọn nhà đầu tư theo hai cách. Thứ nhất gửi kết quả cho các nhà đầu tư đã tham gia dự thầu đối với nhà đầu tư được trúng thầu thì gửi kèm theo dự thảo hợp đồng, cách thứ hai là gửi thông tin kết quả lựa chọn để đăng công khai trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, báo đấu thầu trong thời gian 7 ngày từ khi có kết quả lựa chọn nhà đầu tư. Sau kết quả lựa chọn nhà đầu tư là giai đoạn hoàn thành ký hết hợp đồng dự án, theo đó cơ quan có thẩm quyền phối hợp với các cơ quan liên quan thương thảo, hoàn thiện và kí tắt hợp đồng dự án với nhà đầu tư được lựa chọn, nội dung của hợp đồng ký tắt phải phù hợp với quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư và phải dựa vào các điều khoản và điều kiện của dự thảo hợp đồng được quy định trong hồ sơ mời thầu nhưng không được làm thay đổi căn bản các điều khoản, không vượt hạn mức quy định trong nghiên cứu báo cáo khả thi đã được duyệt trước đó. Trường hợp đàm phán hoàn thiện hợp đồng không thành, cơ quan Nhà nước xem xét và mời nhà thầu xếp thứ hạng tiếp theo giống với thủ tục đàm phán sơ bộ trước đó. 2.3.3 Cấp giấy chứng nhận đầu tư và ký kết hợp đồng dự án Trong quá trình xây dựng quy chế trước đây về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT nói riêng hay mô hình PPP nói chung đã tồn tại nhiều ý kiến khác nhau. Một số ý kiến cho rằng, dự án mô hình PPP đều thuộc quy hoạch đã được phê duyệt và đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đàm phán, thỏa thuân cụ thể với nhà đầu tư về mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn, kỹ thuật, tài chính, quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia… Và do vậy không cần thiết phải thực hiện thủ tục thẩm tra, cấp giấy chứng nhận đầu tư như quy định đối với các dự án thông thường khác mà nên giao cho các Bộ, Ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh tự xem xét quyết định. Tuy nhiên, ý kiến khác cho rằng, Luật Đầu tư 2005 quy định thủ tục thẩm tra và cấp giấy chứng nhận đầu tư phù hợp với lĩnh vực, quy mô vốn của từng dự án đầu tư, các dự án hợp tác công - tư thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư 2005 nên không thể ngoại lệ đối với các quy định của Luật này. Vấn đề quan trọng là cần quy định các thủ tục này phù hợp với GVHD: Phạm Mai Phương 45 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam chủ trương của Chính phủ về phân cấp, cải cách thủ tục hành chính, đồng thời có tính những đặc thù trong việc thực hiện các dự án PPP. Người viết đồng ý với quan điểm thứ hai, đối với các dự án hợp tác công - tư việc cấp giấy chứng nhận đầu tư cũng là một yêu cầu bắt buộc theo quy định của Luật Đầu tư nhất là với các nhà đầu tư nước ngoài lần đầu có dự án đầu tư tại Việt Nam và đòi hỏi phải áp dụng một cơ chế thẩm tra, cấp giấy chứng nhận đầu tư khác với các dự án đầu tư thông thường. Bởi lẽ, theo chủ trương của pháp luật đầu tư trước đây đã thực hiện phân cấp mạnh mẽ cho địa phương bằng việc quy định thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đầu tư cho cơ quan đăng ký kinh doanh cấp tỉnh (trừ các dự án trong khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao). Đối với dự án PPP nếu áp dụng cơ chế thẩm tra, cấp giấy chứng nhận đầu tư, những dự án thông thường sẽ gặp phải một số trở ngại về pháp lý quản lý do Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân tỉnh đã là một bên chủ thể ký kết hợp đồng dự án. Khi Uỷ ban nhân dân tỉnh có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đầu tư, sẽ có trường hợp Uỷ ban nhân dân tỉnh thực hiện thẩm tra, cấp giấy chứng nhận đầu tư cho dự án mà chính mình là một bên ký kết hợp đồng, đã trực tiếp đàm phán với nhà đầu tư và chủ trì phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi. Ngoài ra Uỷ ban nhân dân tỉnh cũng không có đầy đủ thẩm quyền để thẩm tra cấp giấy chứng nhận đầu tư cho các dự án được thực hiện tại nhiều địa phương khác nhau (như đường liên tỉnh) hoặc một số dự án quan trọng thuộc quy hoạch ngành. Đối với dự án mà cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là Bộ, Ngành thì việc phân cấp cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy chứng nhận cho dự án cũng không phù hợp với quy định hiện hành về chức năng, thẩm quyền. Bởi lẽ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không thể là cơ quan thẩm tra dự án do Bộ, Ngành đàm phán đồng thời cũng không thể chịu trách nhiệm về những cam kết mà cơ quan đó không thỏa thuận với nhà đầu tư. Hơn nữa, các dự án PPP, nhất là các dự án sử dụng vốn đầu tư nước ngoài, có một số yêu cầu về đặc thù, đòi hỏi phải đàm phán các biện pháp bảo đảm, bảo lãnh của Chính phủ (như bảo đảm về cân đối ngoại tệ, bảo lãnh vay vốn…), về luật áp dụng, cơ chế giải quyết tranh chấp…Việc đàm phán cũng như thẩm tra về vấn đề này không chỉ đòi hỏi khả năng chuyên môn mà còn phải có sự phối hợp liên ngành của các cơ quan Trung ương do một cơ quan độc lập đứng ra làm đầu mối. Những trở ngại này đòi hỏi phải có quy định đặc thù khi xác định thẩm quyền thẩm tra và cấp giấy chứng nhận đầu tư cho các hợp đồng dự án và doanh nghiệp dự án. Đòi hỏi phải có một cơ quan độc lập làm đầu mối phối hợp với các cơ quan hữu quan tổ chức thực hiện công tác này. GVHD: Phạm Mai Phương 46 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Đến nay theo QĐ 71/201036 đã quy định rõ giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thẩm định và cấp giấy chứng nhận đầu tư đối với các dự án thực hiện thí điểm đầu tư hình thức đối tác công - tư mà không phân cấp về địa phương như dự án khác. Quy định này là hoàn toàn phù hợp và có cơ sở pháp lý, nếu phân cấp cho địa phương, Bộ quản lý ngành thực hiện thủ tục này sẽ không đảm bảo tính đồng bộ, khuôn mâu thuẫn với các quy định về thẩm tra và chứng nhận đầu tư. Theo đó, các trình tự, thủ tục này do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì được thực hiện. Nhà đầu tư nộp 10 bộ hồ sơ cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư có ít nhất một bộ hồ sơ gốc để tổ chức thẩm tra và cấp chứng nhận đầu tư. Hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận đầu tư bao gồm: văn bản cấp giấy chứng nhận đầu tư; hợp đồng dự án đã được ký tắt; báo cáo nghiên cứu khả thi; hợp đồng liên doanh và các giấy tờ liên quan khác (nếu có). Nội dung thẩm tra liên quan tới quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng; tiến độ thực hiện dự án; nhu cầu sử dụng đất; các giải pháp về môi trường; phần tham gia của Nhà nước, ưu đãi đầu tư và cơ chế bảo đảm thực hiện dự án. Sau khi đảm bảo đủ các thủ tục trên Bộ Kế hoạch và Đầu tư cấp giấy chứng nhận đầu tư cho nhà đầu tư. Nhà đầu tư và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành ký kết chính thức hợp đồng dự án, trong trường hợp cơ quan cấp giấy chứng nhận đầu tư có yêu cầu điều chỉnh hợp đồng dự án cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư phải điều chỉnh những nội dung tương ứng của hợp đồng trước khi kí kết dự án chính thức. Trong hợp đồng dự án sẽ quy định rõ mục đích, phạm vi, nội dung dự án, quyền và nghĩa vụ của các bên trong việc thiết kế xây dựng kinh doanh quản lý công trình dự án. Hai bên hoàn thành kí kết hợp đồng cũng đồng nghĩa với việc các điều khoản trong hợp đồng bắt đầu có hiệu lực cho đến hết thời hạn do các bên thỏa thuận phù hợp với lĩnh vực quy mô tích chất của dự án và có thể gia hạn hoặc rút ngắn theo các điều kiện quy định trong hợp đồng dự án. Ngoài việc hết thời hạn do có quy định thời hạn trong hợp đồng thì hợp đồng dự án này còn chấm dứt thời hạn khi có lỗi vi phạm của một trong các bên mà không có biện pháp khắc phục hậu quả hay các trường hợp khác được quy định trong hợp đồng dự án. Cùng với việc áp dụng các Luật, Nghị định, Quyết định của pháp luật Việt Nam để điều chỉnh vấn đề này thì việc áp dụng pháp luật nước ngoài sẽ được thực hiện đối vời từng dự án cụ thể 36 Điều 29 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư GVHD: Phạm Mai Phương 47 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam và được dự kiến tại hồ sơ mời thầu. Tuy nhiên, việc áp dụng luật nước ngoài vào điều chỉnh mối quan hệ này không được trái với các quy định của pháp luật Việt Nam. 2.3.4 Thực hiện dự án đầu tư Sau khi hoàn tất các thủ tục đầu tư, chủ đầu tư sẽ tiến hành các công việc cần thiết cũng như những thủ tục pháp lý khác để triển khai dự án đầu tư với ba nội dung, công việc chính là triển khai xây dựng công trình; quản lý và kinh doanh công trình; chuyển giao công trình và kết thúc dự án. Công việc đầu tiên mà nhà đầu tư phải thực hiện trong giai đoạn này là đăng ký kinh doanh, thành lập và tổ chức quản lý doanh nghiệp dự án với quy định: Đối với dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư trong nước, sau khi thực hiện các thủ tục thẩm tra và cấp giấy chứng nhận đầu tư, nhà đầu tư đăng ký kinh doanh để thành lập doanh nghiệp dự án hoặc bổ sung chứng nhận đăng ký kinh doanh (với nhà đầu tư đã thành lập tổ chức kinh tế). Khi đó, nhà đầu tư phải tuân thủ các quy định của Luật Doanh nghiệp 2005 về hồ sơ, trình tự, thủ tục đăng ký kinh doanh37… Với nhà đầu tư nước ngoài cần làm thủ tục xin cấp giấy chứng nhận đầu tư đồng thời là chứng nhận đăng ký kinh doanh của doanh nghiệp dự án. Có ý kiến cho rằng, quy định này tạo ra sự khác biệt giữa các nhà đầu tư bởi đối với dự án sử dụng vốn đầu tư trong nước, nhà đầu tư phải trải qua hai thủ tục: vừa phải cấp giấy chứng nhận đầu tư vừa phải đăng ký kinh doanh hoặc bổ sung đăng ký kinh doanh phức tạp hơn doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài khi nhà đầu tư chỉ phải làm một thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư. Theo người viết ý kiến trên là chưa thỏa đáng và không phù hợp với tinh thần Luật Đầu tư 2005 và các quy định của Luật Doanh nghiệp 2005 đã được Nhà nước ban hành. Quy định đã thể hiện tính nhất quán, đồng bộ với những quy định tại các văn bản này, đảm bảo duy trì sự ổn định với quy định tại quy chế hợp tác công - tư. Đồng thời, phù hợp với chủ trương cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính, tạo điều kiện cho nhà đầu tư nhanh chóng triển khai dự án, mà không gây ra sự phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư bởi pháp luật đầu tư cũng đã quy định: nhà đầu tư nước ngoài lần đầu đầu tư vào Việt Nam phải có dự án đầu tư hay phải gắn với việc thành lập tổ chức kinh tế mới tại Việt Nam. Quy định này không đặt ra bắt buộc với nhà đầu tư trong nước cũng như các tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài đã 37 Điều 15, điều 20 Luật Doanh nghiệp 2005 GVHD: Phạm Mai Phương 48 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam thành lập tại Việt Nam. Vì các dự án đầu tư theo các hợp tác công - tư phần nhiều là các dự án đầu tư xây dựng công trình, nên quá trình triển khai các dự án này, ngoài việc phải tuân thủ thỏa thuận trong hợp đồng dự án nhà đầu tư còn phải chấp hành các quy định của pháp luật xây dựng về: thiết kế dự toán xây dựng công trình, xin giấy phép xây dựng, lựa chọn nhà thầu… Công tác đền bù, giải tỏa mặt bằng luôn là một trong những khó khăn phổ biến trong việc thực hiện các dự án đầu tư nói chung và dự án xây dựng kết cấu hạ tầng nói riêng. Quy chế thí điểm đầu tư hợp tác công - tư quy định việc tổ chức đền bù, giải tỏa mặt bằng diện tích đất được giao hoặc được thuê để thực hiện dự án cho Ủy ban nhân dân tỉnh38. Tuy nhiên, việc thực hiện quy định này, là không khả thi vì thực tế vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng đều do các doanh nghiệp dự án làm, nên đã gây ra nhiều khó khăn chậm chễ cho các nhà đầu tư khi cần mặt bằng sản xuất. Những hạn chế trên, đòi hỏi pháp luật nước ta phải có quy định cụ thể hơn nữa để thúc đẩy nhanh tiến trình thực hiện các công trình này, đáp ứng yêu cầu về mặt bằng sản xuất cũng như đảm bảo lợi ích kinh tế cho nhà đầu tư. Theo đó doanh nghiệp dự án sẽ chủ trì, phối hợp với cơ quan có thẩm quyền và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành lập hội đồng giải phóng mặt bằng xây dựng theo phương án nêu trong dự án đầu tư đã được phê duyệt. Với quy định này, Nhà nước dành cho doanh nghiệp dự án quyền được chủ động hơn khi thực hiện phương án đền bù, giải phóng mặt bằng đã nêu trong báo cáo khả thi mà không nhất thiết phải do cơ quan quản lý ngành và địa phương tiến hành, nhằm đẩy nhanh tiến độ xây dựng công trình, góp phần hạn chế gia tăng chi phí về tổng vốn đầu tư. Để khuyến khích doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư và thúc đẩy tiến độ giải phóng mặt bằng, ở giai đoạn này, ngoài vốn của chủ đầu tư, vốn ngân sách Nhà nước cũng được sử dụng để hỗ trợ nhưng được thực hiện theo một dự án riêng. Quy định này hoàn toàn phù hợp với thực tiễn đầu tư trong giai đoạn hiện nay khi vấn đề giải phóng mặt bằng hiện còn tồn tại nhiều bất cập chưa thể giải quyết được, trong số đó, nhiều dự án đầu tư mức chi phí này chiếm một tỷ lệ đáng kể trên tổng vốn đầu tư, gây ra nhiều khó khăn về vốn cho nhà đầu tư khi xây dựng công trình. Để thi công công trình, pháp luật hiện hành quy định doanh nghiệp dự án phải lập thiết kế kỹ thuật và gửi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giám sát, kiểm tra mà không phải thông qua thủ 38 Điều 34 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư GVHD: Phạm Mai Phương 49 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tục thẩm định phê duyệt, vì khi thực hiện dự án nhà đầu tư đã phải trải qua thủ tục thẩm định và phê duyệt khi lập báo cáo khả thi, trong đó đã bao gồm các nội dung có liên quan tới yếu tố kinh tế kỹ thuật của dự án. Lúc này, về cơ bản coi như phương án đầu tư của chủ đầu tư đã đảm bảo tính khả thi, nên đến giai đoạn này chỉ cần cơ quan Nhà nước giám sát và kiểm tra để dự án được tiến hành nhanh gọn mà vẫn bảo đảm hiệu quả. Trường hợp thiết kế kỹ thuật thay đổi so với báo cáo nghiên cứu khả thi thì doanh nghiệp dự án phải trình cơ quan Nhà nước xem xét và quyết định. Doanh nghiệp dự án thực hiện việc quản lý hoặc thuê tổ chức độc lập để quản lý giám sát, thi công xây dựng nghiệm thu tất cả công trình phù hợp với quy định của pháp luật và theo điều kiện thỏa thuận trong hợp đồng dự án. Cùng với đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giám sát đánh giá quá trình tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện dự án bảo vệ môi trường và các vấn đề khác có thỏa thuận trong hợp đồng. Cùng với việc quản lý doanh nghiệp dự án thực hiện việc kinh doanh công trình thông qua cung cấp dịch vụ có thu tiền, Nhà nước có nghĩa vụ tạo mọi điều kiện thuận lợi để doanh ngiệp thu đúng, thu đủ giá và phí dịch vụ cũng như các khoản thu hợp pháp khác từ khai thác công trình. Tuy vậy, việc thi hành trong thời gian qua còn nhiều vướng mắc mà pháp luật hiện hành chưa khắc phục được. Đó là việc doanh nghiệp khi tổ chức thu phí, nhất là các dự án thu phí giao thông, phải báo cáo Hội đồng nhân dân tỉnh mỗi quý 1 lần gồm nhiều nội dung, chủ yếu nằm trong chương trình toàn khóa cho nên ít khi được đưa vào nội dung chương trình. Thực tế, một số dự án đã kết thúc quá trình thực hiện đầu tư, công trình đã đi vào vận hành, nhưng doanh nghiệp dự án chưa được Hội đồng nhân dân tỉnh đồng ý cho thu phí. Các ngân hàng thường hợp vốn sau nhiều lần gia hạn hợp đồng vay vốn đối với dự án PPP đã chuyển tất cả vốn vay sang nợ quá hạn và tính lãi suất 150% so với lãi suất thông thường. Trong khi đó, hàng tháng doanh nghiệp dự án còn phải thanh toán cho những chi phí như: điện chiếu sáng, trông coi bảo vệ, duy trì, bảo dưỡng công trình…với giá trị không nhỏ. Điều này đã tạo nên áp lực áp tài chính rất lớn cho doanh nghiệp dự án. Trong đó, một vài doanh nghiệp đang sản xuất, kinh doanh có hiệu quả vì có dự án PPP mà dẫn đến tình trạng nợ nần chồng chất và đang đứng bờ vực phá sản. GVHD: Phạm Mai Phương 50 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Điều này đi ngược lại hoàn toàn mục đích kêu gọi đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư từ khi Nhà nước và doanh nghiệp khi tiến hành đầu tư. Thực trạng này ảnh hưởng đáng kể tới hiệu quả đầu tư xây dựng công trình cơ bản hiện nay ở nước ta, nếu như không kịp thời được cải thiện. Theo người viết, khi đàm phán điều kiện này trong hợp đồng dự án, ngoài việc đưa ra những nguyên tắc phải xác định giá, phí và điều kiện điều chỉnh mức giá, phí, các khoản thu thì các bên còn phải thỏa thuận rõ về nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp gặp phải khó khăn, vướng mắc sau khi thi công xong công trình, mà nguyên nhân do chính từ phía cơ quan có thẩm quyền địa phương nên chưa tổ chức thu phí được để bảo vệ quyền lợi cho doanh nghiệp dự án. Khi thực hiện kinh doanh công trình, doanh nghiệp dự án phải có nghĩa vụ cung ứng dịnh vụ và vận hành công trình theo quy định của pháp luật. Về nội dung này, doanh nghiệp dự án có quyền lựa chọn khách hàng cho mình. Tuy nhiên, pháp luật nhiều nước trên thế giới đều dự liệu việc doanh nghiệp dự án sử dụng quyền kinh doanh công trình như một thứ "đặc quyền" cung cấp dịch vụ để phân biệt đối xử với khách hàng. Ngăn ngừa hiện tượng tiêu cực này, pháp luật về hợp đồng và ngay trong quy chế thí điểm hợp tác công - tư cũng đã quy định doanh nghiệp dự án có nghĩa vụ đối xử bình đẳng với tất cả các đối tượng sử dụng hợp pháp các sản phẩm, dịch vụ do doanh nghiệp dự án cung cấp và nghiêm cấm việc sử dụng quyền kinh doanh công trình để đối xử phân biệt và khước từ phục vụ đối với các đối tượng sử dụng. Ngoài ra, doanh nghiệp dựa án còn phải thực hiện các nghĩa vụ khác như: thực hiện bảo dưỡng định kỳ, sửa chữa công trình theo hợp đồng dự án, bảo đảm công trình vận hành đúng thời kỳ, cung cấp sản phẩm, dịch vụ với số lượng và chất lượng như thỏa thuận, đảm bảo việc sử dụng công trình theo các điều kiện quy định trong hợp đồng dự án. Về vấn đề giá, phí hàng hóa, dịch vụ là do doanh nghiệp dự án cung cấp được quy định trong hợp đồng dự án theo nguyên tắc bù đủ chi phí, có tính đến tương quan giá cả thị trường đảm bảo lợi ích của doanh nghiệp dự án, người sử dụng và Nhà nước. Trong trường hợp muốn điều chỉnh giá, phí hàng hóa, phí dịch vụ và các khoản khác liên quan đều phải có quy định trog hợp đồng và khi đó doanh nghiệp dự án phải thông báo trước 30 ngày cho cơ quan Nhà nước biết và phải được chấp nhận. Khi đó doanh nghiệp dự án mới có quyền điều chỉnh hay thay đổi. Hằng năm doanh nghiệp dự án có nghĩa vụ phải báo cáo tiến độ thực hiện dự án cho cơ quan cấp giấy chứng nhận đầu tư để bên này nắm rõ tình hình vào tháng 7 hằng năm. Báo cáo thường có GVHD: Phạm Mai Phương 51 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam những nội dung như: các thủ tục hành chính đã thực hiện trong kì; tiến độ góp vốn điều lệ và tình hình giải ngân vốn đầu tư; tiến độ xây dựng (nếu có); tình hình sử dụng lao động; tình hình sử dụng đất đối với dự án thuê đất trực tiếp của dự án; tính hình lắp đặt thiết bị, máy móc tạo tài sản cố định hình thành dự án đầu tư (nếu có); tình hình triển khai sản xuất kinh doanh; tình hình thực hiện cá mục tiêu của dự án; tình hình thực hiện phần tham gia của Nhà nước và các bảo đảm đầu tư; các khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án. Việc này nhằm cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư nắm rõ quá trình thực hiện dự án, những thành quả cũng như hạn chế của quá trình này. 2.3.5 Quyết toán và chuyển giao công trình Vấn đề quyết toán được QĐ 71/2010 của Chính phủ quy định rõ như sau: “Trong vòng sáu tháng kể từ ngày hoàn thành công trình nhà đầu tư lập hồ sơ theo quy định của pháp luật trong vòng sáu tháng kể từ ngày hoàn thành công trình dự án theo thỏa thuận trong hợp đồng, nhà đầu tư phải lập hồ sơ quyết toán giá trị vốn đầu tư xây dựng công trình phù hợp với quy định của pháp luật về xây dựng”39. Ở đây quyết toán được hiểu là việc tổng kết trên cơ sở tổng hợp tất cả các khoản thu chi để làm rõ tình hình thực hiện dự án nhận vốn và sử dụng vốn của công trình xây dựng đó. Như vậy, sau khi hoàn thành công trình trong vòng sáu tháng nhà đầu tư sẽ lập hồ sơ quyết toán để tổng kết tất cả về vốn đầu tư lẫn giá trị của việc kinh doanh công trình đó để Nhà nước nắm rõ tình hình phục vụ cho việc giao công trình. Việc chuyển giao công trình được thực hiện khi hết thời hạn kinh doanh công trình dự án đã thỏa thuận trong hợp đồng. Đây là nghĩa vụ nhà đầu tư đã cam kết, thỏa thuận trong hợp đồng dự án nên hoàn toàn không phải là trưng mua, trưng thu hay quốc hữu hóa. Việc chuyển giao này phải thực hiện theo những nguyên tắc nhất định, tùy từng hợp đồng mà việc chuyển giao thực hiện theo đặc thù của từng hình thức hợp đồng đó. Theo đó nhà đầu tư chuyển giao công trình cho Nhà nước không có bồi hoàn, việc chuyển giao phải kèm theo tài liệu liên quan đến quá trình khai thác, vận hành hay những tài liệu liên quan đến quá trình thực hiện dự án này, tài sản được chuyển giao không bao gồm các khoản nợ phát sinh từ dự án, ngoài việc chuyển giao 39 Điều 39 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư GVHD: Phạm Mai Phương 52 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tài sản theo QĐ 71/201040 Chính phủ quy định doanh nghiệp dự án có trách nhiệm chuyển giao cả công nghệ, đào tạo, và thực hiện việc bảo dưỡng định kỳ, đại tu để đảm bảo điều kiện kỹ thuật vận hành công trình bình thường phù hợp với các yêu cầu của hợp đồng dự án. Để đảm bảo thực hiện các nguyên tắc trên, trước khi bàn giao nhà đầu tư phải thông báo công khai về việc chuyển giao công trình cho Nhà nước cùng với trình tự, thủ tục và thời hạn thanh lý hợp đồng, thanh toán các khoản nợ. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tổ chức giám định chất lượng công trình để xác định các hư hại và yêu cầu doanh nghiệp dự án thực hiện việc sửa chữa, bảo trì và làm thủ tục chuyển giao. Ngoài việc tuân thủ các điều kiện đã thỏa thuận trong hợp đồng được ký kết, khi bàn giao công trình, còn phải đáp ứng các yêu cầu về: thực trạng của công trình khi chuyển giao, danh mục các tài sản chuyển giao, kể cả các tài liệu liên quan đến khảo sát, thiết kế, xây dựng. Đồng thời, với việc tiếp nhận công trình, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chuẩn bị bộ máy để sau khi chuyển giao công trình có thể họat động bình thường. Nhìn chung, các quy định về thủ tục và điều khoản bàn giao công trình dự án tại quy chế hiện hành đã tạo ra một cơ chế pháp lý rõ ràng, minh bạch cho nhà đầu tư và cơ quan Nhà nước trong quá trình thực hiện, đảm bảo sự ổn định so với các văn bản pháp luật cũ. 2.4 Các vấn đề liên quan khác 2.4.1 Ưu đãi đầu tư trong mô hình PPP Các dự án đầu tư theo hình thức công - tư là các dự án thuộc diện được Nhà nước khuyến khích đầu tư thông qua các biện pháp ưu đãi và hỗ trợ đầu tư. Trước đây khi Luật nước ta còn nhiều vấn đề chưa được thống nhất khi mà Nhà nước dành cho doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng điều kiện thuận lợi và ưu đãi hơn nhiều so với nhà đầu tư trong nước thì đến nay vấn đề đó đã được khắc phục và thống nhất các biện pháp ưu đãi, hỗ trợ áp dụng chung cho mọi nhà đầu tư. Trong quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP đã có những quy định rõ ràng, cụ thể về những nội dung này. Tuy nhiên, những khuyến khích đầu tư này không dành áp dụng cho hình thức đầu tư theo hợp đồng mà là những ưu đãi đầu tư dành áp dụng cho hoạt động đầu tư vào lĩnh vực xây dựng, kinh doanh các công trình kết cấu hạ tầng như trong Luật Đầu tư 2005. Theo QĐ 71/2010 doanh nghiệp dự án 40 Điều 40 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư GVHD: Phạm Mai Phương 53 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam được hưởng ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp41 như quy định đối với dự án thuộc danh mục lĩnh vực ưu đãi đầu tư và được hưởng mức thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp ưu đãi thấp nhất 10% trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án, được miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong thời hạn 4 năm kể từ năm đầu tiên có lãi và được giảm 50% số thuế phải nộp trong 9 năm tiếp theo. Được miễn thuế nhập khẩu và các loại thuế có liên quan đến chuyển giao công nghệ, và các ưu đãi về thuế khác nếu có thỏa thuận cụ thể trong hợp đồng dự án. Còn các quy định ưu đãi liên quan đến sử dụng đất thuê hay đất được giao thì doanh nghiệp dự án được miễn tiền sử dụng đất đối với diện dích đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án. Việc quy định một mức thuế suất ưu đãi và có hiệu lực với mọi nhà đầu tư khi tham gia thực hiện dự án được coi là sự chuyển biến quan trọng và tiến bộ nhất trong số các biện pháp khuyến khích. Từ đó giúp đẩy nhanh tốc độ thu hút vốn đầu tư tư nhân vào phát triển hạ tầng cơ sở. 2.4.2 Đảm bảo đầu tư theo mô hình PPP Bên cạnh những quy định khuyến khích nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư, Nhà nước còn đưa ra những đảm bảo đối với nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án thông qua nhiều biện pháp cụ thể khác nhau như: bảo lãnh Chính phủ, đảm bảo quyền thế chấp tài sản, quyền mua ngoại tệ, đảm bảo cung cấp các dịch vụ công cộng, đảm bảo về vốn và tài sản cuả nhà đầu tư… Trong QĐ 71/201042 của Chính phủ quy định chi tiết về vấn đề này, theo đó cầm cố, thế chấp tài sản của doanh nghiệp dự án phải thông qua sự chấp thuận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và việc làm đó không có ảnh hưởng đến mục tiêu tiến độ và hoạt động của dự án, còn về quyền mua ngoại tệ nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án được quyền mua ngoại tệ trong các trường hợp như sau: chi trả tiền thuê thiết bị máy móc từ nước ngoài; nhập khẩu máy móc, thiết bị và các sản phẩm,dịch vụ khác để thực hiện dự án; thanh toán các khoản nợ vay nước ngoài; thanh toán các khoản nợ vay ngân hàng bằng ngoại tệ để nhập khẩu máy móc, thiết bị và các sản phẩm, dịch vụ khác để thực hiện dự án; chuyển vốn lợi nhuận, các khoản thanh lý đầu tư, các khoản thanh toán cho việc cung cấp kỹ thuật, dịch vụ, sở hữu trí tuệ và các khoản thu nhập hợp pháp khác ra nước ngoài. Những quy định này, góp phần củng cố hơn nữa niềm tin của các nhà đầu tư vào khung đầu tư pháp lý của Việt Nam. Đồng thời, tranh thủ vốn của mọi tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, cho xây 41 42 Khoản 1 điều 41 QĐ 71/2010 về thí điểm theo mô hình hợp tác công- tư Điều 43, điều 44, điều 45, điều 46 QĐ 71/2010 về thí điểm theo hình thức đối tác công- tư GVHD: Phạm Mai Phương 54 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam dựng hệ thống công trình kết cấu hạ tầng phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóahiện đại hóa đất nước. 2.4.3 Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư theo mô hình PPP Việc Nhà nước giám sát quản lý thực hiện dự án khá là quan trọng. Từ khâu chuẩn bị dự án cho đến khi chuyển giao công trình, nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước, Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền… QĐ 71/2010 của Chính phủ đã quy định rất cụ thể. Theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với cơ quan liên quan thẩm định đề xuất dự án, phần tham gia của Nhà nước, cơ chế bảo đảm đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, Ngành và địa phương, trình Chính phủ phê duyệt, chủ trì, tham gia, phối hợp hỗ trợ hay hướng dẫn các cơ quan khác xuyên suốt trong quá trình làm dự án như tham gia ý kiến trong kết quả lựa chọn nhà đầu tư, hay giám sát quá trình triển khai dự án. Trong quá trình thực hiện mô hình PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đóng vai trò rất lớn gần như tất cả các khâu trong quá trình đó đều có sự góp mặt của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước hay cơ quan có thẩm quyền cũng đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ khá quan trọng trong quá trình thực hiện dự án công - tư. Ngoài việc tham gia góp ý kiến Bộ Tài chính còn chủ trì giám sát tiến độ góp vốn thực hiện phần tham gia của Nhà nước, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư phát triển cho dự án, bao gồm chi phí đầu tư, vốn Nhà nước đóng góp vào phần tham gia của Nhà nước trong dự án và các chi phí khác liên quan đến quá trình thực hiện dự án… Bộ Tư pháp có nhiệm vụ hoàn thiện khung pháp lý tạo cơ sở vững chắc thu hút nguồn vốn cho mô hình PPP, như việc phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc xây dựng hướng dẫn triển khai theo quy chế hiện hành… Ngân hàng Nhà nước được giao nhiệm vụ tham gia vận động, hỗ trợ hay phối hợp với các cơ quan khác xử lý các vấn đề liên quan đến nguồn vốn... Về nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền được nhắc đến khá nhiều trong quá trình thực hiện dự án từ việc lập đề xuất dự án cho tới việc tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, thương thảo ký, hoàn thiện hợp đồng và thực hiện dự án theo quy GVHD: Phạm Mai Phương 55 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam định. Như vậy, các Bộ, Cơ quan Nhà nước này phối hợp chặt chẽ giúp đỡ nhau trong suốt quá trình từ khi Nhà nước và nhà đầu tư ký kết thực hiện hợp đồng dự án cho đến khi kết thúc một cách có hiệu quả nhất. Trên đây là toàn bộ quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Nhìn chung các quy định này đã mang lại một nội dung và phương pháp điều chỉnh mới khá toàn diện, góp phần nâng cao hiệu quả và tính kinh tế, xã hội của các dự án đầu tư, tạo ra một hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật hạ tầng hiện đại, đồng bộ phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế của đất nước. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện khung pháp lý mô hình PPP còn bộc lộ nhiều hạn chế cần được khắc phục trong thời gian sớm nhất. GVHD: Phạm Mai Phương 56 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG, GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH PHÁT TRIỂN MÔ HÌNH CÔNG - TƯ TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM 3.1 Thực trạng triển khai mô hình PPP trên thực tế Mô hình PPP không còn là phương thức quá mới mẻ, bản thân Việt Nam đã có những dạng PPP tồn tại từ trước như BOT, BTO, BT, BOO... các dạng hình thức này thu hút vốn khu vực tư nhân, tuy không nhiều nhưng đã có đóng góp vai trò nhất định trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng. Từ khi các dự án theo mô hình hợp tác công - tư được triển khai qua các dạng BOT, BTO, BT, BOO…Đến nay vẫn chưa có một báo cáo, một cơ chế nào cụ thể hay một cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nào được chỉ định đánh giá tổng kết đầy đủ về tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức này. Do việc thu thập số liệu tổng kết diễn ra nhỏ lẻ, gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận, phân loại, sử dụng các số liệu và tài liệu vì vậy các số liệu nêu ở đây chỉ mang tính chất tham khảo. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư tính đến thời điểm 31/12/2010 theo báo cáo từ 48 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và một số Bộ, có 35 trong 48 tỉnh thành phố thuộc Trung ương và hai Bộ có dự án đầu tư theo hình thức BTO, BOT, BT. Tổng số dự án có tất cả 384 dự án đầu tư với tổng số vốn đầu tư 1.114.663 tỷ đồng đã được cấp phép và đang kêu gọi đầu tư, trong đó các địa phương quản lí 342 dự án với tổng số vốn là 660.832 tỷ đồng, chiếm tỉ trọng 89,1% về số dự án và 59,3% về tổng số vốn. Bộ Giao thông vận tải quản lí 29 dự án với tổng số vốn đầu tư là 88.111 tỷ đồng chiếm 7,6% về số dự án và 7,9% về số vốn đầu tư43. Bộ Công thương quản lí 13 dự án với tổng số vốn đầu tư 365.720 tỷ đồng chiếm tỉ trọng 3,4% về số dự án và 32,8% về số vốn. Phân loại theo hợp đồng thì dự án theo hợp đồng BOT là 129 dự án với tổng số vốn đầu tư 604.389 tỷ đồng. Theo hợp đồng BTO 122 dự án với số vốn đầu tư 918 tỷ đồng. Dự án BT có 211 dự án với số vốn đầu tư 432.129 tỷ đồng. Dự án BT kết hợp BOT có 42 dự án với số vốn đầu tư 185.227 tỷ đồng. Xét về số dự án chủ yếu là theo hình thức BT chiếm 54,95%, hình 43 Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, năm 2013 GVHD: Phạm Mai Phương 57 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam thức BOT chiếm 33,59%, dự án kết hợp hình thức BT và BOT chiếm 10,94%, hình thức BTO chỉ chiếm 0,52%. Theo lĩnh vực đầu tư xây dựng công trình giao thông có 254 dự án với số vốn đầu tư 563.114 tỷ đồng, xây dựng hệ thống cấp nước sạch có 4 dự án với tổng số vốn đầu tư 4490 tỷ đồng, xây dựng hệ thống thu gom rác thải, chất thải và cải tạo môi trường có 50 dự án với số vốn đầu tư 139.403 tỷ đồng, xây dựng nhà máy điện đường dây tải điện có 13 dự án với số vốn đầu tư 365.720 tỷ đồng, xây dựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộng khác có 59 dự án với tổng số vốn 41.935 tỷ đồng44. Tình hình triển khai các dự án ở địa phương: Trong số 342 dự án hiện do địa phương quản lý có 38 dự án đã được cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư là 25 ngàn 675 tỷ đồng, có 79 dự án đang thẩm tra để cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng số vốn 92 ngàn 600 tỷ đồng. Ngoài ra các địa phương còn đang kêu gọi đầu tư với 185 dự án với tổng số vốn đầu tư 463 ngàn 488 tỷ đồng và dự kiến kêu gọi đầu tư là 40 dự án với tổng số vốn sự kiến là 79 ngàn 069 tỷ đồng45. Tình hình triển khai tại các Bộ Ngành: Theo số liệu báo các của các Bộ, Ngành, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công thương hiện đang có dự án đầu tư theo hình thức trên theo đó: trong số 29 dự án do Bộ Giao thông vận tải quản lí có 7 dự án đã hoàn thành và đưa vào khai thác với tổng số vốn với 4 ngàn 1 tỷ đồng, 10 dự án đang triển khai với vốn đầu tư 32 ngàn 639 tỷ đồng, 4 dự án đang xem xét cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng số vốn đầu tư 50 ngàn 371 tỷ đồng, 1 dự án đang kêu gọi đầu tư với vốn đầu tư 1 ngàn 100 tỷ đồng. Trong số 13 dự án Bộ Công thương quản lý đã có 2 dự án đưa vào khai thác với tổng số vốn đầu tư 824 triệu USD – tương đương 16 ngàn 480 tỷ đồng, 1 dự án đang thi công với tổng vốn đầu tư 1.950 triệu USD – tương đương 39 ngàn tỷ đồng, 1 dự án mới được cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư 2.250 triệu USD – tương đương 45 ngàn tỷ đồng, 6 dự án đang đàm phán ký kết với vốn đầu tư 10.450 44 Nguyễn Văn Giàu, “nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam”, NXB Tri thức, năm 2013 45 Nguyễn Văn Giàu “nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam”, NXB Tri thức, năm 2013 GVHD: Phạm Mai Phương 58 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam triệu USD – tương đương 209 ngàn tỷ đồng, 3 dự án đang lựa chọn nhà đầu tư với tổng số vốn dự kiến 2.812 triệu USD – tương đương 56.240 tỷ đồng.46 Tính đến thời điểm năm 2012, Chính phủ đã chấp thuận một số dự án PPP lớn như: Dự án đường cao tốc Cầu Giấy – Phan Thiết là dự án đầu tiên thí điểm áp dụng mô hình hợp tác công - tư tại Việt Nam do Bộ Giao thông vận tải chủ trì. Nhà đầu tư Bixteco là đơn vị đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án và được chỉ định là nhà đầu tư thứ nhất của dự án, nhà đầu tư thứ hai sẽ được xác định thông qua đấu thầu rộng rãi. Theo Bộ Giao thông vận tải: hiện đang nghiên cứu thực hiện hai dự án theo mô hình PPP gồm dự án Đường cao tốc Biên Hòa – Vũng Tàu, dự án đường cao tốc Ninh Bình – Hà Tĩnh. Trong đó, đặc biệt ưu tiên thúc đẩy tiến độ đốivới dự án đường cao tốc Ninh Bình – Hà Tĩnh, Bộ đang nghiên cứu triển khai mô hình PPP, xác định thời điểm đầu tư phù hợp47. Theo Bộ Y tế: dự án cung cấp các dịch vụ hậu cần công ty Hellmann - Đức đề xuất hợp tác từ tháng 4/2012 với đề nghị Bộ Y tế ký một thỏa thuận khung hành động. Theo đó, đề nghị Bộ Y tế đồng ý để công ty Hallmann triển khai dự án trong vòng 10 năm trên quy mô tối thiểu của cả nước là 100 bệnh viện, tuy nhiên đến nay dự án này vẫn đang gặp vướng mắc về thủ tục lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi từ chính phía công ty Hallmann. Xác định đây là dự án đem lại lợi ích kinh tế xã hội cao và rất tiềm năng theo mô hình PPP nên Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Y tế cùng với các Bộ, Ngành, Đơn vị có liên quan đang nỗ lực thúc đẩy triển khai mô hình này, trong điều kiện các nhà đầu tư phải đáp ứng các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam48. Các dự án dự kiến triển khai theo mô hình PPP ở các địa phương: TP Hà Nội có 2 dự án: dự án đầu tư vành đai 4 và dự án hệ thống cấp nước sông Đuống. Tỉnh Thanh Hóa có 2 dự án gồm dự án cầu đường Nguyệt Viên và dự án hệ thống xử lý 46 Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, năm 2013 47 Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, năm 2013 48 Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, năm 2013 GVHD: Phạm Mai Phương 59 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam nước thải khu kinh tế Nghi Sơn. Thành phố Đà Nẵng có 6 dự án gồm dự án phát triển mạng lưới xe buýt thành phố, dự án xử lý bùn trên địa bàn thành phố, dự án mở rộng hệ thống mạng internet không dây công cộng, dự án nút giao thông khác mức tại nút ngã ba Huế, xây dựng cảng Liên Chiểu, xây dựng bãi đỗ xe ngầm. Tỉnh Đồng Nai có 1 dự án, dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch. Tỉnh Sóc Trăng 1 dự án, dự án nâng cấp nhà máy xử lý nước thải tập trung khu công nghiệp An Nghiệp. Tỉnh Quảng Trị có 3 dự án, gồm dự án xây dựng trung tâm hậu cần Đông Hà, cảng cạn Lao Bảo, dự án cấp nước sông Nhùng. Các đề xuất trên chỉ dừng lại ở mức đăng ký tên dự án và chưa được đề xuất với đầy đủ hồ sơ như trong QĐ 71/2010 quy định. 49 Tính đến thời điểm hiện tại năm 2014, Bộ Giao thông vận tải đang quản lý 53 dự án BOT, BT và PPP với tổng mức đầu tư hơn 132.000 tỷ đồng, bao gồm 17 dự án đã hoàn thành đưa vào khai thác với tổng mức đầu tư hơn 16.000 tỷ đồng; 36 dự án đang trong giai đoạn thực hiện đầu tư với tổng mức đầu tư hơn 116.000 tỷ đồng (chưa bao gồm các dự án do tổng công ty đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam đang triển khai). Trong đó, từ khi thành lập Ban PPP đến nay triển khai 34 dự án tổng mức đầu tư 87.564 tỷ đồng. Ngoài ra, có 16 dự án sẽ sớm triển khai trong thời gian tới cùng với nhiều dự án khác đang nghiên cứu tính khả thi và kêu gọi đầu tư50. Về các dự án đang chuẩn bị đầu tư, trong lĩnh vực đường bộ có 14 dự án khả thi, chuẩn bị khởi công cụ thể, quốc lộ (sau đây gọi là QL) 1 đoạn qua các tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận, đoạn tránh TP Phủ lý, đoạn tránh TX Sóc Trăng và cửa ngõ Bạc Liêu, QL6 đoạn Xuân Mai - Hòa Bình và đường Hòa Lạc - Hòa Bình, QL15 đoạn qua Truông Bồn, QL18 đoạn Bắc Ninh - Uông Bí, QL38 đoạn Bắc Ninh - Hải Dương, các tuyến đường cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ, đoạn Thái Nguyên - Chợ Mới, Dầu Giây Phan Thiết, Ninh Bình - Thanh Hóa, Trung Lương - Mỹ Thuận. Riêng nút giao với QL48 bổ sung vào dự án BOT QL1 đoạn Nghi Sơn - Cầu Giát đang hoàn chỉnh đầu tư, sẽ duyệt trước 15/6/2014 và dự kiến khởi công quý III/2014. Ngoài ra, còn có các 49 Nguyễn Văn Giàu nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, năm 2013 50 http://www.mt.gov.vn/Default.aspx?tabid=26&catid=204&articleid=21253 GVHD: Phạm Mai Phương 60 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam dự án đang nghiên cứu thuộc QL6, QL22B, QL26, QL28, QL30, QL32, QL38, QL91B51… Các số liệu trên đã thể hiện phần nào tình hình triển khai mô hình hợp tác công - tư trên thực tế ở nước ta. Cùng với đó trong quá trình thực hiện dự án khung pháp lý điều chỉnh mô hình PPP ở nước ta theo Quyết định 71/2010 về thí điểm theo mô hình hợp tác công tư, cùng Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh, hợp đồng xây dựng – chuyển giao, đã bộc lộ rất nhiều mặt hạn chế, gây khó khăn trong quá trình triển khai dự án PPP. 3.2 Bất cập trong khung pháp lý mô hình PPP 3.2.1 Điểm bất cập trong nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT Về xây dựng công bố danh mục dự án: Từ năm 1997 các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình thức công – tư đều quy định hằng năm các Bộ, Ngành địa phương phải lập, công bố danh mục dự án, kêu gọi đầu tư. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có Bộ, Ngành và địa phương nào phê duyệt và công bố danh mục dự án phù hợp theo quy định, một số địa phương hiện nay mới đang trong quá trình xây dựng danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Ngay cả những thành phố lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng… Là những địa phương có những dự án BOT, BT triển khai sớm và có vốn đầu tư lớn. Nhưng cho đến nay, vẫn chưa công bố danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Gần đây còn có thực trạng một số địa phương đã có công bố danh mục dự án nhưng không đúng theo quy định. Danh mục dự án kêu gọi đầu tư phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từng thời kỳ. Tuy nhiên, danh mục dự án các địa phương xây dựng lại dựa trên cơ sở đề xuất của các nhà đầu tư điều đó chưa tạo nên sự minh bạch và tính cạnh tranh để thu hút các nhà đầu tư có đủ năng lực thực hiện dự án thành công. Việc danh mục dự án chưa được phê duyệt, đặc biệt với các dự án BT gây khó khăn cho cơ quan Nhà nước cân đối nguồn lực thực hiện cam kết với nhà đầu tư xu thế thu hút đầu tư theo hợp đồng BT ở một số địa phương ngày 51 http://www.mt.gov.vn/Default.aspx?tabid=26&catid=204&articleid=21253 GVHD: Phạm Mai Phương 61 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam càng phổ biến trong các hình thức đầu tư theo hợp tác công - tư. Nhiều địa phương dự kiến vốn các dự án BT vượt nhiều lần ngân sách đầu tư phát triển của địa phương trong những năm gần đây, thậm chí có địa phương dự kiến vốn các dự án BT gấp hàng chục lần so với ngân sách đầu tư năm 2010. Để đảm bảo tính khả thi khi công bố danh mục dự án, đối với dự án BT, các địa phương phải có phương án hoàn trả vốn khả thi. Về lựa chọn nhà đầu tư và năng lực nhà đầu tư thực hiện dự án: Từ số liệu báo cáo của địa phương, Bộ, Ngành cho thấy tình trạng nhà đầu tư tự đề xuất dự án và việc chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án là khá phổ biến. Theo số liệu thống kê tính tới ngày 31/12/201052 tỷ lệ dự án chỉ định trực tiếp nhà đầu tư trên tổng số dự án được cấp phép và đang thẩm tra là 140/155. Ngoài ra, còn có 185 dự án đang kêu gọi và đã được chấp thuận chỉ định trực tiếp đầu tư, không ít các dự án được địa phương trình Thủ tướng Chính phủ xin ý kiến chấp thuận về hình thức đầu tư và chỉ định trực tiếp đầu tư. Việc chỉ định đầu tư vốn dĩ được sự cho phép của pháp luật nước ta và thường xuất phát từ yêu cầu cấp thiết của tình hình kinh tế xã hội. Tuy nhiên, việc chỉ định thầu thường xuyên này sẽ làm mất cơ hội cho Nhà nước được so sánh, lựa chọn nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án một cách tốt nhất. Ngoài ra, còn phải đối mặt với nhiều rủi ro về năng lực hạn chế và khả năng không hoàn thành dự án của nhà đầu tư được chỉ định. Về năng lực của nhà đầu tư: hầu hết các dự án đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT bị chậm tiến độ và không ít nguy cơ bị đổ vỡ, ngoài nguyên nhân do bồi thường giải phóng mặt bằng còn có nguyên nhân ảnh hưởng không nhỏ là nhà đầu tư thiếu năng lực tài chính. Theo quy định của pháp luật phần vốn chủ sở hữu để đầu tư dự án được quy định tối thiểu từ 10% đến 15% tổng mức đầu tư dự án, tức vốn vay thương mại có thể lên đến 85% tổng vốn đầu tư dự án, với tỷ lệ như vậy vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư cũng chỉ đủ trả lãi vay trong thời gian thực hiện dự án (dự án vài năm) kết quả sau cùng thì Nhà nước lại phải đứng ra giải quyết. Thực tế cho thấy đã có một số dự án BOT đã phải chuyển sang đầu tư bằng vốn vay của Nhà nước. Với các dự án lớn được Nhà nước bảo lãnh, khi dự án gặp khó khăn không tiếp tục triển khai được thì nguy cơ ngân hàng sẽ phải gánh chịu (dự án cầu Phú Mỹ thành phố Hồ Chí Minh). Đối với các dự án BT hầu hết là các dự án bất động sản, như tình hình 52 Nguyễn Văn Giàu ,nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, năm 2013 GVHD: Phạm Mai Phương 62 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam chung thị trường bất động sản nước ta gặp rất nhiều biến động, các nhà đầu tư gặp rất nhiều khó khăn trong việc triển khai cũng như việc hoàn vốn cho dự án. Về thẩm định, phê duyệt dự án: do được chỉ định nhà đầu tư là chủ yếu nên đề xuất dự án và dự án đầu tư đều do nhà đầu tư lập. Trên thực tế, khi lập đề xuất dự án nhà đầu tư thường lập với quy mô nhỏ hơn yêu cầu dẫn tới tổng mức đầu tư cũng giảm theo, nhưng khi được lựa chọn chính thức là nhà đầu tư ở bước lập dự án đầu tư các nhà đầu tư lại tăng quy mô dự án lên thậm chí còn vượt cả yêu cầu thực tế nên tổng mức đầu tư tăng lên rất lớn, có những trường hợp tổng mức đầu tư trong giai đoạn lập đề xuất dự án và giai đoạn đề xuất dự án được phê duyệt có sự chênh lệch rất lớn. Trong khi đó theo quy định việc thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư là trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhưng thực tế lại cho thấy ở đây xảy ra tình trạng thực hiện thiếu chặt chẽ, các dự án đa phần do nhà đầu tư lập việc phê duyệt chỉ mang tính hình thức. Trong quá trình thẩm định, một số ý kiến cho rằng dự án BT không thuộc vốn Nhà nước nên quá trình thẩm định chỉ mang tính khuyến cáo. Đối với dự án BOT mặc dù vốn đầu tư do nhà đầu tư bỏ ra thực hiện nhưng hàng hóa dịch vụ nhà đầu tư cung cấp phải nộp phí và một số trường hợp phải kèm theo điều kiện đảm bảo đầu tư hơn nữa các dự án BOT nói chung mang tính độc quyền cao. Theo đó vốn đầu tư dự án BOT không phải của Nhà nước, nhưng tổng mức vốn đầu tư cũng cần phải hợp lý để xác định mức phí, điều kiện cam kết thời gian hoạt động một cách hài hòa, hợp lý giữa lợi ích nhà đầu tư Nhà nước và xã hội. Đối với dự án xây dựng công trình, hiện nay việc thẩm định công nghệ và tổng mức đầu tư là có thể thực hiện được. Tuy nhiên, đối với dự án đầu tư thiết bị máy móc việc thẩm định giá trị công nghệ, đặc biệt là trường hợp nhập khẩu là khá khó khăn do thông tin hạn chế năng lực cơ quan thẩm định khó có khả năng đáp ứng. Việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư thực hiện dự án, nhà đầu tư tự lập đề xuất dự án, lập tổng mức đầu tư, tự phê duyệt mà không được kiểm tra giám sát, việc đội giá công trình là hoàn toàn có thể xảy ra. Khi tổng mức đầu tư đã được thẩm định chấp thuận và ghi trong hợp đồng dự án giữa cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Nếu trong quá trình thực hiện dự án xảy ra sai sót, việc sửa đổi, bổ sung điều chỉnh hợp đồng là có thể nhưng sẽ hết sức khó khăn. GVHD: Phạm Mai Phương 63 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Về công tác giám sát và kiểm tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền: hiện nay Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2011 về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT cho phép doanh nghiệp dự án tự lập thiết kế kỹ thuật, tự chọn nhà thầu tư vấn, mua sắm hàng hóa, tự quản lý giám sát, hoặc thuê tư vấn độc lập để quản lý giám sát thi công xây dựng nghiệm thu từng hạng mục hoặc toàn bộ công trình. Quy định này tạo điều kiện chủ động cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án. Bên cạnh đó, cũng còn nhiều lỗ hổng trong kiểm tra giám sát chất lượng khiến tình trạng nhiều công trình theo dự án BOT, BTO, BT đạt chất lượng không cao. Cũng theo quy định cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giám sát kiểm tra sự tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác trong hợp đồng. Song cơ chế kiểm tra, giám sát các hoạt động đầu tư của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền còn mang tính hình thức, chưa thực sự đem lại hiệu quả, hầu như phó thác toàn bộ cho nhà đầu tư từ giai đoạn lập đề xuất dự án, phê duyệt dự án, thực hiện dự án, không kiểm soát sát sao. Có dự án khi thực hiện tăng quy mô và phát sinh lớn, thậm chí vốn đầu tư tăng gấp hai lần nhưng không được Nhà nước kiểm tra, giám sát chặt chẽ. Về chất lượng dự án, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng chưa có biện pháp giám sát tốt để xảy ra tình trạng các công trình vừa đưa vào sử dụng đã bị xuống cấp trầm trọng. Vấn đề hoàn vốn cho dự án BT: đối với dự án BT, nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng và sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình cho Nhà nước. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng. Trên thực tế, một số dự án đã được chấp thuận đầu tư theo hình thức BT và được xem xét bố trí ngân sách, vốn trái phiếu Chính phủ để hoàn vốn hoặc hỗ trợ. Nhưng nhà đầu tư lại được chỉ định trực tiếp thực hiện dự án, tự chịu trách nhiệm lựa chọn nhà thầu tư vấn, tự quản lý giám sát. Việc bố trí ngân sách trái phiếu Chính phủ như nêu trên cần xem xét kỹ lưỡng về cân đối trừ bằng giá trị sử dụng đất, theo quy định tiền thuế, tiền sử dụng đất thuộc ngân sách địa phương và việc sử dụng ngân sách hằng năm của địa phương phải tuân thủ theo các quy định pháp luật về ngân sách GVHD: Phạm Mai Phương 64 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Nhà nước. Như vậy, với cả hai hình thức hoàn vốn trên rõ ràng cho thấy thực chất vốn đầu tư dự án BT là vốn của Nhà nước. 3.2.2 Điểm bất cập trong quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo hình thức công – tư Khung pháp lý về mô hình hợp tác công - tư chưa đầy đủ, chưa hoàn thiện, văn bản hướng dẫn cụ thể không nhiều nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai được hoặc không khả thi. Đồng thời, cơ chế quản lý điều hành giám sát các dự án này đang bộc lộ nhiều thiếu sót dẫn đến hiệu quả không cao. Tỷ lệ góp vốn của Nhà nước và tỷ lệ đóng góp vốn tối thiểu của nhà đầu tư tư nhân hiện là điểm “ghẽn” mấu chốt trong quá trình thực hiện thí điểm. Đối với tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân trong nghị định 108/2009 và tỷ lệ phần tham gia của Nhà nước trong QĐ 71/2010 không được định nghĩa một cách rõ ràng, bao gồm một số yếu tố mà Nhà nước có thể cung cấp cho dự án với tỷ lệ 30% là giới hạn phần tham gia của Nhà nước trong khi không có quy định rõ phần đóng góp của Nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào. việc quy định rõ hạn mức như vậy làm giảm đi sự thu hút các nhà đầu tư tư nhân. Quy định phần giải phóng mặt bằng là nhiệm vụ của phía Nhà nước như vậy cũng rất hợp lý để tăng sức hấp dẫn của một dự án PPP nhất là những dự án công cộng với thời gian thu hồi vốn dài có nhiều rủi ro. Tuy nhiên, việc quy định nguồn vốn phục vụ công tác giải phóng mặt bằng sẽ lấy từ nguồn ngân sách địa phương dường như không khả thi. Bởi lẽ, những dự án theo mô hình PPP là những dự án cần sự hợp tác đầu tư vốn của tư nhân và có khả năng ngân sách của địa phương bị hạn chế, trong bối cảnh ngân sách hằng năm ổn định đồng thời xu thế cắt giảm đầu tư công vẫn sẽ tiếp tục mạnh mẽ trong thời gian tới, khả năng cung cấp vốn cho hạng mục này tương đối thấp, cũng như việc triển khai quy định này trong thực tế có thể phức tạp và mất rất nhiều thời gian. Cơ chế thẩm định đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế xã hội còn lỏng lẻo mơ hồ, dễ dẫn tới phán đoán sai về hiệu quả của dự án. Quy trình sử dụng và hoàn trả vốn còn khá phức tạp khả năng nắm bắt và thực hiện được quy trình này ở cấp địa phương không chắc chắn, trong khi việc tăng cường GVHD: Phạm Mai Phương 65 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đào tạo nâng cao năng lực đảm bảo cán bộ địa phương thực hiện quy trình này sẽ mất rất nhiều thời gian với hiệu quả chưa biết trước. Trong QĐ 71/2010 có quy định về vấn đề bảo lãnh, và trên thực tế cho thấy việc bảo lãnh dẫn đến trách nhiệm tiềm tàng của Chính phủ và dẫn đến gánh nợ công lớn hơn cho nước ta. Vì vậy, trong quá trình thí điểm mô hình PPP, quan điểm phổ biến là không khuyến khích áp dụng các hình thức bảo lãnh Chính phủ. Tuy nhiên, việc cân nhắc xem xét các cam kết trực tiếp của Nhà nước trong hợp đồng nhượng quyền cùng với vốn hỗ trợ của Nhà nước đã đủ cho việc đảm bảo doanh thu cho dự án hay chưa sẽ gặp nhiều khó khăn. Trong hoàn cảnh chịu sức ép của các nhà đầu tư vì pháp luật có quy định điều này cùng áp lực các bên tài trợ và về thời gian nhanh chóng hoàn thành việc tìm nhà đầu tư cho các dự án, hình thức bảo lãnh Chính phủ có thể được áp dụng một cách bất cân nhắc. Cơ chế tài phán chưa tạo đủ niềm tin cho các nhà đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh các luật về thực thi và bảo đảm hiệu lực thực hiện hợp đồng ở nước ta còn nhiều lỗ hổng, hiệu lực pháp lý chưa cao gây khó khăn rất lớn cho việc thu hút để các nhà đầu tư tư nhân yên tâm hợp tác. Với thực tế triển khai thí điểm dự án PPP theo quyết định 71/2010, hiện nay tình trạng “ôm” dự án rất phổ biến, chỉ định thầu là chủ yếu. Hầu hết các doanh nghiệp, tập đoàn, tổng công ty, công ty Nhà nước đều hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, các doanh nghiệp này chính là nòng cốt của nền kinh tế và nhiều công ty đang là nhà đầu tư của những dự án lớn. Điều này cho thấy, nhà đầu tư Việt Nam thiếu vốn hoạt động, chủ yếu nhờ vốn ngân hàng thương mại Nhà nước, rồi sau đó vay trái phiếu Chính phủ là đủ vốn để tham gia các dự án đầu tư. Xét cho cùng hợp tác công - tư thực chất là công – công, chính vì vậy khi có lợi thì nhà đầu tư nhảy vào, nhưng khi thua lỗ lại mang trả Nhà nước. Khảo sát của Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội Quốc gia cho thấy, các nhà tư vấn nước ngoài đánh giá môi trường thể chế về PPP ở Việt Nam chưa cao, vẫn còn những hạn chế. Ví như, cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn đối với các nhà đầu tư. Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư không nêu được định nghĩa rõ ràng về mô hình PPP. Những lĩnh vực thí điểm mô hình PPP rất hạn hẹp, mặc dù các điều khoản cho phép Chính phủ có GVHD: Phạm Mai Phương 66 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam thể bổ sung, nhưng cơ chế kém minh bạch và rắc rối được đánh giá là cách thức không tích cực. Năng lực thực hiện của các cơ quan Nhà nước còn hạn chế, đặc biệt là ở cấp địa phương. Cho đến nay, hồ sơ thực hiện dự án theo hình thức PPP đúng nghĩa hầu như không có, đó là điều nhà đầu tư quan ngại và không phản ứng tích cực. Để khắc phục hạn chế trên cần phải có một khuôn khổ pháp lý có hiệu lực cao hơn (nghị định/luật) về PPP, bằng cách hợp nhất Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg thành Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP. 3.2 Giải pháp hoàn thiện, phát triển mô hình hợp tác công - tư trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 3.2.1 Giải pháp liên quan đến pháp lý Mô hình hợp tác công - tư trong việc nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, để mô hình này có thể thực sự hoàn thiện và đem lại lợi ích như mong muốn rất cần có một chính sách, một khung pháp lý đủ rộng, đủ sâu. Trong tương lai xa, đi cùng sự phát triển của nền kinh tế, thì một đạo luật điều chỉnh về mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng là rất cần thiết nhằm cụ thể hóa, thống nhất hóa những quy định đã được ban hành từ trước, nói rõ hơn là đạo luật chỉ điều chỉnh riêng về mô hình PPP mà từ trước tới giờ chỉ là những quy định, thí điểm chứ chưa có riêng một Nghị định hay một đạo luật nào điều chỉnh riêng đến mô hình này. Đạo luật về mô hình PPP trong tương lai là cơ sở duy nhất điều chỉnh cũng như đảm bảo cho quyền, lợi ích, các nghĩa vụ… của nhà đầu tư cũng như bên Nhà nước. Trong thời gian ngắn, việc sửa đổi Quyết định 71/2010 và các quy định liên quan khác là vấn đề cấp bách, sửa đổi theo hướng hợp nhất QĐ 71/2010 về thí điểm theo mô hình hợp tác công - tư và NĐ 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT với nhau thành Nghị định đầu tư theo mô hình PPP vì về bản chất hợp đồng BOT, BTO, BT là một dạng hợp đồng của mô hình PPP. Cần thống nhất, khắc phục những hạn chế, bất cập. Đồng thời, vẫn đảm bảo tính kế thừa và ổn định của những quy định vẫn còn phù hợp của hai văn bản nêu trên là điều cần thiết. Như vậy sẽ đưa hệ thống pháp lý điều chỉnh mô hình PPP qua một trang mới đem lại hiệu quả GVHD: Phạm Mai Phương 67 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam cao hơn. Trong quá trình nghiên cứu người viết đưa ra một số ý kiến hoàn thiện như sau: Về lập đề xuất dự án: ở nước ta có thực trạng việc lập đề xuất thường do tự nhà đầu tư làm, vấn đề ở đây là việc này dẫn đến nhiều dự án không có tính thực hay việc đề xuất dự án bị ồ ạt, Nhà nước không kiểm soát được vì vậy việc đưa ra tiêu chí xác định dự án đưa vào danh mục và cũng hạn chế việc nhà đầu tư tự đề xuất. Đồng thời, đưa ra tiêu chí theo hướng thu hút đầu tư có nghĩa là các tiêu chí lập danh sách dự án đó sẽ phải quan tâm đến tính hấp dẫn của dự án. Về lựa chọn nhà đầu tư: theo tình hình chung việc chỉ định thầu ở nước ta diễn ra khá phổ biến, đem lại nhiều bất lợi như không lựa chọn được nhà thầu đúng năng lực, cũng như khả năng tài chính tốt nhất. Vì thế, cần có quy định chặt chẽ hơn về vấn đề này nhằm hạn chế tình trạng chỉ định thầu nâng cao chất lượng các nhà đầu tư. Về quá trình thực hiện dự án PPP: Chính phủ cần đưa ra các quy định điều chỉnh rõ từng bước trong quá trình từ khâu chuẩn bị cho đến khi dự án hoàn thành và chuyển giao. Đồng thời, quy định rõ cách giải quyết vướng mắc cũng như các chế tài khi một trong các bên không làm đủ trách nhiệm của mình. Về mức trần tỷ lệ vốn Nhà nước hay nói cách khác là phần tham gia của Nhà nước theo QĐ 71/2010 thì chiếm tối đa 30%, tỷ lệ vốn, quy định như vậy làm giảm một phần khả năng thực hiện dự án PPP, và cũng không phù hợp với thực tiễn. Theo người viết việc quy định tỷ lệ này không cần thiết vì tùy vào từng dự án mà tính chất, tỷ lệ sẽ khác nhau và như thế việc quy định mức vốn này phụ thuộc vào từng dự án sẽ phù hợp hơn. Việu thu hút nhà đầu tư tư nhân là mục đích lớn khi thực hiện mô hình PPP. Vì vậy, các biện pháp khuyến khích, cam kết, bảo đảm đầu tư cần được mở rộng và linh hoạt hơn nữa. Ngoài ra, các nội dung khác liên quan đến từng dự án cụ thể cũng cần được quan tâm, đảm bảo tính khách quan và công bằng nhằm thu hút đầu tư, tạo sự linh hoạt cho mô hình. GVHD: Phạm Mai Phương 68 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 3.1.2 Giải pháp về tăng cường năng lực cơ quan Nhà nước Nhiệm vụ của các Bộ, Ngành, Đơn vị có liên quan cũng đóng vai trò rất quan trọng trong quá trình thực hiện mô hình PPP. Vì vậy, rất cần cụ thể hóa một cách rõ ràng các quy định về điều này. Năng lực của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đàm phán hợp đồng dự án còn khá hạn chế, các cơ quan này hầu như chưa đánh giá được cơ chế, hiệu quả và rủi ro của các dự án PPP. Bên cạch đó, năng lực quản lý, đàm phán, quá trình ra quyết định, tổ chức và giám sát quá trình thực hiện dự án chưa hoàn toàn tốt, vì thế để tăng cường năng lực của các cơ quan Nhà nước, các cá nhân tham gia, cần các cơ quan, cá nhân này cần phải nắm rõ, phải hiểu biết sau về mô hình này. Vì vậy, cần có đề án bồi dưỡng nhận thức, kiến thức về mô hình PPP cũng như hiểu biết về pháp luật, năng lực triển khai dự án góp phần đưa vào chủ trương kêu gọi PPP vào thực hiện. Về các phương án đầu tư, phương án chia sẻ rủi ro phải cần có quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự đoán chính xác các tác động trong quá trình thực hiện dự án. Trên cơ sở đó, đưa ra các cơ chế điều chỉnh về các phương án quản lý, cơ chế giám sát, thẩm định, cơ chế ưu đãi phù hợp cho từng trường hợp đảm bảo lợi ích hài hòa cho cả Nhà nước và bên tư nhân. GVHD: Phạm Mai Phương 69 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam KẾT LUẬN Từ khi nước ta tiến hành "mở cửa", và đổi mới toàn diện cho đến nay, pháp luật đầu tư nói chung và quy định về đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nói riêng đã có bước tiến dài về số lượng cũng như chất lượng, hiệu quả điều chỉnh hoạt động đầu tư trên thực tế. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu thế toàn cầu hoá đang diễn ra sôi động, mạnh mẽ đặc biệt là việc chủ động lựa chọn con đường gia nhập WTO đã là một thông điệp quan trọng về cải thiện môi trường đầu tư của Việt Nam với cộng đồng thế giới, trong đó có chính sách về đầu tư theo mô hình PPP. Có thể nói, việc ban hành khung pháp lý chung, thống nhất điều chỉnh hoạt động đầu tư theo mô hình PPP hiện nay đang rất bức thiết. Điều này không chỉ phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, thực tiễn phát triển kinh tế, xã hội, với yêu cầu hội nhập mà còn góp phần tạo nên môi trường đầu tư thuận lợi, hấp dẫn với các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế. Qua đó, hiệu quả huy động nguồn lực tài chính của các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp trong và ngoài nước tham gia bỏ vốn đầu tư - kinh doanh các công trình tiện ích công cộng phục vụ cho tăng trưởng kinh tế, công nghiệp hóa- hiện đại hóa đất nước, hỗ trợ, bổ sung cho sự thiếu hụt của vốn ngân sách ngày càng được nâng cao. Tuy nhiên với các quy định theo thí điểm hợp tác công - tư còn bộc lộ một số hạn chế, nhược điểm nhất định cần phải được sửa đổi, bổ sung khi áp dụng vào thực tiễn đầu tư vì vậy việc nhanh chóng hoàn thiện thống nhất giữa Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao với Quyết định 71/2010 về thí điểm hợp tác theo hình thức công - tư của Chính Phủ thành Nghị định điều chỉnh riêng mô hình hợp tác công - tư là rất cần thiết với sự phát triển kinh tế xã hội nước ta hiện nay. Trong quá trình nghiên cứu pháp lý về đầu tư theo hợp tác công - tư người viết cố gắng tập trung làm sáng tỏ các quy định này về phương diện lý luận cũng như thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư theo mô hình nói trên, qua đó kiến nghị một số giải pháp sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành trên thực tế của các quy định đó. Tuy nhiên, do những hạn chế về tài liệu, thực tiễn trải nghiệm quy định của pháp luật về đầu tư trong lĩnh vực này chưa nhiều cũng như những hạn chế về trình độ, lý luận của bản thân nên khoá luận không thể tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế nhất định.Vì vậy kính mong nhận được sự giúp đỡ, ý kiến đóng góp chân GVHD: Phạm Mai Phương 70 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam thành, quý báu của các thầy, cô giáo, các bạn sinh viên cùng những ai quan tâm đến hoạt động đầu tư theo các hình thức hợp đồng PPP, để khoá luận được hoàn thiện hơn. GVHD: Phạm Mai Phương 71 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật 1. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013 2. Bộ luật Dân sự 2005 3. Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam 1996 4. Luật Đầu tư 2005 5. Luật Thương mại 2005 6. Luật Đấu thầu 2006 7. Luật Ngân hàng 2010 8. Luật Hợp tác xã 2012 9. Luật Đấu thầu 2013 10. Luật Xây dựng 2014 11. Nghị định 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 Về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao. 12. Nghị định 108/2006 NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 vế quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều luật của Luật Đầu tư. 13. Nghị định 108/2009 ngày 27 tháng 11 năm 2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng – chuyển giao. 14. Nghị định 12/2009 NĐ-CP ngày 12 tháng 2 năm 2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. 15. Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 4 năm 2010 của Chính Phủ về đăng ký doanh nghiệp. 16. Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng – chuyển giao. 17. Nghị định số 05/2013/NĐ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2013 Sửa đổi, bổ sung một số điều quy định về thủ tục hành chính của Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về đăng ký doanh nghiệp. GVHD: Phạm Mai Phương 72 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 18. Thông tư số 03/2011 ngày 27 tháng 11 năm 2011 về hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT. 19. Quyết định số 71/2010 có hiệu lực ngày 15 tháng 1 năm 2011 về thí điểm theo mô hình đối tác công –tư. Danh mục sách, báo, tạp chí 20. Đại học quốc gia Hà Nội, giáo trình Luật Đầu tư, NXB chính trị, năm 2006. 21. Nguyễn Ngọc Điện, Một số vấn đề lý luận và các phương pháp phân tích luật viết, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2006. 22.Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, 2013. 23. Phan Thị Bích Nguyệt PPP lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại thành phố Hồ chí Minh theo tạp chí phát triển và hội nhập số 10 (20) năm 2013. 24. Phan Trung Hiền, Để hoàn thành tốt luận văn ngành luật, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009. Trang thông tin điện tử 25. Báo điện tử, http://baodientu.chinhphu.vn/Home/Mo-hinh-PPP--loi-giai-ve-voncho-giao-thong/20122/126656.vgp . 26. Công ty cổ phần trứng khoán Đại Việt, mô hình đầu tư PPP cần được thúc đẩy, http://www.dvsc.com.vn/TinTuc/TinKinhTe/184339/mo-hinh-dau-tu-ppp-can-duocthuc-day.aspx. 27.Cổng thông tin Bộ Giao thông vận tải, http://www.mt.gov.vn/Default.aspx?tabid=26&catid=204&articleid=21253 28. Cổng thông tin kinh tế Việt Nam, http://www.vnep.org.vn/vi-VN/Tin-moi/Mohinh-PPP-Kinh-nghiem-quoc-te-2402.html. 29. Địa ốc Việt, http://diaocvietonline.vn/News/NewsDetail.aspx?id=N8918&catid=N7&name=Mohinh-PPP-la-giai-phap-toi-uu-cho-do-thiVietNam&AspxAutoDetectCookieSupport=1 . 30. Đầu tư chứng khoán, hướng khả thi cho mô hình PPP, http://tinnhanhchungkhoan.vn/dau-tu/huong-kha-thi-cho-mo-hinh-ppp-91733.html. GVHD: Phạm Mai Phương 73 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 31. Thời báo kinh tế Sài Gòn online, http://www.thesaigontimes.vn/Home/doanhnghiep/chuyenlaman/48344/Mo-hinhPPP-Kinh-nghiem-quoc-te.html . 32. Thời báo kinh tế Sài Gòn, http://www.thesaigontimes.vn/Home/diendan/sotay/37237/ . 33. Tạp chí tài chính, http://www.tapchitaichinh.vn/Kinh-te-Dau-tu/Coi-troi-cho-mohinh-PPP/19395.tctc . 34. Tạp chí tài chính thu, http://www.tapchitaichinh.vn/Kinh-te-Dau-tu/Thu-hut-vondau-tu-tu-mo-hinh-dau-tu-cong-tu-PPP/49534.tctc . Tài liệu khác 35. Dự thảo Luật Đầu tư (sửa đổi) trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp 7, Quốc hội khóa XIII, ngày 05-6-2014. GVHD: Phạm Mai Phương 74 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương [...]... quả sẽ là đầu tư không mang lại hiệu quả kéo theo những rủi ro chính trị GVHD: Phạm Mai Phương 26 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM 2.2 Chủ thể tham gia Việt Nam gia nhập.. .Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Ở Việt Nam, tại Nghị định 71/2010/QĐ-TTg quy định, mô hình PPP được hiểu như sau: “Đầu tư theo hình thứ đối tác công - tư là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở dự án”4 Nhà nước... phát triển, với 8 hình thức này mô hình PPP vẫn còn khá hạn chế, trong thời gian tới cần nới rộng phạm vi lĩnh vực thực hiện mô hình hợp tác công – tư hơn nữa 12 Điều 4 Quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo mô hình hợp tác công – tư GVHD: Phạm Mai Phương 22 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại. .. GVHD: Phạm Mai Phương 9 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam (BOT)8 Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các Nhà nước 1.1.3.2 Tại Việt Nam Việt Nam nằm trong những nước đang phát triển, ... thí điểm đầu tư theo mô hình hợp tác công tư GVHD: Phạm Mai Phương 6 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam của doanh nghiệp dự án và nhà đầu tư quy định tại hợp đồng dự án Chuyển nhượng nghĩa vụ theo hợp đồng dự án, nhà đầu tư có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ các quyền và nghĩa vụ... lý lại bình đẳng như nhà đầu tư Sự đặc biệt này xuất phát từ một số lý do nhất định sau đây: 13 Khoản 1 điều 7 QĐ 71/2010 về quy chế thí điểm theo mô hình đối tác công - tư GVHD: Phạm Mai Phương 27 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Thứ nhất, các công trình kết cấu hạ tầng đều được xây. .. Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Thứ năm: sự thiếu năng lực và rủi ro chính trị rất cao, cơ chế mô hình PPP đòi hỏi cả bên Nhà nước và bên tư nhân đều phải có năng lực, nếu một doanh nghiệp tư nhân thiếu năng lực kết hợp với một cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà kinh nghiệm còn yếu kém trong khâu quản lý. .. Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam khó khăn trong tổ chức Nếu trường hợp không được quy định cụ thể trong hợp đồng, nhà điều hành tư nhân sẽ chỉ đầu tư vào những tài sản mới khi họ thấy rằng khoản đầu tư đó có thể thu hồi được trong thời gian còn lại của hợp đồng 1.2.5 Các hợp đồng dạng BOT... Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Nhà nước có thể đóng vai trò như bên cấp vốn hay bên mua dịch vụ do tư nhân cung cấp một cách lâu dài hoặc là nhà điều phối đưa ra những lợi ích để thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân 1.1.3 Lược sử hình thành, phát triển mô hình PPP 1.1.3.1 Trên thế giới Mô hình PPP đã hình. .. giao sở hữu tài sản cho khu vực Nhà nước, đối tác tư nhân được quyền khai thác kinh doanh thông qua một thỏa thuận nhượng quyền dài hạn Hợp đồng BOT có mức độ tham gia của tư nhân thấp hơn so với những mô hình hợp đồng tư ng tự khác GVHD: Phạm Mai Phương 19 SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận và thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong xây dựng phát, triển cơ sở hạ tầng tại Việt ... Hương Vấn đề lý luận thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) xây dựng phát, triển sở hạ tầng Việt Nam đáng nhà đầu tư nước đầu tư vào Việt Nam 20 Qua hình thành môi trường đầu tư cởi... thí điểm mô hình hợp tác công- tư GVHD: Phạm Mai Phương SVTH: Nguyễn Thị Lệ Hương Vấn đề lý luận thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) xây dựng phát, triển sở hạ tầng Việt Nam phí... luận thực tiễn đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP) xây dựng phát, triển sở hạ tầng Việt Nam Thứ nhất: tìm hiểu vấn đề lý luận chung hợp tác PPP sâu hiểu hình thức đầu tư theo mô hình